VB.2018.00412

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00412

2. Juli 2019Deutsch22 min

(URT.2019.20934)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Unterstützungsanzeige vom 20. Dezember 2012

ersuchte die Politische Gemeinde A beim Sozialamt des Kantons Zürich um

Kostenersatz durch den Kanton für den von ihr seit dem 7. November

gleichen Jahrs mit wirtschaftlicher Hilfe der Sozialhilfe unterstützten,

aufenthaltsberechtigten deutschen Staatsangehörigen C. In der Folge wurden der

Gemeinde A die mit Einzelfallrechnungen für das zweite Halbjahr 2012 bis und

mit erstem Halbjahr 2014 gemeldeten Kosten der wirtschaftlichen Hilfe jeweils

antragsgemäss ersetzt. Mit Nachtragsmeldung vom 13. November 2014 teilte

die Gemeinde A dem kantonalen Sozialamt mit, C sei per 15. Oktober

2014 für Beschäftigungseinsätze beim Teillohnprojekt D angemeldet; für die

Anstellung würden dem Sozialdienst der Gemeinde A die Nettolohnkosten in

Rechnung gestellt, welche sich nach den geleisteten Stunden und der Lohnstufe

richteten. Mit Schreiben vom 29. Dezember 2015 (recte: 2014) liess das

kantonale Sozialamt die Gemeinde A wissen, dass es sich bei Lohnkosten und

Sozialversicherungsbeiträgen nicht um dem Kanton weiterverrechenbare

Sozialhilfeleistungen handle. Während die Einzelfallrechnung für das zweite

Halbjahr 2014 noch keine entsprechenden Kostenpositionen enthielt und infolgedessen

vom Kanton vollumfänglich beglichen wurde, machte die Gemeinde A für das erste

Halbjahr 2015 im Zusammenhang mit dem von C in der Folge besuchten Programm E

der Stiftung F mit Einzelfallrechnung vom 29. Oktober 2015 entsprechende

Lohn- und Lohnnebenkosten geltend.

Mit Verfügung vom 11. Dezember 2015 lehnte das

kantonale Sozialamt die Leistung von Kostenersatz über den eingeforderten

Gesamtbetrag von Fr. 14'009.70 im Umfang der darin enthaltenen

Nettolohnkosten sowie der Sozialabgaben von insgesamt Fr. 1'981.-

(Fr. 1'680.- bzw. Fr. 301.-) ab und lud die Gemeinde A zur

Einreichung einer entsprechend korrigierten Einzelfallrechnung für das erste

Halbjahr 2015 ein.

Erwägungen

II.

Die Sicherheitsdirektion wies den seitens der Gemeinde A

hiergegen eingereichten Rekurs vom 11. Januar 2016 mit Entscheid vom

11.

Juni 2018 ab (Dispositiv-Ziff. I), nahm die Kosten des

Rekursverfahrens auf die Staatskasse (Dispositiv-Ziff. II) und verweigerte

der Rekurrentin eine Parteientschädigung (Dispositiv-Ziff. III).

III.

Mit Beschwerde vom 10. Juli 2018 liess die Gemeinde A

beim Verwaltungsgericht beantragen, unter Aufhebung der Verfügung des

kantonalen Sozialamts vom 11. Dezember 2015 sowie des Rekursentscheids der

Sicherheitsdirektion vom 11. Juni 2018 sei das Sozialamt unter Entschädigungsfolgen

(zuzüglich Mehrwertsteuer) zu verpflichten, der Gemeinde A im

Unterstützungsfall C für das erste Halbjahr 2015 Kostenersatz im

(unverminderten) Umfang von Fr. 14'009.70 nebst Verzugszinsen von 5 %

ab 1. Februar 2016 zu leisten.

Die Sicherheitsdirektion gab am 17. Juli 2018 ihren

Verzicht auf Vernehmlassung bekannt und reichte die Akten ein. Das kantonale

Sozialamt beantragte mit Beschwerdeantwort vom 7. September 2018 Abweisung

der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, und reichte dem Verwaltungsgericht

weitere Unterlagen ein. Hierzu liess sich die Gemeinde A am 17. September

2018.

vernehmen. Das kantonale Sozialamt verzichtete am 19. September 2018

auf weitere Stellungnahme.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend den Ersatz der den

Wohngemeinden entstehenden Kosten aus wirtschaftlicher Hilfe der Sozialhilfe an

Ausländer durch den Kanton nach § 44 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes

vom 14. Juni 1981 (SHG, LS 851.1) zuständig (§ 41 Abs. 1 in

Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a, 19b Abs. 2 lit. b

Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

1.2

Die

beschwerdeführende Gemeinde ist vorliegend nicht in ihrer Eigenschaft als

Trägerin von Sozialhilfekosten, sondern als Ansprecherin auf Kostenersatz

gegenüber dem Kanton betroffen. In dieser Konstellation bedarf es zur

Beschwerdeberechtigung keines Nachweises einer präjudiziellen Wirkung des

angefochtenen Entscheids (vgl. demgegenüber zur Beschwerdelegitimation der Gemeinden

im erstgenannten Fall BGE 140 V 328 E. 6.6; VGr, 7. Februar

2019, VB.2018.00604, E. 2.1). Vielmehr ist die Beschwerdeführerin, deren

Gesuch um Kostenersatz nicht (bzw. nicht vollumfänglich) entsprochen wurde,

ohne Weiteres zur Beschwerde nach § 49 in Verbindung mit § 21

Abs. 2 VRG berechtigt (so der Sache nach auch VGr, 27. März 2019,

VB.2018.00394, E. 1.3; 8. Januar 2014, VB.2013.00498, E. 1.1 und

10.

Mai 2007, VB.2007.00077, E. 1.2).

1.3

1.3.1

Im Streit liegt die Einzelfallrechnung für das erste Halbjahr 2015, mit

welcher die Beschwerdeführerin Kostenersatz im Gesamtbetrag von

Fr. 14'009.70 einforderte. Dem Begehren wurde jedenfalls im Umfang der

darin enthaltenen Nettolohnkosten sowie der Sozialabgaben von insgesamt

Fr. 1'981.- (Fr. 1'680.- bzw. Fr. 301.-) nicht entsprochen. Zur

Berechtigung des restlichen Betrags schweigt sich die Ausgangsverfügung des

kantonalen Sozialamts aus, indem sie das Begehren – im Sinn einer Endverfügung

gemäss § 19a Abs. 1 VRG – als Ganzes abschlug und die

Beschwerdeführerin zur Einreichung einer korrigierten Einzelfallrechnung (und

damit zur Stellung eines neuerlichen Gesuchs) für das betreffende Halbjahr

einlud. So oder so ist damit nicht von einem Fr. 20'000.- übersteigenden

Streitwert auszugehen, womit die Sache grundsätzlich in die einzelrichterliche

Zuständigkeit fällt (vgl. § 38b Abs. 1 lit. c VRG).

1.3.2

Gemäss § 38b Abs. 2 VRG kann die Entscheidung einer nach

§ 38b Abs. 1 VRG in die einzelrichterliche Zuständigkeit fallenden

Streitsache bei grundsätzlicher Bedeutung an die Kammer übertragen werden. Die

Beschwerdeführerin betont die Grundsätzlichkeit und die präjudizielle Wirkung

des vorliegenden Verfahrens. Der Beschwerdegegner weist auf eine entsprechend

gelagerte ständige Behördenpraxis hin, gegen welche sich die Beschwerde wende.

Auch die Vorinstanz spricht von einem erheblichen öffentlichen Interesse an

einem kantonal höchstrichterlichen Entscheid zu den sich stellenden Grundsatzfragen

in Bezug auf die hier infrage stehende Behördenpraxis. Die Parteien verlangen

die Überweisung an die Kammer indes nicht ausdrücklich. Eines solchen Antrags

bzw. – anders als im bundesgerichtlichen Verfahren gemäss Art. 42

Abs. 2 Satz 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110) – einer besonderen Darlegung der Grundsätzlichkeit bedarf es

nach § 38b Abs. 2 VRG (jedenfalls soweit es um Rechtsfragen von

grundsätzlicher Bedeutung und keine besondere Betroffenheit im Einzelfall geht)

zwar nicht; entsprechende Parteivorbringen können jedoch ein Indiz für die

Tragweite des infrage stehenden Falls darstellen. Der Entscheid zur Überweisung

eines Falls an die Kammer obliegt – soweit nicht die Abteilungspräsidentin oder

der Abteilungspräsident die ordentliche Besetzung angesichts offenkundiger

Grundsätzlichkeit von Anbeginn weg vorsieht (vgl. § 13 Abs. 1

lit. a und c der Organisationsverordnung des Verwaltungsgerichts vom

23.

August 2010 [OV VGr, LS 175.21]) – dem für die Erledigung des

Einzelrichtergeschäfts eingesetzten Abteilungsmitglied (§ 13 Abs. 3

lit. b und § 19 Abs. 2 OV VGr), welches darüber von Amtes

wegen zu befinden hat. Dabei steht diesem ein gewisser

Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Frage zu, ob es sich um einen Fall von

grundsätzlicher Bedeutung handle, nicht jedoch – nach überzeugender Meinung im

Schrifttum – ein Entschliessungsermessen darüber, ob ein als grundsätzlich

erkannter Fall der Kammer zu überweisen sei (Martin Bertschi in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 38b N. 23).

Praxisgemäss ergeht über die Überweisung (oder Nichtüberweisung) eines

Einzelrichterfalls an die Kammer nach § 38b Abs. 2 VRG kein

selbständig eröffneter Zwischenentscheid; vielmehr erfolgt die Festlegung (und

Begründung) der diesbezüglichen gerichtsinternen Zuständigkeit – wie hier –

erst im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Endentscheids.

1.3.3

Wie sich den nachstehenden Erwägungen entnehmen lässt, kommt dem

vorliegenden Entscheid über den konkreten Einzelfall hinaus präjudizielle

Bedeutung in Bezug auf die Ersatzfähigkeit von Kosten im Zusammenhang mit

(sozialhilferechtlich angeordneten) Beschäftigungsprogrammen zu, indem er

namentlich mit einer (angeblichen) bisherigen Behördenpraxis bricht. Die Sache

ist damit mit Blick auf deren Grundsätzlichkeit gemäss § 38b Abs. 2

VRG von der Kammer zu entscheiden.

2.

Nach § 44 Abs. 1 SHG ersetzt der Kanton der

Wohngemeinde die Kosten der wirtschaftlichen Hilfe an Ausländer, die noch nicht

zehn Jahre ununterbrochen Wohnsitz im Kanton haben, soweit nicht der

Heimatstaat ersatzpflichtig ist. Der Kostenersatz wird nach § 34 der

Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV,

LS 851.11) mit schriftlicher Anzeige des Hilfsfalls an die zuständige

Behörde bzw. das kantonale Sozialamt (vgl. § 7a SHV) geltend gemacht

(Abs. 1); vom Kanton zu übernehmende Kosten sind dem kantonalen Sozialamt

halbjährlich in Rechnung zu stellen (Abs. 4). Das kantonale Sozialamt

entscheidet über die Anerkennung der staatlichen Kostenersatzpflicht (§ 36

Abs. 1 SHV).

Nach § 14 Abs. 1 SHG hat, wer für seinen

Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht

hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, Anspruch

auf wirtschaftliche Hilfe. Die Hilfe richtet sich nach den Besonderheiten und

Bedürfnissen des Einzelfalls und den örtlichen Verhältnissen (§ 2 Abs. 1

SHG). Nach dem das ganze Sozialhilferecht beherrschenden Grundsatz der

Subsidiarität gehen andere gesetzliche Leistungen sowie Leistungen Dritter und

sozialer Institutionen den Leistungen der Sozialhilfe vor (vgl. § 2

Abs. 2 SHG; VGr, 8. Januar 2014, VB.2013.00498, E. 2 mit

weiteren Hinweisen).

Nach § 3a Abs. 1 SHG fördern Kanton und

Gemeinden die Eingliederung der Hilfesuchenden in die Gesellschaft und die

Arbeitswelt. Die Gemeinden ermöglichen den Hilfesuchenden unter anderem die

Teilnahme an Beschäftigungsmassnahmen, sofern es im Einzelfall erforderlich ist

und kein Anspruch auf andere gesetzliche Eingliederungsmassnahmen besteht

(§ 3a Abs. 2 SHG).

Zwischen den Parteien ist strittig, inwieweit der Lohn

(mitsamt Lohnnebenkosten), welcher einem Hilfesuchenden im Rahmen eines (von

der Sozialhilfe angeordneten) Beschäftigungsprogramms ausgerichtet und der

Trägerschaft des Arbeitsprogramms seitens der Sozialhilfe vergütet wird, als

wirtschaftliche Hilfe im Sinn von § 44 Abs. 1 SHG der

Weiterverrechnung durch den Kanton unterliegt.

3.

3.1

Das

vorliegend besuchte Arbeitsprogramm richtet sich an Erwerbslose ohne

Tagesstruktur, worunter Sozialhilfeberechtigte, die wegen Suchtproblemen,

körperlichen oder psychischen Beeinträchtigungen nur eingeschränkt arbeitsfähig

oder aus anderen Gründen nur schwer in den ersten Arbeitsmarkt vermittelbar

sind. Die Teilnehmenden sollen durch ihren begleiteten Arbeitseinsatz in

vornehmlich handwerklichen Bereichen einen Beitrag zu ihrer sozialen und

beruflichen Integration leisten und einen Teil ihres Existenzbedarfs selbst

verdienen. Voraussetzung ist unter anderem eine Kostengutsprache der

zuständigen Gemeinde. Abgesehen von den Anmelde-, Tages- und Monatspauschalen

der Beitragsgemeinden (Fr. 150.-, 100.- bzw. 250.-) haben diese für die seitens

der Trägerschaft des Arbeitsprogramms an die Teilnehmenden zu entrichtenden

Taglöhne und Sozialversicherungsbeiträge aufzukommen. Von den genannten

Kostenfaktoren, welche sich vorliegend im (streitgegenständlichen) ersten

Halbjahr 2015 auf insgesamt Fr. 6'199.- beliefen, ist einzig hinsichtlich

der Nettolohnkosten und Sozialabgaben (28 Taglöhne à Fr. 60.-

zuzüglich Sozialabgaben von Fr. 10.75 pro Tag, insgesamt Fr. 1'981.-)

streitig, ob es sich dabei um ersatzpflichtige wirtschaftliche Hilfe handle.

Dass der vorliegend betroffene Sozialhilfeempfänger zur Zielgruppe der an

diesem Arbeitsprogramm Teilnehmenden gehört und dessen Anmeldung zur Teilnahme

durch die Beschwerdeführerin insofern berechtigterweise erfolgte, wird seitens

des Beschwerdegegners nicht in Abrede gestellt.

3.2

Gegenstand

der Ersatzpflicht nach § 44 SHG ist nach dem Wortlaut der Bestimmung die

von der Wohngemeinde geleistete wirtschaftliche Hilfe. Kostenfaktoren

aus anderen der kommunalen Fürsorgebehörde obliegenden Aufgaben nach § 7

SHG, worunter die persönliche Hilfe oder der aus den ihr obliegenden Aufgaben

resultierende Verwaltungsaufwand fallen, sind – selbst wenn sie der

unterstützten ausländischen Person individuell zurechenbar wären – nicht

ersatzpflichtig bzw. nach dem Grundsatz von § 41 SHG von der Gemeinde

selbst zu tragen. Die wirtschaftliche Hilfe wird nach Massgabe der

§§ 14 ff. SHG sowie der §§ 16 ff. SHV gewährt. Sie soll das

soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für

den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt

(§ 15 Abs. 1 SHG). Grundlage für die Bemessung bilden nach § 17

SHV die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe

(SKOS-Richtlinien) vom April 2005 (4. überarbeitete Ausgabe) in der ab 1. Januar

2017.

geltenden Fassung. Sowohl das Sozialhilfegesetz als auch die

SKOS-Richtlinien beruhen auf einem subjektbezogenen Ansatz und tragen mithin

den persönlichen und örtlichen Verhältnissen des Einzelfalls Rechnung (VGr,

27.

März 2019, VB.2018.00394, E. 3.3).

Bei Einsatz- und Beschäftigungsprogrammen der infrage

stehenden Art handelt es sich um sogenannte Massnahmen zur sozialen und

beruflichen Integration (Kap. D der SKOS-Richtlinien). Diese können

grundsätzlich auf zwei Arten finanziert werden (Kap. D.5, auch zum

Folgenden): Bei der Subjektfinanzierung werden die Kosten, die bei einer

Integrationsmassnahme entstehen, von der zuständigen Sozialhilfebehörde zulasten

des individuellen Unterstützungskontos übernommen. Bei der Objektfinanzierung

erhält der Träger Subventionen, die aufgrund eines Leistungsauftrags festgelegt

werden. Auch Mischvarianten zwischen Objekt- und Subjektfinanzierung sind

denkbar. Den SKOS-Richtlinien lässt sich nicht unmittelbar entnehmen, ob und

inwieweit es sich bei Subjekt- bzw. Objektfinanzierungen, für welche die

Sozialhilfe und kein anderer Leistungserbringer (Arbeitslosenversicherung,

Invalidenversicherung oder Berufsberatung) aufkommt, um wirtschaftliche Hilfe

oder allenfalls eine andere, unter Umständen auch eigene Leistungskategorie der

Sozialhilfe handelt. So nimmt auch das zürcherische Sozialhilfegesetz zwar die

Gemeinden in die Pflicht, den Hilfesuchenden zur Förderung ihrer Eingliederung

die Teilnahme an geeigneten Bildungs- oder Beschäftigungsmassnahmen zu ermöglichen

(§ 3a Abs. 2 SHG), ohne aber diese Art von Unterstützung

beispielsweise beim Leistungsumfang oder den Leistungsformen der

wirtschaftlichen Hilfe (§§ 15 f. SHG) ausdrücklich vorzusehen. Der

regierungsrätlichen Weisung zur Änderung des SHG vom 19. März 2007

(OS 62, 267), mit welcher Novelle unter anderem die Massnahmen der

beruflichen und sozialen Integration im Gesetz verankert wurden (insbesondere

§§ 3a–3c SHG), lässt sich zu den Kostenfolgen entsprechender

Eingliederungsmassnahmen entnehmen, dass diesbezüglich die bereits geltenden

Grundsätze zum Tragen kommen sollten (ABl 2006, 1102 ff., 1109, auch

zum Folgenden). Danach gelten subjektbezogene im Gegensatz zu objektbezogenen

Programmkosten als nach §§ 41 ff. SHG und § 34 SHV weiterverrechenbare

Sozialhilfeleistungen. Es stellt sich mithin die Frage, ob es sich bei den

Vergütungen der Sozialhilfebehörde an den Veranstalter des

Beschäftigungsprogramms, mit welchen der von Letzterem an den am Programm

teilnehmenden Sozialhilfeberechtigten auszurichtende Lohn (mitsamt den darauf

entfallenden Sozialversicherungsbeiträgen) gedeckt werden, um subjektbezogene

Programmkosten im erwähnten Sinn handelt.

3.3

Zur

Beantwortung dieser Frage greifen die Ausgangsverfügung und der Rekursentscheid

auf eine Rechtsprechung zurück, welche im Kontext der Weiterverrechnung von

Unterstützungskosten im Verhältnis zwischen Wohnsitz- und Heimatkanton in

Anwendung des Bundesgesetzes vom 24. Juni 1977 über die Zuständigkeit für

die Unterstützung Bedürftiger (ZUG, SR 851.1) ergangen ist (Beschwerdeentscheide

des EJPD, 31. Januar 2005, C2-0220557 und 1. Dezember 2005,

C2-0220906 [beide Entscheide auch abrufbar über das

Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons Zürich, August 2012, www.sozialhilfe.zh.ch,

unter Kap. 18.1.02] sowie VGr, 8. April 2008, VB.2008.00061,

E. 5). Gemäss Art. 3 Abs. 1 ZUG sind Unterstützungen im Sinn

jenes Gesetzes Geld- und Naturalleistungen eines Gemeinwesens, die nach

kantonalem Recht an Bedürftige ausgerichtet werden und nach den Bedürfnissen

berechnet werden. Nicht als (weiterverrechenbare) Unterstützung gelten

demgegenüber Sozialleistungen, auf die ein Rechtsanspruch besteht und deren

Betrag nicht nach behördlichem Ermessen festgesetzt, sondern nach Vorschriften

berechnet wird (Art. 3 Abs. 2 lit. a ZUG). Lohnzahlungen, die im

Rahmen von Integrations- oder Beschäftigungsprogrammen an Teilnehmerinnen und

Teilnehmer ausgerichtet werden und die darauf abzielen, die Bedürftigkeit zu

mindern oder zu verhindern, gelten dabei nicht als Unterstützung, sondern als

nicht weiterverrechenbare Leistungen im Sinn von Art. 3 Abs. 2

lit. a ZUG, wenn sie nicht nach den individuellen Bedürfnissen im

Einzelfall berechnet, sondern als Entgelt für Arbeitsleistungen ausgerichtet

werden (EJPD, 31. Januar 2005, C2-0220557, E. 12 f., auch zum Folgenden).

Dabei mass das EJPD dem gewählten Finanzierungsmodell erhebliche Bedeutung zu:

Hätten sich die Beteiligten darauf geeinigt, dem Bedürftigen im Rahmen des

Beschäftigungsprogramms keinen Lohn auszurichten, sondern ihn weiterhin mit

Sozialhilfe zu unterstützen, wären die diesbezüglichen Vergütungen als

Unterstützungen zu betrachten gewesen (E. 13.2; so entschieden auch im

erwähnten VGr, 8. April 2008, VB.2008.00061, E. 5.3 f.).

Demgegenüber werde ein auf der Grundlage eines Arbeitsvertrags zwischen dem

Veranstalter des Beschäftigungsprogramms und dem Teilnehmer vereinbarter Lohn

ausserhalb des Verhältnisses mit der Fürsorgebehörde direkt ausgerichtet. Es

lägen Leistungen vor, die sich nach (arbeits-)vertraglicher Vereinbarung und

nicht nach behördlichem Ermessen bestimmten und sich insofern nicht unter den

Begriff der Unterstützung subsumieren liessen. Daran ändere auch nichts, dass

es sich beim infrage stehenden Lohn um einen sogenannten Soziallohn gehandelt

habe, welcher sich naturgemäss bis zu einem gewissen Grad an den Bedürfnissen

der am Beschäftigungsgrad teilnehmenden Person orientiere. Immerhin lag der

ausgerichtete Lohn in jenem Fall auch über den Unterstützungen, die dem

Betreffenden gemäss SKOS-Richtlinien zu entrichten gewesen wären. Die Tatbestände

der Ersatzpflicht der Heimatkantone seien generell einschränkend auszulegen und

das Ziel, Integrationsmassnahmen als Unterstützungsleistungen im Sinn des ZUG

weiterzuverrechnen, sei auf anderem Weg, beispielsweise mittels Revision des

ZUG, zu erreichen (EJPD, 31. Januar 2005, C2-0220557, E. 13.3). In

ähnlicher Weise argumentierte das EJPD im zweitgenannten Entscheid (EJPD,

1.

Dezember 2005, C2-0220906, E. 13). Sowohl im erstgenannten Fall

des EJPD (dort E. 12 Abs. 2) als auch im zitierten Urteil des

Verwaltungsgerichts (VGr, 8. April 2008, VB.2008.00061, E. 5.2

Abs. 2) wird allerdings auf eine in den SKOS-Richtlinien (Kap. D.5 am

Ende) enthaltene (vom EJPD allerdings als für den ZUG-Bereich nicht einschlägig

erkannte) Differenzierung hingewiesen: Auch danach sollen zwar die Löhne,

inklusive Sozialleistungen, die auf einem Arbeitsvertrag beruhen bzw. mit

Sozialversicherungsbeiträgen verbunden werden oder welche vom individuellen

Bedarf unabhängig sind, als im Rahmen des ZUG nicht weiterverrechenbar gelten,

jedoch unter Ausnahme jener Fälle, "wo solche Vergütungen bereits über

Teilnahmebeiträge (Subjektfinanzierung) gedeckt werden".

3.4

Beim

Unterstützungsbegriff gemäss Art. 3 ZUG handelt es sich um einen

bundesrechtlichen Begriff, welcher für den Kostenersatz im interkantonalen

Verhältnis abschliessend Geltung beansprucht. Demgegenüber muss sich die

Ersatzpflicht des Kantons gegenüber den Gemeinden nach § 44 Abs. 1

SHG nicht zwingend nach denselben Abgrenzungskriterien richten. Der im

Sozialhilfe-Behördenhandbuch (Kap. 18.1.02, Ziff. 1 letzter Abs.,

6.

April 2016) vertretene Standpunkt, wonach der bundesrechtliche Begriff

der Unterstützungsleistung auch im innerkantonalen Bereich und namentlich bei

der Weiterverrechnung nach § 44 SHG gelte, lässt sich jedenfalls nicht aus

der derogatorischen Kraft des Bundesrechts herleiten, weil die (innerkantonale)

Kostentragung im Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinden gar nicht zum

Regelungsgegenstand des ZUG gehört (vgl. Art. 29 Abs. 2 ZUG).

Vielmehr knüpft § 44 Abs. 1 SHG an den kantonalen Begriff der

wirtschaftlichen Hilfe an, ohne einen erkennbaren Bezug zum Bundesrecht

herzustellen (vgl. demgegenüber etwa § 44 Abs. 2 und 3 SHG).

Entsprechend ist er auch primär in jenem Kontext auszulegen, wobei es überdies

der Entstehungsgeschichte der Ersatzpflicht des Kantons gegenüber den Gemeinden

Rechnung zu tragen gilt. Mit dem Sozialhilfegesetz von 1981 wurde es im Kanton

Zürich neu den Gemeinden angetragen, für die wirtschaftliche Hilfe an

Ausländerinnen und Ausländer aufzukommen, welche mehr als zehn Jahre

ununterbrochen im Kanton Wohnsitz haben. Umgekehrt sollte aber der Kanton den

Wohngemeinden die Kosten der wirtschaftlichen Hilfe ersetzen, welche den

Gemeinden im Zusammenhang mit der Unterstützung von ausländischen Personen mit

kürzerer Aufenthaltsdauer entstanden (Weisung zum SHG, ABl 1979

S. 1137 ff., 1164). Aus dieser Optik spricht einiges dafür, dass eine

solche Schadloshaltung der Gemeinden auch dann zum Tragen kommen sollte, wenn

eine Gemeinde Hilfesuchende aus dem genannten ausländischen Personenkreis eine

im Sinn von § 3a Abs. 2 SHG im Einzelfall als erforderlich erkannte

Teilnahme an einem entsprechend gelagerten Beschäftigungsprogramm ermöglicht.

Durch § 3a SHG wurde der Sozialhilfe nämlich angetragen, unabhängig von

der Existenzsicherung die Eingliederung von Hilfesuchenden in die Gesellschaft

bzw. deren Teilnahme und Teilhabe am wirtschaftlichen und sozialen Leben der

Gemeinschaft – soweit im Einzelfall geboten – zu unterstützen (Weisung zur

betreffenden Änderung, ABl 2006 S. 1102 ff., 1109). Es vermöchte

daher nicht einzuleuchten, wenn sich die Ersatzpflicht des Kantons trotz dieser

(aufgrund nachträglicher Gesetzesänderung) hinzugetretenen Verpflichtung der

kommunalen Sozialhilfe bloss auf die wirtschaftliche Hilfe im herkömmlichen

Sinn beschränken würde und die Gemeinden für sozialhilferechtlich gebotene

Massnahmen der sozialen und beruflichen Integration zu namhaften Teilen selber

aufkommen müssten. Insofern ist angezeigt, dass der Kanton umfassend Ersatz leistet

für auf dem Weg einer Subjektfinanzierung durch die Sozialhilfe getragene

Kosten eines derartigen Beschäftigungsprogramms.

3.5

Dies muss

grundsätzlich auch dann gelten, wenn der teilnehmenden unterstützten Person im

Rahmen des Programms im Sinn eines gewissen Anreizes ein von der Sozialhilfe

gegenüber dem Veranstalter vor- oder rückzufinanzierender Sozial- oder Teillohn

ausgerichtet wird, dieser jedoch jenen Betrag nicht massgeblich übersteigt,

welche der hilfesuchenden Person im Rahmen herkömmlicher wirtschaftlicher Hilfe

nach üblicher Bedarfsberechnung unterstützungsweise zugesprochen würde, sodass

der Lohn im Wesentlichen als reines Surrogat für die im selben Umfang

entfallene oder reduzierte wirtschaftliche Hilfe erscheint. Die Verneinung

einer diesbezüglichen Ersatzpflicht bärge die Gefahr von Fehlanreizen: Würden

die Gemeinden auf eine Integrationsunterstützung durch ein

Beschäftigungsprogramm der vorliegenden Art verzichten und die unterstützte

Person keinen Lohn aus einem solchen Programm erzielen, würde sich der über die

herkömmliche wirtschaftliche Hilfe zu finanzierende Bedarf entsprechend

erhöhen, wobei diese Mehrkosten durch den Kanton im Rahmen von § 44 SHG

ohne Weiteres ersetzt würden; bei fehlender Ersatzpflicht wäre es insofern

nicht im Interesse der Gemeinden, die Teilnahme an solchen

Beschäftigungsprogrammen zu ermöglichen, was den mit § 3a SHG verfolgten

Intentionen des Gesetzgebers zuwiderliefe. Dass die Gemeinden bei zu bejahender

Ersatzpflicht Sozialhilfeempfängerinnen und -empfänger leichtfertig an

Beschäftigungsprogrammen teilnehmen lassen würden, ist schon deswegen nicht

anzunehmen, weil sich eine solche Teilnahme nach § 3a Abs. 2 SHG im

Einzelfall als (geeignet und) erforderlich erweisen muss, andernfalls der

Kanton diese Kosten nach § 44 Abs. 1 SHG auch nicht zu ersetzen

hätte. Damit liegt das diesbezügliche Risiko bei den Gemeinden. Geht es um

Beschäftigungsprogramme, welche zur Hauptsache auf Integration bedacht sind und

die erbrachte und entlöhnte Arbeitsleistung einen blossen Nebenaspekt bildet,

kommt dem Umstand, dass zwischen dem Programmveranstalter und dem -teilnehmer

aus obligationen- und sozialversicherungsrechtlicher Optik ein

Arbeitsverhältnis vorliegen mag (vgl. dazu etwa Anne Meier/Kurt Pärli,

Sozialversicherungsrechtliche Fragen bei Beschäftigungsverhältnissen unter

sozialhilferechtlichen Bedingungen, SZS 2018 S. 4 ff.), – was

die Ersatzpflicht nach § 44 SHG anbetrifft – richtigerweise keine

entscheidende Bedeutung zu. Das von der betreffenden Person erzielte Entgelt nimmt

sich in diesen Fällen bei Lichte besehen nämlich weniger als Lohn denn als eine

Honorierung der von ihr im Hinblick auf ihre soziale und/oder berufliche

Integration im Rahmen des Programms erbrachten Leistung aus. In diesem Sinn sind

– in Anlehnung an das in Kap. D.5 der SKOS-Richtlinien auch für den

ZUG-Bereich Propagierte – Löhne inklusive darauf geschuldete

Sozialversicherungsbeiträge bei Beschäftigungsprogrammen im genannten Sinn als

der kantonalen Ersatzpflicht gemäss § 44 Abs. 1 SHG unterstehend zu

betrachten. Eine Unterscheidung zwischen eigentlichen Teilnehmerbeiträgen (in

casu in Form von Anmelde-, Tages- und Monatspauschalen) und Vergütungen für

Nettolohn und Sozialabgaben ist nach dem Gesagten nicht angezeigt. Vielmehr

sind die Kosten eines solchen Programms als Ganzes als (subjektfinanzierte)

Teilnehmerbeiträge zu verstehen.

3.6

vorliegenden Fall sind die Voraussetzungen für die von der Beschwerdeführerin

verlangte Übernahme auch der Nettolohn- und Sozialversicherungsbeiträge durch

den Beschwerdegegner erfüllt. Dies ergibt sich zunächst mit Blick auf die

Ausrichtung des infrage stehenden (niederschwelligen) Beschäftigungsprogramms

(oben 3.1), bei welchem die Integration nur eingeschränkt arbeitsfähiger oder

schwer vermittelbarer Personen ohne Tagesstruktur im Rahmen begleiteter

Arbeitseinsätze im Zentrum steht. Sodann beschränkte sich der Einsatz der

unterstützten Person auf maximal drei Arbeitseinsätze pro Woche bei einem

Taglohn von Fr. 60.-, wobei sich – nach unbestritten gebliebener Darstellung

der Beschwerdeführerin – die Höhe der durch die Einsätze in besagtem Programm

maximal generierbaren Taglöhne jener des monatlichen Grundbedarfs für den

Lebensunterhalt des Betreffenden entspricht, weshalb sich der infrage stehende

Soziallohn nicht als primär leistungsbezogen, sondern in erster Linie

bedarfsabhängig ausgestaltet erweist. Zudem wurde der erzielte Soziallohn

vollumfänglich den Sozialhilfeleistungen angerechnet und vom Bedarf abgezogen,

womit ein eigentliches Surrogat im vorgenannten Sinn vorliegt. Da sowohl

Taglohn als auch Sozialversicherungsbeiträge als Ausgaben zulasten des

individuellen Unterstützungskontos ausgewiesen wurden, liegt schliesslich auch

eine Subjektfinanzierung vor, wovon im Übrigen auch die Vorinstanz ausgeht.

3.7

Damit liegt

in den streitgegenständlichen Nettolohnkosten sowie den

Sozialversicherungsbeiträgen wirtschaftliche Hilfe im Sinn von § 44

Abs. 1 SHG vor, welche der Beschwerdeführerin seitens des

Beschwerdegegners zu ersetzen ist.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und sind

die Ausgangsverfügung sowie der Rekursentscheid entsprechend aufzuheben. Der

Beschwerdegegner ist zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für die mit

Einzelfallrechnung vom 29. Oktober 2015 für das erste Halbjahr 2015

geltend gemachten Kosten im Unterstützungsfall C im beantragten Umfang –

unter Einschluss der Nettolohnkosten und Sozialversicherungsbeiträge – Ersatz

zu leisten.

5.

Die Beschwerdeführerin verlangt – wie schon im

Rekursverfahren – die Zusprechung von Verzugszins von 5 % pro Jahr auf dem

geschuldeten Betrag seit dem 1. Februar 2016. Die Pflicht zur Leistung von

Verzugszinsen für öffentlich-rechtliche Forderungen gilt als allgemeiner

Rechtsgrundsatz und besteht grundsätzlich auch ohne gesetzliche Grundlage

(Tobias Jaag, VRG-Kommentar, § 29 N. 6). Nach § 29a Abs. 2

VRG setzt die Verzugszinspflicht bei öffentlich-rechtlichen Forderungen eine

Mahnung voraus. Die Mahnung ist eine an den Schuldner gerichtete Erklärung des

Gläubigers, die zum Ausdruck bringt, dass er die Leistung ohne Säumnis

verlangt. Solches kann auch – wie vorliegend mit Rekurseingabe vom

11.

Januar 2016 – durch (der Gegenpartei eröffnete) Rechtsmitteleingabe

erfolgen. Entsprechend ist der Beschwerde auch insofern zu entsprechen.

Anzumerken bleibt, dass sich die Verzugszinspflicht nicht auf den

zugesprochenen Gesamtbetrag beziehen würde, sollte der Beschwerdegegner seiner

Ersatzpflicht bereits im nicht streitigen Umfang (oben 1.3.1) nachgekommen

sein.

6.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens,

bei deren Festlegung es der erhöhten Komplexität der vorliegenden Streitsache

Rechnung zu tragen gilt, dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Dieser hat die

Beschwerdeführerin mit Blick auf die infrage stehenden schwierigen Rechtsfragen

für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren angemessen zu entschädigen (§ 17

Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen, und die Verfügung des kantonalen Sozialamts vom

11.

Dezember 2015 sowie Dispositiv-Ziff. I und III des

Rekursentscheids der Sicherheitsdirektion vom 11. Juni 2018 werden

aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für

das erste Halbjahr 2015 aus dem Unterstützungsfall C Kostenersatz im Umgang

von Fr. 14'009.70 zu leisten, zuzüglich Verzugszinsen von 5 % seit

1.

Februar 2016.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 3'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner hat die Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das

Beschwerdeverfahren mit insgesamt Fr. 4'000.- (inklusive Mehrwertsteuer)

zu entschädigen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004.

Luzern.

6.

Mitteilung an …