VB.2018.00458

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00458

9. Januar 2019Deutsch12 min

(URT.2019.20485)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A ist beim Statthalteramt des Bezirks C tätig. Am

18. April 2018 teilte ihm sein Vorgesetzter im Rahmen eines Gesprächs im

Beisein des Personalbeauftragten der Human Resources der Direktion der Justiz

und des Innern mit, dass die Auflösung seines Anstellungsverhältnisses in

Erwägung gezogen und ihm hiermit Gelegenheit geboten werde, sich innert neun

Tagen schriftlich zur geplanten Massnahme zu äussern; im Weiteren wurde A

darüber in Kenntnis gesetzt, dass "[v]orderhand" auf seine

Arbeitsleistung verzichtet werde und er seine Schlüssel abzugeben habe.

Erwägungen

II.

Hiergegen liess A am 25. April 2018 bei der

Direktion der Justiz und des Innern rekurrieren, welche die Eingabe – nach dem

Scheitern von Vergleichsgesprächen zwischen den Parteien – zuständigkeitshalber

an den Regierungsrat weiterleitete. Mit Beschluss vom 4. Juli 2018 trat

Letzterer auf den Rekurs nicht ein.

III.

Am 31. Juli 2018 liess A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge "sei

festzustellen, dass die Freistellung […] durch das Statthalteramt C vom 18. April

2018.

nichtig ist". Die Direktion der Justiz und des Innern verlangte mit

Vernehmlassung vom 20./21. August 2018 "in Vertretung des

Regierungsrates" und unter Verweis auf dessen Erwägungen im

Rekursentscheid die Abweisung der Beschwerde. Das Statthalteramt des

Bezirks C schloss mit Beschwerdeantwort vom 6./7. September 2018

darauf, das Rechtsmittel sei abzuweisen, soweit auf es eingetreten werden

könne. Mit weiteren Stellungnahmen von A vom 18. September und vom

2.

November sowie des Statthalteramts vom 28. August/1. Oktober

2018.

wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen einer

Statthalterin bzw. eines Statthalters nach § 41 in Verbindung mit

§§ 19 Abs. 1 und 2 je lit. a, 19a, 19b Abs. 1 und

Abs. 2 lit. a Ziff. 3 sowie §§ 42–44 e contrario des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

Anfechtungsgegenstand bildet ein Nichteintretensentscheid. Der Beschwerdeführer ist als formell unterliegende

Person legitimiert, sich gegen jenen zu wehren (Martin Bertschi in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], Vorbemerkungen zu

§§ 19–28a N. 58). Da auch die übrigen

Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist die Beschwerde an die Hand zu

nehmen.

2.

Als Vorinstanz hat der Regierungsrat gewirkt, weshalb die

Kammer ungeachtet des Streitwerts für die Behandlung der Beschwerde zuständig

ist (§ 38b Abs. 3 VRG).

3.

3.1

Die

Vorinstanz trat auf den Rekurs des Beschwerdeführers vom 25. April 2018

mit der Begründung nicht ein, dass betreffend die von diesem "gerügte

'Freistellung' […] bis anhin keine formelle Verfügung erlassen" worden sei

und es damit an einer anfechtbaren Anordnung fehle. Würde der

"Freistellung" Verfügungsqualität zukommen – so die Vorinstanz weiter

–, handelte es sich sodann um einen blossen Zwischenentscheid, welcher sich nur

anfechten liesse, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zeitigen

könnte. Ein solcher aber liege hier nicht vor bzw. werde vom Beschwerdeführer

nicht dargetan.

3.2

Gemäss

§ 19 Abs. 1 VRG können mit Rekurs (wie auch mit

verwaltungsgerichtlicher Beschwerde, vgl. § 41 VRG) unter anderem

Anordnungen angefochten werden. Der Begriff der Anordnung entspricht

grundsätzlich dem der Verfügung (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, VRG-Kommentar,

Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 13 ff.). Eine Verfügung ist ein

individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete

verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in

verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (vgl. Bertschi/Plüss,

Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 18). Der Verfügungsbegriff ist

demzufolge materieller Natur: Die äussere Form des Verwaltungshandelns ist

nicht entscheidend dafür, ob eine Anordnung als Verfügung zu qualifizieren sei.

Vielmehr ist einzig darauf abzustellen, ob ein behördlicher Akt materiell die

Kriterien einer Verfügung erfülle. Auch die formell mangelhafte Verfügung ist –

unter Vorbehalt der Nichtigkeit – eine Verfügung (Bertschi/Plüss,

Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 24).

Anordnungen werden in der Regel schriftlich eröffnet (vgl.

§ 10 Abs. 1 und 3 f. VRG); das Gesetz kann aber auch eine

mündliche Eröffnung zulassen, soweit die Schriftform nicht "zwingend

vorgeschrieben" ist (Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 10 N. 9).

3.3

Die an den

Beschwerdeführer gerichtete (mündliche) Aufforderung vom 18. April 2018,

bis auf Weiteres seinen Arbeitsplatz zu räumen, war offensichtlich auf

Rechtswirkungen ausgerichtet; der Vorgesetzte des Beschwerdeführers traf damit

nicht nur eine rein organisatorische Massnahme (wie etwa die kleinräumige

Verlegung des Arbeitsplatzes des Beschwerdeführers), sondern er stellte diesen

im Sinn von § 29 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG,

LS 177.10) vorsorglich – während der Frist für das Wahrnehmen des

Gehörsanspruchs betreffend die geplante Auflösung des Anstellungsverhältnisses –

im Amt ein. Materiell erfüllt die Aufforderung somit die Kriterien einer

Verfügung (vgl. auch Jürg Bosshart/Martin Bertschi, VRG-Kommentar, § 19

N. 13).

Anders als die Freistellung

während der Kündigungsfrist nach § 15 Abs. 2 f. der Vollzugsverordnung

zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVO, LS 177.111), welche

schriftlich zu verfügen ist, lässt das Gesetz bei der vorsorglichen Einstellung

im Amt nach § 29 PG sodann grundsätzlich Raum für eine mündliche

Eröffnung. Allerdings sollte die mündliche Eröffnung – wie hier geschehen – aus

Beweisgründen in einem Protokoll festgehalten werden, das den

Anfechtungsberechtigten anschliessend zur Kenntnis gebracht wird (vgl. Plüss,

§ 10 N. 9). Die fehlende Schriftlichkeit vermag am

Verfügungscharakter der vorsorglichen Einstellung im Amt und deren

Anfechtbarkeit daher ebenso wenig etwas zu ändern wie das Fehlen einer

Rechtsmittelbelehrung selbst im Protokoll des Gesprächs vom 18. April 2018

(vgl. Plüss, § 10 N. 51 ff.; so sogar für das

Bundespersonalrecht, wo Art. 34 Abs. 1 des

Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [SR 172.021] für

Verfügungen grundsätzlich Schriftlichkeit voraussetzt, BVGr, 9. September

2014, A-5218/2013, E. 6). Es erwuchs dem Beschwerdeführer daraus denn auch

kein Rechtsnachteil.

3.4

Ausgehend

von einem materiellen Verfügungsbegriff ist die Aufforderung vom 18. April

2018.

betreffend die vorsorgliche Einstellung im Amt demnach als Anordnung im

Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG zu qualifizieren.

Genauer handelt es sich

dabei – so die Vorinstanz im Weiteren zutreffend – um

einen (verfahrensleitenden) Zwischenentscheid in Form einer vorsorglichen

Massnahme, stellt die auf einer bloss vorläufigen Beurteilung des Sachverhalts

basierende Einstellung im Amt nach § 29 PG doch an und für sich lediglich

eine Etappe im Rahmen eines Entlassungsverfahrens dar und besitzt sie in diesem

Zusammenhang als blosse Sicherungsmassnahme keinen selbständigen Charakter

(BGr, 4. Oktober 2018,8D_6/2018, E. 1.2.2, und 30. Mai

2012,8C_12/2012, E. 3.3 mit Hinweisen; ferner BVGr, 9. September

2014, A-5218/2013, E. 5.3.4.1 mit Hinweisen; VGr, 17. März 2017,

VB.2017.00128, E. 2 mit Hinweisen, auch zum Folgenden).

Ein wie vorliegend anderer separat eröffneter

Zwischenentscheid als einer über Zuständigkeit sowie Ausstand aber lässt sich nach

§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und

Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

(BGG, SR 173.110) nur anfechten, wenn entweder er einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann oder – was hier von vornherein ausser

Betracht fällt (BGr, 30. Mai 2012,8C_12/2012, E. 3.4.1; Nicolas von

Werdt in: Hansjörg Seiler et al., Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. A., Bern

2015, Art. 93 N. 33; etwas zurückhaltender Regina Kiener,

VRG-Kommentar, § 6 N. 36) – die Gutheissung des Rechtsmittels sofort

einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit

oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Von einem

nicht wiedergutzumachenden Nachteil wird gesprochen, wenn dieser auch durch ein

nachfolgendes günstiges Urteil nicht oder nicht mehr vollständig behoben werden

kann (BGE 131 I 57 E. 1). Ob dem so ist, gilt es grundsätzlich von

Amts wegen abzuklären; der mögliche Nachteil ist allerdings – insbesondere

durch rechtskundig vertretene Personen – zu substanziieren, sofern er nicht in

die Augen springt (Bertschi, § 19a N. 47 f. mit Hinweisen; VGr,

21.

Mai 2014, VB.2014.00055, E. 1.3.1 Abs. 1 – 7. November

2014, VB.2014.00293, E. 1.3.4 Abs. 3 – 21. April 2016,

VB.2015.00305, E. 5.3.1; vgl. auch BGr, 8. März 2018,5A_189/2017,

E. 1.2 mit Hinweisen).

3.5

Der

Beschwerdeführer bezieht unbestrittenermassen weiterhin den vollen Lohn und

erleidet somit aufgrund der Einstellung im Amt keinen finanziellen Nachteil. Er

macht jedoch geltend, dass die "Freistellung von aussen wie eine fristlose

Entlassung wahrgenommen" werde, was für ihn "enorme Nachteile"

bei der Stellensuche mit sich bringe. Mit der "Freistellung" sei

zudem – was noch schwerer zu gewichten sei – ein zuvor vereinbartes Coaching

zur "Verbesserung des Verhaltens und der Leistung" hinfällig

geworden.

Die Absage des Coachings

ist jedoch primär Folge des – dem Beschwerdeführer ebenfalls am 18. April

2018.

mitgeteilten – (beabsichtigten) Abbruchs einer ihm im Februar 2018

angesetzten viermonatigen Bewährungsfrist und nicht der vorsorglichen

Einstellung im Amt. Erkennte das Gericht – wie beantragt – auf Nichtigkeit

letztgenannter Massnahme, bedeutete dies mithin nicht, dass der

Beschwerdeführer das Coaching wie ursprünglich vorgesehen antreten könnte; dies

wäre vielmehr nur dann der Fall, wenn sein Vorgesetzter gleichzeitig von einem

Abbruch der Bewährungsfrist absehen bzw. die Direktion der Justiz und des

Innern dem ihr diesbezüglich unterbreiteten Antrag (vgl. § 18 Abs. 3

VVO) die Bewilligung verweigern würde. Insofern bleibt bloss noch das Vorbringen,

es ergebe sich bei potenziellen künftigen Arbeitgeberinnen bzw. Arbeitgebern

der Eindruck einer fristlosen Entlassung. Das genügt freilich ebenso wenig, um

einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zu begründen. Denn der

Beschwerdeführer braucht in einer Stellenbewerbung nur anzugeben, sich in einem

ungekündigten bzw. ordentlich gekündigten Anstellungsverhältnis zu befinden.

Auch darf eine Freistellung im Arbeitszeugnis grundsätzlich gegen den Willen

des bzw. der betroffenen Angestellten nur erwähnt werden, wenn andernfalls

bezüglich der Dauer der effektiven Erwerbstätigkeit ein falsches Bild

entstünde, was vorliegend bei einer mehrere Jahrzehnte anhaltenden Anstellung

klar nicht der Fall ist (Ullin Streiff/Adrian von

Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag, 7. A., Zürich etc. 2012,

Art. 330a N. 3e S. 723).

3.6

Dem

Beschwerdeführer droht demnach – soweit ersichtlich – aufgrund der

vorsorglichen Einstellung im Amt kein nicht wiedergutzumachender Nachteil,

weshalb die Vorinstanz seinen Rekurs im Ergebnis zu Recht nicht an die Hand

nahm.

Anzumerken bleibt, dass die Nichtigkeit von Rechtsakten unter

Umständen auch im Verfahren gegen einen – wie vorliegend – ansonsten nicht

direkt anfechtbaren Zwischenentscheid überprüft werden muss (Bertschi,

§ 19a N. 42; vgl. hierzu auch BGr, 21. Juli 2015,1B_85/2015,

E. 1.5 mit Hinweisen); der Beschwerdeführer aber

scheint bei der Begründung seines Feststellungsbegehrens irrtümlich davon

auszugehen, er sei gestützt auf § 15 Abs. 2 VVO freigestellt worden. Wie oben aufgezeigt wurde, handelt

es sich bei der angefochtenen Anordnung indes um eine vorsorgliche Einstellung

im Amt, welche nach § 29 PG "jederzeit" von dem oder der

Vorgesetzten der betroffenen angestellten Person ausgesprochen werden kann und

nicht zwingend nach einem schriftlichen Erlass verlangt, weshalb die – unter

der Annahme, es liege eine Freistellung nach § 15 Abs. 2 VVO vor – geltend gemachten (einzigen) formellen Mängel

(Unzuständigkeit der Vorgesetzten, fehlende Schriftlichkeit und

"falscher" Zeitpunkt) vorliegend von vornherein keine Nichtigkeit zu

begründen vermöchten.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.

5.1

Nach

§ 65a Abs. 3 VRG geniessen die Parteien in personalrechtlichen

Angelegenheiten mit einem Streitwert bis Fr. 30'000.- Unentgeltlichkeit,

sofern sie wie hier keinen unangemessenen Aufwand verursacht haben (vgl. Plüss,

§ 65a N. 39 in Verbindung mit § 13 N. 88). Fehlt ein

Streitwert, werden Kosten nur belastet, wenn es sich um eine Auseinandersetzung

grosser Tragweite handelt, welche sich hier ebenso wenig erkennen liesse (siehe

Plüss, § 65a N. 29 f.; VGr, 17. März 2018, VB.2017.00128,

E. 3 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Für die Frage, ob es einen

Streitwert gebe und wie viel er bejahendenfalls betrage, kommt es auf die

Hauptsache an.

Was genau Gegenstand der Hauptsache bilden bzw. wie hoch der

Streitwert im Hauptsacheverfahren gegebenenfalls sein werde, lässt sich hier

jedoch noch nicht absehen. Eine Kostenpflicht der Parteien erscheint folglich

als ungewiss. Es rechtfertigt sich deshalb, die Gerichtskosten auf die eigene

Kasse zu nehmen.

5.2

Ausgangsgemäss

ist dem unterliegenden Beschwerdeführer keine Parteientschädigung nach

§ 17 Abs. 2 VRG zuzusprechen (siehe Plüss, § 17

N. 29 ff.; VGr, 17. März 2018, VB.2017.00128, E. 4).

6.

Zur Rechtsmittelbelehrung in Ziff. 5 des nachstehenden

Verfügungsdispositivs ist Folgendes zu erläutern (zum Ganzen VGr, 17. März

2018, VB.2017.00128, E. 5):

Der vorliegende Rechtsmittel- über

einen Zwischenentscheid stellt seinerseits einen solchen dar (Bertschi,

§ 19a N. 32; VGr, 29. Januar 2015, VB.2014.00663, E. 4, und

13.

Januar 2016, VB.2015.00368, E. 6 Abs. 3). Er lässt sich

daher nur an das Bundesgericht weiterziehen, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden

Nachteil bewirken könnte (siehe oben 3.4).

Auch Art. 51 Abs. 1 lit. c BGG stellt bei

Zwischenentscheiden für die Frage vermögensrechtlicher Auseinandersetzungen auf

die – hier wie oben 5.1 Abs. 2 gesehen noch unbestimmbare – Hauptsache ab

(Andreas Güngerich in: Seiler et al., Art. 51 N. 25). Fehlt ein

Streitwert, schliesst Art. 83 lit. g BGG auf dem Gebiet

öffentlichrechtlicher Arbeitsverhältnisse eine ordentliche Beschwerde nach

Art. 82 ff. BGG aus und kommt nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde

gestützt auf Art. 113 ff. BGG in Betracht (vgl. hierzu auch BGr, 30. Mai

2012,8C_12/2012, E. 2.2). Das Nämliche gilt kraft des Art. 85 BGG

bei einem Fr. 15'000.- unterschreitenden Streitwert, es sei denn, es erhebe

sich ein Rechtsproblem grundsätzlicher Bedeutung. Indes erlaubt Art. 98

BGG bei der Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gegen

Entscheide über vorsorgliche Massnahmen ohnehin nur, die Verletzung von

Verfassungsrechten zu rügen. Werden beide erwähnten Rechtsmittel ergriffen,

muss das laut Art. 119 Abs. 1 BGG in der gleichen Rechtsschrift

geschehen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellkosten,

Fr. 2'220.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse

genommen.

4.

Eine Parteientschädigung wird nicht

zugesprochen.

5.

Gegen dieses Urteil kann Beschwerde im Sinn der

Erwägung 6 erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung

einzureichen beim Bundesgericht,

Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

6.

Mitteilung an …