Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00416

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2018.00416

Beschluss

der 3. Kammer

vom 24. März 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser,

Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Baudirektion

Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerin,

und

Gemeinderat

B,

Mitbeteiligter,

betreffend Wasserrechtliche

Konzession,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Verfügung Nr. 01

vom 31. August 2017 bewilligte die Baudirektion Kanton Zürich, Amt für

Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL), A den Fortbestand verschiedener Bauten

und Anlagen auf ihren an den Zürichsee grenzenden Kleingrundstücken

Kat.-Nrn. 02, 03, 04 und 05 in B (Dispositiv-Ziff. I.1). Weiter wurde

A unter zahlreichen Nebenbestimmungen eine bis 31. Dezember 2032

befristete wasserrechtliche Konzession und eine fischereirechtliche Bewilligung

erteilt, auf den erwähnten Grundstücken Kat.-Nrn. 02, 03, 04 und 05 in B

verschiedene Bauten und Anlagen, darunter ein "Podest (unter

Wasser)", fortbestehen zu lassen bzw. für den Eigenbedarf zu nutzen

(Dispositiv-Ziff. I.2). Für die Nutzung des Podests, des Podests (unter

Wasser) sowie der Ufertreppe legte die Baudirektion eine jährliche Nutzungsgebühr

von insgesamt Fr. 679.85 fest (Dispositiv-Ziff. I.3).

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierte A

mit Eingabe vom 25. September 2017 an das Baurekursgericht des Kantons

Zürich und beantragte die Aufhebung der Verfügung des AWEL vom 31. August

2017, eventualiter die Rückweisung an das AWEL; alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten des AWEL.

Das Baurekursgericht hiess

den Rekurs mit Entscheid vom 12. Juni 2018 teilweise gut und hob die

Verfügung Nr. 01 der Baudirektion vom 31. August 2017 bezüglich der

Konzessions- und Gebührenpflicht des "Podests (unter Wasser)" auf und

lud die Baudirektion ein, die jährliche Nutzungsgebühr neu festzulegen. Im

Übrigen wies das Baurekursgericht den Rekurs ab und auferlegte A die Kosten zu

zwei Dritteln.

III.

Mit Beschwerde vom 7./11. Juli 2018 beantragte A, es

sei festzustellen, dass nur die ursprünglichen Nebenbestimmungen im Vertrag vom

13.

März 1880 eine rechtliche Grundlage hätten und dass für allgemeine und

spezielle Nebenbestimmungen (insbesondere für den Beseitigungs-Revers) die

rechtliche Grundlage fehle. Weiter sei festzustellen, dass die Kriterien, die

das Baurekursgericht zur Sicherung der Ufermauer herausgearbeitet habe, für die

ganze Länge der Ufermauer gälten. Sodann seien die ihr auferlegten Gerichtskosten

des Baurekursgerichts angemessen zu reduzieren; alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Baudirektion.

Die Baudirektion beantragte am 6./11. September 2018

die Abweisung der Beschwerde, unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin.

Das Baurekursgericht schloss am 11. September 2018 unter Beilage eines

Entscheids vom 8. Mai 2018 ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde. Die

Beschwerdeführerin liess sich am 1. Oktober 2018 nochmals vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Die

Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Beschluss berührt und hat ein

aktuelles schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung, weshalb sie zur

Beschwerde berechtigt ist (§ 78b Abs. 1 des Wasserwirtschaftsgesetzes

vom 2. Juni 1991 [LS 724.11] in Verbindung mit § 49 und § 21 Abs. 1 VRG).

1.3

1.3.1

Gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 1 VRG

können Entscheide, die das Verfahren abschliessen, mit Beschwerde beim

Verwaltungsgericht angefochten werden (sogenannte Endentscheide; Regina Kiener

in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 41 N. 29; vgl. Martin Bertschi,

Kommentar VRG, § 19a N. 13 ff.). Für die Anfechtbarkeit von

Teil-, Vor- und Zwischenentscheiden verweist § 41 Abs. 3 in

Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sinngemäss auf Art. 91–93 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG).

1.3.2

Das Baurekursgericht hat die wasserrechtliche Konzession, die mit Verfügung

vom 31. August 2017 erteilt worden war, bezüglich der Konzessions- und

Gebührenpflicht des "Podests (unter Wasser)" aufgehoben und die

Baudirektion "eingeladen", die jährliche Nutzungsgebühr neu

festzulegen. Im Übrigen hat sie den Rekurs abgewiesen und damit insbesondere

ausdrücklich die (anderweitigen) Berechnungen der jährlichen Nutzungsgebühren

als korrekt und die übrigen Nebenbestimmungen der wasserrechtlichen Konzession

als rechtskonform bestätigt.

1.3.3

Der angefochtene Rekursentscheid des Baurekursgerichts schliesst das

Verfahren nicht ab, sondern weist die Sache an die Beschwerdegegnerin zur neuen

Festlegung der jährlichen Nutzungsgebühr zurück. Solche Rückweisungsentscheide

gelten grundsätzlich als Zwischenentscheide, selbst wenn damit über materielle

Teilaspekte der Streitsache, nicht aber über eines der Begehren, abschliessend

befunden wird (vgl. BGE 142 II 20 E. 1.2). Sie sind ausnahmsweise als

Endentscheide zu behandeln, wenn der unteren Instanz, an welche die Sache

zurückgewiesen wird, kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die

Rückweisung nur noch der (rechnerischen) Umsetzung des höherinstanzlich Angeordneten

dient (vgl. BGE 134 II 124 E. 1.3; Bertschi, § 19a N. 64 f.).

Dies trifft vorliegend nicht zu, lässt sich weder dem

vorinstanzlichen Entscheid, welcher in gänzlich unbestimmter Weise von

"einer weniger gross beanspruchten Seefläche" und einer "entsprechend

reduzierten jährlichen Nutzungsgebühr" spricht, noch den dem

Verwaltungsgericht vorliegenden Akten eindeutig entnehmen, wie viele m2

(als Bemessungsgrundlage für die zu reduzierende Gebühr) auf das "Podest

(unter Wasser)" entfallen.

1.3.4

Den prozessökonomischen Anliegen, die früher mit der Qualifikation von

Entscheiden über materielle Teilfragen als Teilendentscheide verfolgt wurden,

wird im Rahmen der Anwendung von Art. 93 BGG Rechnung getragen.

Selbständig eröffnete Zwischenentscheide, die weder die Zuständigkeit noch den

Ausstand betreffen, können unter den Voraussetzungen von Art. 93

Abs. 1 BGG angefochten werden (vgl. z. B. BGE 133 V 477 E. 4.2; BGE 137 V 57

E. 1.1; § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG). Eine Beschwerde ist danach zulässig, wenn der Zwischenentscheid einen

nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte oder wenn die Gutheissung

der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen

bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren

ersparen würde. Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, ist grundsätzlich von

Amtes wegen abzuklären; soweit sie aber nicht in die Augen springen, sind sie

zu substanziieren (Bertschi, § 19a N. 47 und N. 54). Da die

bundesrechtlichen Bestimmungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nach

§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG nur

sinngemäss gelten, kann sich im kantonalen Verfahren unter Umständen auch ein

Zwischenentscheid als anfechtbar erweisen, welcher vor Bundesgericht nicht

angefochten werden könnte (VGr, 15. November 2018, VB.2018.00462,

E. 2.1; VGr, 12. Mai 2016, VB.2015.00692, E. 1.3 mit Hinweisen; Bertschi,

§ 19a N. 8 ff.). Dabei spielen als Eintretensgründe namentlich

die Prozessökonomie oder die Verfahrensverkürzung eine Rolle (vgl. Bertschi,

§ 19a N. 64).

1.3.5

Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG erfordert für die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht zwingend einen Nachteil

rechtlicher Natur, sondern es kann auch ein rein tatsächlicher Nachteil

ausreichen (BGE 135 II 30 E. 1.3.4 mit Hinweisen). Allerdings genügt die

blosse Verteuerung und Verlängerung des Verfahrens in aller Regel nicht.

Ausnahmsweise kann das Eintreten jedoch verfassungsrechtlich geboten sein, wenn

es rechtsstaatlich unzumutbar wäre, die Beschwerdeführerin in einem komplexen,

aufwendigen, viele Beteiligten umfassenden Verfahren auf die Anfechtung des

Endentscheids zu verweisen (BGE 136 II 165 E. 1.2).

Vorliegend ist ein solcher Nachteil weder ersichtlich noch

wird er substanziiert dargetan. Allein die Verlängerung und möglicherweise

Verteuerung des nicht komplexen Verfahrens mit lediglich einer betroffenen

Person genügt jedenfalls nicht.

1.3.6

Die direkte Anfechtung eines Rückweisungsentscheids fällt nach dem soeben

Gesagten nur in Betracht, wenn im Sinn von Art. 93 Abs. 1 lit. b

BGG (kumulativ) ein sofortiger Endentscheid herbeigeführt und ein bedeutender

Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren erspart werden

könnte. Vorliegend ist indes weder ersichtlich noch wird von der Beschwerdeführerin

dargetan, inwiefern mit dem hier interessierenden Rückweisungsentscheid bzw.

den von der Beschwerdegegnerin allenfalls vorzunehmenden ergänzenden

Sachverhaltsabklärungen ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für ein

weitläufiges Beweisverfahren einhergehen sollte.

1.4

Nach dem

Gesagten erweist sich der angefochtene Entscheid des Baurekursgerichts als nach

BGG (noch) nicht anfechtbarer Zwischenentscheid. Nachdem vorliegend angesichts

des zweiten Antrags der Beschwerdeführerin nicht klar ist, ob die Flächenmasse,

welche die Beschwerdegegnerin der Neuberechnung der jährlichen Nutzungsgebühr

zugrunde zu legen hat, unbestritten sind oder ob der Neuentscheid – nebst den

umstrittenen Nebenbestimmungen – zusätzlich aus diesem Grund angefochten werden

wird, rechtfertigt sich auch aus kantonal verfahrensrechtlicher Optik kein

Eintreten, da damit eine Verfahrensverkürzung nicht ohne Weiteres erreicht

werden könnte (vgl. E. 1.3.4). Folglich ist auf die Beschwerde nicht

einzutreten. Damit wird der Rechtsmittelweg der Beschwerdeführerin nicht

beschränkt; es ist ihr möglich, die von der Beschwerdegegnerin vorgenommene

Berechnung der Nutzungsgebühren erneut bei der Vorinstanz anzufechten, gegen

deren Endentscheid sodann die Beschwerde an das Verwaltungsgericht auch in

Bezug auf die Nebenbestimmungen der wasserrechtlichen Konzession umfassend

offensteht (vgl. Art. 93 Abs. 3 BGG).

2.

2.1

Die

Beschwerdeführerin ficht sodann den vorinstanzlichen Kostenentscheid an. Gemäss

der bundesgerichtlichen Praxis verursacht die – ihrerseits einen

Zwischenentscheid bedeutende – Nebenfolgenregelung eines Zwischen- in Form

eines Rückweisungsentscheids keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil im Sinn

des Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG (BGE 142 II 363 E. 1.1). Eine

solche Nebenfolgenregelung unterliegt der unmittelbaren Anfechtung lediglich im

Rahmen eines Rechtsmittels gegen den Hauptpunkt, soweit dieses nach

Art. 93 Abs. 1 BGG zur Verfügung steht; ansonsten lässt sie sich

bloss gestützt auf § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 3 BGG zusammen mit dem im Anschluss

an den aufgrund des Rückweisungsentscheids neu ergehenden Endentscheid

weiterziehen. Wird die von der unteren Instanz aufgrund des

Rückweisungsentscheids erlassene neue Verfügung in der Sache nicht mehr angefochten,

kann direkt im Anschluss an diese neue Verfügung die Kostenregelung im

Rückweisungsentscheid innert Rechtsmittelfrist angefochten werden (VGr,

13.

Januar 2016, VB.2015.00368 E. 3).

2.2

Wie oben

(E. 1.3 und 1.4) dargelegt, steht die Beschwerde an das Verwaltungsgericht

gegenwärtig nicht offen. Folglich kann auf das Rechtsmittel, soweit es sich

gegen die Nebenfolgenregelung des vorinstanzlichen Entscheids, d.h. die

Kostenfolgen des Rekursverfahrens, richtet, ebenso wenig eingetreten werden.

2.3

Nach dem Gesagten

ist auf die Beschwerde (gesamthaft) nicht einzutreten.

3.

3.1

Gemäss

§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG sind die

Kosten nach dem Unterliegerprinzip oder dem Verursacherprinzip den am Verfahren

Beteiligten aufzuerlegen. Dabei hat das Verursacherprinzip zur Folge, dass

Kosten ausser den unmittelbar am Verfahren Beteiligten auch jenen Personen

auferlegt werden können, die sie tatsächlich verursacht haben (Kaspar Plüss,

Kommentar VRG, § 13 N. 55 ff.). Aufgrund der besonderen Funktion

von Rechtsmittelinstanzen kommt es nur in Ausnahmefällen in Betracht, der

Vorinstanz Kosten aufzuerlegen (Plüss, § 13 N. 48). Dies ist

beispielsweise zulässig, wenn der Entscheid mit einer unzutreffenden

Rechtsmittelbelehrung versehen war (z.B. VGr, 6. Januar 2012, VB.2011.00736,

E. 4.1).

3.2

Nachdem

die Rechtsmittelbelehrung des vorinstanzlichen Entscheids nicht auf die

(möglicherweise) eingeschränkte Anfechtbarkeit hinweist (vgl. dazu Plüss,

§ 10 N. 44) und es von der unvertretenen Beschwerdeführerin

nicht erwartet werden kann, das nicht ausdrücklich auf Rückweisung lautende

Dispositiv juristisch korrekt zu interpretieren, rechtfertigt es sich

vorliegend ausnahmsweise, die Kosten dieses Verfahrens der Vorinstanz

aufzuerlegen. Nichtsdestotrotz ist der Beschwerdeführerin mangels besonderen

Aufwands keine Partei- bzw. Umtriebsentschädigung zuzusprechen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 lit. a VRG).

4.

Zur Rechtsmittelbelehrung im nachstehenden

Beschlussdispositiv ist Folgendes zu erläutern: Da der angefochtene Beschluss

der Vorinstanz einen Zwischenentscheid darstellt, ist der vorliegende dazu

seinerseits ein solcher; das Bundesgericht lässt sich daher im Sinn des

Art. 93 Abs. 1 BGG nur anrufen, wenn ein nicht wiedergutzumachender

Nachteil drohte oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen

Endentscheid herbeiführen könnte und so einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder

Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Bertschi, § 19a N.

31.

f. und 48).

Demgemäss beschliesst die

Kammer:

1.

Auf die

Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 150.-- Zustellkosten,

Fr. 2'150.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Vorinstanz auferlegt.

4.

Eine

Umtriebs- bzw. Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen diesen

Beschluss kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …