VB.2018.00408

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00408

28. Februar 2019Deutsch14 min

(URT.2019.20620)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Beschluss vom 7. November 2017 erteilte der

Gemeinderat Mettmenstetten A und B die Bewilligung für den Bau einer

Photovoltaikanlage auf dem Dach des Wohnhauses Kat.-Nr. 01 in

Mettmenstetten.

Erwägungen

II.

Der Zürcher Heimatschutz ZVH rekurrierte dagegen am

4.

Januar 2018 an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Dieses wies das

Rechtsmittel am 29. Mai 2018 ab.

III.

Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts erhob der

Zürcher Heimatschutz ZVH am 10. Juli 2018 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die

Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids sowie des Beschlusses des

Gemeinderats Mettmenstetten. Eventualiter beantragte er, die Sache an den

Gemeinderat Mettmenstetten zur Einholung eines Gutachtens zurückzuweisen.

Am 21. August 2018 beantragte das Baurekursgericht

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion des

Kantons Zürich beantragte am 5. September ebenfalls die Abweisung der

Beschwerde und verwies auf den Mitbericht des Amts für Raumentwicklung des

Kantons Zürich vom 31. August 2018, worin die Abweisung der Beschwerde

beantragt wird, soweit darauf einzutreten sei. A und B beantragten am

17.

September 2018 die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten

des Zürcher Heimatschutzes ZVH. Dieser hielt mit Replik vom 29. September

2018.

an seinen Anträgen fest, ebenso A und B in ihrer Duplik vom

15.

Oktober 2018. Auch in ihren weiteren Stellungnahmen vom

2.

November 2018 sowie vom 15. November 2018 hielten die Genannten

an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der

Beschwerde zuständig und der Beschwerdeführer ist gemäss § 338b des

Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur

Beschwerdeerhebung legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Die private Beschwerdegegnerschaft beabsichtigt, auf der

südwestlichen Dachfläche des Doppelwohnhauses in Mettmenstetten eine

51,2 m2 grosse Indach-Photovoltaikanlage zu erstellen. Das

streitbetroffene Gebäude liegt in der Kernzone KC und befindet sich innerhalb

des Perimeters des Bundesinventars der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz

von nationaler Bedeutung (ISOS) mit Erhaltungsziel A (s. Anhang zur

Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz

vom 9. September 1981 [VISOS]). Weiter ist es im kommunalen Inventar der Denkmalschutzobjekte

mit dem Schutzzweck "Erhaltung von Stellung,

Volumen und Erscheinungsbild" aufgeführt und schliesslich auch im

kantonalen Inventar der schutzwürdigen Ortsbilder von überkommunaler Bedeutung

enthalten, wonach das Gebäude eine "prägende Firstrichtung" besitzt

und seine Südostfassade eine "wichtige Begrenzung von Strassen-, Platz-

und Freiräumen" darstellt.

3.

Der Beschwerdeführer macht geltend, die geplante Anlage

stelle eine unzulässige Beeinträchtigung des geschützten Gebäudes und

namentlich auch des national geschützten Weilers dar. Insbesondere habe die

Vorinstanz den Begriff der "Wesentlichkeit" der Beeinträchtigung des

Schutzobjekts unrichtig ausgelegt, die gebotene

Interessenabwägung unrichtig vorgenommen bzw. das Schutzziel nicht korrekt

ber.ksichtigt, den Sachverhalt falsch festgestellt und namentlich die

Einholung eines Fachgutachtens zu Unrecht unterlassen.

3.1

Gestützt auf die im Rahmen eines Augenscheins gemachten

Wahrnehmungen führte das Baurekursgericht aus, die streitbetroffene Solaranlage

sei im Hinblick auf den Ortsbildschutz von untergeordneter Bedeutung, da sie

nur von wenigen Stellen aus sichtbar und zurückhaltend gestaltet sei. In

denkmalpflegerischer Hinsicht stelle die blosse Änderung der Materialisierung

der Dachhaut keinen schwerwiegenden Eingriff in die Bausubstanz dar; diese

bleibe abgesehen von den Ziegeln vollständig erhalten (E. 6.1 f.).

Der Beschwerdeführer bringt vor, der Sachverhalt sei diesbezüglich falsch

festgestellt und die Wesentlichkeit der Beeinträchtigung verkannt worden: Die Dächer

der streitbetroffenen und der weiteren Liegenschaften des Weilers seien aus

einer Distanz von 300 bis 500 Metern als Ortsbild gut sichtbar und die

abweichende Eindeckung eines der Dächer wäre geeignet, die Einheitlichkeit des

Gesamtbilds wesentlich zu beeinträchtigen Weiter verdecke zwar ein Ahorn das

Dach der Liegenschaft teilweise, dies gelte jedoch nur im Sommer und nur

solange der Ahorn an dieser Stelle tatsächlich belassen würde. Zudem käme es zu

einer starken Beeinträchtigung des Erscheinungsbildes des Gebäudes, wenn die

bestehenden traditionellen Biberschwanzziegel durch Solarmodule ersetzt würden.

3.1.1

Dem Beschwerdeführer ist darin zuzustimmen, dass eine Wesentlichkeit der

Beeinträchtigung des ISOS-Schutzobjekts, welche gemäss Art. 18a

Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979

(RPG) die Erteilung einer Baubewilligung verunmöglicht, nicht ohne Weiteres

ausgeschlossen werden kann. Das Bundesgericht hielt im Zusammenhang mit einer

15.

m2 grossen Solaranlage in einem national geschützten Ortsbild

jedenfalls fest, die fragliche Gemeinde habe mit der Bejahung der

Wesentlichkeit der Beeinträchtigung ihren Ermessensspielraum bezüglich der

ästhetischen Beurteilung örtlicher Verhältnisse nicht überschritten (BGr,

16.

November 2016,1C_26/2016, E. 4.5). Weiter erwog das

Bundesgericht, dass die Einheitlichkeit der Dachlandschaft das Bild einer

Siedlung massiv präge (s. auch BGr, 10. August 2018,1C_444/2017,

E. 3.3). Die vorinstanzlichen Ausführungen sowie die im Rahmen des

Augenscheins aufgenommenen Bilder vermögen im Hinblick darauf nur ein

eingeschränktes Bild der örtlichen Gegebenheiten zu vermitteln. Sie beschränken

sich grösstenteils auf die nahe Umgebung des streitbetroffenen Gebäudes,

insbesondere auf die Sicht von der Strasse aus; die Frage nach der

Wesentlichkeit der Beeinträchtigung aus der Distanz wird nicht beantwortet.

Zudem ist – im Hinblick auf das

kommunale Schutzziel der Erhaltung des Erscheinungsbilds des Gebäudes – auch

fraglich, ob von einer praktisch vollständigen Erhaltung der Dachhaut und damit

des Erscheinungsbilds trotz geänderter Materialisierung gesprochen werden kann.

Dies wäre vor dem Hintergrund des konkreten Schutzwerts des Gebäudes und des

Ortsbildes genauer abzuklären (s. hierzu E. 3.3.4). Weiter lassen sich dem

vorinstanzlichen Entscheid keine Aussagen zur Bedeutung der Schutzziele des kantonalen

Inventars der schutzwürdigen Ortsbilder von überkommunaler Bedeutung im

vorliegenden Zusammenhang entnehmen.

3.1.2

Das

streitbetroffene Gebäude befindet sich in einer Kernzone und ist damit Teil

eines schützenswerten Ortsbilds. Gemäss § 50 Abs. 1 PBG umfassen

Kernzonen schutzwürdige Ortsbilder, wie Stadt- und Dorfkerne oder einzelne

Gebäudegruppen, die in ihrer Eigenart erhalten oder erweitert werden sollen.

Dadurch werden Veränderungen an den betreffenden Gebäuden wie das Anbringen von

Photovoltaikanlagen jedoch nicht untersagt; eine Kernzone stellt per se kein

Schutzobjekt dar (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher

Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 663). Um die

Schutzwürdigkeit der Kernzonen zu berücksichtigen, ist im Kanton Zürich eine

Bewilligungspflicht für Solaranlagen – unabhängig von deren Ausgestaltung bzw.

genügender Anpassung – in Kernzonen vorgeschrieben (Art. 18a Abs. 2

lit. b RPG in Verbindung mit § 11a der Kantonalen Natur- und

Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNHV] und § 2a lit. a

der Bauverfahrensordnung vom 3. Dezember 1997 [BVV]; Irene Widmer, Melde-

und Baubewilligungspflicht von Solaranlagen, PBG aktuell 2016/4 S. 11).

Wie der Gemeinderat

Mettmenstetten richtig ausführt, ist die Errichtung von Solaranlagen auf

ISOS-Schutzobjekten mit Erhaltungsziel A ebenfalls nicht ausgeschlossen. Auch

Art. 18a Abs. 3 RPG verlangt jedoch für Solaranlagen auf Kultur- und

Naturdenkmälern von kantonaler und nationaler Bedeutung eine Baubewilligung.

Nach Art. 32b lit. b der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni

2000.

(RPV) zählen Gebiete im Perimeter des ISOS – wie der Weiler … – zu den

genannten Kulturdenkmälern. Die Vorgabe, dass eine Baubewilligung zu erwirken

ist, wurde vorliegend eingehalten.

3.2

Der

Beschwerdeführer moniert, dass einer Bewilligung des angefochtenen Projekts

eine negative präjudizielle Wirkung für die Folgeentwicklung des Ortsbilds

zukäme. Die Vorinstanz hält dem entgegen, mögliche künftige Photovoltaikanlagen

auf anderen Gebäuden seien nicht geeignet, die Bewilligungsfähigkeit der

vorliegend zu beurteilenden Anlage infrage zu stellen. Das

Rechtsgleichheitsgebot entbinde die Behörden nicht davon, die Baugesuche

jeweils im Einzelfall zu prüfen .

Anders als im Urteil des Verwaltungsgerichts vom

9.

Mai 2018 (VB.2017.00623, E. 3.2) ist vorliegend eine geschützte

zusammenhängende Häusergruppe zu beurteilen, deren Fortentwicklung als Ganzes

besonders zu schützen ist. Unter derartigen Umständen ist eine negative

Präjudizierung für die Folgeentwicklung des Ortsbilds nicht ausgeschlossen

(vgl. BGr, 11. Mai 2016,1C_179/2015,

1C_180/2015, E. 6.6). Auch dies wäre im Hinblick auf die konkrete Qualität

des geschützten Ortsbilds genauer zu prüfen (E. 3.3.4).

3.3

ISOS-Inventarobjekte wie der vorliegend streitbetroffenen

Weiler verdienen grundsätzlich die ungeschmälerte Erhaltung oder wenigstens

grösstmögliche Schonung (BGr, 11. März 2014,1C_700/2013,

E. 2.3 f.). Im kommunalen Inventarblatt betreffend das streitgegenständliche

Gebäude ist ferner der Schutzzweck "Erhaltung von Stellung, Volumen und

Erscheinungsbild" angeführt; zudem ist es auch im kantonalen

Inventar der schutzwürdigen Ortsbilder von überkommunaler Bedeutung enthalten

(s. E. 2).

Im Hinblick auf das Ortsbild des Weilers kam die

Vorinstanz zum Schluss, dass die Dachfläche des streitbetroffenen Gebäudes nur von wenigen Stellen aus sichtbar und zurückhaltend

gestaltet sei, weshalb keine wesentliche Beeinträchtigung im Sinn von

Art. 18a Abs. 3 RPG vorliege und eine weitergehende

Interessenabwägung im Hinblick auf das ISOS-Schutzobjekt ausgeschlossen sei. Im

Zusammenhang mit dem – unbestrittenerweise tangierten – Schutzzweck der

"Erhaltung des Erscheinungsbildes" des kommunal geschützten Gebäudes

erwog die Vorinstanz, die öffentlichen Interessen an der Förderung der

Solarenergie sowie das Interesse des privaten Beschwerdegegners an der

Erstellung der Anlage überwögen die entgegenstehenden, nicht stark betroffenen Schutzinteressen.

Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, die Schutzinteressen seien stark

betroffen und die Beeinträchtigung des Ortsbilds sei wesentlich. Unter diesen

Voraussetzungen wögen die Heimatschutzinteressen schwerer als das Interesse

daran, auch geschützte Objekte mit Solaranlagen zu versehen.

3.3.1

In Art. 18a Abs. 3 RPG in Verbindung mit Art. 32b RPV wird

festgelegt, dass Solaranlagen auf Kultur- und Naturdenkmälern von kantonaler

oder nationaler Bedeutung dieselben nicht wesentlich beeinträchtigen dürfen.

Während die Wesentlichkeit einer Beeinträchtigung allein die

Bewilligungsfähigkeit einer Solaranlage auf einem kommunalen Schutzobjekt nicht

zu verhindern vermag (Art. 18a Abs. 4 RPG), ist dieser Rechtsbegriff

im Hinblick auf den national geschützten Weiler zentral. Eine wesentliche Beeinträchtigung

verhindert unter derartigen Umständen die Bewilligung einer Solaranlage.

Ansonsten gilt jedoch, dass der Bundes- und der

kantonale Gesetzgeber die Gewinnung von Solarenergie auch innerhalb der

Bauzonen erleichtern möchten; deutlich zum Ausdruck kommt dies in Art. 18a

RPG, namentlich in dessen Abs. 4, der die diesbezügliche

Interessenabwägung bis zu einem gewissen Grad vorwegnimmt, sowie in § 238

Abs. 4 PBG. Konkrete Gestaltungsvorschriften des kantonalen Rechts sind

gemäss Art. 32a Abs. 2 RPV anwendbar, wenn sie zur Wahrung

berechtigter Schutzanliegen verhältnismässig sind und die Nutzung der

Sonnenenergie nicht stärker einschränken, als dies in Absatz 1 derselben

Bestimmung vorgesehen ist. § 238 Abs. 4 PBG – der gesetzessystematisch

Teil der allgemeinen Ästhetikvorschrift von § 238 PBG bildet – hält fest,

dass sorgfältig in Dach- und Fassadenflächen integrierte Solaranlagen bewilligt

werden, sofern nicht überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen; diese

Bestimmung regelt die bauästhetischen Anforderungen auf kantonaler Ebene

abschliessend (VGr, 8. Mai 2014, VB.2014.00035, E. 5.4 = BEZ 2014

Nr. 17). Nicht über diese Vorgaben hinausgehen, sondern sie nur

konkretisieren kann mithin Art. 8 Ziff. 6 der Bau- und Zonenordnung

der Gemeinde Mettmenstetten betreffend Einrichtungen zur Energiegewinnung auf

Gebäudedächern in der Kernzone. Die Vorinstanz hat folglich zu Recht

festgehalten, dass der Gemeinderat Mettmenstetten die geplante Anlage nicht im

Ausnahmebewilligungsverfahren gemäss § 220 PBG hätte genehmigen dürfen.

3.3.2

Gemäss § 203

Abs. 2 PBG erstellen die für Schutzmassnahmen zuständigen Behörden

Inventare. Diese sollen eine Bestandesaufnahme der in Betracht fallenden Schutzobjekte

ermöglichen. Die Erstellung der kantonalen und kommunalen Inventare bzw. die

Inventaraufnahme als solche bewirkt (noch) keinen Schutz (VGr,

7.

Mai 2013, VB.2012.00299, E. 9.1 mit Hinweisen). Das Inventar

begründet jedoch die Vermutung der Schutzwürdigkeit der verzeichneten Objekte

und die zuständige Behörde ist verpflichtet, sich mit dieser Vermutung

auseinanderzusetzen.

Weiter erstellt der Bundesrat gemäss

Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom

1.

Juli 1966 (NHG) nach Anhören der Kantone Inventare von Objekten von

nationaler Bedeutung. Obgleich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung

vorliegend keine Bundesaufgabe im Sinn von Art. 6 NHG wahrgenommen wird,

verdienen die inventarisierten Objekte von nationaler Bedeutung die

ungeschmälerte Erhaltung oder wenigstens grösstmögliche Schonung (BGr,

11.

März 2014,1C_700/2013, E. 2.3 f.). Mithin besteht im

Zusammenhang mit der Erteilung von kommunalen Baubewilligungen die Pflicht zur

Vornahme einer eingehenden Interessenabwägung im Licht der Heimatschutzanliegen

unter Beachtung des ISOS (Alain Griffel, Umweltrecht, S. 222 f.).

Entgegen der Vorinstanz schliesst Art. 18a Abs. 3 RPG eine

Interessenabwägung nicht aus, wenn die Wesentlichkeit der Beeinträchtigung zu

verneinen ist – auch in diesen Fällen kann ein geplantes Projekt aufgrund entgegenstehender

Interessen unzulässig sein. Der Gesetzgeber bringt bloss zum Ausdruck, dass dem

Interesse an der Nutzung der Solarenergie gegenüber dem Interesse am Schutz von

Kultur- und Naturdenkmälern vermehrtes Gewicht zukommen soll (s. auch BGr,

11.

Mai 2016,1C_179/2015,1C_180/2015, E. 6.2).

3.3.3

Die Frage nach der Beeinträchtigung überwiegender

öffentlicher Interessen im Sinn von § 238 Abs. 4 PBG im Zusammenhang

mit der kommunalen Inventarisierung lässt sich nicht ohne Kenntnis der Qualität

des Schutzobjekts beurteilen. Entsprechendes gilt auch im Hinblick auf den

ISOS-Eintrag bzw. die diesbezügliche Interessenabwägung; hierfür muss die

Qualität des Schutzobjekts bekannt sein (VGr, 9. Mai 2018,

VB.2017.00623, E. 3.3.2).

3.3.4

Vorliegend wurde weder dem Situationswert des Gebäudes noch der Bedeutung

desselben für das Ortsbild des im Bundesinventar aufgeführten Weilers … nachgegangen.

Ebenso wenig wurde mit Blick auf § 238 Abs. 2 PBG die Rücksichtnahme

des Bauprojekts auf das geschützte angebaute Nachbarhaus geprüft. Den

Vorbringen des Amtes für Raumentwicklung in seiner Gesamtverfügung, wonach die

betroffene Dachfläche durch Bäume verdeckt werde und damit kaum einsehbar sei,

weshalb keine wesentliche Beeinträchtigung auszumachen sei und auf ein Gutachten

verzichtet werden könne, kann nicht gefolgt werden: Die Rechtsfrage der

Wesentlichkeit der Beeinträchtigung kann, zumindest im vorliegenden Fall, nur

beantwortet werden, wenn die Sachfrage der Qualität der betroffenen

Schutzobjekte beantwortet ist. Ohne dahingehende Abklärungen erweist sich der

Sachverhalt als ungenügend festgestellt, weil sich namentlich die nötigen

Interessenabwägungen nicht sachgerecht vornehmen lassen. Da entsprechende

Ermittlungen auch im Rekursverfahren unterblieben sind, ist die Beschwerde nach

§ 20 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit § 50 Abs. 1 VRG

begründet.

3.4

Dies führt zur teilweisen Gutheissung der Beschwerde. Der

Bauentscheid des Gemeinderats Mettmenstetten vom 7. November 2017 sowie

der Rekursentscheid vom 29. Mai 2018 sind

aufzuheben und die Sache ist in Anwendung von § 64 Abs. 1 VRG im Sinn

der Erwägungen an die Baubehörde zurückzuweisen.

Es erscheint als zweckmässig, wenn

für die Abklärungen betreffend den Situationswert des Inventarobjekts sowie

betreffend die Bedeutung des Gebäudes für den Ortsbildschutz eine Fachperson

beigezogen wird. Namentlich wird abzuklären sein, welche Bedeutung dem

streitbetroffenen Gebäude für die Dachlandschaft des Weilers und für die

Umgebungsstruktur im Allgemeinen zukommt, dies insbesondere auch im Hinblick

auf die Wirkung und den Gesamteindruck aus der Distanz; weiter ist zu klären,

namentlich unter Veranlassung einer Visualisierung, wie die vorgesehenen Panels

in der Dachlandschaft wirken.

4.

Kann eine Rückweisung zu einer

vollständigen Gutheissung des Antrags führen, gelten – besondere Umstände

vorbehalten – die beschwerdeführenden Personen mit Blick auf die Kosten- und

Entschädigungsfolgen als obsiegend (BGr, 28. April 2014,2C_846/2013,

E. 3.2 f.). Damit sind die Gerichtskosten von Rekurs- und Beschwerdeverfahren

der Beschwerdegegnerschaft je zu einem Drittel aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14

VRG). Zudem ist die private Beschwerdegegnerschaft zu einer Parteientschädigung

an den Beschwerdeführer zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 VRG; Kaspar

Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegesetz des

Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 94); als

angemessen erscheint ein Betrag von insgesamt Fr. 1'000.-.

5.

Hinsichtlich der Rechtsmittelbelehrung

ist darauf hinzuweisen, dass ein Rückweisungsentscheid nach der Rechtsprechung

des Bundesgerichts einen Zwischenentscheid darstellt, der nur angefochten

werden kann, wenn die Voraussetzungen von Art. 93 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) erfüllt sind (BGE 133 II

409.

E. 1.2).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

In teilweiser Gutheissung der

Beschwerde wird der Rekursentscheid vom 29. Mai 2018 aufgehoben. Die Sache wird im Sinn

der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 300.-- Zustellkosten,

Fr. 3'300.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerschaft 1–3

je zu einem Drittel auferlegt.

4.

Die private Beschwerdegegnerschaft wird verpflichtet, dem

Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …