Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00493

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2018.00493

Urteil

der Einzelrichterin

vom 18. Dezember 2018

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle,

Gerichtsschreiberin

Alexandra Altherr Müller.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Staat Zürich,

vertreten durch das Volksschulamt

des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend

Wiedererwägung / Gewährung lohnwirksamer Beförderung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A

erreichte im Schuljahr 2009/10 in ihrer Mitarbeiterbeurteilung als Lehrperson

der Gemeinde X die Beurteilungsstufe I (sehr gut).

Ab Schuljahr 2011/2012 war A zunächst als Vikarin und ab dem

18. Februar 2012 unbefristet als Lehrperson der Gemeinde Z angestellt. Im

Schuljahr 2013/14 wurde die turnusgemäss vorgesehene Mitarbeiterbeurteilung

nicht durchgeführt, da A längere Zeit in Z nicht unterrichtet hatte.

Seit dem Schuljahr 2013/14 ist A bei der Gemeinde Q

tätig. Sie wurde in der Mitarbeiterbeurteilung nach dem ersten Schuljahr der

Beurteilungsstufe II (gut) zugewiesen.

Am 3. August 2015 wandte A sich an das Volksschulamt und

bat um Überprüfung ihrer Lohnentwicklung im Schuljahr 2013/14. Am 1. September

2015 teilte ihr jenes mit einem Brief mit, dass ihr mangels

Mitarbeiterbeurteilung im Schuljahr 2013/14 keine Lohnentwicklung gewährt

werden könne. Ihre Mitarbeiterbeurteilung aus dem Schuljahr 2009/10 sei infolge

Zeitablaufs nicht mehr gültig. A erhob hiergegen kein Rechtsmittel.

B. Am 16.

Februar 2016 urteilte der Einzelrichter des Verwaltungsgerichts (VB.2015.00533),

dass für die Frage, ob eine Lehrperson Anspruch auf einen Stufenanstieg habe,

immer die letzte Mitarbeiterbeurteilung massgebend sei. Die Richtlinie der

Bildungsdirektion, wonach Mitarbeiterbeurteilungen nach Ablauf von vier Jahren

nicht mehr Grundlage für einen Stufenanstieg bilden könnten, sei keine

genügende gesetzliche Grundlage. Damit wurde die Praxis des Volksschulamts als

rechtwidrig beurteilt.

Daraufhin ersuchte A das Volksschulamt am 30. Mai 2016 um

Wiedererwägung ihrer Einstufung. Ihr sei aufgrund des erwähnten Urteils

rückwirkend per 1. Januar 2014 eine lohnwirksame Beförderung um zwei

Lohnstufen, von Lohnstufe 17 zu 19 der Lohnkategorie III, und per 1. Januar 2015

um eine weitere Lohnstufe, von Lohnstufe 19 zu 20 der Lohnkategorie III, zu

gewähren.

Das Volksschulamt trat auf das Gesuch am 22. August 2016

nicht ein.

Erwägungen

II.

Am 2. September 2016 erhob A hiergegen Rekurs und

verlangte, dass ihr Gesuch unter Entschädigungsfolge zur materiellen

Beurteilung an das Volksschulamt zurückgewiesen werde. Die Bildungsdirektion

wies den Rekurs am 16. Juli 2018 ab (Dispositiv-Ziff. I); weder wurden Kosten

erhoben (Dispositiv-Ziff. II) noch wurde eine Parteientschädigung zugesprochen

(Dispositiv-Ziff. III).

III.

Mit Beschwerde vom 20. August 2018 liess A dem

Verwaltungsgericht beantragen, dass die erst- sowie die vorinstanzliche

Verfügung aufzuheben seien und die Sache unter Entschädigungsfolge zur

materiellen Beurteilung an das Volksschulamt zurückzuweisen sei.

Die Bildungsdirektion verzichtete am 4. September 2018

auf eine Vernehmlassung. Der Staat Zürich, vertreten durch das Volksschulamt,

reichte am 24. September 2018 eine verspätete Beschwerdeantwort ein, welche aus

dem Recht zu weisen ist.

Die Einzelrichterin erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

einer Direktion etwa betreffend finanzielle Forderungen im Zusammenhang mit

einem Anstellungsverhältnis nach § 41 in Verbindung mit §§ 19

Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2

lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des

Verwaltungsrechtspflege-gesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Praxisgemäss

gelten im verwaltungsgerichtlichen Verfahren als Streitwert die (strittigen)

Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit des Rechtsmittels

beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung

des Dienstverhältnisses (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 65a N. 33). Bei

Hängigkeit der Beschwerde hätte das Anstellungsverhältnis der

Beschwerdeführerin frühestens per Ende Juli 2019 aufgelöst werden können (vgl.

§ 8 Abs. 2 lit. a des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999

[LS 412.31] in Verbindung mit § 1 a der Lehrpersonalverordnung

vom 19. Juli 2000 [LPVO, LS 412.311]).

Gemäss den Berechnungen der Beschwerdeführerin sind von 2014

bis Mitte 2019 Bruttobesoldungsansprüche von insgesamt Fr. 19'088.- strittig.

Die Angelegenheit fällt damit in die einzelrichterliche Zuständigkeit

(§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).

2.

2.1

Da die

Beschwerdeführerin in ihrer Mitarbeiterbeurteilung für das Schuljahr 2009/10

die Beurteilungsstufe "sehr gut" erreichte, hätte ihr Lohn bei

korrekter Rechtsanwendung per 1. Januar 2014 angehoben werden müssen (VGr,

16.

Februar 2016, VB.2015.00533, E. 2.2; § 24 Abs. 3 LPVO). Streitig

ist, ob der Beschwerdegegner das Gesuch der Beschwerdeführerin materiell zu

behandeln habe bzw. ob die Beschwerdeführerin rückwirkend per 1. Januar 2014

entsprechend neu einzustufen sei.

Der Beschwerdegegner verneinte einen Anspruch auf Behandlung

des Wiederwägungsgesuchs vom 30. Mai 2016, da es der Beschwerdeführerin

zumutbar gewesen wäre, gegen die Einstufungsverfügung vom 1. September 2015 ein

Rechtsmittel zu ergreifen. Allein wegen eines Gerichtsurteils in einem

Parallelfall rechtfertige es sich nicht, auf die in formelle Rechtskraft

erwachsene Verfügung zurückzukommen. Die Vorinstanz schloss sich diesen

Überlegungen an. Es liege kein Fall von offenkundig unrichtiger Rechtsanwendung

vor, weshalb kein Anspruch auf Zurückkommen auf die rechtkräftige Verfügung

bestehe.

3.

3.1

Eine

formell rechtskräftige Verfügung ist grundsätzlich nicht abänderbar. Unter

qualifizierten Voraussetzungen besteht jedoch gestützt auf Art. 29 Abs. 1

und 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) ein Anspruch auf Überprüfung

einer rechtskräftigen Verfügung (BGE 136 II 177 E. 2.1, 138 I 61 E. 4.3; Martin

Bertschi, VRG-Kommentar, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 17 f.; Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,

Zürich 2016, Rz. 1272 ff.). Danach kann um Wiedererwägung oder

Revision ersucht werden, wenn sich die Umstände wesentlich geändert haben oder

wenn erhebliche Tatsachen und Beweismittel namhaft gemacht werden, die in einem

früheren Verfahren nicht bekannt waren, die früher aus rechtlichen oder

tatsächlichen Gründen nicht geltend gemacht werden konnten oder die mangels

Veranlassung nicht geltend gemacht werden mussten (BGE 138 I 61 E. 4.3 mit

Hinweisen). Ob ein Wiedererwägungsgesuch materiell zu behandeln sei, hängt

davon ab, ob sich der Sachverhalt oder bei Dauersachverhalten die Rechtslage in

einer Art geändert hat, dass ein anderes Ergebnis ernstlich in Betracht fällt

(BGE 136 II 177 E. 2.1; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc.

2013, S. 260; Fritz Gygi, Zur Rechtsbeständigkeit von Verwaltungsverfügungen, ZBl 83/1982,

S. 149 ff., 159 f.).

3.2

Zwar

trifft es zu, dass eine ursprünglich fehlerhafte, aber nicht angefochtene

Verfügung nicht schon deswegen nachträglich abzuändern ist, weil sich durch

Gerichtsurteile in Parallelverfahren ergeben hat, dass eine andere Rechtslage

gilt, als von der verfügenden Behörde ursprünglich angenommen wurde. Eine

unrichtige Rechtsanwendung ist grundsätzlich im Anschluss an die Verfügung

durch Ergreifen von ordentlichen Rechtsmitteln geltend zu machen und

rechtfertigt nur dann ausnahmsweise ein Rückkommen auf die Verfügung, wenn

dieser schwerwiegende materielle Fehler anhaften (BGr, 26. August 2011,

2C_114/2011, E. 2.2; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 31 Rz. 39). Jedoch gelten für

Dauerverfügungen, bei welchen sich die Gesetzwidrigkeit wegen fehlerhafter

Rechtsanwendung über längere Zeit bzw. auch in der Zukunft auswirkt, Ausnahmen

(Tschannen/Zimmerli/Müller, § 31 Rz. 40; Gygi, S. 155 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 1275 f.). Das öffentliche Interesse an der Verwirklichung des objektiven

Rechts ist hier stärker betroffen, als wenn sich die Rechtswidrigkeit in einem

Einzelereignis erschöpft. Eine klar ersichtliche unrichtige Rechtsanwendung

stellt deshalb bei Dauersachverhalten, auch wenn die Dauerverfügung nicht an

einem schwerwiegenden materiellen Mangel leidet, einen Rückkommensgrund dar

(VGr, 2. September 2015, VB.2015.00070, E. 2.4, und 26. Mai 2016,

VB.2016.00111, E. 3.6).

3.3

Da sich

die ursprünglich fehlerhafte Lohneinstufung der Beschwerdeführerin per 1. Januar

2014.

nicht in einem einmaligen Sachverhalt erschöpft, sondern sich bis heute

auf ihren Lohn auswirkt, handelt es sich vorliegend um einen Dauersachverhalt.

Die Beschwerdeführerin hat sodann mit der Berufung auf das Urteil des

Verwaltungsgerichts vom 16. Februar 2016 (VB.2015.00533) hinreichend

darlegt, dass ihre Einstufung ab dem 1. Januar 2014 widerrechtlich ist. Schliesslich

hat der Regierungsrat zwar am 25. Mai 2016 die fehlende gesetzliche

Grundlage für die zeitlich beschränkte Gültigkeit von Mitarbeiterbeurteilungen

in Bezug auf Lohnerhöhungen geschaffen (§ 24 Abs. 5 LPVO, in Kraft seit 1.

Juli 2016, vgl. ABl 2016-06-03). Diese Grundlage vermag indes den früheren

Mangel nicht zu heilen (vgl. BGr, 8. August 2007,2A.18/2007, E. 2.5, wo es aber

um das Rückkommen auf eine Gebührenfestlegung geht, die keine Dauerverfügung ist).

Der Beschwerdegegner hätte das Gesuch deshalb nicht durch einen

Nichteintretensentscheid erledigen dürfen, und die Bildungsdirektion hätte den gegen

diesen Entscheid gerichteten Rekurs gutheissen müssen.

3.4

Die

angefochtene Verfügung und der Rekursentscheid sind deshalb aufzuheben, und die

Sache ist zur materiellen Prüfung an den Beschwerdegegner zurückzuweisen. Dieser

wird dabei zu berücksichtigen haben, dass die Nachzahlung von Lohn gemäss

Rechtsprechung keine Rechtsunsicherheit schafft, welche das Interesse an der

richtigen Rechtsanwendung zu überwiegen vermag (VGr, 8. Juli 2009,

PB.2008.00028, E. 5.2). Der Beschwerdeführerin steht deshalb eine rückwirkende

Lohnerhöhung zu. Da es ihr zumutbar gewesen wäre, sich gegen die fehlerhafte

Einstufung durch Verlangen einer anfechtbaren formellen Verfügung bzw. mit

Rekurs gegen die materielle Verfügung vom 1. September 2015 zur Wehr zu setzen,

wird die Berichtigung erst ab dem Zeitpunkt der Geltendmachung ihres Anspruchs

mittels Wiedererwägungsgesuchs am 30. Mai 2016 mit Wirkung ab 1. Juni 2016 zu

gewähren sein (Kölz/Häner/Bertschi, S. 260; BGE 131 I 105 E. 3.7; Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 1282 ff.).

Die Beschwerde ist in diesem Sinn gutzuheissen und die Sache

zu neuer Verfügung an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.

4.

4.1

Da der

Streitwert weniger als Fr. 30'000.- beträgt, sind die Gerichtskosten auf

die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG).

4.2

Die

Beschwerdeführerin erscheint insgesamt als obsiegend. Es ist ihr deshalb je

eine angemessene Parteientschädigung für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren

zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.

Weil der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt, ist

grundsätzlich als Rechtsmittel auf die Beschwerde in öffentlichrechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom

17.

Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu verweisen (Art. 85

Abs. 1 lit. b BGG). Da der vorliegende

Entscheid allerdings aufgrund der Rückweisung einen selbständig eröffneten

Zwischenentscheid darstellt, kann dagegen nur gemäss Art. 92 in Verbindung

mit Art. 82 ff. BGG

Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten erhoben werden.

Demgemäss erkennt die

Einzelrichterin:

1.

Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I

und III der Verfügung der Bildungsdirektion vom 16. Juli 2018 sowie die Verfügung

des Volksschulamts vom 22. August 2016 werden aufgehoben. Die Sache wird zu

neuer Entscheidung an das Volksschulamt zurückgewiesen.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. III der Verfügung der Bildungsdirektion vom

16.

Juli 2018 wird der Beschwerdegegner verpflichtet, der

Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von

Fr. 1'000.- zu bezahlen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.-; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen

30.

Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004.

Luzern.

6.

Mitteilung an …