VB.2018.00392

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00392

20. Dezember 2018Deutsch24 min

(URT.2019.20487)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Verfügung vom 24. April 2017 erliess die

Baudirektion Kanton Zürich die Verordnung zum Schutz der … in H, I und J

(Naturschutzgebiete mit überkommunaler Bedeutung). Die Publikation im Amtsblatt

erfolgte am 19. Mai 2017.

Erwägungen

II.

Hiergegen erhoben der Verband X

und der Verband Y mit gemeinsamer Eingabe am 15. Juni 2017 Rekurs an

das Baurekursgericht und beantragten die (teilweise) Aufhebung der vorgenannten

Verordnung als auch die Rückweisung der Angelegenheit an die Baudirektion zur

Neubearbeitung, unter entsprechenden Anweisungen. Zudem beantragten sie die

Durchführung eines Augenscheins.

Mit separaten Rekursschriften je vom 19. Juni 2017

gelangten auch die A AG, die Stiftung B, die C AG sowie die E AG

an das Baurekursgericht.

Am 7. Februar 2018 führte das Baurekursgericht im

Beisein aller Rekursparteien sowie der Baudirektion einen Abteilungsaugenschein

vor Ort (mehrere Örtlichkeiten im betreffenden Gebiet) durch.

Mit Entscheid vom 1. Juni 2018 vereinigte das

Baurekursgericht die Rekurse sämtlicher Rekurrenten. Den Rekurs des Verbandes X

und des Verbandes Y wies es ab, soweit es darauf eintrat. Die Rekurse in

den anderen Verfahren hiess es teilweise gut. Die Kosten des Verfahrens,

bestehend aus Fr. 36'000.- Gerichtsgebühr und Fr. 810.-

Zustellkosten, auferlegte das Baurekursgericht wie folgt:

zu 1/3 dem Rekurrenten Verband X

zu 1/3 dem Rekurrenten Verband Y,

zu 3/48 der Rekurrentin A AG,

zu 3/48 der Rekurrentin Stiftung B,

zu 3/48 der Rekurrentin C AG,

zu 1/24 der Rekurrentin E AG,

zu 5/48 der Baudirektion Kanton Zürich;

zudem wurde festgehalten, dass die Rekurrenten Verband X

und Verband Y solidarisch für 2/3 der Kosten hafteten.

III.

Dagegen erhoben der Verband X und der Verband Y

mit gemeinsamer Eingabe vom 2. Juli 2018 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht. Sie beantragten, es seien die ihnen auferlegten

Gerichtskosten von total Fr. 24'000.- auf einen Betrag von maximal Fr. 12'000.-

(je Fr. 6'000.-) zu reduzieren.

Das Baurekursgericht beantragte am 13. August 2018

die Abweisung der Beschwerde, unter den üblichen Kostenfolgen.

Die Baudirektion verzichtete am 13. August 2018 auf

eine Beschwerdeantwort.

Mit Eingabe vom 4. Oktober 2018 hielten der Verband X

und der Verband Y an ihren Anträgen fest.

Die A AG, die Stiftung B, die C AG und die E AG

liessen sich nicht vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Kostenbeschwerde

zuständig (§ 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

[VRG]).

1.2

Die

Beschwerdeführer wehren sich gegen die – unter solidarischer Haftung

erfolgende – Kostenauflage von je 1/3 der Gerichtsgebühr durch die

Vorinstanz. Insgesamt ist damit ein Betrag von Fr. 24'000.- strittig.

Demzufolge ist die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38b

Abs. 1 lit. c e contrario).

2.

2.1

Nach § 338 Abs. 1

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) bzw. § 2 in

Verbindung mit § 1 Abs. 1 der Gebührenverordnung des

Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (GebV VGr) bemisst das Baurekursgericht

seine Gerichtsgebühr nach dem Zeitaufwand des Gerichts, der Schwierigkeit des

Falls und dem Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse.

2.2

Die Auflage der Verfahrenskosten erfolgt im Rekursverfahren

gemäss § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG bei mehreren am Verfahren

Beteiligten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Ausnahmsweise werden

sie nach dem Verursacherprinzip auferlegt (§ 13 Abs. 2 Satz 2

VRG). Möglich ist sodann die Kostenauferlegung ohne Anknüpfung an die gesetzlichen

Kriterien und unter Berücksichtigung von Billigkeitserwägungen. Bei der Verteilung

der Verfahrenskosten steht der Entscheidinstanz ein erheblicher Ermessensspielraum

zu (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014

[Kommentar VRG], § 13 N. 41 und 43).

2.3

Im Bereich des

Verbandsbeschwerderechts ist der Umstand, dass ideelle Interessen vertreten

werden, bei der Kostenbemessung zu berücksichtigen. Die Kosten- und

Entschädigungsregelung darf die Erfüllung der Aufgaben, die die

beschwerdeberechtigten Organisationen im öffentlichen Interesse wahrnehmen,

nicht übermässig erschweren. Das Prozessrisiko darf nicht derart hoch sein,

dass ideelle Verbände an der Ausübung ihres Beschwerderechts gehindert werden.

Vorbehalten bleiben Fälle, in denen ein aussichtsloses oder mutwilliges

Rechtsmittel erhoben wird (Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 38).

3.

3.1

Die

Vorinstanz begründete die Kostenbemessung und -auflage im angefochtenen Entscheid

wie folgt: Das tatsächliche Streitinteresse sei vorliegend sehr gross, nachdem

es um ein sich über mehrere Gemeinden erstreckendes Naturschutzgebiet gehe und

unter anderem ein Flachmoor von nationaler Bedeutung unter Schutz gestellt

werde. Auch der getätigte Verfahrensaufwand sei angesichts der Vereinigung von

fünf Rekursverfahren, des durchgeführten Abteilungsaugenscheins und des Umfangs

des Urteils weit überdurchschnittlich. Dementsprechend sei die Gerichtsgebühr

auf Fr. 36'000.- festzusetzen.

Der grösste

Verfahrensaufwand sei im Zusammenhang mit der Behandlung des umfangreichen

Rekurses der Beschwerdeführer entstanden. Dementsprechend rechtfertige es sich,

zwei Drittel der gesamten Verfahrenskosten den beiden Beschwerdeführern

aufzuerlegen. Nach Verweis auf die Kostenbemessung im Bereich des

Verbandsbeschwerderechts und die jüngere Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts

bezüglich der Verbänden aufzuerlegenden Gerichtskosten und unter Berücksichtigung

der Erhöhung des Prozessrisikos durch die Solidarhaftung führte die Vorinstanz

aus, abstrakt betrachtet träfe jeden der beiden Beschwerdeführer in Bezug auf

die ihnen gesamthaft und solidarisch aufzuerlegende Gerichtsgebühr ein

Prozessrisiko für die Gerichtsgebühr von Fr. 24'000.- plus Zustellkosten,

was nach Massgabe der aufgeführten verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung

grundsätzlich zu hoch sei. Diese Betrachtungsweise lasse indes ausser Acht,

dass der Rückgriff auf einen Solidarschuldner in der Praxis rein theoretischer

Natur und soweit ersichtlich von der Rechtsmittelinstanz überhaupt noch nie

vorgenommen worden sei. Für die Berücksichtigung der Solidarhaftung bei der

Bestimmung des Prozessrisikos seien daher zumindest Hinweise erforderlich, dass

bei einem der potentiellen Solidarschuldner ein irgendwie geartetes

Ausfallrisiko bestehen könnte. Solche Hinweise existierten vorliegend nicht

ansatzweise. Der Beschwerdeführer 1 sei ein sich seit … für die Erhaltung

der Natur und die Förderung der Biodiversität engagierender nationaler Verband

mit über 65'000 Mitgliedern, dessen Finanzen nach Massgabe der im Internet

verfügbaren konsolidierten Jahresrechnung per 31. Dezember 2016 als

kerngesund bezeichnet werden könnten (Einnahmen rund 6.5 Mio. Franken;

Ausgaben rund 6.3 Mio. Franken). Dementsprechend bestehe aus Sicht

des potentiellen Solidarschuldners (Beschwerdeführer 2) kein auch nur

annähernd realistisches Risiko, für den Kostenanteil des Beschwerdeführers 1

solidarisch beansprucht zu werden. Mithin sei das Prozessrisiko bezüglich der

Gerichtsgebühr damit nicht höher als Fr. 12'000.- plus Zustellkosten.

Nicht anders verhalte es sich bei umgekehrter

Betrachtungsweise, wie ein Blick in die Jahresrechnung 2016 des seit … tätigen,

110.

Vereine mit insgesamt über 16'000 Mitgliedern vereinigenden Beschwerdeführers 2

zeige. Demgemäss bestehe auch für den Beschwerdeführer 1 kein auch nur

annähernd realistisches Risiko, für den Kostenanteil des Beschwerdeführers 2

solidarisch in Haftung genommen zu werden.

Infolgedessen liege das Prozessrisiko für jeden der beiden

Beschwerdeführer bei realistischer Betrachtungsweise bei Fr. 12'000.- plus

Zustellkosten plus Fr. 500.- Umtriebsentschädigung. Dieser Betrag vermöge

die Erfüllung der Aufgaben, welche die Beschwerdeführer im öffentlichen

Interesse wahrnehmen, nicht übermässig zu erschweren.

3.2

Die

Beschwerdeführer machten geltend, es seien ihnen von der Vorinstanz exorbitante

Gerichtskosten von 2/3 an den Gesamtkosten von Fr. 36'000.- auferlegt

worden. Die Vorinstanz anerkenne zwar, dass sie eine Verbandsbeschwerde geführt

und ideelle Interessen vertreten hätten; ebenso, dass die Kosten- und

Entschädigungsregelung "die Erfüllung der Aufgaben, welche die

beschwerdeberechtigten Organisationen im öffentlichen Interesse wahrnehmen,

nicht übermässig erschweren" dürfe. Im Ergebnis habe die Vorinstanz aber

mit der Auferlegung von Fr. 24'000.- an Gerichtskosten exakt dies getan.

Die Gesamtkosten von Fr. 36'000.- seien überhöht. Aus keinem Argument der

Vorinstanz ergebe sich ein "sehr grosses Streitinteresse". Aus dem

Umstand, dass sich das Naturschutzgebiet, welches Gegenstand der strittigen

Schutzverordnung gebildet habe, auf mehrere Gemeinden erstrecke, könne kein

"sehr grosses Streitinteresse" abgeleitet werden. Dieser Umstand

spiele sodann bei der Begründung der Rekursabweisung auch gar keine Rolle;

zudem habe auch ihr Rekurs nur das Gebiet der Stadt H betroffen. Schliesslich

folge auch aus dem Umstand, dass ein Flachmoor von nationaler Bedeutung unter

Schutz gestellt worden sei, kein "sehr grosses Streitinteresse".

Tatsächlich befinde sich das Flachmoor in einem bereits seit 1930 geschützten

Naturschutzgebiet, wobei die der prozessgegenständlichen Schutzverordnung

vorangehende Schutzanordnung aus dem Jahr 1958 stamme. Vorliegend strittig

gewesen seien die Auswirkungen der festzulegenden Pufferzonen im Sinn von Art. 3

Abs. 1 der Verordnung über den Schutz der Flachmoore von nationaler

Bedeutung vom 7. September 1994 (Flachmoorverordnung, FMV). Es handle sich

dabei – richtig betrachtet – um ein Standardprozedere. Die Besonderheit habe

höchstens darin bestanden, dass die Pufferzonen mittlerweile in ein weitgehend

überbautes Industriegebiet hineinreichen. Dies sei jedoch auf Versäumnisse der

öffentlichen Hand zurückzuführen und könne nicht den Beschwerdeführern

angelastet werden.

Auch daraus, dass ihre Eingaben im Rekursverfahren total

rund 40 Seiten an materiellen Ausführungen enthalten hätten, könne kein

"überdurchschnittlicher Verfahrensaufwand" abgeleitet werden. Die

Erwägungen im Entscheid zum materiellen Teil ihres Rekurses hätten zudem nur

gerade 17 Seiten umfasst, was etwa im Durchschnitt der von der Vorinstanz

verfassten Entscheide liege. Wenn überhaupt, sei ein überdurchschnittlicher

Verfahrensaufwand deshalb entstanden, weil die Vorinstanz die fünf Rekurse

vereinigt habe, was ihnen jedoch nicht als kostentreibender Aufwand angelastet

werden könne. Deswegen hätten auch anlässlich des Abteilungsaugenscheins

verschiedenste Standorte besichtigt werden müssen. Es sei zudem keine objektive

Ermittlung des Gesamtaufwands angestellt worden, sondern es sei vom

Maximalbetrag von Fr. 12'000.-, welcher gemäss Verwaltungsgericht einer

Umweltorganisation noch auferlegt werden dürfe, rückwärts gerechnet worden. Der

Umfang der materiellen Ausführungen ihres Rekurses dürfte im Vergleich mit

allen vier anderen Rekursen nicht grösser sein. Der Kostenverteiler von 2/3 zu

ihren Lasten sei willkürlich und falsch.

Die Kosten in Höhe von Fr. 24'000.- bewirkten eine

übermässige Erschwerung der von ihnen verfolgten Aufgaben im öffentlichen

Interesse. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz sehe zudem ihre Finanzsituation

weit weniger positiv aus. Sie müssten für die Ausübung zahlreicher Aufgaben im

öffentlichen Interesse zweckgebundene Mittel bereitstellen, die nicht einfach

auf den Bereich Rechtsmittel umgelagert werden könnten. Zu beachten sei auch,

dass sie zwei eng verwandte Organisationen seien und de facto ein Mutter-Tochter-Verhältnis

vorliege. Der Kantonalverband führe kein selbständiges Verfahren, sondern

handle durch Ermächtigung des schweizerischen Dachverbands. Würden sie nun

beide je Fr. 12'000.- an Gerichtskosten bezahlen müssen, würden sie dafür

bestraft, dass sie sich beide am Rekurs beteiligt hätten, obwohl dadurch der

tatsächliche Aufwand der Vorinstanz kein bisschen grösser geworden sei. Sie

seien deshalb als Einheit zu behandeln, und der Betrag von Fr. 12'000.-

sei ihnen nur einmal aufzuerlegen.

3.3

Die

Vorinstanz brachte im Beschwerdeverfahren daraufhin vor, aus dem Umstand, dass

sich das streitbetroffene Naturschutzgebiet über das Gebiet mehrerer Gemeinden

erstrecke, sei durchaus ein hohes tatsächliches Streitinteresse abzuleiten.

Zudem hätten die Beschwerdeführer die vollständige Aufhebung der

Schutzverordnung beantragt. Dass ein national inventarisiertes Flachmoor

betroffen sei, sei sodann gerade nach Massgabe der Rekursbegründung von hohem

tatsächlichem Streitinteresse. Der Bearbeitungsaufwand des Verfahrens habe sich

hier daraus ergeben, dass die Beschwerdeführer zahlreiche Themen aufgeworfen

hätten, welche seriöser Abklärung bedurft hätten. Es hätten zudem zwei

umfangreiche und hochspezifische Gutachten vorgelegen, welche entsprechend den

umfangreichen und detaillierten Rügen der Beschwerdeführer praktisch in jedem

Detail zu überprüfen gewesen seien. Der in Vollbesetzung durchgeführte

Augenschein habe fast drei Stunden gedauert und sei der bisher wohl

aufwendigste dieses Jahres gewesen. Bei der Bemessung der Gebührenhöhe habe das

Gericht einen hohen Ermessenspielraum, sodass durchaus auch

Gesamtgerichtsgebühren von Fr. 40'000.- oder mehr denkbar gewesen wären,

nachdem es sich um einen sehr aufwendigen Fall gehandelt habe, dessen

Hauptaufwand klarerweise die Beschwerdeführer verursacht hätten. Weshalb der

Kostenverteiler willkürlich sein solle, legten die Beschwerdeführer nicht dar.

Die Aktivitäten der Beschwerdeführer dokumentierten die im Rekursentscheid

erwähnte, offenkundig gesunde finanzielle Situation der Beschwerdeführer. Der

Kantonalverband habe ausdrücklich ein Verfahren in seinen eigenen Namen

geführt. Eine Behandlung als Einheit stehe deshalb ausser Diskussion.

4.

4.1

Die

Vorinstanz legt ihre Gerichtsgebühr zwischen Fr. 500.- bis Fr. 50'000.-

fest, wobei die darin liegende Bemessung nach dem Zeitaufwand, der

Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem tatsächlichen

Streitinteresse festgelegt wird (§ 338 PBG). Die strittige Gerichtsgebühr

von Fr. 36'000.- liegt somit generell in diesem Rahmen.

4.2

Der

Streitgegenstand bestimmt sich nach der angefochtenen Anordnung und dem

Rechtsmittelantrag (VGr, 30. Mai 2012, VB.2011.00624, E. 5.5.3). Die vorliegend

strittige Verordnung bewirkt die Anpassung des bestehenden Schutzes an einen

"zeitgemässen" Naturschutz und die Koordination mit anderen Nutzungen

(insbesondere Erholungsnutzung) des bereits heute durch Bundesrecht (Nationales

Inventar der Flachmoorgebiete; Auenschutzverordnung, Bundesgesetz vom 1. Juli

1966.

über den Natur- und Heimatschutz) und kantonales Recht (Richtplanung sowie

Beschluss des Regierungsrates über das Naturschutzreservat vom 25. September

1958) gewährten Schutzes. Die Aufhebungsanträge sowohl seitens der

Beschwerdeführer als auch seitens von vier rekurrierenden Grundeigentümern

zielten nicht auf eine Aufhebung des ganzen Schutzes, sondern nur auf eine

Rückweisung zu ergänzenden Abklärungen und zur Vornahme einer gewissen

Erweiterung des Schutzes (Beschwerdeführer) bzw. zur Gewährung von

Verfahrensrechten (Grundeigentümer). Diese Rügen wies die Vorinstanz ohne viel

Aufwand mit primär verfahrensrechtlichen Gründen ab. Aus diesen

Rückweisungsanträgen folgte somit weder ein grosses Streitinteresse noch ein

grosser Aufwand.

Die übrigen Anträge

der Beschwerdeführer wie auch der Grundeigentümer beziehen sich auf die

konkrete Ausgestaltung des Schutzes und gewisse Erweiterungen respektive

Einschränkungen des Schutzes. Es ging nicht darum, ob die Limmataltläufe

geschützt bleiben. Auch hier kann nicht von einem derart hohen Streitinteresse

ausgegangen werden, wie es das Herausstreichen der nationalen Bedeutung des

Schutzgebietes durch die Vorinstanz suggeriert.

Die von der

Vorinstanz behandelten übrigen Rügen der Beschwerdeführer sind konkret und

bedurften u. a.

eines Augenscheins, welcher aufgrund des dazugehörigen Protokolls ohne Weiteres

als lang (fast drei Stunden) bezeichnet werden kann. Sie haben damit einen

gewissen Aufwand verursacht. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass der Aufwand

wesentlich über dem Aufwand typischer Planungsbeschwerden liegen würde. Auch

für die Behandlung der Rügen der Grundeigentümer ist kein überaus hoher Aufwand

ersichtlich.

Soweit die

Beschwerdeführer zur Begründung des Aufwands, welchen sie im vorinstanzlichen

Verfahren verursacht haben sollen, auf den Vergleich von Seitenzahlen, Länge

der Erwägungen und die Anzahl der gestellten Anträge abstellen, ist

festzuhalten, dass es darauf nicht – jedenfalls nicht in erster Linie –

ankommen kann (BGr, 4. Juni 2007,1A.193/2006, E. 7.2.2). Die Beweisanträge

der Beschwerdeführer zur Edition von Statistiken zur durchschnittlichen Länge

der Entscheide und materiellen Ausführungen in allen Rekursverfahren vor

Baurekursgericht sind deshalb abzuweisen.

Somit rechtfertigen –

unabhängig von der Tragbarkeit für ideelle Verbände – (dazu hinten E. 5.5,

5.

) bereits die Bedeutung der Streitsache als auch der getätigte Aufwand trotz

des durchgeführten Augenscheins und der Tatsache, dass insgesamt fünf

Beschwerdeverfahren vereinigt wurden, die von der Vorinstanz festgesetzte Gerichtsgebührenhöhe

nicht. Das Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz

(NHG) und das Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz

(Umweltschutzgesetz, USG) enthalten keine speziellen Bestimmungen über

Verfahrenskosten und Parteientschädigungen. Es sind daher grundsätzlich die

geltenden kantonalen Prozessvorschriften anwendbar.

4.3

Das

kantonale Recht darf aber inhaltlich nicht bundesrechtswidrig sein, indem es

gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstösst und dessen Zwecke

beeinträchtigt oder vereitelt. Dies gilt auch für das Prozessrecht, das der

Durchsetzung des materiellen Rechts dient. Die Kosten- und

Entschädigungsregelungen dürfen die Erfüllung der den Organisationen

übertragenen Aufgaben daher nicht übermässig erschweren (vgl. hierzu den

Leitentscheid: VGr, 30. Mai 2012, VB.2011.00624, E. 5.7.1 mit Verweis

auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Entscheidend ist deshalb, ob die

Grenze zu einer das Verbandsbeschwerderecht übermässig beeinträchtigenden

Gebührenfestsetzung überschritten wurde.

4.4

Führen

mehrere Parteien mit gemeinsamer Eingabe und gleichlautenden Anträgen Rekurs,

werden sie in Bezug auf die Kostentragung nicht wie zwei völlig unabhängige

Verfahrensbeteiligte behandelt, sondern haften vielmehr für die ihnen

auferlegten Kosten jeweils solidarisch. Dies beruht analog zu haftpflichtrechtlichen

Grundsätzen auf dem Gedanken, dass sie die Kosten durch gemeinsames Handeln verursachen.

Dementsprechend sind sie in Bezug auf die Kostentragung grundsätzlich als

Einheit zu behandeln. Insbesondere wenn wie vorliegend ein nationaler Verband

und seine kantonale Sektion mit gemeinsamer Rechtsschrift im Rahmen des

ideellen Verbandsbeschwerderechts gemeinsam ein Rechtsmittel einlegen und

identische Anträge stellen, rechtfertigt diese Einlegung des Rechtsmittels

keine Erhöhung der von ihnen im Fall des Unterliegens zu tragenden Kosten. Die

im Rahmen des Verbandsbeschwerderechts zulässige Gebührenhöhe ist für beide

Verbände somit einheitlich zu bestimmen. Davon kann insoweit abgesehen werden,

als sich aus der Tatsache, dass mehr als eine Partei an der Beschwerde

beteiligt ist, zusätzlicher Aufwand ergibt, etwa soweit sie unterschiedliche Anträge

stellen. Die Frage der mit dem Verbandsbeschwerderecht zu vereinbarenden

Gebührenhöhe ist somit für die Beschwerdeführenden gemeinsam im Grundsatz

gleich zu behandeln, wie wenn nur der Beschwerdeführer1 oder der Beschwerdeführer 2

allein das Rechtsmittel ergriffen hätten.

4.5

4.5.1

Die Solidarhaftung (vgl. § 14 VRG) zielt darauf ab, die Gefahr zu

mindern, dass dem Staat Verfahrenskosten infolge Uneinbringlichkeit entgehen:

Die Solidar- (bzw. Subsidiär) haftung hat zur Folge, dass die Behörde im Umfang

des solidarisch oder subsidiär geschuldeten Betrags auf den bzw. die

liquidesten Schuldner greifen kann. Das Uneinbringlichkeitsrisiko geht damit

vom Staat auf jenen Schuldner über, der einen seinen Kostenanteil

übersteigenden Betrag bezahlt und in diesem Umfang auf die anderen Schuldner

Regress nehmen kann (Plüss, Kommentar VRG, § 14 N. 2).

Die Bedeutung der solidarischen Haftung liegt darin, dass

die Entscheidbehörde als Gläubigerin der Kosten nach ihrer Wahl von allen

Solidarschuldnern je nur einen Teil oder das Ganze fordern kann und dass

sämtliche Schuldner so lange verpflichtet bleiben, bis die ganze Forderung

getilgt ist (vgl. Art. 144 Abs. 1 und 2 OR). Im Unterschied zur

subsidiären Haftung ist es bei der Solidarhaftung zulässig, von Anfang an einen

Kostenpflichtigen für die Anteile aller Solidarschuldner zu belangen, ohne dass

bei diesen zuvor ein Inkassoversuch erfolgen muss. Die Entscheidbehörde darf

somit im Umfang der gesamten Forderung auf den ihr am zahlungskräftigsten

erscheinenden Solidarschuldner greifen. Eine interne Vereinbarung über die

Kostentragung muss sich die Behörde nicht entgegenhalten lassen.

4.5.2

Die Begründung der Vorinstanz, dass die angeordnete Solidarhaftung rein

theoretischer Natur sei, greift hier zu kurz. Die Solidarhaftung wurde ausdrücklich

im Dispositiv festgehalten und trifft somit jeden der Beschwerdeführer als

Solidarschuldner. Sollte die Solidarhaftung – wie die Vorinstanz ausführt – in

der Praxis tatsächlich noch nie umgesetzt worden sein, stellt sich die Frage,

weshalb sie diese überhaupt anordnete. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die

Solidarhaftung eine gewisse Sicherheit für das Inkasso der Gerichtsgebühren

darstellt und nach Rechtskraft nichts dagegenspricht, diese auch zu

beanspruchen. Demzufolge ist auf das sich unter Berücksichtigung der

Solidarhaftung verwirklichende Prozessrisiko abzustellen (VGr, 27. März

2018, VB.2017.00715).

5.

5.1

Die

Rechtsprechung stellt in der Regel auf das Prozessrisiko ab. Dabei ist auch zu

beachten, dass die Gerichtsgebühr unabhängig von der Kostenauflage auf die

Parteien festzusetzen ist, womit grundsätzlich die gesamte Gerichtsgebühr das

finanzielle Prozessrisiko darstellt. Bei nur einer unterliegenden Partei,

welcher aufgrund des Verfahrensausgangs die gesamte Gerichtsgebühr auferlegt

würde, würde diese den Gesamtbetrag zu tragen haben. Dass das Prozessrisiko die

Ausübung des Verbandsbeschwerderechts nicht übermässig erschweren darf, ist

somit bereits im Rahmen der Bemessung der Gerichtsgebühr an sich, ungeachtet

dessen, auf wie viele Parteien diese im Folgenden zu verlegen sein wird, zu

berücksichtigen. Mit Fr. 36'000.- liegt die Gerichtsgebühr der Vorinstanz

– ungeachtet dessen, dass sie bereits aufgrund des Aufwands als zu hoch

befunden wurde (vgl. E. 4.2) – nach dem Gesagten über der Grenze der von

der Rechtsprechung herausgebildeten Gerichtsgebühr für Verbände, selbst wenn

kein standardisierter Plafond existiert. Die Gerichtsgebühr der Vorinstanz

erschwerte deshalb die Wahrnehmung öffentlicher Interessen durch die

Beschwerdeführer.

5.2

Die Beschwerdeführer

untermauern ihre Vorbringen schliesslich mit einem Verweis auf das

Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung

an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten

(Aarhus-Konvention; abgeschlossen in Aarhus am 25. Juni 1998, von der

Bundesversammlung genehmigt am 27. September 2013; Schweizerische

Ratifikationsurkunde hinterlegt am 3. März 2014; in Kraft getreten für die

Schweiz am 1. Juni 2014), wonach der Rechtsschutz fair, gerecht, zügig und nicht übermässig teuer sein soll (Art. 9 Abs. 4)

sowie die diese betreffende Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Das

Bundesgericht verlangte in seinem Urteil vom 12. Oktober 2016

(1C_528/2015, E. 11.3), dass die Vorgaben von Art. 9 Abs. 4 und

5.

der Aarhus-Konvention berücksichtigt werden. Es verweist zudem darauf, dass

nach der Praxis des für die Überwachung der Einhaltung der Konvention

zuständigen Compliance Committee beim Kostenentscheid dem öffentlichen

Interesse an der Überprüfung der umweltrechtlichen Rügen Rechnung getragen

werden muss. Aufgrund des vorliegenden Verfahrensausgangs (vgl. E. 4.10)

ist auf die massgebenden Beurteilungskriterien für das Erfordernis eines

"nicht übermässig teuren" Verfahrens des Europäischen Gerichtshofs

(Urteil des Gerichtshofs, Vierte Kammer, vom 11. April 2013, C-260/11, The

Queen vs. Environment Agency u. a.)

vorliegend nicht weiter einzugehen.

5.3

Unter

Berücksichtigung der Bedeutung sowie der tatsächlichen und rechtlichen

Komplexität des Falles und des Zeitaufwands des Gerichts sowie der Tatsache,

dass öffentliche Interessen vertretene Verbände rekurrierten ist die Gebühr der

Vorinstanz von Fr. 36'000.- auf Fr. 24'000.- herabzusetzen. Diese

Gebühr trägt dem Aufwand, welcher sich in diesem Verfahren ergab, durchaus

Rechnung. Damit bewegt sich auch das Prozessrisiko in einem akzeptablen Rahmen

in Bezug auf die Ausübung des Verbandsbeschwerderechts. Anders läge der Fall,

wenn die Schutzverordnung mit aussichtslosen oder mutwilligen Rechtsmitteln

bekämpft würde, wofür im vorliegenden Fall keine Anhaltspunkte bestehen.

5.4

Die Beschwerdeführer machen schliesslich

mehrmals geltend, der Maximalbetrag der Gerichtsgebühr für eine

Verbandsbeschwerde betrage Fr. 12'000.-.

Als prohibitiv

beanstandete das Bundesgericht eine Kostenauflage, bestehend aus einer

Staatsgebühr von Fr. 25'000.- und Kanzleigebühren von Fr. 1'663.-

sowie Parteientschädigungen in Höhe von rund Fr. 27'000.-, wobei auch in

diesem Fall mehrere Beschwerdeführer belangt wurden. Es betonte insbesondere,

dass das öffentliche Interesse an der Beschwerdeführung zur Durchsetzung des

Umweltrechts mitzuberücksichtigen sei (BGr, 12. Oktober 2016,1C_526/2015,

1C_528/2016, E. 11.3). Der Rechtsweg solle nicht durch prohibitive

finanzielle Prozessrisiken verwehrt werden (BGr, 22. Dezember 2008,

1C_381/2008, E. 2.2).

Das

Verwaltungsgericht hielt seinerseits explizit fest, dass kein "standardmässig fixierter Plafond von Fr. 12'000.-"

für die zulässige Gerichtsgebühr einer Verbandsbeschwerde existiere; vielmehr seien

in jedem Fall zunächst die Umstände des konkreten Einzelfalls als auch die

Position des jeweiligen Beschwerde führenden Verbands zu berücksichtigen. Wie

die zitierten Entscheide zeigen, wurden durchaus auch Prozessrisiken, welche

leicht über Fr. 12'000.- lagen, als im zulässigen Rahmen liegend beurteilt

(Fr. 14'000.-, VGr, 27. März 2018, VB.2017.00715, E. 4.5). In einem

weiteren Fall wurden Fr. 16'780.- (inklusive Parteientschädigung) als

zulässig erachtet (VGr, 17. August 2017, VB.2017.00323, E. 2.5). Ein Kostenrisiko

von Fr. 13'150.- wurde ebenfalls als das Verbandsbeschwerderecht nicht

übermässig einschränkend betrachtet (VGr, 16. Juni 2014, VB.2013.00688, E. 9.5).

5.5

Schliesslich

ist die konkrete finanzielle Situation der Beschwerdeführer zu betrachten. Die

Vorinstanz tat dies im angefochtenen Entscheid nur zur Beurteilung des

Rückgriffsrisikos als Solidarschuldner. In dieser Hinsicht ist ihr insoweit zuzustimmen,

dass die publizierten Jahresrechnungen der Beschwerdeführer keine Hinweise auf

ein erhöhtes Risiko der Nichterfüllung von Zahlungsverpflichtungen geben. Da

die solidarische Haftung jedoch nicht erst bei Zahlungsunfähigkeit greift und

eine abschliessende Beurteilung der finanziellen Verhältnisse der beiden Beschwerdeführer

nicht allein aufgrund ihrer Jahresrechnungen vorgenommen werden kann, bleibt

das Haftungsrisiko aus der solidarischen Mitverpflichtung relevant (vorn E. 4.5).

Die finanziellen

Verhältnisse der Beschwerdeführer sind vorliegend auch mit Blick auf die

Tragbarkeit der Prozesskosten für Verbände relevant, die ein ideelles Verbandsbeschwerderecht

ausüben. Die Beschwerdeführer bemängeln, dass die Vorinstanz nicht realisiere,

dass für die Bearbeitung von Rechtsfällen nur die freien Mittel zur Verfügung

stünden; zweckgebundene Mittel dürften dafür nicht gebraucht werden.

Die Prozesskosten

dürfen die Erfüllung der Aufgaben der Verbände, um deren Willen ihnen der

Gesetzgeber das ideelle Verbandsbeschwerderecht eingeräumt hat, nicht

übermässig erschweren. Deshalb ist die Tragbarkeit vorwiegend auch mit Blick

auf die freien Mittel zu beurteilen. Ein Blick auf die konsolidierte

Jahresrechnung 2017 des Beschwerdeführers 1 zeigt im Jahresergebnis ein

Minus von Fr. 120'696.-. Auch in den zwei Vorjahren resultierte ein, wenn

auch weniger hohes, Minus im Jahresergebnis. Entsprechend reduzierten sich die

freien Mittel. Die Jahresrechnung 2017 des Beschwerdeführers 2 zeigt einen

geringfügigen Erfolg von Fr. 9'780, im Vorjahr einen solchen von Fr. 86'933.-.

Die Bilanzen beider Beschwerdeführer per Ende 2017 weisen genügend freie Mittel

aus. Damit zeigt sich keine Situation, welche es erforderlich machen würde, die

bereits aus anderen Gründen zu reduzierende Gerichtsgebühr zusätzlich mit Blick

auf die konkreten finanziellen Verhältnisse der beschwerdeführenden Verbände zu

reduzieren.

5.6

Die

Vorinstanz hatte über fünf Rekurse zu entscheiden, deren Verfahren sie

zusammengelegt hatte. Die Zusammenlegung mehrerer Verfahren dient nebst der

Vermeidung widersprüchlicher Entscheide auch der Prozessökonomie. Somit darf

den einzelnen Parteien aus der Zusammenlegung in Bezug auf das Kostenrisiko

zumindest kein Nachteil entstehen; in der Regel sollte sich dadurch das

Prozesskostenrisiko jeder einzelnen Partei vermindern, da insgesamt weniger

Aufwand und weniger Kosten anfallen. Diese Verminderung soll allen Parteien in

angemessener zugutekommen. Nachdem zudem drei andere Rekurrenten ebenfalls die

Aufhebung und Rückweisung der ganzen Verordnung verlangt hatten, rechtfertigt

sich insgesamt höchstens eine hälftige Kostenauflage auf die mit ihren Anträgen

vor Baurekursgericht vollständig unterlegenen Beschwerdeführer. Deshalb

überschritt die Vorinstanz mit der Auferlegung von zwei Dritteln der Kosten an

die Beschwerdeführer ihr Ermessen. Aufgrund der gestellten Anträge und des verursachten

Aufwands rechtfertigt sich angesichts des der Vorinstanz zustehenden Ermessens,

den beiden Beschwerdeführern zusammen die Hälfte der Gerichtsgebühr

aufzuerlegen. Keinen Antrag stellen die Beschwerdeführer bezüglich der

Verteilung der Zustellkosten, weshalb diese durch das Verwaltungsgericht nicht

zu ändern ist (§ 63 Abs. 2 VRG).

Mit dem Anteil von

insgesamt Fr. 12'000.- an der reduzierten Gerichtsgebühr von Fr. 24'000.-

werden den Beschwerdeführern noch 50 % der Gerichtsgebühr – gegenüber 2/3

im vorinstanzlichen Urteil – auferlegt. Eine weitere Reduktion drängt sich nach

dem Ausgeführten dagegen nicht auf.

5.7

Nach dem

Gesagten erweist sich die Beschwerde zusammengefasst als begründet und ist im

Umfang des beantragten Maximalbetrags und damit nur teilweise gutzuheissen. In

Abänderung von Dispositiv-Ziffer III des Entscheids der Vorinstanz vom 1. Juni

2018.

ist die Gerichtsgebühr somit auf Fr. 24'000.- zu reduzieren. Die

Zustellkosten wurden nicht bestritten (vorn E. 5.6). Die Gerichtsgebühr

und die Zustellkosten von insgesamt Fr. 24'810.- werden den Parteien

gemäss dem von der Vorinstanz festgelegten Verteilschlüssel für die

Beschwerdegegnerinnen wie folgt auferlegt: Fr. 6'270.- an den Beschwerdeführer 1,

Fr. 6'270.- an den Beschwerdeführer 2, je Fr. 2'300.60 an die

Beschwerdegegnerinnen 1–3, Fr. 1'533.80 an die Beschwerdegegnerin 4

und Fr. 3'834.40 an die Beschwerdegegnerin 5. Im Übrigen ist die

Beschwerde abzuweisen.

6.

Die Gerichtskosten

des Verfahrens vor Verwaltungsgericht sind grundsätzlich nach dem

Unterliegerprinzip zu verteilen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

VRG). Für das Obsiegen im Rechtsmittelverfahren ist massgebend, ob und in

welchem Umfang die anfechtende Partei zum Nachteil der Gegenpartei eine

Änderung des vorinstanzlichen Entscheids zu bewirken vermag (Plüss, Kommentar

VRG, § 13 N. 51). Vorliegend bewirken die Beschwerdeführer zwar eine

Änderung des vorinstanzlichen Entscheids zu ihren Gunsten, indem die

Gerichtsgebühr von Fr. 36'000.- auf Fr. 24'000.- reduziert wird und

sie davon nur die Hälfte zu übernehmen haben. Demgegenüber bleibt der von den

Beschwerdegegnern zu übernehmende Anteil an den Gerichts- und Zustellkosten

betragsmässig gleich. Die vorgenommenen Änderungen wirken sich somit nicht zum

Nachteil der Beschwerdegegnerinnen aus. Es rechtfertigt sich daher, die

Gerichtskosten des vorliegenden Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen

(vgl. VGr, 17. August 2017, VB.2017.00323, E. 3; VGr, 27. März

2018, VB.2017.00715, E. 5). Da kein komplizierter Sachverhalt bei

Verfassen der Beschwerde darzulegen oder zu erstellen war und sich in Bezug auf

die Kostenbeschwerde keine schwierigen Rechtsfragen stellten, welche besonderen

Aufwand erforderten, entfällt ein Anspruch der Beschwerdeführer auf

Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziffer III

Absätze 1 und 2 des Entscheids des Baurekursgerichts vom 1. Juni 2018

wird die Gerichtsgebühr auf Fr. 24'000.- reduziert. Die Gerichtsgebühr von

Fr. 24'000.- und die Zustellkosten von insgesamt Fr. 810.- werden den

Parteien wie folgt auferlegt: Fr. 6'270.- an den Beschwerdeführer 1, Fr. 6'270.-

an den Beschwerdeführer 2, je Fr. 2'300.60 an die Beschwerdegegnerinnen 1–3,

Fr. 1'533.80 an die Beschwerdegegnerin 4 und Fr. 3'834.40 an die

Beschwerdegegnerin 5. Die Beschwerdeführer 1 und 2 haften solidarisch für

den ihnen auferlegten Betrag von Fr. 12'540.-.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 240.-- Zustellkosten,

Fr. 2'240.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert

30.

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …