VB.2018.00482

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00482

25. April 2019Deutsch30 min

(URT.2019.20773)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

beantragter Beweismittel insbesondere dann absehen, wenn der Sachverhalt, den

eine Partei beweisen will, nicht rechtserheblich ist (Unerheblichkeit des

Beweismittels), wenn durch den angebotenen Beweis bereits Feststehendes

bewiesen werden soll (Überflüssigkeit des Beweismittels) oder wenn von

vornherein gewiss ist, dass der angebotene Beweis keine Klärung herbeizuführen

vermag (mangelnde Tauglichkeit des Beweismittels, was mittels antizipierter

Beweiswürdigung festgestellt werden kann; vgl. BGr, 21. August 2014,

5A_282/2014, E. 3.2; BGE 117 Ia 262 E. 4b; Kaspar Plüss, Kommentar

VRG, § 7 N. 18; zum Ganzen siehe VGr, 9. April 2015,

VB.2014.00510, E. 4.1).

Das Recht, angehört zu werden, ist formeller Natur; die

Verletzung des Gehörsanspruchs führt daher grundsätzlich unabhängig von den

Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Sache selbst zur Aufhebung der

angefochtenen Verfügung (statt vieler VGr, 28. Juni 2017, VB.2017.00076,

E. 6.1). Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts und des

Verwaltungsgerichts kann indes eine obere Instanz die Gehörsverletzung einer

unteren Instanz heilen, wenn die Verletzung nicht schwer wiegt und die

Rechtsmittelinstanz sowohl Tat- als auch Rechtsfragen uneingeschränkt

überprüft. Selbst bei einer schweren Verletzung ist von einer Rückweisung

abzusehen, wenn diese lediglich einen formalistischen Leerlauf darstellen und

zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde (BGE 133 I 201 E. 2.2;

BGE 132 V 387 E. 5.1; VGr, 22. März 2017, VB.2016.00751, E. 2.4).

3.3

3.3.1

Der Beschwerdeführer rügt, ihm sei die Akteneinsicht vor dem

Beschwerdegegner verweigert worden. Ausserdem sei nicht klar, wie der Entscheid

zustande gekommen sei und wer konkret entschieden habe. Die Vorinstanz habe

sein rechtliches Gehör verletzt, indem sie nicht auf seinen Antrag, "der

Stadtrat sei anzuweisen, diesbezüglich Klarheit zu schaffen und ihm eine

angemessene Frist zur Rekursergänzung einzuräumen" eingegangen sei.

3.3.2

Der Beschwerdeführer stellte mit Schreiben vom 16. Oktober 2015 ein

Gesuch um Akteneinsicht beim Beschwerdegegner. Mit Empfangsbestätigung vom 22. Oktober

2015 bestätigte der Beschwerdeführer, die Akten inklusive Verzeichnis bezüglich

des Geschäfts Soziale Einrichtungen und Betriebe, Informationszugangsgesuch,

Beschwerde wegen Rechtsverzögerung und Rechtsverweigerung, Geschäftsnummer 01,

in der Stadtkanzlei am 22. Oktober 2015 eingesehen und erhalten zu haben.

Die Vorinstanz erwog, nichts

hätte den Beschwerdeführer davon abgehalten, sich während des

Beschwerdeverfahrens oder im Anschluss daran beim Beschwerdegegner konkret nach

dem Zustandekommen des Entscheids zu erkundigen. Weiter sei allgemein bekannt

und könne nötigenfalls allgemein zugänglichen Publikationen entnommen werden,

aus welchen Mitgliedern der Stadtrat bestehe. Der Stadtratsentscheid hätte die

einzelnen Mitglieder daher nicht namentlich aufführen müssen. Die Vorinstanz

hat sich mit der geltend gemachten Gehörsverletzung des Beschwerdeführers

auseinandergesetzt und befunden, eine solche habe nicht stattgefunden. Sie hat

daher das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers nicht verletzt.

Dem Verwaltungsgericht hat der Beschwerdegegner

keine anderen Vorakten eingereicht, als diejenigen, welche auch der Beschwerdeführer

erhalten hatte. Es ist daher und mangels konkreter Hinweise auf weitere Akten

des Beschwerdegegners davon auszugehen, dass tatsächlich keine solchen bestehen

und der Beschwerdeführer Einsicht in sämtliche Akten erhalten hat. Im Übrigen

kann auf die Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden (§ 70 in

Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG).

3.4

3.4.1

Der Beschwerdeführer rügt, er habe der Vorinstanz mehrfach einen USB-Stick

sowie eine CD eingereicht, auf welcher eine amtliche Auskunft der SEB vom 2. März

2015 zu hören sei, gemäss welcher Journaleinträge nicht gelöscht würden. Da die

Vorinstanz sich nicht zum Inhalt der Datenträger geäussert und verfügt habe,

der Beschwerdeführer erhalte Frist, um den Inhalt des USB-Sticks auszudrucken

und in Papierform nachzureichen (bei unbenutztem Ablauf der Frist würde

Verzicht darauf angenommen), habe sie sich nicht ernsthaft mit seinen

wesentlichen Vorbringen im Zusammenhang mit der Auskunft der SEB

auseinandergesetzt, und daher sein rechtliches Gehör verletzt.

3.4.2

In ihrem Beschluss führte die Vorinstanz aus, dass sich der

Beschwerdeführer am 12. Januar 2016 erneut zum Verfahren habe vernehmen

lassen und der Eingabe eine CD sowie einen CD-Player beigelegt habe. In der

erwähnten Eingabe vom 12. Januar 2016 hatte der Beschwerdeführer

dargelegt, dass die auf der eingereichten CD enthaltene Auskunft der Basisbeschäftigung

vom 2. März 2015 das einzige Beweismittel sei, welches bestätige, dass ein

Journal (sog. Verlaufprotokoll) existiere, welches Angaben zu seiner Person und

zu seinem Verhalten/Handeln enthalten würde.

Die Vorinstanz hielt sodann

fest, der Anspruch auf Zugang zu den eigenen Personendaten könne sich

selbstredend nur auf Daten beziehen, die überhaupt vorhanden seien. Der

Rekurrent [Beschwerdeführer] zähle zwar in der Rekursschrift zahlreiche

Dokumente und Daten auf, die nach seiner Darstellung im Zusammenhang mit der

absolvierten Basisbeschäftigung angelegt bzw. beschafft worden seien. Er

scheine zu vermuten, dass diese Daten noch bestehen. Der Rekurrent bringe indes

nichts vor, was seine Vermutung, wonach noch mehr Daten als die ihm damals

bereits herausgegebenen, bestünden, auch nur glaubhaft machen würde. Auch aus

den Akten sei nicht ersichtlich, dass die weiteren von ihm genannten Daten oder

ein Teil davon noch bestehen könnten.

3.4.3

Die Tonaufnahme auf dem USB-Stick (resp. der CD) soll nach den Ausführungen

des Beschwerdeführers Aufschluss darüber geben, dass ausser den ihm bereits

herausgegebenen Daten noch weitere bestehen. Namentlich will er damit nach

seinen Eingaben vom 7. Dezember 2015 und 12. Januar 2016 sowie gemäss

seiner Beschwerde, S. 10 und 17 f., den Beweis erbringen, dass er am

2. März 2015 die amtliche Auskunft erhalten habe, wonach die

Basisbeschäftigung alle für seinen Entwicklungsprozess erheblichen Tatsachen in

einem Journal festhalten und dass dieses nicht gelöscht werde. Das in den Akten

liegende Journal enthält jedoch keine diesbezüglichen Einträge. Indem sich die

Vorinstanz in keiner Weise mit dem angebotenen und ihr eingereichten

Beweismittel auseinandergesetzt hat, auch nicht etwa, indem sie es in

antizipierter Beweiswürdigung beurteilte oder die Verwertbarkeit der

Tonaufnahme als Beweismittel prüfte, hat sie das Recht des Beschwerdeführers

auf Abnahme der gehörig angebotenen Beweismittel und mithin das rechtliche

Gehör verletzt. Ebenso hat sie damit die Untersuchungspflicht verletzt.

Entgegen der Auffassung gemäss der Präsidialverfügung des

Bezirksrats vom 1. Dezember 2015 sind unabhängig von der Frage der

Zulässigkeit elektronischer Eingaben im Verwaltungsverfahren elektronische

Datenträger mögliche und zulässige Beweismittel (Plüss, § 7 N. 63).

Nötigenfalls hat daher die Vorinstanz die Lesbarkeit der Datenträger –

gegebenenfalls unter Beizug der für die Sicherheitseinstellungen IT-Verantwortlichen

– zu gewährleisten.

Indes erübrigt sich eine Rückweisung an die Vorinstanz zur

Beurteilung einer allfälligen Zulässigkeit dieses Beweismittels im Hinblick auf

das strafrechtliche Verbot der unbefugten Aufnahme von Gesprächen nach Art. 179ter

des schweizerischen Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember 1937 und zur

allfälligen Abnahme des Beweismittels. Der Beschwerdeführer führte an mehreren

Stellen (vgl. oben) aus, was der wesentliche Inhalt der Audiodatei ist und was

darauf zu hören ist. In den Akten befindet sich sodann ein Journal, welches

auch der Beschwerdeführer erhalten hat. Aufgrund der Aktenlage sowie mangels

weiterer Hinweise auf zusätzliche Jounaleinträge muss in antizipierter

Beweiswürdigung davon ausgegangen werden, dass das Verlaufsprotokoll nicht so

geführt wurde, wie es nach der Sachdarstellung des Beschwerdeführers diesem

mitgeteilt worden sein soll. Sofern ihm die Auskunft in der von ihm behaupteten

Weise erteilt worden wäre, erweist sie sich als falsch und ändert nichts daran,

dass heute nur die ihm bereits zugestellten Journaleinträge bestehen. Demgemäss

ist in antizipierter Beweiswürdigung von der Abnahme der Audiodatei als

Beweismittel abzusehen.

3.5

3.5.1

Weiter rügt der Beschwerdeführer, sein rechtliches Gehör sei auch dadurch

verletzt worden, dass die Vorinstanz ihm keine Gelegenheit geboten habe, sich

zu ihrem unerwarteten Beweisergebnis zu äussern, obwohl es geeignet gewesen

sei, ihren Entscheid zu beeinflussen.

3.5.2

Die von der Vorinstanz zu den Akten genommenen Schreiben der SEB und des

Beschwerdegegners aus einem parallel laufenden Verfahren betreffend

Berichtigung der Integrationsempfehlung hielten lediglich ebenfalls fest, dass

keine weiteren Unterlagen mehr bestehen würden. Sie befanden sich in den Akten

der SEB, welche der Beschwerdegegner als Vernehmlassungsbeilage eingereicht

hatte. Dem Beschwerdeführer wurde die Vernehmlassung sowie eine Kopie des

Inhaltsverzeichnisses der Akten der SEB, woraus auch die beiden genannten

Schreiben ersichtlich waren, am 19. Januar 2016 zur freigestellten

Vernehmlassung zugeschickt mit dem Hinweis, dass in die Vernehmlassungsbeilagen

in den Räumlichkeiten der Vorinstanz Einsicht genommen werden könne. Der

Beschwerdeführer hatte somit die Möglichkeit, die genannten Schreiben

einzusehen und sich zu diesen Beweisen zu äussern. Sein rechtliches Gehör wurde

somit insoweit nicht verletzt.

3.6

3.6.1

Vom Beschwerdeführer wird ausserdem gerügt, die Vorinstanz habe ihren

Entscheid mit neuen Bestimmungen begründet, mit deren Anwendung er nicht habe

rechnen müssen.

3.6.2

Nach der Praxis des Bundesgerichts umfasst der Anspruch auf rechtliches

Gehör grundsätzlich nicht den Anspruch darauf, zur rechtlichen Würdigung oder

zur juristischen Begründung des Entscheides angehört zu werden. An die

Rechtsauffassung bzw. Rechtsbehauptungen der Verfahrensbeteiligten bzw. einer

allfälligen Vorinstanz ist die Entscheidinstanz denn auch nicht gebunden

(Plüss, § 7 N. 16). Gilt der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes

wegen, kann die Rechtsmittelbehörde – im Rahmen des Streitgegenstands – eine

Motivsubstitution vornehmen, d. h.

sie kann die angefochtene Verfügung aus anderen als den von der Vorinstanz

angeführten rechtlichen Gründen bestätigen. Die Rechtsmittelbehörde darf

allerdings den Streitgegenstand nicht verlassen, indem sie ihren Entscheid

sowohl auf einen wesentlich verschiedenen Sachverhalt als auch gleichzeitig auf

einen anderen Rechtsgrund stützt, der weder von der Vorinstanz erwogen noch von

der rekurrierenden Person geltend gemacht wurde (Martin Bertschi, Kommentar

VRG; Vorbem. zu §§ 19–28a N. 29). Ausserdem ist das rechtliche Gehör

zumindest der dadurch beschwerten Partei dann zu gewähren, wenn eine Behörde

ihren Entscheid mit einer Rechtsnorm oder einem Rechtsgrund zu begründen

beabsichtigt, die im bisherigen Verfahren nicht herangezogen wurden, auf die

sich die beteiligten Parteien nicht berufen haben und mit deren Massgeblichkeit

im konkreten Fall sie nicht rechnen konnten (vgl. BGer, 5. März 2018,

2C_497/2017, E. 3.4, mit weiteren Hinweisen; Donatsch, § 20a N. 21,

§ 52 N. 37; Griffel, § 26b N. 29).

3.6.3

Die von der Vorinstanz zitierten § 5 Abs. 3 und § 8 des

Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG)

wurden zwar erstmals im Rekursverfahren genannt, indessen hatten sie keine

tragende Rolle für die Begründung des Entscheids, und es konnte durchaus mit

der weiteren Heranziehung von Bestimmungen des IDG gerechnet werden, stützte

sich doch bereits das Informationszugangsgesuch des Beschwerdeführers auf das

IDG und zog auch die SEB in ihrem Schreiben vom 28. Juli 2015 das IDG

heran. Demgemäss wurde das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers nicht

verletzt.

3.7

3.7.1

Der Beschwerdeführer rügt, sein rechtliches Gehör sei verletzt worden, da

der Stadtrat sich mit keinem Wort zu den Angaben betreffend an der

Datenbearbeitung beteiligten Organe und Informationsempfängerinnen und

-empfänger geäussert und die Vorinstanz dazu lediglich ausgeführt habe, die

Auskunft der SEB vom 28. Juli 2018 sei vollständig gewesen.

3.7.2

Die Vorinstanz führte aus, die SEB habe dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom

28. Juli 2015 Auskunft über die an der Datenbearbeitung beteiligten Organe

und Informationsträger gegeben, die Auskunft sei zutreffend, und ihr sei nichts

anzufügen. Damit hat sie sich im Ergebnis mit der Gehörsrüge des

Beschwerdeführers auseinandergesetzt und wurde eine allfällige Gehörsverletzung

durch den Stadtrat geheilt, weshalb das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers

nicht verletzt ist.

4.1 Der

Beschwerdeführer rügt weiter, da ihm die Vorinstanz vier Entscheide

gleichzeitig zugestellt habe, hätte sie seinen Anspruch auf ein faires

Verfahren verletzt, da er gleichzeitig nicht hätte vier Entscheide sachgerecht

prüfen und anfechten können.

4.2 Art. 29

Abs. 1 BV garantiert jeder Person in Verfahren vor Gerichts- und

Verwaltungsinstanzen einen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung. Der

Anspruch auf ein gerechtes Verfahren bildet für sämtliche Verfahrensarten ein

offenes Grundprinzip zur Sicherung rechtsstaatlicher Verfahren. Art. 29

Abs. 1 BV ist Grundtatbestand der im Einzelnen ausgebildeten verfassungsmässigen

Verfahrensrechte und grundlegender Ausdruck des prozessualen

Fairnessgrundsatzes. Er ist damit auch Auffangtatbestand für Konstellationen,

die nicht spezifisch einem Teilgehalt zugeordnet werden können (Steinmann, Art. 29

N. 39).

4.3 Die

Beschlüsse (02; 03; 04 und 05) vom 5. Juli 2018 wurden dem

Beschwerdeführer am 16. Juli 2018 und damit während der laufenden

Gerichtferien (§ 71 VRG in Verbindung mit Art. 145 Abs. 1 der

Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008) zugestellt. Im

Fall einer Zustellung während der Gerichtsferien gilt der erste Tag nach dem

Ende des Fristenstillstands – also der erste Tag nach dem letzten Gerichtsferientag,

vorliegend der 16. August 2018 – als erster zählender Tag für die

Rechtsmittelfrist (Plüss, § 11 N. 24). Die Rechtsmittelfrist endete

somit für den Beschwerdeführer erst am Freitag, 14. September 2018. Damit

verblieb dem Beschwerdeführer genügend Zeit, sämtliche der vier Entscheide

sachgerecht zu prüfen und anzufechten. Eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1

BV ist nicht gegeben.

5.1 Im

vorliegenden Verfahren ist streitig, ob der Beschwerdegegner den bei ihm

erhobenen Rechtsverweigerungsrekurs zu Recht als gegenstandslos geworden

abschrieb und die Vorinstanz diesen Entscheid zu Recht stützte.

5.2 Gemäss

Art. 29 Abs. 1 BV hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und

Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie

Beurteilung innert angemessener Frist. Daraus leitet sich ein Verbot formeller Rechtsverweigerung

ab, welche unter anderem gegeben ist, wenn eine erstinstanzliche Behörde in

einem ordnungsgemäss eingeleiteten Verfahren keine Verfügung erlässt, obwohl

Anspruch auf eine solche besteht (vgl. Bernhard Waldmann, Basler Kommentar,

2015, Art. 29 BV N. 23; Steinman, Art. 29 N. 18 [jeweils mit

weiteren Hinweisen]). Eine Rechtsverweigerung ist somit nur möglich, wenn ein

Anspruch der Privaten auf Behandlung ihrer Begehren besteht (BGE 135 II 60

E. 3.1.2). Die Weigerung der Behörde kann ausdrücklich oder

stillschweigend erfolgen (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19

N. 46, mit weiteren Hinweisen). Ein Rechtsverweigerungsrekurs zielt

grundsätzlich darauf ab, die Vorinstanz zu einer beförderlichen

Verfahrenserledigung anzuhalten. Er muss demnach erhoben werden, solange der

Entscheid der untätigen Behörde noch aussteht; auf Rechtsmittel, die erst nach

Erlass des Entscheids erhoben werden, ist grundsätzlich mangels aktuellen

Rechtsschutzinteresses nicht einzutreten. Ebenso sind hängige

Rechtsmittelverfahren grundsätzlich als gegenstandslos geworden abzuschreiben,

wenn die ausstehende Anordnung vor dem Entscheid über die Rechtsverweigerung

ergeht (Bosshart/Bertschi, § 19 N. 52).

5.3

5.3.1

§ 20 Abs. 2 IDG gewährt jeder Person grundsätzlich Anspruch auf

Zugang zu den eigenen Personendaten. Personendaten sind Informationen, die sich

auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen (§ 3 IDG). Der Zugang

zu den eigenen Personendaten umfasst die Informationen, die über die

gesuchstellende Person in den Informationsbeständen des öffentlichen Organs vorhanden

sind, die Rechtsgrundlage und den Zweck der Datenbearbeitung, die an der

Datenbearbeitung beteiligten Organe und die regelmässigen

Informationsempfängerinnen und -empfänger (§ 18 Abs. 2 der Verordnung

über die Information und den Datenschutz [IDV]). Will das öffentliche Organ den

Zugang zur gewünschten Information verweigern, einschränken oder aufschieben,

so hat es eine Verfügung zu erlassen (§ 27 Abs. 1 IDG).

5.3.2

Der Beschwerdeführer ersuchte am 2. April 2015 gestützt auf § 20 ff.

IDG um Informationen, die über ihn in den Informationsbeständen der

Dienststelle SEB vorhanden seien, sowie die Rechtsgrundlage und den Zweck der

Datenbearbeitung, die an der Datenbearbeitung beteiligten Organe und die

Informationsempfängerinnen und -empfänger. Die SEB liess dem Beschwerdeführer

am 22. April 2015 diverse Personendaten zukommen. In seinem Schreiben vom

2. Mai 2015 machte der Beschwerdeführer die SEB darauf aufmerksam, dass

ihm seiner Ansicht nach noch nicht Einblick in sämtliche beantragten

Personendaten gegeben worden sei und zählte die seiner Ansicht nach noch

fehlenden Dokumente auf, wodurch er sein Gesuch vom 2. April 2015

spezifizierte.

5.3.3

Als Rechtsgrundlage für die Datenbearbeitung bezeichnete die SEB mit

Schreiben vom 28. Juli 2015 an den Beschwerdeführer § 3 des

Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG), wonach die Durchführung der

Hilfe in Zusammenarbeit mit dem Hilfesuchenden erfolgen soll und die

Selbsthilfe zu fördern sei. Die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für

Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) sähen in den Kapiteln A.3 und D.2 kompensierende

Angebote zum Arbeitsmarkt vor, die von der Sozialhilfe bereitgestellt werden

sollen, um wirtschaftlichen und sozialen Ausschlussprozessen zu begegnen. Als

Massnahmen zur sozialen und beruflichen Integration würden unter anderem

Einsatz- und Beschäftigungsprogramme gelten. Alle Erwachsenen, die in der Stadt

Zürich Sozialhilfe beantragten oder bezögen und arbeitsfähig seien, hätten die

Basisbeschäftigung zu durchlaufen. Die Weigerung der Teilnahme könne eine

Kürzung der wirtschaftlichen Hilfe im Sinn von § 24 SHG zur Folge haben.

Die Basisbeschäftigung werde mit der Erstellung der Integrationsempfehlung

abgeschlossen; diese werde von der SEB zuhanden der Sozialen Dienste erstellt.

Im Sinn von § 9 Abs. 1 IDG erhebe und bearbeite die SEB im

Zusammenhang mit der Durchführung der Basisbeschäftigung anfallende

Informationen. Das Erheben und Bearbeiten der Information setze voraus, dass

sich die betroffenen Personen zur Teilnahme bereit erklärten und an der Arbeitsintegrationsmassnahme

teilnehmen würden. Zudem erklärte sie, dass die weiteren vom Beschwerdeführer

verlangten Personendaten nicht aufbewahrt würden und sich die erfolgte

Akteneinsicht daher als vollständig erweise. Die SEB hat damit, soweit es ihr

möglich war, dem Gesuch des Beschwerdeführers inkl. dem Antrag auf Nennung der

Rechtsgrundlagen (unabhängig davon, dass der Beschwerdeführer der Ansicht ist,

diese würden nicht genügen) entsprochen.

5.3.4

Die SEB hat dadurch, dass bereits einige Daten gelöscht wurden, dem Gesuch

des Beschwerdeführers um Zugang zu den eigenen Personendaten jedoch nicht

vollständig entsprechen können. Aufgrund dessen bestand für diese Daten nur

noch die Möglichkeit, dem Beschwerdeführer die nicht vollständige Gewährung des

verlangten Informationszugangs in verbindlicher und anfechtbarer Weise mittels

einer Verfügung zu eröffnen. Eine informelle Erledigung des

Informationszugangsgesuchs kann nur infrage kommen, wenn diesem auch

vollständig mit sämtlichen beantragten Daten entsprochen wird (vgl. Urs Thönen

in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und

Datenschutzgesetz des Kantons Zürich IDG], Zürich 2012, § 27 N. 1).

In dieser Situation musste das Informationszugangsgesuch durch eine formelle

Verfügung erledigt werden.

5.3.5

Es stellt sich die Frage, wie das Schreiben der SEB an den Beschwerdeführer

vom 28. Juli 2015, mit welchem diese zum Informationszugangsgesuch

Stellung nahm, nachdem der Beschwerdeführer bereits eine Einsprache wegen

Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung eingereicht hatte, zu qualifizieren

ist. Die äussere Form des Verwaltungshandelns ist dafür nicht allein

entscheidend. Vielmehr ist darauf abzustellen, ob ein behördlicher Akt

materiell die Kriterien einer Verfügung erfüllt. Auch die formell mangelhafte

Verfügung ist – unter Vorbehalt der Nichtigkeit – eine Verfügung. Sie stellt

eine autoritative, einseitige, individuell-konkrete Anordnung einer Behörde

dar, die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen ist, auf Rechtswirkungen

ausgerichtet sowie verbindlich und erzwingbar ist (Martin Bertschi/Kaspar

Plüss, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 18, 24). Zwar ist die Dienstelle

Soziale Einrichtungen und Betriebe eine Behörde, welche gegenüber dem

Beschwerdeführer hoheitlich auftreten kann. Ihr Schreiben vom 28. Juli

2015 betraf den Beschwerdeführer und sein Informationszugangsgesuch vom 2. April

2015 und war daher individuell-konkret. Dabei stützte sich die SEB auch auf das

IDG und somit auf Verwaltungsrecht. Das Schreiben bezieht sich weiter auch auf

das Recht des Beschwerdeführers auf Zugang zu seinen Personendaten und dessen

Umfang. Allerdings kann ihm kein verbindlicher Charakter entnommen werden. So

muss aufgrund der zwischen den Parteien stattgefundenen Korrespondenz und dem

ausdrücklichen Begehren des Beschwerdeführers um Erlass einer anfechtbaren

Verfügung davon ausgegangen werden, dass dem Schreiben vom 28. Juli 2015

gerade keine verbindliche Wirkung zukommen, sondern dieses lediglich ausdrücken

sollte, dass die Ansicht vertreten werden, dem Gesuch sei vollumfänglich

entsprochen worden. Damit sind die Strukturmerkmale des Verfügungsbegriffes

nicht erfüllt. Da die SEB somit nicht verfügt hat und sie auch dem Gesuch des

Beschwerdeführers nicht vollumfänglich entsprochen hat, liegt noch immer eine

Rechtsverweigerung vor, und der Rekurs hätte vor dem Beschwerdegegner nicht als

gegenstandlos geworden abgeschrieben werden dürfen.

Die SEB ist demgemäss einzuladen, eine anfechtbare

Verfügung zu erlassen und sich darin insbesondere dazu zu äussern, weshalb dem

Gesuch des Beschwerdeführers nicht (mehr) vollumfänglich entsprochen wird bzw.

werden kann.

Der Beschwerdeführer stellt schliesslich sinngemäss ein

Gesuch um Erlass der Verfahrenskosten für das vorinstanzliche Verfahren und

beantragt sinngemäss eventualiter deren Reduktion. Da aufgrund der teilweisen

Gutheissung der Beschwerde (dazu E. 8) die vorinstanzliche Kostenauflage

gegenüber dem Beschwerdeführer aufzuheben ist, werden diese sinngemäss

gestellten Anträge gegenstandslos.

7.1 Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und eine Rechtsverzögerung

durch den Bezirksrat Zürich festzustellen. Im Übrigen ist die Beschwerde

abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

7.2 Vom

Beschwerdeführer wird vorgebracht, dass das vorliegende Verfahren kostenlos

sein müsse, da es sich vorliegend um eine personalrechtliche Streitigkeit

handle, welche nach § 65a Abs. 3 in Verbindung mit § 13 Abs. 3

VRG kostenlos sei. Eine personalrechtliche Streitigkeit liegt vor, wenn in

einem Verfahren personalrechtliche Fragen zwischen Arbeitgebenden und

Arbeitnehmenden umstritten sind. Der Begriff der personalrechtlichen

Streitigkeit im Sinn der vorgenannten Bestimmungen ist dabei weit zu verstehen.

Er umfasst beispielsweise auch Verfügungen gegenüber Behördenmitgliedern, welche

auf öffentlichrechtlicher Grundlage im Dienst oder Auftrag des Gemeinwesens

entgeltliche Arbeitsleistungen erbringen (soweit die Anordnung ihre

dienstrechtliche Stellung betrifft), oder Streitigkeiten betreffend Verfügungen

über Entschädigungen von Behördenmitgliedern (Plüss, § 13 N. 85). Der

vorliegenden Streitigkeit liegt jedoch weder ein Anstellungs- noch eine

Behördentätigkeit zugrunde, denn der Zweck des Beschäftigungsprogramms liegt

weder in der Entgegennahme von Arbeitsleistungen durch die SEB noch in der

Erzielung eines Lohnes durch den Beschwerdeführer. Vielmehr bezweckt die

Basisbeschäftigung die Abklärung der Fähigkeiten und Potenziale der Teilnehmer,

die Benennung von passenden Anschlusslösungen und die Schaffung einer

Tagesstruktur in Form von Arbeit (VGr, 1. November 2016, VB.2016.00434, E. 2.4).

Dass der Beschwerdeführer während der Basisbeschäftigung auch kleine Arbeiten

erledigte, welche der Stadt zugutekamen (z. B. Versand von Broschüren), vermag am Charakter der

Basisbeschäftigung als Abklärungsverhältnis nichts zu ändern; diese Tätigkeiten

nahmen auch nur einen bescheidenen und untergeordneten Umfang ein. Zudem ist bei

der vorliegenden Streitigkeit eine Informations- und Datenschutzrechtliche

Angelegenheit betroffen und es stellen sich lediglich Fragen des IDG und keine

personalrechtlichen, wie beispielsweise die Frage einer allfälligen Entlöhnung.

Aus diesem Grund ist auch bei einer weiten Auslegung des Begriffs der personalrechtlichen

Streitigkeit keine solche anzunehmen, und das Verfahren ist kostenpflichtig.

7.3 Ausgangsgemäss

sind die Kosten des Verfahrens aufgrund der Rechtsverzögerung und der

Gehörsverletzung zu einem Drittel dem Bezirksrat Zürich und zu zwei Dritteln

dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 VRG).

7.4 Nach § 17

Abs. 2 VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren vor Verwaltungsgericht

die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung

für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die

rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger

Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines

Rechtsbeistandes rechtfertigte (lit. a) oder ihre Rechtsbegehren oder die

angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b).

Vorliegend war kein komplizierter Sachverhalt und auch keine schwierige

Rechtsfrage darzulegen, welche einen besonderen Aufwand erforderten, und auch

die angefochtene Anordnung war nicht offensichtlich unbegründet, weshalb dem

Beschwerdeführer keine Umtriebsentschädigung zuzusprechen ist. Dem

Beschwerdegegner steht aufgrund seines Unterliegens ebenfalls keine

Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. In

teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird eine Rechtsverzögerung durch den

Bezirksrat Zürich festgestellt. Die Entscheide des Stadtrats der Stadt Zürich

vom 30. September 2015 sowie des Bezirksrats Zürich vom 5. Juli 2018

werden aufgehoben. Die Dienststelle Soziale Einrichtungen und Dienste wird

eingeladen, eine anfechtbare Verfügung im Sinn der Erwägungen zu erlassen. Im

Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

Erwägungen

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 160.-- Zustellkosten,

Fr. 3'160.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner zu zwei Dritteln und dem Bezirksrat

Zürich zu einem Drittel auferlegt.

4.

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004.

Luzern, einzureichen.

6.

Mitteilung an …