VB.2018.00515

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00515

27. Juni 2019Deutsch35 min

(URT.2019.20911)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Beschluss vom 26. Oktober 2017 leitete der Stadtrat M

gestützt auf § 147 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September

1975 (PBG) das amtliche Verfahren für den Quartierplan Nr. 45 über das

Gebiet "W" ein. Mit Verfügung vom 24. Januar 2018 genehmigte die

Baudirektion (Amt für Raumentwicklung ARE) die vom Stadtrat M am 26. Oktober

2017 beschlossene Verfahrenseinleitung. Hintergrund der Einleitung des

Quartierplans ist, dass der Stadtrat von M im Quartierplanperimeter die

Erstellung eines Bushofs in Verbindung mit einer neuen Zentrumsüberbauung als

städtebaulichen Akzent plant.

Erwägungen

II.

A. B,

Eigentümer der im Quartierplanperimeter gelegenen Parzelle Kat.-Nr. 01 (G-Strasse 02),

dessen Wohnhaus, Umschwung und Garage einem künftigen Bushof weichen müssten,

liess mit Eingabe vom 13. Februar 2018 Rekurs am Baurekursgericht erheben

(Verfahren 03) und beantragen, es seien der Beschluss der Stadt M vom 26. Oktober

2017.

zur Einleitung des Quartierplanverfahrens "W" und die

Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 24. Januar 2018 aufzuheben. Die

Durchführung des Quartierplanverfahrens sei zu verbieten. Eventuell sei der

Quartierplanperimeter so zu verkleinern, dass seine Liegenschaft Kat.-Nr. 01

davon nicht mehr erfasst werde.

B. D und E,

die über zwei Grundstücke im Quartierplangebiet verfügen (Kat.-Nrn. 04 und

18), deren eine Liegenschaft (Kat.-Nr. 18) mindestens teilweise ebenfalls

dem Bushof weichen müsste, liessen mit Eingabe vom 5. März 2018 Rekurs am

Baurekursgericht gegen die Einleitung des Quartierplans vom 26. Oktober

2017.

erheben (Verfahren 06) und beantragen, es sei der Beschluss des

Stadtrates M zur Einleitung des Quartierplanverfahrens "W"

aufzuheben und in diesem Sinn auf die geplante Durchführung des

Quartierplanverfahrens zu verzichten. Eventualiter sei das Quartierplangebiet

um das unmittelbar angrenzende Grundstück Kat.-Nr. 07 (Areal Y) zu

erweitern.

C. Mit

Entscheid vom 20. Juni 2018 vereinigte das Baurekursgericht die

Rekursverfahren 03 (B) und 06 (D/E) und hiess die Rekurse gut.

Entsprechend hob es den Beschluss des Stadtrats M vom 26. Oktober

2017.

und die Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 24. Januar 2018 auf.

Die Kosten des Verfahrens von insgesamt Fr. 8'430.- auferlegte es der

Stadt M zu 2/3 und der Baudirektion zu 1/3. Den obsiegenden Rekurrenten

sprach es je eine Umtriebsentschädigung von Fr. 2'400.- zulasten der Stadt M

und der Baudirektion zu.

III.

Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts vom 20. Juni

2018.

liess die Stadt M am 27. August 2018 beim Verwaltungsgericht

Beschwerde erheben und beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben,

und der Beschluss des Stadtrats M vom 26. Oktober 2017 sowie die

Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 24. Januar 2018 seien

wiederherzustellen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der

Beschwerdegegner. In der Beschwerdeantwort vom 27. September 2018 liess B

beantragen, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Die Baudirektion liess

sich am 27. September 2018 unter Hinweis auf den Mitbericht des ARE vom 24. September

2018.

vernehmen und die Gutheissung der Beschwerde beantragen. Mit

Beschwerdeantwort vom 3. Oktober 2018 liessen D und E beantragen, die

Beschwerde sei abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Beschwerdeführerin. In der Replik vom 18. Oktober 2018 hielt die Stadt M

an ihrem Standpunkt fest. Dasselbe taten D und E mit Eingabe vom 26. November

2018, wozu sich die Stadt M noch einmal äusserte. Weitere Vernehmlassungen

erfolgten nicht.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG).

1.2

Die

Beschwerdeführerin ist Eigentümerin mehrerer Grundstücke im

Quartierplanperimeter (Kat.-Nr. 08, Kat.-Nr. 09 und Kat.-Nr. 10)

und damit beschwerdelegitimiert (§ 338a Abs. 1 PBG; VGr, 20. Mai

2009, VB.2008.00520, E. 2; BGr, 6. Dezember 2013,1C_598/2013, E. 1.2).

1.3

Soweit im

angefochtenen Entscheid die Parzelle des Beschwerdegegners 1 (B) mit Kat.-Nr. 11

bezeichnet wird, handelt es sich um einen offensichtlichen Verschrieb (korrekt 01).

Dasselbe gilt für die Bezeichnung der bislang unüberbauten Parzelle Kat.-Nr. 12,

die in der Beschwerdeantwort der Beschwerdegegner 2 irrtümlich mit Kat.-Nr. 13

bezeichnet wurde.

1.4

Nach § 23

der Verordnung über den Quartierplan vom 18. Januar 1978 (Quartierplanverordnung

QPV) ist im Beschluss über die Verfahrenseinleitung insbesondere die

Zulässigkeit des nachgesuchten Verfahrens und die Zweckmässigkeit der

Gebietsabgrenzung zu beurteilen. Darüber hinaus stellt sich die Frage der

Quartierplanbedürftigkeit eines Gebiets. Nach § 148 Abs. 2 PBG kann

mit dem Rekurs gegen die Einleitung des Quartierplans oder deren Verweigerung

nur geltend gemacht werden, die Voraussetzungen zur Durchführung des Verfahrens

fehlten oder seien gegeben; Einwendungen dieser Art können später nicht mehr

erhoben werden.

1.5

Der

Beschluss zur Einleitung eines Quartierplanverfahrens stellt einen Endentscheid

dar. Würde der Einleitungsbeschluss nur als Zwischenbeschluss i. S. v. Art. 93 BGG qualifiziert, könnte

er (bzw. der ihn bestätigende kantonal letztinstanzliche Entscheid) noch

zusammen mit dem das Quartierplanverfahren abschliessenden Endentscheid

angefochten werden (Art. 93 Abs. 3 BGG). Dies würde dem Konzept des

kantonalen Rechts widersprechen, wonach ein (unter Umständen zeit- und kostenaufwendiges)

Quartierplanverfahren erst durchgeführt werden soll, wenn der

Einleitungsbeschluss rechtskräftig geworden ist. Die separate Anfechtung des

Einleitungsbeschlusses erscheint auch nicht unzumutbar: Fehler bei der

Einleitung des Verfahrens (Voraussetzungen des Quartierplanverfahrens;

Gebietsabgrenzung) können in der Regel unabhängig vom Ausgang des

Quartierplanverfahrens erkannt und beurteilt werden (BGr, 6. Dezember

2013,1C_598/2013, E. 1.1 für das diesbezüglich gleich wie das Zürcher

Recht gestaltete Bündner Recht).

2.

2.1

Der

Quartierplan bezweckt die Überführung von Rohbauland (eingezontes Land) in

fertiges Bauland. Damit aus Rohbauland baureifes Land wird, auf dem der

Grundeigentümer einen absoluten Anspruch auf eine Baubewilligung hat, ist neben

der Groberschliessungsplanung für die grosse Mehrzahl der Parzellen noch die

Planung der Feinerschliessung mittels Quartierplan erforderlich. Der

Quartierplan hat die Formung überbaubarer Grundstücke, die eine zonengemässe

Überbauung ermöglichen, die Planung der Feinerschliessung (Anschlüsse an

Hauptsammelkanäle und -leitungen, Quartierstrassen) sowie den Bau der geplanten

Feinerschliessungsanlagen zum Zweck (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas

Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, Band 1, S. 172).

Alle Grundstücke sollen so ohne Ausnahmebewilligungen und nachbarliche

Zustimmung in einer den örtlichen Verhältnissen und der Bauzone angemessenen Weise

überbaut werden können (§ 126 PBG). Der Grundeigentümer soll zu baureifem

Land gelangen (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht,

3.

A., Zürich 1999, Rz. 365). Der Quartierplan stellt somit einen

Sondernutzungsplan dar, mit welchem durch eine Verbindung von Massnahmen der

Landumlegung und der Erschliessung eingezontes Land überbaubar gemacht und der

planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechend genutzt werden soll (so auch § 123

Abs. 1 PBG). Ein Quartierplan ist dagegen nicht notwendig, wenn die

Erschliessung anderweitig gewährleistet ist, die betroffenen Parzellen sinnvoll

genutzt werden können und die Regelbauweise eingehalten wird. Diesfalls fehlt

es an der Erforderlichkeit und damit an der Verhältnismässigkeit einer

hoheitlich verfügten Quartierplanung (BGr, 1. April 2019,1C_314/2018, E. 4.2).

2.2

Wo die bauliche

Entwicklung und der Erschliessungsplan es als wünschbar erscheinen lassen, wird

der Quartierplan wie vorliegend von Amtes wegen eingeleitet (§ 147 PBG).

Die Voraussetzung der "Wünschbarkeit" räumt der Gemeinde zwar einen

gewissen Entscheidungsspielraum ein, ist aber an den berührten öffentlichen und

privaten Interessen zu messen (BGr, 1. April 2019,1C_314/2018, E. 4.2).

Die Einleitung des Quartierplans ist öffentlich bekanntzumachen und den

Grundeigentümern des Beizugsgebiets schriftlich mitzuteilen; sie bedarf der

Genehmigung der Baudirektion (§ 149 Abs. 1 PBG).

Die Einleitung kann beispielsweise verweigert werden, wenn

die Zuteilung des Quartierplangebiets zu einer Bauzone oder die Zuführung zu

einer baulichen Nutzung unwahrscheinlich ist, oder wenn die Durchführung des

Quartierplanverfahrens nur der Befriedigung von Spezialwünschen eines

Grundeigentümers dient (Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 177 f.; RB 1988 Nr. 59;

BEZ 1988 Nr. 15). Anderseits genügt es für die Einleitung eines

Quartierplanverfahrens bereits, wenn lediglich ein Grundstück im

Quartierplangebiet unzureichend erschlossen ist, mindestens dann, wenn die

Erschliessungsanlagen der möglichen künftigen Nutzung anzupassen sind (VGr, 17. Dezember

2009, VB.2009.00350, E. 3.1.1; VGr, 18. September 2014,

VB.2013.00624, E. 5.2; BGr, 1. April 2019,1C_314/2018, E. 4.2).

In jedem Fall kann der Einleitungsbeschluss nur nach einer grundsätzlichen

Prüfung der Randbedingungen – etwa die Zweckmässigkeit der Gebietssanierung

oder die vermutlichen Bedürfnisse der Öffentlichkeit – gefasst werden (VGr, 18. September

2014, VB.2013.00624, E. 2.3 mit weiteren Hinweisen). Nicht zu prüfen ist

bei Einleitung eines amtlichen Quartierplanverfahrens, ob damit in die

Eigentumsgarantie der betroffenen Grundstückeigentümer in unverhältnismässiger

Weise eingegriffen wird. Diese Frage stellt sich erst im Rahmen der definitiven

Festlegung der Erschliessungsanlagen (VGr, 9. Dezember 2010, VB.2010.00571,

E. 4.2.3).

2.3

Erschliessungen

sowie gemeinschaftliche Ausstattungen sind so festzulegen, dass sie bei

vollständiger Nutzung der erfassten Grundstücke genügen (§ 128 Abs. 1

und 2 PBG). Grundstücke sind im Sinn von Art. 19 Abs. 1 und 22 Abs. 2

lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung

(RPG) sowie von §§ 233 und 234 PBG unter anderem dann genügend

erschlossen, wenn sie selber und die darauf bestehenden oder vorgesehenen

Bauten und Anlagen genügend zugänglich sind (§ 236 Abs. 1 PBG).

Genügende Zugänglichkeit bedingt in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage

und Zweckbestimmung der Bauten oder Anlagen entsprechende Zufahrt für die

Fahrzeuge der öffentlichen Dienste und der Benützer (§ 237 Abs. 1

PBG). Zufahrten sollten für jedermann verkehrssicher sein.

2.4

Bei

Landumlegungen hat der Grundeigentümer grundsätzlich Anspruch auf vollen

Realersatz, d. h.

auf Zuteilung gleichwertigen Landes (BGE 100 Ia 223 E. 3a). Nach § 139

Abs. 1 PBG sollen denn auch die am Quartierplan beteiligten

Grundeigentümer nach Möglichkeit geeignete Parzellen in gleichwertiger Lage und

im Verhältnis zur Fläche ihres Altbestandes unter Berücksichtigung der

Wertunterschiede erhalten. Sie haben somit Anspruch darauf, für das von ihnen

eingeworfene Land nach Möglichkeit rationell überbaubare, im Idealfall die

gleichen, mindestens aber gleichwertige Grundstücke zu erhalten (Peter

Müller/Peter Rosenstock/Peter Wipfli/Werner Zuppinger, Kommentar zum Zürcher

Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975, Wädenswil 1985, § 139 N. 2,

§ 149 N. 2). Das vorherrschende Realersatzprinzip schützt den

Grundeigentümer nicht nur vor Wertverlust, sondern sichert ihm das Eigentum an

Grund und Boden. Er muss sich deshalb für sein eingeworfenes Grundstück nicht

mit Geldersatz begnügen. Allerdings wird nicht jeder Grundeigentümer die für

seinen Altbesitz optimale Neuzuteilung erwarten können. Auch Unterschiede im

Grad der Veränderung von Lage, Form und Flächeninhalt zwischen den einzelnen

Grundeigentümern lassen sich häufig nicht vermeiden, sind aber in den Schranken

des Rechtsgleichheitsgebots zulässig (Peter Kleb, Kosten und Entschädigungen im

Zürcherischen Quartierplanverfahren, Zürich etc. 2004, S. 56 f.).

2.5

Flächenmässig

ist ein Grundstück für die Überbauung ungeeignet, wenn sich nach den

einschlägigen kantonalen und kommunalen Bauvorschriften keine zonengemässe, dem

Quartiercharakter entsprechende Baute erstellen lässt. Die ungünstige Form

eines Grundstücks oder dessen exponierte Lage, etwa im Strassenabstands- oder

Baulinienbereich, können jedoch nie Anlass für einen Auskauf sein. Der Auskauf

eines genügend grossen, aber ungünstig geformten Grundstücks kommt höchstens in

einem weitgehend überbauten Quartier infrage, wenn für die Zuteilung einer

überbaubaren Parzelle ohne Abbruch bestehender Gebäude keine Möglichkeit mehr

besteht. Darüber hinaus verbietet sich der Auskauf auch dann, wenn das

Grundstück mit einem gut erhaltenen Gebäude überstellt ist (Kleb, S. 72 f.).

Sogenannte Kleinparzellen, die für eine geeignete Überbauung flächenmässig

nicht ausreichen und auch nicht durch Behelfsmassnahmen überbaubar gemacht

werden können, vermögen hingegen den eigentlichen Quartierplanzweck nicht zu

erfüllen, weshalb sie auszukaufen sind (§ 141 PBG).

2.6

Der

Auskauf kann gegen den Willen des Grundeigentümers als enteignungsähnlicher

Tatbestand erzwungen werden. Wegen seines enteignungsähnlichen Charakters ist

der Auskauf nur zulässig, wenn eine Neuzuteilung in Berücksichtigung des

Realersatzprinzips an unüberwindlichen Hindernissen scheitert (vgl. auch BGE

100.

Ia 223 E. 3a). Die Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips

verlangt, dass der Auskauf erst als ultima ratio zur Anwendung gelangt, wenn

sich eine dem Quartierplanzweck entsprechende Zuteilung nicht anderweitig

erreichen lässt und Behelfsmassnahmen nicht greifen. Die Flächen auszukaufender

Grundstücke sind nach den Grundsätzen einer für die Erschliessung und

Überbauung zweckmässigen Parzellenbildung auf die anderen Grundstücke im

Quartierplangebiet zu verteilen. Als spezielle Form der Enteignung darf der

Auskauf ausserdem nur gegen volle Entschädigung erfolgen, zum vollen

Verkehrswert im Zeitpunkt der Festsetzung des Quartierplans (Kleb, S. 74 f.;

Müller et. al, § 141 N. 3).

3.

3.1

Das

Quartierplangebiet wird vorliegend südlich begrenzt durch die H-Strasse,

östlich durch die G-Strasse, nördlich durch die nicht durchgehende L-Strasse

und westlich durch die I-Strasse. Die im Eigentum der Stadt M stehende

Parzelle Kat.-Nr. 08 (1'465 m2), die ab der I-Strasse

längs an die H-Strasse angrenzt, und die im Eigentum von J und K (die sich am

vorliegenden Verfahren nicht beteiligen) stehende Parzelle Kat.-Nr. 12

(3'264 m2), die zwischen Kat.-Nr. 08 und der L-Strasse

liegt, machen flächenmässig mehr als die Hälfte des Quartierplanperimeters aus.

Sie sind beide im Unterschied zu den übrigen Parzellen (Ausnahme: Kleinparzelle

Kat.-Nr. 10) im Quartierplangebiet nicht überbaut. Kat.-Nr. 12 ist

eine Wiese, die gegen die L-Strasse hin in eine etwa 4 m hohe Böschung zum

Niveau der Bahngeleise mündet, während Kat.-Nr. 08 als bekiester Parkplatz

genutzt und über eine Zufahrt von der H-Strasse her erreicht wird. Beide Parzellen

liegen in der Zentrumszone Z1. Gemäss der Bauordnung der Stadt M vom

5.

Oktober 2018 (fortan BZO M) gilt für die Zentrumszone Z1 im Gebiet Y

(Art. 1 lit. b) eine Ausnützungsziffer von 60 %, ein Wohnanteil

von minimal 60 %, sind maximal 3 Vollgeschosse und 1 Dachgeschoss

sowie Gebäudelängen von maximal 45 m zulässig. Die östlich der Parzellen

Kat.-Nrn. und 08, 09, 12 und 14 gelegenen Grundstücke liegen in der

Zentrumszone Z2, mit einer Ausnützungsziffer von 110 %, einem

Wohnanteil von 30 %, möglichen 3 Vollgeschossen und einem Dachgeschoss

und Gebäudelängen von maximal 80 m. In den Zentrumszonen sind Wohnungen,

Büros, Ateliers, Praxen, Läden sowie mässig störendes Gewerbe zulässig (Art. 16,

17.

BZO M).

3.2

Der von

der Beschwerdeführerin geplante Bushof führt von der G-Strasse entlang dem

Grundstück Kat.-Nr. 07 (Areal Y) über die Grundstücke Kat.-Nr. 10

(im Eigentum der Stadt M, entlang der G-Strasse, 114 m2)

über die überbauten Grundstücke Kat.-Nrn. 15 (737 m2) und 01

(512 m2, Beschwerdegegner 1) bis etwa einen Drittel in

Kat.-Nr. 12 hinein. Die Zufahrt dahin soll über eine neue Strasse von der H-Strasse

aus auf den Parzellen Kat.-Nr. 08 und 12 erfolgen. Um die Raumsicherung

für einen neuen Bushof angrenzend an das Gebiet Y, die Baureifmachung der

den neuen Bushof umgebenden Grundstücke und die Festlegung der geeigneten Bau-

und Nutzungsbestimmungen sicherzustellen, sind ein amtliches Quartierplanverfahren,

die Anpassung/Neufestsetzung von Verkehrsbaulinien, ein öffentlicher

Gestaltungsplan und die Anpassung der BZO M vorgesehen. Mit dem

Quartierplan soll eine Landumlegung vorgenommen werden, um wieder überbaubare

Grundstücke zu schaffen; ausserdem soll die hinreichende Erschliessung des

Grundstücks Kat.-Nr. 12 und aller anderen Grundstücke sichergestellt

werden. Allerdings wird schon im Einleitungsbeschluss festgehalten, dass die

Parzellen Kat.-Nrn. 01 und 15 durch die Lage des Bushofs stark "beansprucht

und unüberbaubar" würden. Mindestens faktisch hat der Quartierplan auch die

Sicherung des Raumbedarfs aufgrund des Quartierplanbanns zur Folge (§ 150 Abs. 1

PBG).

4.

4.1

Die

Vorinstanz kam aufgrund verschiedener Überlegungen zum Schluss, dass die Notwendigkeit

eines Quartierplanverfahrens vorliegend nicht gegeben sei. So dürfe ein

Quartierplanverfahren nicht allein deswegen eingeleitet werden, um das für die

Erstellung einer öffentlichen Strasse ohne quartierplaninterne

Erschliessungsfunktion notwendige Land zu sichern. Vielmehr müsse die fragliche

Erschliessungsanlage mindestens gewisse Vorteile und Erleichterungen für die

Quartierbewohner bewirken; gemeinschaftliche Ausstattungen jedes Ausmasses

könnten jedenfalls nicht grundsätzlich unabhängig vom Erschliessungszweck im

Quartierplan als solche vorgesehen werden. Ferner könne der Weg der

Landumlegung, wie er für das Quartierplanverfahren typisch sei, nicht gewählt

werden, um dem Gemeinwesen kostenlos Land zu beschaffen für öffentliche

Anlagen, die nicht im Interesse der Eigentümer umgelegter Parzellen lägen (vgl.

BGE 100 Ia 223 E. 3c). Da die Einleitung des Quartierplans neben der

Erstellung des Bushofs das Ziel verfolge, im den Bushof umgebenden Bereich

("W") mit einer neuen Bebauung einen neuen städtebaulichen Akzent zu

setzen, habe der Quartierplan auch nicht zum Zweck, die bestehenden Parzellen –

unter Vornahme von Landumlegungen und gewisser Landabzüge zwecks Realisierung

von Erschliessungsanlagen – einer besseren Überbaubarkeit zuzuführen. Für die aktuelle

Nutzung seien die bestehenden Parzellen vielmehr genügend erschlossen; nur die

Parzelle Kat.-Nr. 12 bedürfe der Erschliessung, was indessen über die im

Eigentum der Beschwerdeführerin stehende Parzelle Kat.-Nr. 08 ohne

Weiteres möglich wäre.

Allerdings sei Zweck des Quartierplans gerade nicht die Erschliessung

von Parzelle Kat.-Nr. 12. Diese solle vielmehr zu grossen Teilen für den

Bushof beansprucht werden. Es bestehe zwar ein öffentliches Interesse an der

Erstellung des Bushofs als Verkehrsdrehscheibe mit Umsteigefunktion;

demgegenüber sei ein quartierplantypisches öffentliches Interesse an einer

Verbesserung der Erschliessung des Quartierplangebiets oder der Beseitigung

eines polizei- oder planwidrigen Zustands im Quartierplangebiet nicht erkennbar.

Schliesslich nehme der vorgesehene Bushof ca. 25 % der gesamten

Grundfläche des Quartierplangebiets in Anspruch, was übermässig erscheine,

zumal es sich beim Bushof nicht um eine gemeinschaftliche Anlage im Sinn von § 126

Abs. 3 PBG handle. Die daraus resultierende massive Verkleinerung der

Grundstücksflächen der privaten Grundeigentümer widerspreche der Zielsetzung

von § 123 Abs. 1 PBG. Der Beschwerdegegner 1 sei faktisch von

einer Enteignung seiner überbauten Parzelle betroffen. Schliesslich sei bei der

Beurteilung der Erschliessungssituation der Parzellen im Quartierplanperimeter

nicht bereits auf die Möglichkeiten einer künftigen besseren Nutzung

abzustellen. Die Quartierplaneinleitung erweise sich deshalb mangels Quartierplanbedürftigkeit

des Quartierplangebiets und mangels genügender Berücksichtigung der Interessen

der betroffenen privaten Grundeigentümer als unzulässig.

4.2

Dem hält

die Beschwerdeführerin in der Beschwerde vom 27. August 2018

zusammengefasst entgegen, die Einleitung des Quartierplans entspreche [ihren

eigenen und] den Wünschen der Eigentümer der Parzellen Kat.-Nrn. 12, 17

und 22. Die Parzelle Kat.-Nr. 12 verfüge nicht über eine genügende

Zufahrt. Deren direkte Erschliessung über die I-Strasse sei nicht möglich,

weshalb die Quartierplanbedürftigkeit gegeben sei. Es stehe der

Beschwerdeführerin sodann offen, mit welchen Mitteln sie die

erschliessungsmässige Baureife der einbezogenen Grundstücke herstellen wolle.

Sie müsse sich aber als Eigentümerin der nebenan liegenden Parzelle Kat.-Nr. 08

nicht gefallen lassen, dass die Erschliessung von Kat.-Nr. 12 ohne Not

über ihr Grundstück erfolge, um ein Quartierplanverfahren zu vermeiden. Ferner

komme ihr die Pflicht zu, das Grundstück Kat.-Nr. 12 sowie die übrigen

Parzellen im Perimeter entsprechend der geltenden Nutzungsordnung überbaubar zu

machen, was die Vorinstanz ausgeblendet habe. Dafür sei der Quartierplan das

richtige Mittel. Bis auf das Grundstück Kat.-Nr. 04 (im Eigentum der Beschwerdegegner 2)

seien alle Grundstücke im Quartierperimeter unternutzt und aufgrund der

ungünstigen Grundstücksformen nur schwer mit zentrumsgerechten Überbauungen

überbaubar. Eine der Zentrumszone entsprechende Nutzung der einzelnen Parzellen

liege aber auch im Interesse der Grundeigentümer. Ferner dürfe einzig auf die

Unterlagen betreffend die Einleitung des Quartierplans abgestellt werden; die

Plandarstellung, wonach die Parzelle Kat.-Nr. 12 zu guten Teilen für den

Bushof in Anspruch genommen werden soll, sei letztlich unbeachtlich.

4.3

In der

Beschwerdeantwort stellt der Beschwerdegegner 1 die Einleitung des

Quartierplans durch die Beschwerdeführerin in einen klaren Zusammenhang mit dem

Bushof. Nur am Rande sei noch auf die hinreichende Erschliessung des

Grundstücks Kat.-Nr. 12 hingewiesen worden. Dasselbe gelte für den

Genehmigungsbeschluss der Baudirektion, wo der Bushof das Hauptmotiv für den

strittigen Quartierplan sei. Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin

bewirke der Umstand, dass Kat.-Nr. 12 nicht direkt ab der I-Strasse erschlossen

werden könne, keine Quartierplanbedürftigkeit, könne dieses Grundstück doch

ohne Probleme über das der Beschwerdeführerin gehörende, benachbarte und an die

H-Strasse grenzende Grundstück Kat.-Nr. 08 erschlossen werden. Angesichts

der Fläche von Kat.-Nr. 08 (1'465 m2) sei der Beschwerdeführerin

zumutbar, ca. 120 m2 für eine Erschliessungsstrasse zur

Verfügung zu stellen. Weiter rechtfertige weder eine teilweise Unternutzung von

Grundstücken im Einzugsgebiet noch die ungenügende Erschliessung einer einzigen

Parzelle einen Quartierplan, umso weniger, als der Beschwerdegegner 1 bei

Realisierung einer zentrumsgerechten Neuüberbauung aus seinem Wohnhaus auf

Kat.-Nr. 01 vertrieben würde. Abgesehen von den beiden Parzellen Kat.-Nr. 12

und 08 bestehe ein bereits überbautes Gebiet, das mittels Quartierplan nicht

dem Erdboden gleichgemacht werden könne. Denn vorliegend gehe es hauptsächlich

darum, das Land für einen Bushof zu beschaffen und die im Weg stehenden Bauten

abzureissen. Dieses überragende Hauptmotiv könne die Beschwerdeführerin nicht

mehr verändern.

4.4

Auch nach

Ansicht der Beschwerdegegner 2 war die Erstellung des Bushofs im

Quartierplangebiet zur Hauptsache Anlass für die Einleitung des strittigen

Quartierplans und die Genehmigungsverfügung der Baudirektion. In der

Beschwerdeschrift versuche die Beschwerdeführerin nun, den Quartierplan nicht

mehr mit Blick auf den Bushof, sondern mit Bezug auf die angeblich fehlende

Erschliessung des Grundstücks Kat.-Nr. 12 und die ungünstigen

Grundstücksformen im Quartierplanperimeter zu begründen (S. 3 f., 9).

Ein solches Vorgehen widerspreche Treu und Glauben, indem es die Absicht der

Beschwerdeführerin sei, den Bushof zu realisieren. Dies müsse bei der Prüfung

der Voraussetzungen für die Einleitung eines Quartierplans beachtet werden.

Allerdings fehle es am Interesse für die Feinerschliessung von Grundstücken,

wenn diese anschliessend gar nicht einer zonenkonformen Nutzung entsprechend

überbaut würden, sondern zu einem Grossteil (Kat.-Nr. 18) oder ganz (Kat.-Nr. 01)

dem geplanten Bushof weichen müssten. Planungsarbeiten für eine

Feinerschliessung, die gar nie realisiert werde, seien überflüssig, ebenfalls

die Umformung von nicht optimal geformten Parzellen. Bei Bedarf könnte überdies

das Grundstück Kat.-Nr. 12 mit einer Zufahrtsstrasse über Kat.-Nr. 08

ohne Weiteres erschlossen werden, etwa über einen Notweg nach Art. 694 des

Zivilgesetzbuches ZGB. Der Bushof sei im Übrigen für die Erschliessung des

Quartierplangebiets nicht notwendig und jedenfalls keine Ausstattung oder

Ausrüstung im Sinn von § 126 Abs. 3 PBG.

4.5

In der

Beschwerdereplik erklärt die Beschwerdeführerin, das Planungsziel der

Erstellung eines Bushofs sei "bekanntlich höchst unsicher". Zudem sei

die Frage, ob das Grundstück Kat.-Nr. 12 über das Grundstück Kat.-Nr. 08

erschlossen werden soll, im Quartierplanverfahren zu klären, was der Einräumung

eines Notwegrechts vorgehe. Neu bringt die Beschwerdeführerin vor, es bestehe

zulasten von Kat.-Nr. 15 und zugunsten von Kat.-Nr. 01 ein auf 3,90 m

vermasstes Fuss- und Fahrwegrecht, welches den Zugang zur G-Strasse erlaube und

als Ein- und Ausfahrt äusserst gefährlich sei, nachdem dort auch der regionale

Radweg verlaufe. Diese Situation könnte bei einem Neubau nicht beibehalten

werden und sei schon heute kaum tragbar (bestritten von den

Beschwerdegegnern 2). Rund die Hälfte der Flächen im Quartierplangebiet sei

ferner nicht überbaut, und alle Flächen seien unternutzt (Ausnahme: Kat.-Nr. 04).

Demnach sei ein Grossteil der Flächen ohne Quartierplan nicht überbaubar. Eine

Erschliessung von Kat.-Nr. 15 über die L-Strasse sei ferner nicht möglich.

Mit Bezug auf die Beschwerdeantwort der Beschwerdegegner 2

lässt die Beschwerdeführerin ausführen, es sei durchaus sachgerecht gewesen,

dass im Einleitungsbeschluss die Realisierung des geplanten Bushofs erwähnt

worden sei, auch wenn sie noch höchst ungewiss sei. Sie wolle den Sachverhalt

diesbezüglich jedoch nicht umbiegen. Zudem profitierten auch die Eigentümer der

Parzellen Kat.-Nrn. 01 und 15 mit ihren völlig ungenügend erschlossenen

Parzellen von einem Quartierplan. Die Einleitung des Quartierplans sei

unabhängig von der Planung des Bushofs notwendig.

5.

Während die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren noch einen

klaren Zusammenhang zwischen dem Quartierplanverfahren und den – im Hinblick

auf die Erstellung des Bushofs notwendigen – weiteren Verfahren

(Gestaltungsplan, Baulinien, BZO-Revision) herstellte und ergänzend noch die

Unternutzung der Grundstücke im Quartierplangebiet erwähnte, legte sie in der

Beschwerde das Schwergewicht ihrer Argumentation zur Begründung der

Notwendigkeit eines Quartierplans darauf, dass die Parzelle Kat.-Nr. 12

nicht erschlossen sei, und erachtete in der Beschwerdereplik die Erstellung

eines Bushofs als "bekanntlich höchst unsicher". Neu erachtete sie

mit Bezug auf Kat.-Nr. 01 den Zugang zur G-Strasse als Ein- und Ausfahrt

als äusserst gefährlich.

5.1

Die

Beschwerdeführerin begründet die Notwendigkeit des Quartierplans nunmehr damit,

dass es dabei nurmehr um die Erschliessung der Parzelle Kat.-Nr. 12 gehe.

5.1.1

Wenn auch die Einleitung eines Quartierplans zur Erschliessung von Kat.-Nr. 12

nicht ausgeschlossen ist, besteht gleichzeitig kein Zwang zu solchem Vorgehen.

So könnte die Feinerschliessung dieses Gebiets auch von den Eigentümern selber

– ausserhalb eines Quartierplans – und ohne Rückgriff auf das Notwegrecht nach Art. 694

ZGB als superprivates Vorhaben an die Hand genommen oder in einem

öffentlich-rechtlichen Erschliessungsvertrag mit der Gemeinde geregelt werden

(RB 1988 Nr. 59 E. 1b; RB 1980 Nr. 24;

Müller/Rosenstock/Wipfli/Zuppinger, Vorbemerkungen zu §§ 131-136 N. 2;

Art. 19 Abs. 3 RPG). Denkbar wäre allerdings auch ein

Teilquartierplan, wie er für die Erstellung einzelner Erschliessungsanlagen und

für untergeordnete Änderungen an einzelnen Erschliessungsanlagen zur Anwendung

gelangt, etwa für die Verbreiterung einer Strasse (VGr, 18. September

2014, VB.2013.00624, E. 2.1; VGr, 20. August 2015, VB.2014.00708, E. 4.4;

Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 175).

5.1.2

Die Parzelle Kat.-Nr. 12 kann nur über die H-Strasse erschlossen

werden. Eine Erschliessung ist weder über die I-Strasse noch über die L-Strasse

möglich. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin selber ist die Erschliessung

über die G-Strasse gefährlich und gar untragbar (vorn E. 4.2, 4.5), ohne

dass dies näher – etwa mit einer Unfallstatistik oder einer polizeilichen

Beurteilung – substanziiert würde. Eine Erschliessung über die G-Strasse stünde

aber ohnehin dem künftigen Bushof im Weg, weshalb eine solche nicht infrage

kommen kann. Es stünde der Beschwerdeführerin somit frei, im Rahmen eines

Teilquartierplans – sofern sie an einem Quartierplan festhalten wollte – einzig

die Erschliessung von Kat.-Nr. 12 zu regeln.

5.1.3

In diesem Fall (Teilquartierplan) stellte sich allerdings die Frage,

weshalb die übrigen, bereits überbauten und für die darauf bestehenden Bauten

und Anlagen genügend erschlossenen und zugänglichen Parzellen (vgl. vorn E. 2.4)

im östlichen Teil des Quartierplangebiets in den Quartierplanperimeter

einbezogen werden müssten. Da eine Erschliessung rückwärtig über die Gemeindestrassen

erfolgen muss, kann diese nur über die H-Strasse mit einer Zufahrt über die

Parzelle Kat.-Nr. 08 der Beschwerdeführerin erfolgen, wie sie ja auch als

Zufahrt für den künftigen Bushof vorgesehen ist, oder, was allenfalls denkbar

wäre, unter Einbezug der Parzellen Kat.-Nr. 14 oder Kat.-Nr. 09

(diese ebenfalls im Eigentum der Beschwerdeführerin). Es erstaunt daher, wenn

die Beschwerdeführerin ausführen lässt, sie müsse sich als Eigentümerin der

neben der Parzelle Kat.-Nr. 12 liegenden Parzelle Kat.-Nr. 08 nicht

gefallen lassen, dass deren Erschliessung ohne Not über ihr Grundstück

verlaufen müsse, um ein Quartierplanverfahren zu vermeiden. Darüber hinaus wäre

mittels eines Teilquartierplans die Feinerschliessung für die im Rahmen des

Bushofprojekts vorgesehene Zentrumsüberbauung mindestens im westlich der neuen

Zufahrt zum Bushof gelegenen Teil von Kat.-Nr. 08 und im vom Bushof nicht

beanspruchten Teil von Kat.-Nr. 12 zu regeln.

5.1.4

Dementsprechend könnten die östlich der Parzellen Kat.-Nrn. 08 und 12

gelegenen Parzellen Kat.-Nrn. 01, 04, 15, 17, 18 und 22 sowie die der Zentrumszone-Z2-gerechten

Nutzung zugeführte Kat.-Nr. 04 aus dem Quartierplanperimeter entlassen

werden, führte doch die Erschliessung von Kat.-Nr. 12 in ihrem Bereich des

Quartierplangebiets zu keiner Verbesserung der Erschliessung und bedürften die

erwähnten Parzellen nicht der Feinerschliessung, nachdem sie ausreichend

erschlossen sind und sinnvoll genutzt werden (BGr, 1. April 2019,

1C_314/2018, E. 2.4). Es ist daher nicht einzusehen, weshalb sie

kostenmässig zur Erschliessung der Parzelle Kat.-Nr. 12 beitragen müssten.

Denn die Kostenbeteiligung der Quartierplangenossen ist nicht Zweck, sondern

Folge der gesetzlichen Ordnung, dass der Eigentümer für die Feinerschliessung

seines Grundstücks selber aufzukommen hat (RB 1988 Nr. 59 E. 2a).

Eine solche würde sich aber auf die Parzellen Kat.-Nrn. 08 und 12

beschränken. Auch wenn das Beizugsgebiet für einen Quartierplan im Zweifel eher

weit zu fassen ist, damit für die Planung genügend Spielraum verbleibt

(Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 179), erschiene im Fall eines Teilquartierplans

der aktuelle Quartierplanperimeter jedenfalls als weit überzogen und müsste er

erheblich verkleinert werden. Daran ändert nichts, wenn die Beschwerdeführerin

– grundsätzlich zu Recht – vorbringt, etwa die Hälfte des Quartierplangebiets

sei nicht überbaut, denn die unüberbauten Flächen von insgesamt 4'729 m2

umfassen gerade die beiden Parzellen Kat.-Nrn. 08 und 12.

5.1.5

Ginge es der Beschwerdeführerin somit einzig um die Erschliessung der

Parzelle Kat.-Nr. 12, wäre dazu nicht zwingend ein Quartier- oder Teilquartierplan

nötig. Im Fall eines solchen wäre aber der Quartierplanperimeter auf die beiden

beteiligten Parzellen zu beschränken.

5.2

Allerdings

geht es der Beschwerdeführerin entgegen ihren Angaben in der Beschwerdereplik

bei der Einleitung des Quartierplans vornehmlich um die Erstellung des

geplanten Bushofs und die Entwicklung des diesen umgebenden Gebiets.

5.2.1

Im Gesamtverkehrskonzept der Stadt M vom 14. Dezember 2017 wird

dem Projekt "Bushof" eine hohe Priorität eingeräumt. Gemäss der

Testplanung "Z" soll sich das Gebiet Y mittelfristig zu einer

attraktiven Drehscheibe des öffentlichen Verkehrs mit optimalen

Umsteigemöglichkeiten und kurzen Wegen weiterentwickeln. Um die künftigen

Anforderungen abzudecken, seien alle Teams der Testplanung zum Schluss

gekommen, dass solches nur mit einem Bushof zu bewältigen sei, dessen Lage

südlich des Y-Areals direkt an den Geleisen und seitlich der G-Strasse sein

müsse. Um das benötigte Land für den neuen Bushof planungsrechtlich sichern zu

können, sei im W die Durchführung eines Quartierplanverfahrens notwendig.

Dasselbe wurde anlässlich der Informationsveranstaltung vom 5. Dezember

2017.

ausgeführt, wonach die Flächen für den Bushof im Rahmen des Quartierplans

zu sichern seien. Ebenso wurde im Informationsschreiben der Beschwerdeführerin

an die Quartierplangenossen vom 29. Januar 2018 darauf hingewiesen, dass

im Quartierplanperimeter ein neuer Bushof entstehen und die umgebende Bebauung

einen zentrums- und zonengerechten Charakter erhalten soll, wofür der Quartierplan

eingeleitet worden sei.

5.2.2

In der Verfügung vom 24. Januar 2018 (Genehmigung der Einleitung des

Quartierplans "W") nimmt das ARE seinerseits Bezug auf die

Testplanung für den Bushof und hält fest, um die Raumsicherung für den neuen

Bushof, die Baureifmachung der angrenzenden Grundstücke und die Festlegung der

geeigneten Bau- und Nutzungsbestimmungen sicherzustellen, sei aus Sicht der

Beschwerdeführerin neben einem öffentlichen Gestaltungsplan und der Anpassung

der Bau- und Zonenordnung auch ein Quartierplanverfahren notwendig. Zur

Sicherstellung der Baureife habe der Stadtrat M das Quartierplanverfahren

"W" eingeleitet. Das ARE ging ferner davon aus, dass die

Bebauungsstudie (erkorene Bestvariante) weitgehend das gesamte

Quartierplangebiet umfassen werde.

5.2.3

Die Beschwerdeführerin gesteht zu, dass für die Realisierung des

Bushofprojekts die Gebäude auf den Parzellen Kat.-Nrn. 01, 15 und 17 sowie

teilweise auf Kat.-Nr. 18 dem Bushof (Gebäude) und der Ausfahrt für die

Busse Richtung G-Strasse weichen müssten. Dies ist sowohl nach der Planung

gemäss Teilrichtplan für das Y-Gebiet vom 24. September 1997 (Genehmigung

des Regierungsrats; fortan Teilrichtplan) als auch aufgrund der Testplanung

gemäss Bericht vom 1. Juli 2014 der Fall. Im Teilrichtplan ist im Hinblick

auf die geplante definitive Busstation, die schon damals mit sieben

Busanlegekanten im heute überbauten Gebiet westlich der G-Strasse angesiedelt

werden sollte, der Hinweis darauf enthalten, dass mit den Grundeigentümern der

durch die Busstation tangierten, westlich der G-Strasse (bzw. am östlichen Rand

des Quartierplangebiets) liegenden Parzellen frühzeitig Verhandlungen über den

Erwerb ihrer Liegenschaften aufzunehmen seien. Gemäss dem Bericht über die

Testplanung soll im Y-Gebiet im engeren Bereich der Busstation eine

"moderate Verdichtung" mit vier- bis fünfgeschossiger Bebauung und

einzelnen Hochpunkten von maximal 25 m Höhe erfolgen. Das ginge immerhin

teilweise über die Zentrumszone 2 hinaus (vorn E. 3.1).

5.2.4

Nach Angaben der Beschwerdeführerin begrüssten die Eigner der Parzelle

Kat.-Nr. 12 sowie diejenigen der Parzellen Kat.-Nrn. 17 und 22 die

Einleitung eines Quartierplans im erwähnten Gebiet und bekundeten ein grosses

Interesse an Neubauten in der Umgebung des Bushofs, was wiederum den

Zusammenhang mit dem geplanten Bushof verstärkt, während die Beschwerdegegner

keine Notwendigkeit für einen Quartierplan erkennen.

5.2.5

Nach dem Ausgeführten steht fest, dass die Einleitung des Quartierplans in

direktem Zusammenhang mit der geplanten Erstellung eines Bushofs anschliessend

an die Bahngeleise im Bereich des Quartierplanperimeters steht. Dass

"ausserdem" die hinreichende Erschliessung von Kat.-Nr. 12 und

aller anderen Grundstücke sichergestellt werden soll, vermag die vorrangige

Bedeutung des geplanten Bushofs für die Einleitung des Quartierplans nicht zu

schmälern.

5.3

Die

Beschwerdeführerin erklärt, dem Beschluss über die Verfahrenseinleitung vom 26. Oktober

2017.

und dem Genehmigungsbeschluss der Baudirektion hätten lediglich der

Situationsplan und das Grundeigentümerverzeichnis zugrunde gelegen, nicht aber

die Testplanung "Z" und der Synthesebericht. Demnach sei die in E. 7.2

des angefochtenen Beschlusses genannte Plandarstellung, wonach die Parzelle Kat.-Nr. 12

zu guten Teilen für den Bushof in Anspruch genommen werden soll, vorliegend

unbeachtlich. Angesichts dessen, dass die Erstellung des geplanten Bushofs

sowohl im Entscheid über die Quartierplaneinleitung als auch im

Genehmigungsbeschluss des ARE überwiegendes Gewicht zukam und zukommt, ist dem

nicht zu folgen.

6.

Nachdem wie erwähnt die Erstellung des Bushofs

Ausgangspunkt für die Einleitung des Quartierplans war, ist zu prüfen, ob der

Quartierplan zu Recht eingeleitet wurde. Es ist zwar richtig, dass der Bushof

als Anlage der Groberschliessung nicht im Rahmen des Quartierplans zu erstellen

ist. Indessen ist der Quartierplan Teil mehrerer planerischer Massnahmen, um

den Bushof zu erstellen und das umliegende Gebiet einer verdichteten Nutzung

mit vier- bis fünfgeschossigen Hochbauten zuzuführen. In diesem Kontext muss

die Rechtmässigkeit der Einleitung des Quartierplans Bestand haben.

6.1

Vorerst

ist zu bedenken, dass nicht nur die Liegenschaften der Beschwerdegegner auf den

Parzellen Kat.-Nrn. 01 und 18, sondern weitere auf Kat.-Nrn. 15 und 17

dem Bushof und den Ab- und Ausfahrtmöglichkeiten der Busse in die G-Strasse

ganz oder teilweise weichen müssen, was im Hinblick auf die Rechtmässigkeit der

Einleitung des Quartierplans zu berücksichtigen ist. Dabei ist zu bedenken,

dass im Rahmen des Quartierplanverfahrens entgegen dessen Zweck eine Überbauung

dieser Grundstücke im Quartierplanperimeter gar nicht mehr vorgesehen ist und

diese deshalb einer an die Zentrumszone Z2 angepassten Erschliessung auch

nicht bedürften. Dem Hauptzweck des Quartierplans, alle Grundstücke innerhalb

des Quartierplangebiets zu erschliessen bzw. einer baulichen Nutzung

zuzuführen, würde damit in Bezug auf einen doch erheblichen Teil des

Quartierplangebiets nicht entsprochen (vorn E. 2.3, 2.4). Schon dies

spricht gegen die Einleitung des Quartierplans.

Dazu trägt weiter bei, dass die Gebäude G-Strasse 20

(auf Kat.-Nr. 17) und 21 (auf Kat.-Nr. 15) im kommunalen Inventar der

schutzwürdigen Kulturobjekte der Stadt M enthalten sind. Dass der Abbruch

dieser und der übrigen Liegenschaften überhaupt möglich wäre, nachdem ein Quartierplan

auf Schutzobjekte und bestehende Gebäude Rücksicht zu nehmen hat, die

vorliegend durchaus wertbestimmend sind, steht in keiner Weise fest (§ 127

Abs. 1 und 2 PBG; vgl. dazu VGR, 8. Februar 2012, VB.2011.00104; vorn

E. 2.6).

6.2

Der Bushof

hat weder eine quartierplangebietsinterne Erschliessungsfunktion noch führt er

zu einer Verbesserung der Erschliessung des Quartierplangebiets. Zu Recht hielt

die Vorinstanz dazu fest, dass die Realisierung des Bushofs zwar im öffentlichen

Interesse eines breiten potenziellen Nutzerkreises liege. Allerdings seien

diese Interessen vorliegend den privaten Interessen eines einzelnen

Grundeigentümers im Quartierplangebiet – mithin der Beschwerdeführerin –

gleichzusetzen. Wenn aber die Einleitung des Quartierplans nur der Befriedigung

von – nicht in erster Linie den Quartierplangenossen dienenden –

Spezialwünschen eines Grundeigentümers dient (d. h. vorliegend der Erstellung des Bushofs),

spricht dies gegen deren Zulässigkeit (vorn E. 2.3).

6.3

Den

Eigentümern von Grundstücken im Beizugsgebiet ist grundsätzlich entsprechend

der Fläche ihres Altbestands gleichwertiges neues Land zuzuteilen. Eine völlig

gleichwertige Landumlegung ist jedoch in den meisten Fällen nicht zu erreichen

(vorn E. 2.4; RB 1966 Nr. 75), weshalb bei Bedarf ein wertmässiger

Ausgleich erfolgt. Da das Quartierplanverfahren grundsätzlich auf dem

Realersatzprinzip beruht, kommt der Geldausgleich als wertmässiger Ausgleich

vor allem in Fällen zur Anwendung, wo die Durchsetzung des Realersatzprinzips

nicht vollständig möglich ist, und auch nur als subsidiäre Massnahme (RB 1995 Nr. 69

E. 1). Dass das Realersatzprinzip (vorn E. 2.5) im Quartierplangebiet

mit Bezug auf die Parzellen Kat.-Nrn. 01 sowie 15 und 22 überhaupt

verwirklicht werden könnte, ist jedoch zu verneinen.

Das Quartierplangebiet umfasst insgesamt 9'335 m2.

Bereits die Erstellung des Bushofs wird etwa 25 % der Fläche des gesamten

Quartierplangebiets beanspruchen, was in der Regel dem höchst Zulässigen

entspricht (§ 138 Abs. 3 PBG). Nach Abzug des Raumbedarfs des Bushofs

reduzierte sich die Möglichkeit der Zuteilung gleichwertigen neuen Landes auf

rund 7001 m2. Liesse man zugunsten des Quartierplans die

Parzelle der Beschwerdegegner 2 (Kat.-Nr. 18), die dem Bushof nur

teilweise weichen müsste, einmal ausser Acht, umfassten die übrigen überbauten

und erschlossenen Parzellen Kat.-Nrn. 17 (384 m2), 15 (737 m2)

und 01 (512 m2, deren Bauten dem Bushof gänzlich weichen

müssten, mit insgesamt 1023 m2 rund 23 % der für einen

Ausgleich zur Verfügung stehenden Fläche. Schon rein rechnerisch ist damit

praktisch ausgeschlossen, dass mit Bezug auf diese drei Grundstücke ein

Realersatz innerhalb des Quartierplangebiets geschaffen werden könnte. Ferner

wäre eine der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung in

dieser Situation nur durch eine für die übrigen Beteiligten unzumutbare

Abtretung erreichbar (Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 177; vorn E. 4.1).

6.4

Angesichts

ihrer Flächen handelt es sich bei den erwähnten Grundstücken nicht um solche,

die flächenmässig für eine Überbauung kaum nutzbar wären (vgl. dazu RB 1995 Nr. 69

E. 2; vorn E. 2.6). Sie müssten daher mangels eines möglichen

Ausgleichs ausgekauft werden. Für einen Auskauf reicht jedoch die ungünstige

Form eines Grundstücks, wie sie von der Beschwerdeführerin angeführt wird, oder

dessen exponierte Lage etwa im Strassenabstands- oder Baulinienbereich, nicht

aus (vorn E. 2.5). Ein Auskauf verbietet sich auch dann, wenn das

Grundstück mit einem gut erhaltenen Gebäude überstellt ist, was mindestens mit

Bezug auf die Liegenschaften der Beschwerdegegner zu bejahen ist. Dass ein

Auskauf als ultima ratio (vorn E. 2.6) im Rahmen des Quartierplans

vorliegend möglich wäre, ist daher – zudem im Hinblick auf die mindestens

kommunal als schützenswert betrachteten Liegenschaften auf Kat.-Nrn. 15

und 17 (vorn E. 6.1) – wenig wahrscheinlich. Wohl deshalb empfahl bereits

der Teilrichtplan vom 24. September 1997, dass mit den von der Busstation

tangierten Grundeigentümern Verhandlungen über den Erwerb ihrer Liegenschaften

aufzunehmen seien (vorn E. 5.2.3). Faktisch sieht allerdings der

Quartierplan die Enteignung der Betroffenen – insbesondere der Beschwerdegegner

– vor. In Bezug auf Anlagen, die nicht in erster Linie den Interessen der an

der Landumlegung beteiligten Eigentümer dienen, können diesen jedoch keine

Sonderopfer auferlegt werden (BGE 100 Ia 223 E. 3c).

Da das Quartierplanverfahren, jedenfalls soweit es nicht

ausschliesslich die Erschliessung der Parzellen Kat.-Nrn. 08 und 12

bezweckt und die Parzellen Kat.-Nrn. 01, 10,15, 17, 18 und 22

miteinbezieht, auf den Landerwerb für den Bushof ausgerichtet ist, erweist sich

dessen Einleitung als unzulässig. Wie die Vorinstanz festgestellt hat, müsste

der Landerwerb auf dem Weg der formellen Enteignung nach dem Abtretungsgesetz

erfolgen.

6.5

Selbst

wenn aber (theoretisch) ein Ausgleich nach dem Realersatzprinzip für die

Parzellen Kat.-Nrn. 01, 15, 17 und 18 möglich wäre, stellte sich

jedenfalls die Frage, ob ein Quartierplan vorliegend seinen Zweck erfüllen

könnte, wenn – wie die Beschwerdegegner 2 zu Recht ausführen – eine

Überbauung der erwähnten Grundstücke gerade nicht vorgesehen ist und diese dem

geplanten Bushof und dessen Zu- und Ausfahrt weichen müssen (vorn E. 6.1).

Die Notwendigkeit, im Rahmen eines Quartierplans die Überbaubarkeit und

Feinerschliessung von Grundstücken im Quartierplanperimeter zu planen sowie

deren Grundstücksformen zu optimieren, wenn deren Überbauung überhaupt nicht

vorgesehen ist, erscheint vielmehr nicht gegeben (VGr, 26. Juni 2012,

VB.2012.00201, E. 4.1). Insofern fehlt es mit Bezug auf die erwähnten

Grundstücke nicht nur an der Quartierplanbedürftigkeit, sondern auch – entgegen

dem Vorbringen der Beschwerdeführerin (vorn E. 4.2) – an einem Interesse

der Beschwerdegegner und der Eigentümer von Kat.-Nr. 15 für eine der

Zentrumszone entsprechende Nutzung ihrer Parzellen. Diese ergibt sich auch

nicht etwa aus einer Beseitigung eines polizei- oder planwidrigen Zustands mit

Bezug auf die von der G-Strasse her erschlossenen Grundstücke (dazu vorn E. 5.2.1).

6.6

Dass bei

Scheitern des Bushof-Projekts an dessen Stelle weitere zentrumsgerechte Bauten

auf den Parzellen der Beschwerdegegner vorgesehen wären, geht überdies aus den

Akten nicht hervor und wird nicht geltend gemacht. Insofern vermag der vorgesehene

Quartierplan seinen Zweck zugunsten der betroffenen Grundeigentümer auch dann

nicht zu erfüllen, wenn (nur) das Bushofprojekt scheiterte. Auch unter diesem

Gesichtspunkt ist somit die Zuführung der erwähnten Parzellen zu einer

baulichen Nutzung höchst unwahrscheinlich, was gegen die Einleitung des

Quartierplans spricht (vgl. dazu VGr, 17. Dezember 2009, VB.2009.00350, E. 2.2).

Insofern ist es auch von untergeordneter Bedeutung, wenn sich die Vorinstanz

mit dem Entwicklungspotenzial und den Überbauungsmöglichkeiten im

Quartierplangebiet nicht auseinandersetzte, wie ihr die Beschwerdeführerin

vorwirft, weil die vorliegend betroffenen Parzellen dafür ohnehin nicht

vorgesehen wären.

7.

7.1

Nach dem

Ausgeführten vermögen schliesslich im Sinn einer Interessenabwägung die

Interessen der Beschwerdeführerin die privaten Interessen der Beschwerdegegner

jedenfalls nicht zu überwiegen. Mit Bezug auf die Beschwerdegegner werden

gerade die mit einem Quartierplan verbundenen Ziele gar nicht erreicht, sind doch

ihre Grundstücke nicht für eine Überbauung vorgesehen, wäre deshalb deren

Überführung in eine überbaubare Form nutzlos und besteht kaum Aussicht auf

Realersatz innerhalb des Quartierplangebiets. Ausserdem ist die Einleitung des

Quartierplans im Wesentlichen von den Interessen der Beschwerdeführerin an der

Erstellung des Bushofs als einer Anlage der Groberschliessung bestimmt, die den

betroffenen Grundeigentümern keine Vorteile innerhalb des Quartierplangebiets

bringt. In Würdigung dieser Interessenlage erscheint die amtliche Einleitung

des Quartierplans demnach nicht als wünschbar (vorn E. 2.3) und sind die

Voraussetzung zu dessen Einleitung nicht erfüllt.

7.2

Im Übrigen

ist auf die zutreffenden und überzeugenden Ausführungen im angefochtenen

Entscheid zu verweisen (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2

VRG).

7.3

Die

Beschwerde ist demnach abzuweisen.

8.

8.1

Bei diesem

Ausgang sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin zu auferlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 VRG). Ausserdem ist sie zu

verpflichten, den Beschwerdegegnern je eine Parteientschädigung auszurichten (§ 17

Abs. 2 VRG).

8.2

Die

Gerichtsgebühr bemisst sich nach dem Zeitaufwand des Gerichts, der

Schwierigkeit des Falls und dem Streitwert oder dem tatsächlichen

Streitinteresse (§ 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August

2010.

[GebV VGr]). Das vorliegende Verfahren hat keinen direkten Streitwert.

Hingegen liegen der Erstellung des geplanten Bushofs und der geplanten

Entwicklung des ihn umgebenden Gebiets im Quartierplanperimeter zu einem neuen

städtebaulichen Akzent zweifellos ein grösseres Streitinteresse zugrunde, was

zu berücksichtigen ist. Ausserdem waren nicht einfache Rechtsfragen zu

beurteilen und erwies sich das Verfahren aufgrund der Vielzahl von

Rechtsschriften und der teilweisen Änderung der Begründung der

Quartierplanbedürftigkeit als einigermassen aufwendig, weshalb eine

Gerichtsgebühr von Fr. 6'000.- als angemessen erscheint.

8.3

Nach § 17

Abs. 2 VRG ist der obsiegenden Partei eine angemessene Parteientschädigung

geschuldet, wobei sich deren Höhe nach der Bedeutung der Streitsache, der

Schwierigkeit des Prozesses, dem Zeitaufwand und den Barauslagen bemisst (§ 8

Abs. 1 GebV VGr). Angesichts des mehrfachen Schriftenwechsels und der

nicht einfach zu beurteilenden Fragen erweist es sich als angemessen, die

obsiegenden Beschwerdegegner mit je Fr. 4'000.- (inkl. Mehrwertsteuer 7,7 %)

zu entschädigen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 490.-- Zustellkosten,

Fr. 6'490.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, den Beschwerdegegnern 1 und 2 eine

Parteientschädigung von je Fr. 4'000.- (inkl. 7,7 % MWST) auszurichten,

zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …