Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00500

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2018.00500

Urteil

der 3. Kammer

vom 14. Mai 2020

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Matthias Hauser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Cornelia Moser.

In Sachen

1. A,

2. B,

3. C,

4. D,

5. E,

alle vertreten durch RA F,

Beschwerdeführende,

gegen

1.

Stadt Zürich,

vertreten durch den Gemeinderat,

dieser vertreten durch den Stadtrat,

2.

Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerinnen,

und

G AG,

vertreten durch RA H,

Mitbeteiligte,

betreffend

Nutzungsplanung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss des Gemeinderates vom 30. November

2016 wurde die Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 23. Oktober 1991

teilweise revidiert. Die Baudirektion Kanton Zürich genehmigte die Teilrevision

(im Folgenden: BZO 2016) mit hier nicht interessierenden Ausnahmen am 5. Juli

2017. Mit der BZO 2016 wurde für das Geviert Eidmatt-, Neptun-, Minerva-,

Hegibach- und Streulistrasse neu eine Quartiererhaltungszone (QE) II/3

festgelegt.

Erwägungen

II.

A. Gegen

die Festlegung der Zone QE II/3 für das Geviert Eidmatt-, Neptun-, Minerva-,

Hegibach- und Streulistrasse erhoben A, B, C, D sowie E am 2. Oktober 2017

Rekurs ans Baurekursgericht. Mit Verfügung vom 27. Oktober 2017 wurde auf

deren Antrag hin die G AG als Mitbeteiligte ins Rekursverfahren

aufgenommen.

B. Nach

Durchführung eines Augenscheins am 22. März 2018 wies das Baurekursgericht

den Rekurs mit Entscheid vom 29. Juni 2018 ab und auferlegte die Kosten

des Verfahrens zu je 1/5 an A, B, C, D sowie E und

verpflichtete diese zur Leistung einer Umtriebsentschädigung an die G AG.

III.

A. Gegen

diesen Entscheid erhoben A, B, C, D sowie E am 23. August 2018 Beschwerde

an das Verwaltungsgericht mit folgenden Anträgen:

"1. Der

Entscheid des Baurekursgerichts vom 29. Juni 2018 sowie die Festsetzung

der Zone QE II/3 für das Geviert Eidmatt-, Neptun-, Minerva-, Hegibach- und

Streulistrasse vom 30. November 2016 sowie deren Genehmigung mit Verfügung

der Baudirektion vom 5. Juli 2017 seien aufzuheben;

2.

die

Angelegenheit sei an die kommunale Beschwerdegegnerin zurückzuweisen mit der

Aufforderung, eine neue Quartiererhaltungszone für das Geviert Eidmatt-,

Neptun-, Minerva-, Hegibach- und Streulistrasse festzusetzen, welche die

Besonderheiten des Quartiers, die Vorgaben des ISOS und die Quartierstruktur

berücksichtigt und insbesondere eine maximal zulässige Gebäudelänge sowie

Nutzungsziffern vorschreibt;

3.

unter

Kosten- und Entschädigungsfolge (zuzüglich Mehrwertsteuerzuschlag) zulasten der

Beschwerdegegner;"

sowie

folgendem formellem Antrag:

"Das vorliegende

Beschwerdeverfahren sei zusammen mit der Beschwerde im Verfahren VB.2017.00691

zu beurteilen."

B. Mit

Präsidialverfügung vom 24. August 2018 wies das Verwaltungsgericht die

Parteien darauf hin, dass von einer Vereinigung des vorliegenden Verfahrens mit

dem Verfahren VB.2017.00691 vorerst abgesehen werde.

C. Die G AG

beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 20. September 2018 die Abweisung der

Beschwerde und die Zusprechung einer Umtriebsentschädigung. Das

Baurekursgericht beantragte am 24. September 2018 ebenso die Abweisung der

Beschwerde. In den Beschwerdeantworten beantragte die Baudirektion am

24.

September 2018 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten

sei, unter der gesetzlichen Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführenden, und

ebenso die Stadt Zürich am 28. September 2018 die Abweisung der Beschwerde

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen sowie, dass von einer Verfahrensvereinigung

abzusehen sei. Im weiteren Verlauf des Schriftenwechsels hielten A, B, C, D und

E (zuletzt mit Eingabe vom 7. Oktober 2019), die G AG sowie die Stadt

Zürich an ihren jeweiligen Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Nach

§ 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) ist

zu Rekurs und Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung

berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Änderung oder Aufhebung

hat.

Die Beschwerdeführenden

beantragen die Aufhebung der Quartiererhaltungszone für das Geviert Eidmatt-,

Neptun-, Minerva-, Hegibach- und Streulistrasse, welches momentan noch der Wohnzone

W3 zugewiesen ist, sowie die Festsetzung einer neuen Quartiererhaltungszone,

welche die Besonderheiten des Quartiers, die Vorgaben des ISOS und die Quartierstruktur

berücksichtigt und insbesondere eine maximal zulässige Gebäudelänge sowie

Nutzungsziffern vorschreibt. Die Beschwerdeführenden sind Eigentümer von

Liegenschaften im betroffenen Quartier. Daraus leiten sie ihre

Beschwerdelegitimation ab. Als Anwohner des Quartiers sind die

Beschwerdeführenden dazu legitimiert, die Festsetzung der

Quartiererhaltungszone soweit anzufechten, als damit ein unmittelbarer Bezug

zur Nutzung ihres eigenen Grundeigentums besteht. Dies ist im Folgenden zu

prüfen.

1.2.1

Bei der verlangten Voraussetzung des

unmittelbaren Bezugs zur Nutzung des eigenen Grundeigentums handelt es sich um

eine spezifische Ausprägung der materiellen Beschwer in jenen Konstellationen,

in denen Grundeigentümer grundsätzlich die Überprüfung und Anpassung von

Nutzungsplänen in Bezug auf benachbarte Grundstücke verlangen können. Generell

verlangt die Anforderung der materiellen Beschwer, dass die Beschwerde im Fall

ihres Erfolgs einen von der Rechtsordnung anerkannten, unmittelbaren,

persönlichen, praktischen Nutzen für die Beschwerdeführenden zur Folge hätte

(vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014

[Kommentar VRG], § 21 N. 13 ff.). Die Wahrnehmung öffentlicher

Interessen genügt nicht (mit Bezug auf die Nutzungsplanung: BGr,

6.

Dezember 2013, 1C_598/2013, E. 2; BGE 120 Ia 227

E. 2d), ebenso wenig ein ideell motiviertes Engagement (Bertschi,

§ 21 N. 20). Ungeachtet dessen, dass das Vorliegen der

Prozessvoraussetzungen von Amtes wegen festzustellen ist, haben die

Rechtsuchenden ihre Legitimation zu substanziieren, soweit sie nicht

offensichtlich ist (Bertschi, § 21 N. 38 mit Hinweis).

1.2.2

Die Beschwerdeführenden stützen ihren Antrag insbesondere auf das ISOS. Die

Stadt Zürich wurde mit Verordnungsänderung vom 24. August 2016 (in Kraft

seit 1. Oktober 2016 [AS 2016, 3177]) als Objekt der Siedlungskategorie "Stadt"

inventarisiert bzw. in den Anhang der Verordnung über das Bundesinventar der

schützenswerten Ortsbilder der Schweiz vom 9. September 1981 (VISOS)

aufgenommen. Mit der Inventarisierung der Stadt Zürich liegt eine massgebliche

Veränderung im Sinn von Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die

Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) vor. Das ISOS bildete zwar keine

Grundlage für die Revision der Bau- und Zonenordnung, doch konnte der damals

vorliegende Entwurf der Inventarisierung im Rahmen der Revision berücksichtigt

werden (vgl. Stadt Zürich, Ergänzung des Erläuterungsberichts zur

BZO-Teilrevision 2014 betreffend Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder

der Schweiz von nationaler Bedeutung [ISOS], Stadtratsbeschluss

Nr. 387/2016 vom 11. Mai 2016 [im Folgenden: Erläuterungsbericht

BZO/ISOS]). Da somit die Anforderungen des ISOS bereits Gegenstand des

Revisionsverfahrens waren, können gestützt darauf erhobene Rügen im

Rechtsmittelverfahren gegen die BZO 2016 vorgebracht werden.

1.2.3

Insofern als die Beschwerdeführenden beantragen, die Beschwerdegegnerin 1

sei aufzufordern, eine neue Quartiererhaltungszone für das Geviert Eidmatt-,

Neptun-, Minerva-, Hegibach- und Streulistrasse festzusetzen, welche die

Besonderheiten des Quartiers, die Vorgaben des ISOS und die Quartierstruktur

berücksichtigt und insbesondere eine maximal zulässige Gebäudelänge sowie

Nutzungsziffern vorschreibt, stellt sich die Frage, ob sich dieses Begehren auf

generell abstrakte Normen bezieht, die nach den Regeln der Erlassanfechtung

anzufechten wären. In diesem Fall würde eine rein virtuelle Betroffenheit der

Beschwerdeführenden als Legitimationsvoraussetzung genügen und diese wäre ohne

Weiteres gegeben. Bei der Anfechtung von Erlassen wäre aber fraglich, ob auf

das Begehren um Anpassung bzw. Neuaufnahme einer Norm einzutreten wäre (dazu:

VGr, 7. April 2016, AN.2015.00009, E. 7.3; Arnold Marti, Abstrakte

Normenkontrolle, Klageverfahren und weitere besondere Verfahren, in: Alain

Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege,

Zürich/St. Gallen 2010, S. 119 f.).

Nach der Rechtsprechung zur akzessorischen Überprüfung von

planerischen Festlegungen sind Bauvorschriften, die dazu dienen, Art, Natur und

Umfang der im Zonenplan kartografisch dargestellten Nutzungen zu umschreiben,

d. h. die anstelle

einer Planlegende stehen und mit dem Zonenplan ein untrennbares Ganzes bilden,

grundsätzlich im Anschluss an ihren Erlass unter Einhaltung der

Rechtsmittelfrist anzufechten. Davon abzugrenzen sind die übrigen Bestimmungen der

kommunalen Baugesetze, die eine zonenübergreifende Regelung treffen oder an die

persönliche Situation eines Benutzers anknüpfen; ihnen kommt Erlasscharakter

zu, weshalb ihre Rechtmässigkeit auch noch im Anwendungsfall überprüft werden

kann (vgl. VGr, 12. Januar 2011, VB.2012.00574, E. 3.2 [nicht

publiziert]; BGr, 5. Mai 2003, 1P.771/2001, E. 7.3.2; Alain Griffel,

Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 3. Auflage, Zürich/St. Gallen

2017, S. 268 f.). Diese Rechtsprechung kann zur Bestimmung des

Anfechtungsobjekts und der damit verbundenen angepassten

Legitimationsvoraussetzungen ebenfalls herangezogen werden (BGE 133 II 353 E. 3.3).

Zwar würde mit der von den Beschwerdeführenden verlangten

Festsetzung von Gebäudelängenbeschränkungen und Nutzungsziffern eine Anpassung

der BZO nötig. Daraus ergibt sich aber noch keine abstrakte Normenkontrolle.

Vielmehr stünden die Ergänzungen in einem engen Zusammenhang mit dem vorliegend

strittigen Quartier und der Zonenvorschrift der Quartiererhaltungszone: sie

bildeten mit dem Zonenplan ein untrennbares Ganzes und erschienen als Teil

dieses Nutzungsplans. Deshalb wäre ihnen die generell-abstrakte Natur

abzusprechen und es käme ihnen gemäss obengenannter Rechtsprechung kein

Erlasscharakter zu. Somit ist an der Voraussetzung der unmittelbaren

Betroffenheit festzuhalten.

1.2.4

Die Beschwerdeführenden beantragen die Prüfung und allfällige Festsetzung

einer Zonierung, welche die baulichen Möglichkeiten auf ihren Grundstücken

einschränken dürfte. Soweit sie sich auf die Sicherung der Quartierstruktur und

damit auf den Ortsbildschutz berufen, stützen sie sich auf ein öffentliches

Interesse, was für die Rechtsmittellegitimation nicht ausreicht (vgl. BGE

116.

Ia 433 E. 2b). Sodann machen sie geltend, eine veränderte

Qualität des Quartiers bzw. der Quartierstruktur führe zu einer

Wertverminderung ihres Grundstücks und zu einer Beeinträchtigung der

Lebensqualität. Damit haben sie allerdings nicht genügend substanziiert, dass

die angefochtene Anordnung in ihre schutzwürdigen Interessen eingreift: Selbst

wenn man davon ausgeht, dass sich die Bewahrung eines Ortsbilds positiv auf den

Wert eines sich im betreffenden Gebiet befindlichen Grundstücks auswirken kann,

wird hier nicht deutlich, weshalb ein ganzes Geviert strengeren Regeln

unterworfen werden muss, um den Wert der Liegenschaft der Beschwerdeführenden

zu erhalten. Die Beschwerdeführenden setzen sich bei der Begründung ihrer

Legitimation auch nicht damit auseinander, weshalb die bestehenden

Denkmalschutzmassnahmen und Inventarisierungen für eine Werterhaltung nicht

ausreichten. Schliesslich reicht eine allgemein geltend gemachte Einschränkung

der Lebensqualität nicht aus, ein schutzwürdiges Interesse zu begründen, da

solche Beeinträchtigungen ideeller Art ausgeprägter sein müssen als materielle

Beeinträchtigungen wie etwa Lärm- oder Geruchsemissionen, und zudem bei

objektivierter Betrachtungsweise als Nachteil empfunden werden müssen (VGr,

24.

November 2015, VB.2015.00464, E. 3.3 = BEZ 2016 Nr. 1).

1.2.5

Ein praktischer Nutzen resultiert aber daraus, dass die von den

Beschwerdeführenden beantragte Festsetzung einer maximal zulässigen

Gebäudelänge sowie Nutzungsziffern eine Vergrösserung der Bauvolumen auf einer

benachbarten Parzelle verhindern können, und dies unabhängig davon, ob die

dortigen bestehenden Bauten unter Schutz gestellt werden (§ 50a Abs. 2 PBG; Art. 24b ff. BZO 2016). Von einem privaten Interesse der Beschwerdeführenden

als Anwohner von Parzellen, die von einer solchen Regelung betroffen wären, ist

Dispositiv

demnach auszugehen; mit der beantragten Festsetzung blieben die

Beschwerdeführenden generell von grösseren Bauvolumen auf den benachbarten

Grundstücken und dem damit einhergehenden Schattenwurf oder von

Sichtbeschränkungen verschont. Sie haben daher ein schutzwürdiges Interesse

daran, dass die Festsetzung der Quartiererhaltungszone überprüft und wenn nötig

angepasst wird.

1.3 Die

übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die Beschwerde ist somit

einzutreten.

2.

2.1 Nach

Darlegung der Ziele der BZO-Revision, der das strittige Quartier betreffenden

Anliegen des ISOS und der rechtlichen Grundlagen der Quartiererhaltungszone kam

das Baurekursgericht zum Schluss, dass die von der Beschwerdegegnerin 1

vorgenommene Zonierung den massgeblichen Interessen Rechnung trage und sich als

nachvollziehbar erweise; eine Beschränkung der Gebäudelänge oder der

Nutzungsziffer sei nicht geboten. Insbesondere bezwecke die Quartiererhaltungszone

den Strukturerhalt, was sich mit den Zielen des ISOS decke, und ermögliche

gleichzeitig das im Richtplan vorgegebene Ziel der Verdichtung. Zusätzlich

seien im gesamten Geviert mehr als die Hälfte aller Liegenschaften, teilweise

inklusive der Umgebung, entweder inventarisiert oder geschützt, weshalb der

Abbruch und das Erstellen von Neubauten auf diesen Grundstücken nicht ohne Weiteres

möglich sei und auch für Bauvorhaben in der Nähe die erhöhten

Einordnungsanforderungen von § 238 Abs. 2 PBG gelten würden.

2.2 Die

Beschwerdeführenden machen hauptsächlich geltend, dass das ISOS bei der

Revision der BZO nicht berücksichtigt worden sei. Die Festlegung der

Quartiererhaltungszone würde nicht ausreichen, um die Erhaltung der durch das

ISOS hervorgehobenen Charakteristika des Gebiets sicherzustellen. Dazu bedürfe

es einer maximal zulässigen Gebäudelänge sowie Nutzungsziffern. Der Verweis auf

die Anwendung der Ästhetikklausel alleine genüge jedenfalls nicht. Im Weiteren

rügen sie die Verletzung ihres rechtlichen Gehörs, indem die Vorinstanz nicht

auf ihre Ausführungen zum Erläuterungsbericht und zum Richtplan eingegangen

sei. Auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführenden ist im Folgenden näher

einzugehen.

2.3 Die

Beschwerdegegnerin 1 stellt sich auf den Standpunkt, dem ISOS genügend

Beachtung geschenkt und dessen Schutzanliegen in der Interessenabwägung

berücksichtigt zu haben. Mit der Umzonung in eine Quartiererhaltungszone würden

keine neuen Verdichtungsreserven geschaffen, jedoch die bisherigen erhalten.

Damit könnten sowohl den Interessen am Erhalt der Siedlungsqualität und der

Struktur als auch den Verdichtungsinteressen Rechnung getragen werden.

Betrachtete man die Stadt Zürich als Ganzes und würde man bei der Umsetzung des

ISOS einen strengeren Massstab anwenden, so würde dies nicht nur zu erheblichen

Ausnützungsverlusten führen, sondern auch zu einem Konflikt mit den Zielen des

revidierten RPG. Der Erhalt der Quartierstrukturen werde sodann durch die hohe

Dichte an unter Denkmalschutz stehenden Objekten im Quartier unterstützt.

Insgesamt erhalte das Quartier einen angemessenen planerischen Schutz.

2.4 Die

Mitbeteiligte ist der Ansicht, dass die Schaffung eines neuen Zonentyps mit

Beschränkungen bei der Gebäudelänge und der Ausnützung im Widerspruch zum ISOS

stehen würde und zur Folge hätte, dass ein Grossteil der bestehenden Bauten

baurechtswidrig würde. Die bestehenden Inventarisierungen und die BZO würden

den Vorgaben des ISOS genügend Rechnung tragen und die Baumöglichkeiten

entsprechend einschränken. Sodann bestünden im Quartier bereits jetzt schon

grossvolumige Mehrfamilienhäuser, welche gemäss ISOS auch zur heutigen Struktur

gehörten.

3.

3.1 Gemäss §§ 45 ff.

PBG kommt den Gemeinden bei der Nutzungsplanung Autonomie zu (BGE 119 Ia 285 E. 4b;

Tobias Jaag in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],

Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 85 N. 11).

Das Baurekursgericht überprüft kommunale Nutzungspläne auf alle Mängel,

insbesondere auch auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20 Abs. 1 VRG). Dabei hat es allerdings die kommunale Planungsautonomie zu beachten und

darf nur dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund

überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, sie den wegleitenden Grundsätzen

und Zielen der Raumplanung widerspricht oder wenn sie offensichtlich

unangemessen ist (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 39).

Demgegenüber ist das Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren auf die

Rechtskontrolle einschliesslich Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung

beschränkt (§ 50 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 20 Abs. 1

lit. a und b VRG). Hat das Baurekursgericht im Rekursverfahren einen

kommunalen Nutzungsplan bestätigt, so prüft das Verwaltungsgericht im

Beschwerdeverfahren im Wesentlichen nur, ob der Plan den überkommunalen

Interessen bzw. der übergeordneten Planung und Gesetzgebung entspricht bzw. ob

die Gemeinde ihr planerisches Ermessen missbraucht oder überschritten hat (VGr,

14. November 2019, VB.2019.00017, E. 8.3; VGr, 9. April 2015,

VB.2014.00077, E. 2.1).

3.2 Entscheidet

das Verwaltungsgericht – wie vorliegend – als zweite gerichtliche Instanz, sind

neue Tatsachenbehauptungen nur so weit zulässig, als solche durch die

angefochtene Anordnung notwendig geworden sind (§ 52 Abs. 2 VRG; VGr,

15. Januar 2015, VB.2014.00406, E. 3.3.1). Dasselbe gilt für neue

Beweismittel, soweit sie sich auf neue Tatsachenbehauptungen beziehen

(Donatsch, § 52 N. 13).

Die von den Beschwerdeführenden im Beschwerdeverfahren

eingereichten Aktenbeilagen enthalten teilweise neue Tatsachenbehauptungen. So

wurden Behauptungen betreffend eine Vereinbarung zwischen dem Schweizer und

Zürcher Heimatschutz einerseits sowie der Beschwerdegegnerin 1

andererseits erstmals im vorliegenden Beschwerdeverfahren vorgebracht.

Diesbezüglich ist festzuhalten, dass die Vereinbarung vom 28. Juni 2018

datiert und damit einen Tag vor dem Rekursentscheid im vorliegenden Verfahren

getroffen wurde. Es erscheint damit naheliegend, dass die nicht an der

Vereinbarung beteiligten Beschwerdeführenden erst nach Fällung des

Rekursentscheids davon Kenntnis erhalten haben dürften. Dies kann aber offenbleiben,

da die Vereinbarung nicht entscheidrelevant ist. Die weiteren von der

Mitbeteiligten als verspätet gerügten von den Beschwerdeführenden eingereichten

Akten stützen Ausführungen, die bereits anlässlich des Rekursverfahrens gemacht

wurden, weshalb sie ohne Weiteres als zulässig zu betrachten sind.

4.

4.1

Das ISOS stützt sich auf das Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den

Natur- und Heimatschutz (NHG). Dieses bezweckt unter anderem, das heimatliche

Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie die Natur- und

Kulturdenkmäler des Landes zu schonen, zu schützen sowie ihre Erhaltung und

Pflege zu fördern (Art. 1 lit. a NHG). Zu diesem Zweck erstellt der

Bundesrat nach Anhörung der Kantone Inventare von Objekten von nationaler

Bedeutung (vgl. Art. 5 NHG); zu diesen Inventaren zählt auch das ISOS

(Art. 1 VISOS). Mit der Aufnahme eines Ortsbilds ins ISOS wird dargetan,

dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter

Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die

grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Ein Abweichen

von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinn der Inventare darf bei Erfüllung

einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich-

oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen

(Art. 6 Abs. 2 NHG). Dies gilt jedoch – wie sich aus dem Wortlaut der

Bestimmung ergibt – nur bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe unmittelbar. Bei

der Erfüllung kantonaler und kommunaler Aufgaben – und damit insbesondere im

Bereich der Nutzungsplanung – wird der Schutz von Ortsbildern demgegenüber in

erster Linie durch kantonales und kommunales Recht sichergestellt. Das ISOS ist

für die kantonale und kommunale Raumplanung indes nicht bedeutungslos. Das

Bundesgericht misst ihm die gleiche Bedeutung zu wie Sachplänen und Konzepten

im Sinn von Art. 13 RPG; ein Eintrag im ISOS ist deshalb nach Art. 6

Abs. 4 RPG und Art. 4a VISOS im Rahmen der kantonalen Richtplanung

und damit aufgrund der Behördenverbindlichkeit von Richtplänen (Art. 9

Abs. 1 RPG) auch im Rahmen der kommunalen Nutzungsplanung zu

berücksichtigen (zum Ganzen BGr, 24. August 2016, 1C_488/2015, E. 4.3

und 4.5.3 ff.; BGE 135 II 209 E. 2.1; VGr, 13. Juli 2017,

AN.2016.00001, E. 2.4.3). Der kantonale Richtplan hält die Gemeinden dazu

an, im Rahmen der Nutzungsplanung dem ISOS Rechnung zu tragen, wobei der Schutz

von Ortsbildern auf kommunaler Stufe in erster Linie durch Kernzonen und

detaillierte Kernzonenpläne zu erfolgen hat. Die Schutzziele sollen – bei

Bedarf – in der Umgebung eines geschützten Ortsbildes von kantonaler Bedeutung

unter anderem durch die Ausscheidung von Quartiererhaltungszonen unterstützt

werden (Kantonaler Richtplan, Richtplantext, Stand: 22. Oktober 2018,

Ziff. 2.4.3 lit. c [dem früheren Stand vom 18. September 2015

entsprechend]). Aber auch ohne Übernahme im kantonalen Richtplan sind die

Bundesinventare im Rahmen der Nutzungsplanung sowie bei verbleibenden

Entscheidungsspielräumen zu berücksichtigen oder ist immerhin deren Zielsetzung

nicht zu verunmöglichen (BGr, 1. Oktober 2014, 1C_893/2013, E. 5.1;

BGr, 1. Juni 2017, 1C_474/2016, E. 3.2 mit weiteren Hinweisen;

Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar RPG, Bern 2006, Art. 13 N. 32).

4.2 Bei der Erstellung des ISOS wurden die

Ortsbilder nach einer einheitlichen wissenschaftlichen Methode bewertet; andere

Interessen wurden grundsätzlich nicht berücksichtigt, und eine Abwägung von

Schutz- und Nutzungsinteressen fand nicht statt (Arnold Marti, Rechtsgutachten

zu Fragen im Zusammenhang mit dem Erlass des Bundesinventars der

schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [ISOS], Schaffhausen/Bern 2013, S. 8

[abrufbar unter www.bak.admin.ch]). Die planungs- und baurechtliche

Interessenabwägung erfolgt jeweils erst im Rahmen eines Planungs- oder

Bauvorhabens. Soweit das kantonale Recht den Heimatschutzanliegen keinen

Vorrang einräumt, stehen diese weiteren Interessen wie etwa an der

Ortsentwicklung und der Verdichtung des Siedlungsgebiets gegenüber. Diese

Interessenabwägung kann zur Folge haben, dass die Erhaltungsziele nicht oder

nur teilweise umgesetzt werden können (VGr, 7. Juni 2018, VB.2017.00361,

E. 4.2 mit Hinweis).

4.3 Die Stadt Zürich wurde mit Verordnungsänderung

vom 24. August 2016 als "Stadt" in den Anhang der VISOS

aufgenommen. Das vorliegend umstrittene Geviert ist dem Gebiet 2 und

teilweise dem Gebiet 3 im Inventarblatt Hirslanden/Witikon des ISOS

zugeteilt. Sodann befinden sich die Baugruppen 2.1, 2.1.1, 2.2 und 3.1 sowie

die Einzelelemente 2.0.2 und 2.0.3 innerhalb des Quartiers.

4.3.1

Gemäss ISOS befinden sich im Gebiet 2 zahlreiche prachtvolle Villen im

Stilpluralismus, die eine Einheit mit umzäunten Gärten und altem Baumbestand

bildeten und vom Ende des 19. bzw. Anfang des 20. Jahrhunderts stammten.

Das Gebiet enthalte intakte, von Bruchsteinmauern und Eisenzäunen begrenzente

Strassenräume und einige Mehrfamilienhäuser, die um das Jahr 1910 sowie der

zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts erstellt worden seien. Das ISOS weist

das Gebiet dem Erhaltungsziel B zu. Die Baugruppe 2.1 umfasse die

Böcklinstrasse, an welcher sich hinter schmalen, umzäunten Vorgärten

zurückstehende Villen und gutbürgerliche Wohnhäuser in zeittypischer

historischer Stilvielfalt befänden. Diese seien reich gegliedert mit Ecktürmen,

vor- und rückspringenden Fassadenteilen, unterschiedlichen Giebeln, Linsen und

Simsen und entstammten dem Ende des 19. bzw. Anfang des 20. Jahrhunderts.

In dieser Baugruppe befinde sich sodann das Atelier des Malers Arnold Böcklin,

ein eingeschossiger, schieferverkleideter Flachdachbau mit hohen Fenstern. Es

handle sich um einen aus dem Jahr 1885 stammenden raren Atelierbau. Das ISOS

weist die gesamte Baugruppe dem Erhaltungsziel A zu. Die Baugruppe 2.2 umfasse

das Geviert Jupiter-/Wotan-/Streulistrasse. Dieses enthalte regelmässig

angeordnete zweigeschossige Vorstadtvillen im Heimatstil mit umzäunten Gärten

und steilem Satteldach, teils mit Quergiebel oder Dachhäusern, zudem ein

dreigeschossiges Mehrfamilienhaus mit Krüppelwalmdach aus den Jahren 1909 bis

1912. Auch diese Baugruppe weist das ISOS dem Erhaltungsziel A zu (ISOS 5800

Hirslanden/Witikon, S. 10, verfügbar unter: https://map.geo.admin.ch >

Bundesinventar ISOS, zuletzt besucht am: 2. April 2020).

Zum Gebiet 3, welches

teilweise vom strittigen Quartier umfasst ist und dem Erhaltungsziel C

zugewiesen wurde, hält das ISOS auszugsweise fest: "In der Falllinie des

Hangs verbindet die Hegibachstrasse die beiden Quartierzentren Hegibachplatz

und den höher gelegenen Klusplatz." An der Schleifergasse, welche die dem

Erhaltungsziel A zugewiesene Baugruppe 3.1 darstellt, befänden sich

vorstädtische Handwerkerhäuser beidseits der schmalen Erschliessungsstrasse, es

handle sich um schlichte, zwei- bis dreigeschossige Satteldachbauten in kleinen

Gärten, welche aus den Jahren 1861–75 stammten. Die Baugruppe 3.1 stelle ein in

Zürich selten gewordenes Beispiel einer Handwerkersiedlung dar (ISOS Hirslanden/Witikon,

S. 11 und 23).

4.3.2

Das ISOS weist einen Teil des hier interessierenden Gevierts dem

Erhaltungsziel A zu, wonach die Substanz zu erhalten ist, was bedeutet, dass

alle Bauten, Anlageteile und Freiräume integral erhalten und störende Eingriffe

beseitigt werden sollen (Erläuterungen zum ISOS, verfügbar unter:

www.bak.admin.ch > Kulturerbe > Bundesinventar ISOS > Das ISOS in

Kürze, zuletzt besucht am: 2. April 2020). Der grösste Teil des Gevierts,

das Gebiet 2, wird dem Erhaltungsziel B zugewiesen, wonach die Struktur zu

erhalten ist. Insbesondere sollen die Anordnung und Gestalt der Bauten und

Freiräume bewahrt und die für die Struktur wesentlichen Elemente und Merkmale

integral erhalten werden (Erläuterungen zum ISOS). Das Gebiet 3 des ISOS

Hirslanden/Witikon wird dem Erhaltungsziel C zugewiesen, wonach der Charakter

des Gebiets erhalten werden soll und insbesondere das Gleichgewicht zwischen

Alt- und Neubauten zu bewahren ist und die für den Charakter wesentlichen

Elemente integral zu erhalten sind (Erläuterungen zum ISOS).

5.

5.1 Die

Beschwerdeführenden rügen, die BZO entspräche nicht der Richtplanung,

insbesondere dem regionalen Richtplan der Stadt Zürich. Der regionale Richtplan

halte fest, dass sich das Quartier durch eine mehrheitlich offene Bauweise,

eine Durchgrünung sowie einen erheblichen Baumbestand auszeichne.

5.2 Planungen

unterer Stufen haben nach § 16 Abs. 1 PBG denjenigen der oberen

Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu

entsprechen. Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt

und untergeordneter Natur sind (Abs. 2). Gemäss dem kantonalen Richtplan

vom 22. Oktober 2018 (entsprechend dem früheren Stand vom 18. September

2015) stellt das strittige Quartier Siedlungsgebiet dar und fällt nicht in den

Bereich eines schutzwürdigen Ortsbildes (Kanton Zürich, Richtplan,

22. Oktober 2018, Ziffer 2.4.3, verfügbar unter:

www.richtplan.zh.ch). Dasselbe lässt sich dem regionalen Richtplan entnehmen

(Kanton Zürich, Regionaler Richtplan Stadt Zürich, 21. Juni 2017, Karte

Siedlung und Landschaft, verfügbar unter: www.richtplan.zh.ch), der allerdings

im Zeitpunkt des Beschlusses des Gemeinderates noch nicht rechtsgültig

festgesetzt war.

5.3 Mit ihrer Rüge beziehen sich die

Beschwerdeführenden auf die Gebiete mit Erhaltung der Siedlungsstruktur (Kanton

Zürich, Regionaler Richtplan Stadt Zürich, 21. Juni 2017, Ziff. 2.4).

Zu diesen Gebieten gehört das Englischviertel, aber nicht das vorliegend

strittige Geviert, was sich sowohl der Karte Siedlung und Landschaft als auch

dem Richtplantext entnehmen lässt. Zwar sind im Richtplan seinem Wesen

entsprechend keine parzellenscharfen Abgrenzungen vorhanden, da aber das

gesamte Quartier nicht diesen Gebieten zugeteilt wurde, besteht jedenfalls ein

diesbezüglicher Anordnungsspielraum der kommunalen Planungsbehörde (VGr, 7. März

2019, VB.2018.00415, E. 4.1.1 ff. [nicht publiziert]; VGr,

21. Mai 2014, VB.2013.00291, E. 4.2). Ohnehin stellt der Richtplan

für Gebiete mit Erhaltung der Siedlungsstruktur keine denkmalschützerischen

Anforderungen an die ihn umsetzende Zonenplanung; sondern seine Festlegungen

entsprechen den Zielsetzungen der Quartiererhaltungszone, wie sie für das

vorliegend strittige Gebiet in der BZO-Revision vorgesehen wurde; der Regionale

Richtplan verweist auch explizit auf dieses Instrument (Regionaler Richtplan,

Richtplantext, Ziff. 2.4.3).

5.4 Insofern

als die Richtplanung in Bezug auf das umstrittene Gebiet keine Detailvorgaben

macht, besteht jedenfalls kein direkter Konflikt zwischen Richtplanung und

Nutzungsplanung. Allerdings trägt die (kantonale) Richtplanung den Gemeinden

auf, das ISOS zu berücksichtigen, und schreibt damit die Vornahme einer

Interessenabwägung vor (oben, E. 4.1). Ob die Interessenabwägung

rechtskonform und im Rahmen der Autonomie der Beschwerdegegnerin 1 vorgenommen

wurde, ist im Folgenden zu prüfen.

6.

6.1 Zu prüfen ist deshalb die Rüge, die

Beschwerdegegnerin 1 habe bei der Teilrevision der BZO das ISOS ungenügend

berücksichtigt bzw. dieses gar nicht in die Interessenabwägung einbezogen. Der

mangelnde Einbezug eines erheblichen Gesichtspunkts in eine Interessenabwägung

stellt einen Rechtsfehler dar (Christian Berz, Zur Berücksichtigungspflicht des

ISOS im kantonalen Bau- und Planungsrecht, PBG aktuell 3/2018,

S. 5 ff., 10; Pierre Tschannen in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.],

Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich etc.

2019, Art. 3 N. 48; BGr, 9. August 2016, 1C_398/2015, E. 4.2).

Zu deren Behebung ist das Verwaltungsgericht nach § 50 Abs. 1 in

Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG befugt.

6.2 In kantonalen

und kommunalen Planungsverfahren ergeben sich aus dem Natur- und

Heimatschutzgesetz keine besonderen förmlichen Anforderungen, wie den Anliegen

des ISOS Rechnung zu tragen ist. Die erforderliche Beachtung des ISOS kann

demnach in nicht förmlicher Weise erfolgen (BGr, 9. August 2016,

1C_398/2015, E. 3.2; BGE 135 II 209 E. 3). In materieller Hinsicht

bedeutet eine hinreichende Berücksichtigung des ISOS, dass die einzelnen

Einträge zu beachten und gegen allfällige entgegenstehende Interessen wie etwa

das Bedürfnis nach Wohnraum und den Grundsatz der inneren Verdichtung abzuwägen

sind. Dabei genügt es nicht, wenn die ISOS-Einträge nur wiederholt werden;

vielmehr müssen sie ernsthaft in die Überlegungen einbezogen werden. Ebenso

dürfen die entgegenstehenden Interessen nicht bloss generell angerufen werden,

sondern es muss geprüft werden, welches Gewicht ihnen unter den jeweiligen

konkreten Umständen zukommt (vgl. BGr, 29. April 2016, 1C_276/2015, E. 3.1

und 3.3.3). Gewichtig ist nicht nur das Interesse am Schutz von Bauten, die in

das ISOS insbesondere mit dem Erhaltungsziel A (Substanzerhaltung) aufgenommen

wurden (vgl. BGr, 14. Dezember 2015, 1C_305/2015, E. 6.3), sondern

auch das Interesse an einer inneren Verdichtung (vgl. BGr, 6. Januar 2015,

1C_130/2014, E. 4.7; unten E. 8.2.1).

6.3 Dem Erläuterungsbericht nach Art. 47 der

Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV] ist betreffend das

umstrittene Quartier zu entnehmen, dass dieses "gemäss geltendem Zonenplan

der Wohnzone W3 zugeordnet ist. Mit seiner wertvollen Bau- und Freiraumstruktur

(vgl. Abb. 49 und 50 [des Erläuterungsberichts nach Art. 47 RPV])

weist dieses Gebiet dieselben Qualitäten auf wie die angrenzend bereits

bestehende Quartiererhaltungszone II. Es bildet sozusagen die Fortsetzung der

Zone von Hottingen her kommend in Richtung Hirslanden und bis zur

Hegibachstrasse. Rund die Hälfte der Gebäude in diesem Gebiet befindet sich

zudem im Inventar der Denkmalpflege und/oder der Gartendenkmalpflege. Dies

unterstreicht die Bedeutung sowohl der Bauten als auch der prägenden

Aussenräume und Gärten" (Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV zur

Teilvision der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich, vom 1. Oktober 2014

[im Folgenden: Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV], S. 81 f.).

Auch wird im Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV festgehalten, dass die

Erweiterung der Quartiererhaltungszone im Gebiet Hottingen/Hirslanden (um das

vorliegend streitige Geviert) zu einem besseren Erhalt und einer sorgfältigen

Weiterentwicklung der baukulturell wertvollen Ortsbilder und Quartiere beitrage

(Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV, S. 127 f.).

6.4 Dem

Erläuterungsbericht BZO/ISOS kann nicht entnommen werden, dass eine Abwägung

der Interessen unter Einbezug der konkreten Einträge im ISOS vorgenommen wurde.

Vielmehr scheint sich die Stadt Zürich im Rahmen der BZO-Revision darauf

beschränkt zu haben, die Übereinstimmungen und Konflikte zwischen der BZO 2016

und dem ISOS festzustellen und kartografisch aufzuzeigen (vgl.

Erläuterungsbericht BZO/ISOS, S. 6 ff.). Für das vorliegend relevante

Quartier hält der Erläuterungsbericht BZO/ISOS fest, dass kein Konflikt

zwischen der Zonierung und den im ISOS festgelegten Erhaltungszielen bestehe,

weil Gebieten mit dem Erhaltungsziel B und C durch Quartiererhaltungszonen

genügend Rechnung getragen würde; das Erhaltungsziel A sei dann erfüllt, wenn

die Mehrheit der Bauten der betreffenden Baugruppe im städtischen oder

kantonalen Inventar der schützenswerten Bauten und Anlagen aufgeführt sei

(Erläuterungsbericht BZO/ISOS, S. 7 und Abbildung 2).

6.5 In den

Akten zur Teilrevision der BZO findet sich grundsätzlich keine konkrete

Interessenabwägung bzw. eine Bezugnahme auf die im ISOS inventarisierten

Objekte und deren Schutzziele. Insofern ist fraglich, ob die Beschwerdegegnerin 1

ihrer Pflicht, die sich unter anderem aus dem Richtplan ergibt, im Rahmen der

Nutzungsplanung dem ISOS Rechnung zu tragen, genügend nachgekommen ist. In

einem ähnlich gelagerten Fall hat das Verwaltungsgericht hierzu entschieden,

dass den Akten zufolge die Erhaltungsziele des ISOS nicht direkt in die

Interessenabwägung eingeflossen seien. Insofern sei es nicht an der

Rechtsmittelbehörde, eine Interessenabwägung nachzuholen bzw. im Nachhinein zu

überprüfen, ob das Ergebnis der Planung haltbar wäre und dadurch die Zonierung allenfalls

doch zu rechtfertigen, da so in den Ermessensspielraum der Beschwerdegegnerin 1

eingegriffen werde (VGr, 9. Januar 2020, VB.2018.00540, E. 3 ff.).

Vorliegende Konstellation unterscheidet sich allerdings in wichtigen Punkten

vom erwähnten Entscheid, ging es doch bei diesem um ein von der

Beschwerdegegnerin 1 im Erläuterungsbericht BZO/ISOS bezeichnetes Gebiet,

bei welchem zwischen dem ISOS und der Nutzungsplanung ein Konflikt resultierte.

Vorliegend konnte die Beschwerdegegnerin 1 gemäss Erläuterungsbericht

BZO/ISOS keinen solchen Konflikt zwischen der Zonenordnung und den

Zielsetzungen des ISOS erkennen, weshalb kein Fall vorliegt, in welchem sich

die Beschwerdegegnerin 1 ohne Weiteres über die Zielsetzung des ISOS

hinweggesetzt hat, obwohl sie die Konflikte zur Nutzungsplanung erkennen

konnte. Kommt hinzu, dass vorliegend die im Erläuterungsbericht nach Art. 47

RPV genannten Gründe für die Zuweisung des umstrittenen Quartiers zur

Quartiererhaltungszone grösstenteils den Gründen entsprechen, die zur Aufnahme

des Gevierts ins ISOS geführt haben (vgl. E. 4.3 und E. 6.3).

Deshalb kann vorliegend davon ausgegangen werden, dass die Gründe, die für die

Aufnahme des Gevierts ins ISOS sprachen, im Rahmen der in der Nutzungsplanung

vorgenommenen Interessenabwägung Berücksichtigung gefunden haben. Ob diese in

rechtlich haltbarer Weise berücksichtigt wurden, ist im Folgenden zu klären.

7.

7.1 Die

Beschwerdegegnerin 1 sowie die Vorinstanz sind der Ansicht, dass dem ISOS

genügend Rechnung getragen wurde, weil einerseits im streitigen Quartier mehr

als die Hälfte aller Liegenschaften, teilweise inklusive der Umgebung, entweder

inventarisiert oder geschützt seien und über die Ästhetikklausel die

quartierspezifische Struktur im Einzelfall Bedeutung habe.

7.2 Anlässlich

der BZO-Revision wurde das umstrittene Gebiet der Quartiererhaltungszone QE

II/3 zugeteilt. Bisher handelte es sich um eine Wohnzone W3. Gemäss Art. 24k

Abs. 1 BZO 2016 zeichnen sich Gebiete der Quartiererhaltungszone QE II

durch eine mehrheitlich offene Bauweise des späten 19. und frühen 20. Jahrhunderts

mit prägnanten Strassenräumen und parkähnlichen Gärten aus. In Abs. 2

dieser Bestimmung wird zudem festgehalten, dass die Fassaden repräsentativ

gestaltet sind und überwiegend drei bis vier Vollgeschosse mit ausgeprägtem

Sockelgeschoss und Traufbereich aufweisen.

7.3 Quartiererhaltungszonen umfassen in sich

geschlossene Ortsteile mit hoher Siedlungsqualität, die in ihrer

Nutzungsstruktur oder baulichen Gliederung erhalten oder erweitert werden

sollen (§ 50a Abs. 1 PGB). Die Bau- und Zonenordnung kann für sie die

nämliche Regelung treffen wie für Kernzonen (§ 50a Abs. 2 PBG). Mit diesem

Zonentyp der Quar­tiererhaltungszone wollte der Gesetzgeber ein Instrument

schaffen, welches flankierende Massnahmen zu den damals geschaffenen

Möglichkeiten der baulichen und nutzungsmässigen Verdichtung – eines der Hauptziele

der Revision des zürcherischen Planungs- und Baugesetzes vom 1. September

1991 – erlauben sollte; die Quartiererhaltungszone soll eine differenzierte

Umsetzung des durch das kantonale Recht geschaffenen Verdichtungsdrucks durch

den örtlichen Gegebenheiten angepasste Massnahmen ermöglichen und so den Nachteilen

einer flächendeckenden Anhebung der Ausnützung entgegenwirken (Andreas Keiser,

Die Quartiererhaltungszone – ein neues Instrument der zürcherischen

Ortsplanung, PBG aktuell 1/1994, S. 5 ff.). Sie ist damit trotz ihres

bewahrenden Charakters ein Instrument der Siedlungserneuerung. Wie die

Kernzonen kann die Quartiererhaltungszone nicht zur Erhaltung von baulicher

Substanz eingesetzt werden. Anders als jene bezweckt sie aber nicht den Schutz

von Ortsbildern im Sinn des Heimat- und Denkmalschutzes, sondern die Erhaltung

hochwertiger Siedlungsstrukturen. Auch dort, wo die (hohe) Siedlungsqualität

eines Ortsteils in erster Linie durch dessen bauliche Gliederung bestimmt wird,

lässt sich mit einer Quartiererhaltungszone das Erscheinungsbild der einzelnen

Gebäude nur soweit bestimmen, als es für die Siedlungsstruktur massgebend ist

(Keiser, S. 14). In Quartiererhaltungszonen gelten deshalb – soweit nicht

Rücksicht auf ein Schutzobjekt zu nehmen ist – nicht die höheren

Gestaltungsanforderungen von § 238 Abs. 2 PBG, sondern diejenigen von

§ 238 Abs. 1 PBG, das heisst, es wird eine befriedigende

Gesamtwirkung verlangt (VGr, 24. April 2013, VB.2013.00013, E. 4.1).

Trotzdem müssen Bauprojekte auf Grundstücken, die vom ISOS erfasst sind, das

schützenswerte Ortsbild beachten. Die gemäss der Zonenumschreibung hohe

Siedlungsqualität und das schützenswerte Ortsbild setzen damit den Massstab,

nach dem sich die befriedigende Einordnung in solchen Gebieten bemisst (VGr,

17. April 2019, VB.2018.00256, E. 3.3 [nicht publiziert]; VGr, 13. November

2014, VB.2014.00166, E. 8.4 ff. = BEZ 2014 Nr. 39). Dabei dürfen

an die Stellung und kubische Gestaltung einer Baute sowie an Ausgestaltung der

Frei- und Grünräume im Rahmen der befriedigenden Gesamtwirkung relativ hohe

Anforderungen gestellt werden (VGr, 14. April 2013, VB.2013.00013, E. 4.1,

VGr, 29. August 2007, VB.2007.00092, E. 3.1).

7.3.1

Indem die Beschwerdegegnerin in Art. 24k BZO 2016 den allgemeinen

Charakter des Quartiers, welchen es zu erhalten gilt, umschrieben hat, hat sie

die hohe Siedlungsqualität des Quartiers sowie die sich dadurch ergebende

bauliche Gliederung planerisch festgehalten, und diese Eigenschaften setzen den

verbindlichen Rahmen der befriedigenden Gesamtwirkung (oben, E. 7.3). Die

bauliche Gliederung des Gevierts ist durch die Quartiererhaltungszone aber nur

insoweit planerisch gesichert, als sie für die Siedlungsstruktur massgebend

ist, was nicht zwingend deckungsgleich mit den Zielen des ISOS sein muss, auch

wenn der umschriebene Quartiercharakter im Grossen und Ganzen der nach ISOS zu

schützenden Struktur entspricht. Die im Einzelfall anwendbare Ästhetikklausel (§ 238 PBG) vermag die Beschwerdegegnerin 1 aber nicht grundsätzlich davon zu befreien,

bereits auf nutzungsplanerischer Ebene verbindliche Vorschriften zu erlassen,

welche anlässlich einer im Einzelfall vorzunehmenden Interessenabwägung zum

Schutz des Ortsbildes den notwendigen Rahmen setzen.

7.3.2 Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass

mit der Quartiererhaltungszone Bauvorhaben mit bedeutend grösseren Baumassen

verwirklicht werden könnten, als mit der Quartierstruktur vereinbar sei. In der

Tat gilt für die vorliegende Quartiererhaltungszone II, dass ein Grenzabstand

von mindestens 3,5 Metern einzuhalten ist (Art. 24l Abs. 1

BZO 2016). Ausnützungsziffern sind nicht festgelegt; dass dadurch im

vorliegenden Quartier für die Mehrheit der betroffenen Grundstücke die

Ausnützungsmöglichkeiten erhöht werden, lässt sich dem Erläuterungsbericht nach

Art. 47 RPV entnehmen (S. 127/Ziff. 8.2) und dies ist auch aus

einem Vergleich zur bisherigen Wohnzone W3 ersichtlich: so sah diese einen

Mindestgrenzabstand von 5 Metern und Ausnützungsziffern von maximal 90 %

vor (Art. 13 BZO). Auch wenn nicht gesagt werden kann, die Einhaltung der

mit der Quartiererhaltungszone definierten Höchstmasse verstosse in jedem Fall

gegen die durch das ISOS als schützenswert bezeichnete Struktur, so ist nicht

zu verkennen, dass die Ausnützung der zulässigen Volumina auf mehreren

Grundstücken im Quartier den Schutzzielen des ISOS bzw. der schützenswerten

Struktur, nämlich der Villen und gutbürgerlichen Wohnhäuser, die mit den

umzäunten Gärten eine Einheit bilden, zuwiderlaufen würde. Jedenfalls

bestreitet weder die Beschwerdegegnerin 1 noch die Mitbeteiligte die von

den Beschwerdeführenden eingereichten Ausnützungsberechnungen substanziiert und

es ist wohl davon auszugehen, dass diese nicht ganz unrealistisch sind.

7.3.3 In diesem Zusammenhang weisen die

Beschwerdeführenden zu Recht auf die Praxis hin, wonach gestützt auf die

Anwendung der Ästhetikklausel alleine keine generelle Herabsetzung der nach der

Bau- und Zonenordnung zulässigen Bauvorschriften für ein ganzes Quartier oder

ein Baugeviert verlangt werden kann (VGr, 7. Mai 2015, VB.2014.00627,

E. 4.1; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher

Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 820). Aus derselben

Praxis ergibt sich auch, dass nur in Ausnahmefällen gestützt auf § 238 PBG

ein Verzicht auf die Realisierung des auf einem Grundstück zulässigen Volumens

verlangt werden kann, nämlich dann, wenn der Widerspruch zur baulichen Umgebung

klar und krass ist. Insbesondere müssen qualifizierte bauliche oder

landschaftliche Umstände, wie eine überdurchschnittliche Qualität der

bestehenden Überbauung, eine weitherum zurückhaltend ausgeschöpfte Ausnützung

oder eine qualifizierte landschaftliche Empfindlichkeit vorliegen (VGr, 7. Mai

2015, VB.2014.00627, E. 4.1; VGr, 12. Mai 2016,

VB.2015.00677, E. 4.3; Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 820).

7.3.4

Zwar mag es sein, dass gestützt auf die Ästhetikklausel nach § 238 PBG

sowie Art. 24k BZO quartieruntypische Gestaltungselemente wie zum Beispiel

die Dach- oder Fassadengestaltung oder die Stellung eines Baukörpers beurteilt

werden können (oben, E. 7.3 a.E.), allerdings sind auch die Gebäudemasse,

insbesondere deren Relation zum Grundstück und den umliegenden Gebäuden, ein

Strukturmerkmal, welches es nach dem ISOS zu schützen gilt. Wohl erlaubt es das

Baubewilligungsverfahren in Einzelfällen, bei Bauvorhaben, die zwar die

zulässigen Grundmasse nach Art. 24l BZO 2016 einhalten, aber nicht

der Quartierstruktur entsprechen, im Rahmen von § 238 Abs. 1 PBG

abweichende Baumasse zu verlangen und so der Einhaltung der Quartierstruktur

Rechnung zu tragen (vgl. Art. 24e BZO 2016). Ein solches Vorgehen soll

allerdings auf Einzelfälle beschränkt bleiben und kann, wie oben ausgeführt (E. 7.3.3),

nicht dazu führen, dass die geltenden Grundmasse für das gesamte Quartier

ausgesetzt werden. Insofern ist es unter dem Blickwinkel des Ortsbildschutzes

nicht sachgerecht, die Umsetzung des Ortsbildschutzes fast vollständig ins

Baubewilligungsverfahren zu verlagern, zumal der kantonale Richtplan den

Gemeinden aufträgt, dem ISOS im Rahmen der Nutzungsplanung Rechnung zu tragen,

und im Baubewilligungsverfahren eine umfassende Abwägung zwischen

divergierenden Interessen nicht mehr vorgesehen ist. Vielmehr ist es

zutreffend, dass die BZO 2016 den ortsbildschützerischen Interessen im

strittigen Geviert zu wenig Rechnung trägt und mit den von den

Beschwerdeführenden vorgeschlagenen Instrumenten der Struktur und dem Charakter

des im ISOS als schützenswert erachteten Villenviertels besser Rechnung

getragen werden könnte. Darüber hinaus ist – soweit die vorgesehenen Grundmasse

betroffen sind – gegenüber der bisherigen Zonierung (Wohnzone W3) aufgrund des

Verzichts auf eine Ausnützungsziffer sowie der Reduktion des Grenzabstands gar

eine Verschlechterung ersichtlich. Jedenfalls vermindert der Umstand, dass im

strittigen Quartier bereits jetzt schon grossvolumige Mehrfamilienhäuser

bestehen (so auch gemäss ISOS 5800 Hirslanden/Witikon, S. 10), das

Interesse an der planerischen Umsetzung des Ortsbildschutzes nicht, der

Charakter und die Struktur des Quartiers erscheinen weiterhin als schützenswert,

was von den Parteien auch nicht bestritten wird. Das ISOS bezeichnet die

grossvolumigen Mehrfamilienhäuser zwar nicht als Störfaktoren, der

entsprechenden Beschreibung "verdichtende Elemente im durchgrünten

Villenquartier" kann aber entnommen werden, dass sie keineswegs dem

vorherrschenden Quartiercharakter entsprechen, wie dies die Mitbeteiligte

geltend macht (vgl. ISOS 5800 Hirslanden/Witikon, S. 10).

7.4 Bei Bedarf

erfolgen der Schutz von Objekten des Natur- und Heimatschutzes durch

planungsrechtliche Massnahmen und derjenige durch Verfügungen oder Verträge

kumulativ, primär sind aber planungsrechtliche Massnahmen zu ergreifen (§ 205 PBG; § 9 Abs. 1 und § 24 f. der Kantonalen Natur- und

Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNHV]; VGr, 5. April 2018,

VB.2017.00850, E. 2.2 mit weiteren Hinweisen). Sind in einem Quartier

viele Grundstücke inventarisiert, führt dies jedenfalls nicht zwingend dazu,

dass planungsrechtliche Schutzmassnahmen überflüssig sind (VGr, 9. Januar

2020, VB.2018.00540, E. 3.10.3).

7.4.1

Als planungsrechtliche Massnahmen stellt das PBG insbesondere die Schaffung

von Freihaltezonen und Kernzonen zur Verfügung (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 285).

Quartiererhaltungszonen sind dahingegen primär keine planungsrechtlichen

Massnahmen zum Schutz von Objekten des Natur- und Heimatschutzes im Sinn von § 205 PBG (oben, E. 7.3; VGr, 24. April 2013, VB.2013.00013, E. 4.1;

VGr, 29. August 2007, VB.2007.00092, E. 3.1;

Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 159). Auch dem kantonalen Richtplan zufolge hat

der Schutz von Ortsbildern auf kommunaler Stufe in erster Linie durch Kernzonen

und detaillierte Kernzonenpläne zu erfolgen (Kantonaler Richtplan,

Richtplantext, Stand 22. Oktober 2018, Ziff. 2.4.3). Das Vorliegen

von denkmalschützerischen Anliegen bedeutet aber noch nicht, dass zwingend

planungsrechtliche Massnahmen zu ergreifen sind. Inwiefern solche zu ergreifen

sind, unterliegt einer Interessenabwägung der Planungsbehörde (VGr, 27. März

2019, VB.2018.00629, E. 7.3 mit weiteren Hinweisen). Allerdings machen die

Beschwerdeführenden nicht geltend, dass anstelle der Quartiererhaltungszone

eine Kernzone festzusetzen gewesen wäre. Sie verlangen, strengere Vorschriften

im Rahmen der Quartiererhaltungszone festzusetzen, welche aber eben gerade primär

keine planungsrechtliche Massnahme zum Schutz von Ortsbildern darstellt.

7.4.2

Die Schutzziele des ISOS werden durch die Quartiererhaltungszone II nur lückenhaft

berücksichtigt (oben, E. 7.3 ff.). Deshalb sind unter Umständen

weitere Massnahmen notwendig, um die Erhaltungsziele des ISOS vollständig

umzusetzen. Dem Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte kann

entnommen werden, und dies wird auch von der Beschwerdegegnerin 1 geltend

gemacht, dass sich im Geviert diverse inventarisierte und unter Schutz

gestellte Objekte befinden (Plan "Inventar Denkmalschutz", verfügbar

unter: www.katasterauskunft.stadt-zuerich.ch, besucht am: 3. April 2020).

Insbesondere zeigt sich, dass innerhalb der Baugruppen 2.1, 2.2 und 3.1,

welche im ISOS mit dem Erhaltungsziel A vermerkt sind, bis auf vier Objekte

alle inventarisiert sind oder unter Schutz stehen. Dabei kann es entgegen der

Ansicht der Beschwerdeführenden vorliegend nicht darauf ankommen, dass nur

wenige Objekte formell unter Schutz gestellt wurden: Auch bei inventarisierten Objekten

sind die Behörden spätestens bei Erteilung einer das Objekt gefährdenden

Baubewilligung verpflichtet, sich mit der Vermutung der Schutzfähigkeit

auseinanderzusetzen (VGr, 5. April 2018, VB.2017.00850, E. 2.3).

Sodann hat ein Bauprojekt sowohl auf inventarisierte als auch auf formell unter

Schutz gestellte umliegende Objekte nach den strengeren Einordnungsvorschriften

von § 238 Abs. 2 PBG besondere Rücksicht zu nehmen (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz,

S. 823). Auch bei den weiteren Gebieten, die im ISOS dem Erhaltungsziel B

(und teilweise C) zugewiesen werden, findet sich eine grosse Anzahl

inventarisierter Objekte, indessen nicht in einer solchen Dichte, dass im

gesamten Quartier die strengeren Einordnungsanforderungen nach § 238 Abs. 2 PBG gelten würden.

7.4.3

Der Schluss der Beschwerdegegnerin 1, dass die dichte Inventarisierung

§ 238 Abs. 2 PBG zufolge eine gewisse Wirkung auf Bauprojekte im

strittigen Geviert hat, ist nicht zu beanstanden. Dies bezieht sich aber

hauptsächlich auf die Gebiete, welche das ISOS mit dem Erhaltungsziel A

bezeichnet. In den weiteren, vom ISOS mit dem Erhaltungsziel B und C

bezeichneten Gebieten ist die Inventarisierung indessen nicht derart dicht, als

dass die vom ISOS als schutzwürdig bezeichnete Struktur bzw. der Charakter des

Quartiers vollumfänglichen Schutz finden würde; diese Gebiete machen einen

bedeutenden Teil des Quartiers aus. Darüber hinaus wirkt § 238 Abs. 2 PBG nur insofern, als die projektierte Baute das konkrete Schutzobjekt

beeinträchtigt. In Bezug auf das ISOS bedeutet dies, dass die Schutzwirkung von

§ 238 Abs. 2 PBG nur soweit reicht, als die Schutzziele eines

inventarisierten oder unter Schutz gestellten Objekts und des ISOS auch

tatsächlich übereinstimmen, und sofern zwischen der projektierten Baute und dem

Schutzobjekt überhaupt ein optischer Bezug gegeben ist

(Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 823, 826). Somit ist auch unter diesem

Aspekt die Verschiebung der Berücksichtigung der ortsbildschützerischen

Interessen ins Baubewilligungsverfahren als kritisch zu betrachten.

7.5 Insgesamt

ergibt sich, dass zwar mit der Quartiererhaltungszone II ähnliche

Strukturerhaltungsziele verfolgt werden wie gemäss ISOS, aufgrund der

grosszügigen Bebauungsmöglichkeiten allerdings Anreize für die Durchbrechung

der Bebauungsstruktur im Quartier gesetzt werden, die im

Baubewilligungsverfahren nur unter einschränkenden Voraussetzungen aufgefangen

werden können. Lücken ergeben sich insbesondere dann, wenn sich im

Baubewilligungsverfahren aufgrund der gemäss Zonenordnung eingehaltenen

Dimensionen ein Konflikt zum ISOS abzeichnet, aber sich die Baute

beispielsweise aufgrund ihrer architektonischen Ausgestaltung in die

Siedlungsstruktur befriedigend eingliedern lässt bzw. der sich ergebende

Widerspruch zur baulichen Umgebung nicht klar und krass ist. Soll doch die

Anwendung der Ästhetikklausel nach § 238 Abs. 1 PBG nur dann eine

Abweichung von den gemäss Zonenordnung zulässigen Dimensionen erlauben, wenn

der Widerspruch zur baulichen Umgebung klar und krass ist.

8.

8.1 Es besteht

unbestrittenermassen ein gewisses öffentliches Interesse am Erhalt der

Quartierstruktur im fraglichen Quartier; dies wird durch die Eintragung im

ISOS, insbesondere mit dem Erhaltungsziel B (Erhalten der Struktur) im

Gebiet 2, zum Ausdruck gebracht. Da das übergeordnete Recht den Zielen des

ISOS keinen Vorrang einräumt, bedeutet der festgestellte Konflikt zwischen den

Schutzzielen des ISOS mit der vorliegenden Planung noch keine

Widerrechtlichkeit der Nutzungsplanung. Erst aus einer Gegenüberstellung mit

anderen öffentlichen und privaten Interessen ergibt sich, in welchem Ausmass

diese Schutzinteressen umzusetzen sind (oben, E. 4.2; VGr, 27. Mai 2019,

VB.2018.00629, E. 7.3).

8.2 Die Beschwerdegegnerin 1 beruft sich

hauptsächlich auf das Ziel der haushälterischen Nutzung des Bodens gemäss Art.

1 Abs. 2 lit. abis und lit. b sowie Art. 3 Abs. 3 lit. abis

RPG und auf die Kernanliegen der konsequenten Mobilisierung der inneren Reserven

und der Siedlungsentwicklung.

8.2.1 Die Bundesverfassung verpflichtet Bund und

Kantone zur haushälterischen Nutzung des Bodens (Art. 75 Abs. 1 BV).

Das Bundesgesetz sieht die Siedlungsentwicklung nach innen als Ziel der

Raumplanung vor (Art. 1 Abs. 2 lit. abis RPG), wobei

der jeweilige kantonale Richtplan Siedlung festlegen soll, wie eine hochwertige

Siedlungsentwicklung nach innen bewirkt wird (Art. 8a Abs. 1

lit. c RPG). Das Postulat der Verdichtung baulicher Nutzung – so wichtig

der haushälterische Umgang mit dem Boden ist – kann jedoch nicht einfach als

planerisches Oberziel betrachtet werden, dem sich alle anderen Planungsanliegen

unterzuordnen haben. Massgebend müssen eine Gesamtsicht und die Optimierung der

planerischen Interessen sein (BGr, 9. Januar 2012, 1C_349/2011,

E. 3.4). Das Siedlungsgebiet ist also nicht etwa gleichmässig zu

verdichten. Zu den beachtenswerten Interessen gehört auch der Heimatschutz, für

den die Kantone zuständig sind (Art. 78 Abs. 1 BV). Dem kantonalen

Richtplan zufolge haben die Gemeinden die Siedlungsentwicklung nach innen zu

fördern. Dabei sei die Nutzung der vorhandenen Potenziale sowohl in

qualitativer als auch in quantitativer Hinsicht auf die Schutzziele

überkommunal geschützter Ortsbildern abzustimmen, wobei den geänderten

Ansprüchen der heutigen Gebäudenutzer, der modernen Gebäudebautechnik und den

Interessen der Eigentümerschaft gebührend Beachtung zu schenken sei (Kantonaler

Richtplan, Richtplantext, Ziff. 2.1.1 lit. b, 2.1.2 lit. c,

2.2.3 lit. c, 2.4.1). Der regionale Richtplan ist auf 80'000 zusätzliche

Bewohnerinnen und Bewohner der Stadt Zürich ausgerichtet (Regionaler Richtplan,

Richtplantext, Ziff. 1.2.5). Das Siedlungswachstum soll durch

Innenentwicklung erfolgen, doch sollen die Potenziale durch eine räumlich differenzierte

bauliche Verdichtung genutzt werden. Die Entwicklung soll den historischen

Charakter und die Stärkung der Identität der Quartiere berücksichtigen

(Regionaler Richtplan, Richtplantext, Ziff. 2.1.1 lit. a, c).

Angesichts dieser Vorgabe kann von einem allgemein grossen Interesse an der

baulichen Verdichtung ausgegangen werden (ARE, ISOS und Verdichtung, Bericht

der Arbeitsgruppe, 2016, S. 7, 8; vgl. auch BGr, 6. Januar 2015,

1C_150/2014, E. 4.7; BGr, 1. Juni 2017, 1C_474/2016, E. 4.5).

8.2.2 Jedenfalls verfängt das Argument der

Beschwerdegegnerin 1 nicht, dass eine strenge, unmittelbar den Vorgaben

des Bundesinventars entsprechende Umsetzung mit erheblichen

Ausnützungsverlusten einherginge, weil sich das ISOS auf grosse Teile des

Stadtgebiets beziehe. Andernfalls nähme das Gewicht des ISOS ab, je mehr

ISOS-Objekte es in einem Planungsgebiet gäbe, was offensichtlich nicht dem

Zweck des Inventars entspricht. Trotzdem muss eine Gesamtsicht stattfinden;

dies insbesondere aus der Sichtweise der Verdichtung. So sind die

Verdichtungsziele angemessen auf das Planungsgebiet zu verteilen, sodass sich

möglichst wenig Konflikte mit anderen Interessen, insbesondere Schutzinteressen

ergeben (oben, E. 8.2.1).

8.2.3 Der regionale Richtplan weist dem strittigen

Gebiet eine anzustrebende hohe Dichte und damit die zweithöchste Stufe der

Nutzungsdichte zu (Regionaler Richtplan, Richtplantext, Ziff. 1.3.2, Abb. 1.2).

Die Beschwerdegegnerin 1 sieht im vorliegenden Gebiet in Übereinstimmung

mit dem regionalen Richtplan vor, keine neuen Verdichtungsmöglichkeiten zu

schaffen, sondern die bestehenden Verdichtungspotenziale zu aktivieren und

auszuschöpfen (Regionaler Richtplan, Richtplantext, S. 28 ff.;

Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV, S. 26 f.). Insofern

erscheint es unter dem Postulat der Verdichtung nicht notwendig, auf die

Festsetzung von Ausnützungsziffern zu verzichten und grosszügigere Grundmasse

vorzusehen, insbesondere nicht gegenüber der jetzt bestehenden Zonierung

(Wohnzone W3); die im regionalen Richtplan vorgegebenen Ziele waren mit der

bestehenden Regelung grundsätzlich bereits erreicht, da nur die

Verdichtungsreserven zu aktivieren und auszuschöpfen sind. Dazu müssen mit den

Instrumenten der Nutzungsplanung keine neuen Verdichtungsmöglichkeiten

geschaffen werden. Die Festsetzung einer Quartiererhaltungszone II, wie

sie in der BZO 2016 vorgesehen ist, hat aber genau eine solche Erhöhung der

Ausnützungsmöglichkeiten im Quartier zur Folge (oben, E. 7.3.2; Erläuterungsbericht

nach Art. 47 RPV, S. 127/Ziff. 8.2). Insofern kann dem Interesse

an der Verdichtung im strittigen Quartier kein hohes Gewicht beigemessen

werden.

8.3 Weitere

Gründe, die im betroffenen Quartier das Fehlen von Ausnützungsziffern und

Grundmassen, welche den Schutzzielen des ISOS Rechnung trügen, rechtfertigen

könnten, macht die Beschwerdegegnerin 1 nicht geltend. Den Anliegen des

ISOS können allerdings auch die privaten Interessen der betroffenen

Grundeigentümer entgegenstehen. Diese können aber immer nur im Rahmen eines den

Behörden verbleibenden Beurteilungsspielraums berücksichtigt werden; ihnen

kommt weniger Gewicht zu als den durch die Raumplanung verfolgten Interessen

(Eloi Jeannerat/Pierre Moor in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.],

Praxiskommentar RPG, Nutzungsplanung, Zürich 2016, Art. 14 N. 43). Zwar

würden die von den Beschwerdeführenden anbegehrten Massnahmen eine

weitergehende Beschränkung der Bebauungsmöglichkeiten bedeuten als die Quartiererhaltungszone II

in ihrer jetzigen Ausgestaltung, doch trägt die vorliegende

Quartiererhaltungszone den Anliegen des ISOS für das betreffende Quartier –

auch unter Berücksichtigung der Verdichtungsinteressen – zu wenig Rechnung (oben,

E. 7.3 ff. und E. 8.2.3). Deshalb bleibt wenig Raum für die

Berücksichtigung privater Interessen der betroffenen Grundeigentümer.

9.

Insgesamt trägt die Quartiererhaltungszone in ihrer

bestehenden Ausgestaltung den Interessen des ISOS zu wenig Rechnung. Dies kann

nicht mit entgegenstehenden Interessen gerechtfertigt werden, insbesondere weil

der Erreichung des Ziels der Verdichtung im vorliegend betroffenen Gebiet und

auch den Eigentümerinteressen kein hohes Gewicht zukommt. Insofern hat sich die

Beschwerdegegnerin 1 den Schutzanliegen des ISOS in sachlich nicht

vertretbarer Weise widersetzt. Die Vorinstanz kam damit zu Unrecht zum Schluss,

dass weitere Beschränkungen im Rahmen der Quartiererhaltungszone nicht geboten

seien und sich die Zonierung als nachvollziehbar und verhältnismässig erweise.

Deshalb ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die Sache an die

Beschwerdegegnerin 1 zur Festsetzung einer Zonierung für das strittige

Geviert, die den Interessen des ISOS besser Rechnung trägt, zurückzuweisen. Dabei

liegt es in ihrem Planungsermessen, ob sie den Vorschlägen der

Beschwerdeführenden nachkommt oder andere sachgerechte Festsetzungen trifft.

Ob das Baurekursgericht – wie es die Beschwerdeführenden

geltend machen – das rechtliche Gehör verletzt habe, indem es auf die

Ausführungen der Beschwerdeführenden zum Erläuterungsbericht BZO/ISOS und zum

regionalen Richtplan nicht eingegangen sei, kann dahingestellt bleiben, ist der

vorinstanzliche Entscheid doch ohnehin aufzuheben.

10.

Die Beschwerdeführenden ersuchten darum, das vorliegende

Beschwerdeverfahren zusammen mit der Beschwerde im Verfahren VB.2017.00691 zu

beurteilen. Sie wurden mit Präsidialverfügung vom 24. August 2018 darauf

hingewiesen, dass vorerst von einer Vereinigung der beiden Verfahren abgesehen

werde. Da im Beschwerdeverfahren VB.2017.00691 bereits am 4. Oktober 2018

ein Entscheid ergangen ist, ist der Antrag auf Verfahrensvereinigung als

gegenstandslos geworden abzuschreiben.

11.

11.1 Bei

diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten des Rekurs- und des

Beschwerdeverfahrens zu ¾ der Beschwerdegegnerin 1 und zu ¼ der

Mitbeteiligten aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG; § 14 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihnen zu

versagen.

11.2 Den

Beschwerdeführenden steht zudem für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren je

eine angemessene Parteientschädigung zu; diese ist zu ¾ von der

Beschwerdegegnerin 1 und zu ¼ von der Mitbeteiligten zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).

12.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist

Folgendes zu erläutern: Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind

als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom

17. Juni 2005 (SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143

E. 1.2; BGE 133 V 477 E. 4.2). Der vorliegende Entscheid ist

daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn die Rückweisung einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. In

teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden Ziff. I und III des

Entscheids des Baurekursgerichts vom 29. Juni 2018, die Festsetzung der

Zone QE II/3 für das Geviert Eidmatt-, Neptun-, Minerva-, Hegibach- und

Streulistrasse vom 30. November 2016 sowie deren Genehmigung mit Verfügung

der Baudirektion vom 5. Juli 2017 aufgehoben; die Angelegenheit wird im

Sinn der Erwägungen zu neuem Entscheid an die Beschwerdegegnerin 1 zurückgewiesen.

2. Die

Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens werden in Abänderung von Ziff. II

des Entscheids des Baurekursgerichts vom 29. Juni 2018 der

Beschwerdegegnerin 1 zu 3/4 und der Mitbeteiligten zu 1/4 auferlegt,

zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des Urteils.

3. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 1'000.-- Zustellkosten,

Fr. 9'000.-- Total der Kosten.

4. Die Gerichtskosten

werden der Beschwerdegegnerin 1 zu 3/4 und der Mitbeteiligten zu 1/4 auferlegt,

zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des Urteils.

5. Den Beschwerdeführenden

1–5 wird für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zusammen eine

Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer von 7,7 %)

pro Person, insgesamt Fr. 10'000.-, zugesprochen. Diese ist zu 3/4 von der

Beschwerdegegnerin 1 und zu 1/4 von der Mitbeteiligten zu bezahlen, zahlbar

innert 30 Tagen ab Rechtskraft des Urteils.

6. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7. Mitteilung an …