VB.2018.00452

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00452

1. November 2018Deutsch13 min

(URT.2018.20315)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Schreiben vom 18. Oktober 2017 beantragte C

Gemeindebeiträge für die Betreuung von E, geb. 2016, in der Kinderkrippe F. Die

Sozialbehörde F errechnete daraufhin den Gemeindebeitrag unter Berücksichtigung

des Einkommens von C sowie dem im gemeinsamen Haushalt lebenden G. Mit

Beschluss vom 19. Dezember 2017 leistete die Sozialbehörde F

Kostengutsprache an die Krippenbeiträge von E ab 1. November 2017 bis 31. März

2018 im Betrag von maximal Fr. 89.25 pro Monat. Per 1. Januar 2018

schlossen sich die Gemeinden F, H und I für die Erfüllung ihrer Aufgaben im

Bereich Sozial- und Jugendhilfe in der Interkommunalen Anstalt A zusammen.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob C am 19. Januar 2018 Rekurs beim

Bezirksrat Affoltern. Sie beantragte die Aufhebung des Beschlusses der

Sozialbehörde F vom 19. Dezember 2017 und eine Kostengutsprache an die

Krippenbeiträge von E in der Höhe von Fr. 1'428.- pro Monat. Mit Beschluss

vom 3. Juli 2018 hiess der Bezirksrat Affoltern den Rekurs gut und

verpflichtete in Abänderung von Dispositiv-Ziffer 1 des Beschlusses vom

19.

Dezember 2017 die Sozialbehörde F ab 1. November 2017 bis 31. März

2018.

eine Kostengutsprache in der Höhe von maximal Fr. 1'428.- pro Monat

zu leisten. Zudem stellte der Bezirksrat fest, dass Art. 4 des

Gemeindebeitragsreglements der Gemeinde F vorliegend nicht anwendbar sei.

III.

Dagegen erhob die anstelle der Sozialbehörde F nunmehr

zuständige Interkommunale Anstalt A am 30. Juli 2018 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht. Sie beantragte, es sei der Beschluss des Bezirksrats J

vom 3. Juli 2018 aufzuheben und der Beschluss vom 19. Dezember 2017

zu bestätigen.

Am 6. August 2018 verwies der Bezirksrat J auf

die Begründung des angefochtenen Entscheids und verzichtete im Übrigen auf eine

Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 7. September 2018 beantragte C

die Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Zudem

stellte sie ein Gesuch um unentgeltliche Prozessführung und unentgeltliche

Rechtsverbeiständung durch Rechtsanwalt D.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da sich

vorliegend Fragen von grundsätzlicher Bedeutung stellen, wurde die Entscheidung

ungeachtet des Streitwerts der Kammer übertragen (§ 38b Abs. 2 VRG).

1.2

Nach § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Träger öffentlicher Aufgaben

mit Rechtspersönlichkeit zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die

Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse

an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von

Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b),

oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen

Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen

Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c). Vorliegend

strittig ist, ob Art. 4 des Gemeindebeitragsreglements der Gemeinde F

rechtmässig ist sowie gegebenenfalls, wie dieser auszulegen ist. Dem

vorliegenden Entscheid kommt somit präjudizielle Bedeutung für die öffentliche

Aufgabenerfüllung der Beschwerdeführerin zu, weshalb ihre

Beschwerdelegitimation zu bejahen ist (vgl. BGE 138 II 506 E. 2.1.1). Da

auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Nach Art. 79 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar

2005.

(KV) wenden die Gerichte und die vom Volk gewählten kantonalen Behörden

Bestimmungen, die gegen übergeordnetes Recht verstossen, nicht an. Im Rahmen

der akzessorischen (konkreten) Normenkontrolle ist einer Bestimmung jedoch die

Anwendung nur dann zu versagen, wenn sie sich – so wie sie im konkreten Fall

angewendet wurde – jeder mit dem übergeordneten Recht konformen Auslegung

entzieht (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 20 N. 34 mit weiteren Hinweisen). Die blosse

Nichtanwendung einer generell-abstrakten Regelung ist jedoch nicht immer

geeignet, den verfassungs- oder gesetzeskonformen Zustand wiederherzustellen.

Sie ist namentlich in Fällen nicht angezeigt, in denen positive staatliche

Leistungen durchgesetzt werden sollen. In derartigen Fällen drängt sich eine

richterliche Ersatzregelung auf (VGr, 19. September 2012, VB.2012.00305,

E. 4.8.1; Bernhard Rütsche, Rechtsfolgen von Normenkontrollen, ZBl

106/2005, S. 273 ff., 288 ff.).

3.

3.1

Das

Kinder- und Jugendhilfegesetz vom 14. März 2011 (KJHG) legt in § 18 Grundsätze

für die Leistungen der Gemeinde an die familienergänzende Betreuung im

Vorschulbereich fest. Darin ist vorgesehen, dass die Gemeinden für ein

bedarfsgerechtes Angebot an familienergänzender Betreuung von Kindern im

Vorschulalter sorgen (§ 18 Abs. 1). Sie legen die Elternbeiträge fest

und leisten eigene Beiträge (§ 18 Abs. 2). Die Gemeinden können bei

der Festlegung der Elternbeiträge die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der

Eltern berücksichtigen (§ 18 Abs. 3). Gestützt darauf hat die

Beschwerdeführerin ein Beitragsreglement erlassen, welches für Kinderkrippen am

1.

Januar 2017 in Kraft trat. Dieses sieht in Art. 4 vor, dass

Konkubinats- oder Patchworkfamilien "gemäss Definition im Mietrecht"

den verheirateten Eltern und ihren Familien gleichgestellt sind. Demzufolge

sollen für die Berechnung einer Subventionsberechtigung alle Brutto-Einkommen,

Einkünfte und Vermögen der sorgeberechtigten Eltern und ihrer Partner, welche

im gleichen Haushalt leben, einbezogen werden.

3.2

Die

mietrechtlichen Bestimmungen im Bundesgesetz vom 30. März 1911 betreffend

die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil:

Obligationenrecht; OR [Art. 253–273c]) sehen keine Definition des

Konkubinats vor. Die Beschwerdeführerin bringt vor, unter "Definition im

Mietrecht" sei zu verstehen, dass es sich um ein Zusammenleben in einer

Wohnung handeln muss. Es müsse sich damit eben gerade nicht um ein stabiles

Konkubinat im Sinn des Sozialhilferechts handeln, wie von der Vorinstanz

ausgeführt.

3.3

Für die

gefestigte Lebensgemeinschaft besteht keine einheitliche und verbindliche

Umschreibung, sondern diese wird je nach zuständigem Gesetzgeber und zu

regelndem Sachverhalt unterschiedlich definiert. Die Regelung der

familienergänzenden Betreuung von Kindern im Vorschulalter fällt in die

Zuständigkeit des Kantons, der diese Aufgabe in § 18 KJHG den Gemeinden

überträgt, inhaltlich nur wenige Grundsätze aufgestellt und den Gemeinden einen

entsprechend grossen Gestaltungsspielraum für die Umsetzung im insoweit

autonomen kommunalen Recht belassen hat. Indes haben die Gemeinden dabei § 18

Abs. 3 Satz 1 KJHG zu beachten, wonach sie bei der Festlegung der

Elternbeiträge die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Eltern

berücksichtigen können. Daraus folgt, dass sie die wirtschaftliche

Leistungsfähigkeit des Konkubinatspartners nur insoweit berücksichtigen dürfen,

als sich diese auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Elternteils

selbst auswirkt.

4.

4.1

Gestützt

auf Art. 159 Abs. 2 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember

1907.

(ZGB) hat der Stiefelternteil auch finanzielle Leistungen betreffend das

Stiefkind – als Beistandsleistung gegenüber seinem Ehepartner – zu erbringen

(Ivo Schwander, Basler Kommentar, Art. 159 ZGB N. 10). Nach Art. 163

Abs. 1 ZGB sorgen die Ehegatten gemeinsam, ein jeder nach seinen Kräften

für den gebührenden Unterhalt der Familie. Dazu gehören auch Kinder nur eines

Gatten, sofern sie im ehelichen Haushalt leben (Bernhard Isenring/Martin A. Kessler,

Basler Kommentar, Art. 163 ZGB N. 6). Zudem hat nach Art. 278

Abs. 2 ZGB jeder Ehegatte dem andern in Erfüllung der Unterhaltspflicht

gegenüber vorehelichen Kindern in angemessener Weise beizustehen. Bei der

Ermittlung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit eines Elternteils müssen

daher auch die ihm aus der Beistandspflicht des Ehegatten zustehenden Beträge berücksichtigt

werden.

Die vorliegend beanstandete Bestimmung des

Gemeindebeitragsreglements (Art. 4) beabsichtigt eine Gleichstellung von

Konkubinats- oder Patchworkfamilien mit verheirateten Eltern und ihren Familien,

obwohl das Konkubinat im Gegensatz zur Ehe zu keinen rechtlichen Unterhalts-

und Beistandsansprüchen zwischen den Partnern führt. Nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Sozialhilfe ist es jedoch zulässig bzw.

gar geboten und nicht willkürlich, den Umstand eines stabilen Konkubinats in

der Bedarfsberechnung zu berücksichtigen (BGE 141 I 153 E. 5.2). Von einem

stabilen Konkubinat ist sozialhilferechtlich dabei grundsätzlich auszugehen,

wenn es mindestens zwei Jahre andauert oder die Partner mit einem gemeinsamen

Kind zusammenleben (SKOS-Richtlinien, Kapitel F.5.1, siehe dazu auch E. 4.2).

Diese im Bereich der Sozialhilfe entwickelte Rechtsprechung ist auch im Bereich

von Gemeindebeiträgen an die Kosten für die familienergänzende Kinderbetreuung

anwendbar (BGr, 22. Juli 2016,2C_144/2016, E. 3.4.1). Demgemäss muss

es auch im Bereich der Gemeindebeiträge an die Kosten für familienergänzende

Kinderbetreuung grundsätzlich zulässig sein, ein stabiles Konkubinat bei

der Beitragsberechnung zu berücksichtigen.

Im von der Beschwerdeführerin zitierten BGE 129 I 1

betreffend Alimentenbevorschussung und der Anrechnung von Einkommen des

Konkubinatspartners hielt das Bundesgericht fest, verfassungsrechtlich nicht

haltbar wäre die Auffassung, jedes Zusammenleben eines Paares rechtfertige es,

das Einkommen des Partners anzurechnen. Durch eine derartige Regelung würde den

Unterschieden zwischen der Stellung des Stiefelternteils und derjenigen des

Konkubinatspartners nicht hinreichend Rechnung getragen. Deshalb würde auch die

Statuierung einer nicht widerlegbaren Vermutung, wonach mit dem Bezug einer

gemeinsamen Wohnung ein stabiles Konkubinat vorliegt, zu einer unzulässigen

Gleichbehandlung von Ungleichem führen (E. 3.2.4 des vorgenannten

Entscheids). Somit geht auch der von der Beschwerdeführerin zitierte Entscheid

betreffend Alimentenbevorschussung von der Voraussetzung eines stabilen

Konkubinates und nicht bloss dem Vorliegen einer gemeinsamen Wohnung aus.

4.2

Sozialhilferecht wird sodann die Ansicht vertreten, dass lediglich im Sinn

einer widerlegbaren Tatsachenvermutung davon auszugehen sei, dass sich die

Partner im stabilen Konkubinat gegenseitig materiell unterstützen. Zulässig

müsse auch hier der Gegenbeweis bleiben (Felix Wolffers, Grundriss des

Sozialhilferechts, 2. Aufl., Bern S. 162). Ebenfalls vertreten wird

die Ansicht, dass bei Zahlungsunwilligkeit des Konkubinatspartners keine

bedürftigkeitsrelevante eheähnliche Gemeinschaft mehr vorliegt. Die Vermutung

der gegenseitigen Solidarität in Not wäre in diesem Fall widerlegt (Guido

Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, Zürich 2014, S. 467). In

diesem Sinn hat das Verwaltungsgericht ein stabiles Konkubinat in einem Fall

verneint, in dem sich die Betroffenen nie finanziell unterstützt hatten, jeder

für seinen Lebensunterhalt selbst aufgekommen war und jeder ein eigenes

Schlafzimmer gehabt hatte (VGr, 15. Juni 2012, VB.2012.00296,

E. 3.3). Auch im Bereich der Gemeindebeiträge an die familienergänzende

Kinderbetreuung muss den Beteiligten die Möglichkeit offenstehen, den Nachweis

zu erbringen, dass kein stabiles Konkubinat vorliegt.

4.3

Nach dem

Gesagten geht die Auslegung der Beschwerdeführerin, wonach ein mit der Ehe

gleichzustellendes Konkubinat vorliegt, sobald die gesuchstellende Person mit

einer anderen Person in einer gemeinsamen Wohnung lebt, zu weit. Das Einkommen

des Konkubinatspartners darf nur dann vollständig angerechnet werden, wenn ein

stabiles Konkubinat vorliegt (vgl. BGr, 22. Juni 2016,2C_144/2016, E. 3.4.1,

BGE 136 I 129 E. 6.2). Zu Recht hat die Vorinstanz Art. 4 des

Beitragsreglements, welchen sie ebenfalls im Sinn der Beschwerdeführerin

auslegte und der keiner anderen (mit übergeordnetem Recht) konformen Auslegung

zugänglich ist, die Anwendung versagt. Indem die Vorinstanz für das Vorliegen

eines stabilen Konkubinats in Analogie zum Sozialhilferecht auf eine mindestens

zwei jährige Dauer des Konkubinats oder das Zusammenleben mit einem gemeinsamen

Kind abstellte, hat sie eine zulässige Ersatzregelung für die nicht anwendbare

Bestimmung geschaffen. Der Gemeinde steht es jederzeit zu, diese subsidiäre

Ersatzregelung der Vorinstanz durch eine neue gesetzes- und verfassungskonforme

Bestimmung, welche die erhöhte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit von Personen

berücksichtigt, die mit ihren Kindern in gemeinsamen Haushalten mit Dritten leben,

zu ersetzen (vgl. BGr, 22. Juni 2016,2C_144/2016, E. 3.4.3 f.).

Ihre Gesetzgebungskompetenz bleibt bestehen (vgl. Rütsche, S. 290).

Demgemäss hat die Vorinstanz zu Recht auch die Anrechnung des

Einkommens von G, welcher erst seit kurzer Zeit mit der Beschwerdegegnerin

zusammenwohnte (Mitte Oktober 2017) und nicht der Vater von E ist, verneint.

Die Beschwerde ist daher abzuweisen.

5.

5.1

Bei diesem

Ausgang des Verfahrens sind die Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Demzufolge ist die

Beschwerdeführerin auch zur Entrichtung einer Parteientschädigung zu

verpflichten, wobei Fr. 600.- inklusive 7,7 % Mehrwertsteuer als

angemessen erscheinen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Da der

Beschwerdegegnerin die unentgeltliche Rechtsverbeiständung zu gewähren ist

(unten E. 4.3), ist die Parteientschädigung direkt ihrem Rechtsvertreter

zuzusprechen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 45).

5.2

Nachdem

die Beschwerdegegnerin keine Kosten zu tragen hat, ist ihr Gesuch um Gewährung

der unentgeltlichen Prozessführung für das Beschwerdeverfahren als

gegenstandslos geworden abzuschreiben.

5.3

Zu prüfen

bleibt das Gesuch der Beschwerdegegnerin um Gewährung der unentgeltlichen

Rechtsverbeiständung. Parteien, denen die nötigen Mittel fehlen, deren Begehren

nicht offensichtlich aussichtslos erscheinen und die nicht in der Lage sind,

ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren, haben Anspruch auf Gewährung der

unentgeltlichen Rechtsvertretung sowie die Bestellung eines unentgeltlichen

Rechtsbeistands (§ 16 Abs. 1 und 2 VRG). Ein Rechtsbeistand ist

notwendig, wenn die Interessen der Gesuchstellerin in schwerwiegender Weise

betroffen sind und das Verfahren in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht

Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erfordern (Plüss,

§ 16 N. 80 f.).

Von der Mittellosigkeit der Beschwerdegegnerin kann

aufgrund der eingereichten Unterlagen sowie den Akten ausgegangen werden. Das

Kriterium der offensichtlichen Aussichtslosigkeit ist angesichts ihrer Stellung

als Gegenpartei im Beschwerdeverfahren nicht zu prüfen (Plüss, § 16 N. 44).

Die Notwendigkeit des Beizugs eines Rechtsvertreters schliesslich ist im

Hinblick auf die nicht als einfach zu qualifizierenden rechtlichen Fragen – zumal

ja auch die Beschwerdeführerin rechtskundig vertreten ist – und der

Bedeutsamkeit für die Beschwerdegegnerin ebenfalls zu bejahen. Demnach ist ihr

für das verwaltungsgerichtliche Verfahren die unentgeltliche

Rechtsverbeiständung zu gewähren und ihr in der Person von Rechtsanwalt D

ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen.

5.4

Der

Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin weist in seiner Beschwerdeantwort

Bemühungen von insgesamt 4,5 Stunden aus. Gemäss § 9 Abs. 1 der

Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 wird dem

unentgeltlichen Rechtsbeistand der notwendige Zeitaufwand nach den

Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche Verteidigung entschädigt,

wobei der notwendige Zeitaufwand, die Bedeutung der Streitsache und die

Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Barauslagen separat entschädigt

werden. Der Stundenansatz des Obergerichts beträgt gemäss § 3 der

obergerichtlichen Verordnung über die Anwaltsgebühren vom 8. September

2010.

für unentgeltliche Rechtsvertretungen Fr. 220.-. Daraus ergibt sich

ein Aufwand von Fr. 990.-. Die geltend gemachten Barauslagen von Fr. 47.80

erscheinen angemessen. Damit ist der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin für

das Beschwerdeverfahren mit Fr. 1'117.70 (inkl. Fr. 79.90

Mehrwertsteuer) zu entschädigen. Die Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 600.-

(inkl. Mehrwertsteuer) ist an diese Entschädigung anzurechnen und der

Mehrbetrag von Fr. 517.70 (inklusive Mehrwertsteuer) durch die

Gerichtskasse zu entschädigen.

Die Beschwerdegegnerin wird auf § 16 Abs. 4 VRG

hingewiesen, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Rechtsvertretung

gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage

ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des

Verfahrens.

Demgemäss erkennt

die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 1'620.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Das

Gesuch der Beschwerdegegnerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung

für das Beschwerdeverfahren wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.

5.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Rechtsvertreter der

Beschwerdegegnerin für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 600.-

(inkl. 7,7 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab

Rechtskraft dieses Urteils. Die Parteientschädigung wird auf die Entschädigung

des unentgeltlichen Rechtsbeistands gemäss Dispositivziffer 6 angerechnet.

6.

Das

Gesuch der Beschwerdegegnerin um Gewährung der unentgeltlichen

Rechtsverbeiständung wird gutgeheissen und ihr in der Person von Rechtsanwalt D

ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt. Dieser wird für seinen Aufwand im

Beschwerdeverfahren unter Anrechnung der Parteientschädigung mit Fr. 517.70

aus der Gerichtskasse entschädigt. § 16 Abs. 4 VRG bleibt

vorbehalten.

7.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004.

Luzern, einzureichen.

8.

Mitteilung an …