VB.2018.00550

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00550

27. März 2019Deutsch13 min

(URT.2019.20697)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. Die A AG betreibt auf dem bis ins Jahr

2015 in der Landwirtschaftszone gelegenen Grundstück Kat.-Nr. 01 an der D-Strasse 03

in C eine Pferdezucht, welche grundsätzlich der Landwirtschaft zuzuordnen ist.

Seit 1995 wurde der Betrieb kontinuierlich erweitert und war Gegenstand

mehrerer Bewilligungsverfahren. Nachdem die A AG im Jahr 2009 ein

Baugesuch für eine erneute bauliche Erweiterung des Betriebs, insbesondere mit

einer Reithalle, eingereicht hatte, wurde dieses Vorhaben von der Baudirektion

mit folgender Begründung als zonenwidrig beurteilt: Eine landwirtschaftliche

Pferdezucht umfasse zwar auch die Grundausbildung der Jungpferde, gemäss der

Praxis benötige es hierzu jedoch keiner Halle. Über die Grundausbildung hinausgehende

Spezialausbildungen würden gemäss dem Bundesgerichtsgerichtsurteil 1A.84/2006

vom 26. Januar 2007 nicht der Pferdezucht, sondern dem Pferdesport

zugerechnet. Da der Pferdesport in der Landwirtschaftszone nicht zonenkonform

sei, bedürfe es einer in einem planerischen Verfahren festgelegten speziellen

Zone bzw. eines privaten Gestaltungsplans, um die Reithalle bewilligen zu

können. Daraufhin wurde von der A AG eine planerische Umsetzung des

Projekts in Angriff genommen.

B. Die Gemeindeversammlung C setzte mit Beschluss

vom 17. Juni 2015 den privaten Gestaltungsplan "Pferdezuchtanlage E"

der A AG und die dazugehörige Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung

fest. Das Grundstücks Kat.-Nr. 01 wurde neu der Erholungszone zugewiesen.

Am 6. Oktober 2015 erfolgte die Genehmigung der Baudirektion. Der

Gestaltungsplan sieht am südwestlichen Rand des Gestaltungsplanperimeters den

Neubau einer Ausbildungsreithalle sowie eines neuen Stallgebäudes vor. Die

plangemässe Erschliessung erfolgt nordwestseitig über die D-Strasse. Für den

Bau der Ausbildungshalle erteilte die kommunale Baubehörde jedoch am 26. April

2016 ohne Kenntnis der Baudirektion die Bewilligung für eine ausserhalb des

Gestaltungsplanperimeters in der Landwirtschaftszone gelegene Baustellenzufahrt

mit Kiesplanum. Die Baustellenzufahrt führt über das Grundstück Kat.-Nr. 02

und erschliesst das Plangebiet zusätzlich rückwärtig von Südwesten her.

C. Am 18. Dezember 2017 verweigerte der

Bauausschuss C der A AG die nachträgliche baurechtliche Bewilligung für

die Umnutzung der Baustellenzufahrt als ständige (zusätzliche) Hofzufahrt und

ordnete den Rückbau bis Mitte Juni 2018 an. Gleichzeitig wurde die

nachträgliche raumplanungsrechtliche Verweigerung der Baudirektion vom 16. November

2017 für das Vorhaben eröffnet.

Erwägungen

II.

Hiergegen erhob die A AG am 9. Februar 2018

Rekurs beim Baurekursgericht. Dieses wies den Rekurs am 4. Juli 2018 ab,

auferlegte der A AG unter Verweigerung einer Entschädigung die

Verfahrenskosten und ordnete den Rückbau der Zufahrt innert dreier Monate ab

Rechtskraft ihres Entscheids an.

III.

Mit Beschwerde vom 5. September 2018 beantragte die A AG

dem Verwaltungsgericht, unter Aufhebung des Entscheids des Baurekursgerichts

vom 4. Juli 2018, des Beschlusses des Bauausschusses C vom 18. Dezember

2017.

sowie der Verfügung der Baudirektion vom 16. November 2017, es sei

die nachträgliche Baubewilligung für die "Baustellenzufahrt" zu

erteilen und auf eine Wiederherstellung zu verzichten; eventualiter sei die

Sache an die "Erstinstanzen" zur weiteren Sachverhaltsabklärung

zurückzuweisen. Sodann verlangte sie die Durchführung eines Augenscheins, die

Sistierung des Beschwerdeverfahrens sowie eine Parteientschädigung.

Die Baudirektion beantragte am 12. Oktober 2018 die

Abweisung der Beschwerde und verwies auf den Mitbericht des Amtes für

Raumentwicklung vom 11. Oktober 2018. Der Bauausschuss C reichte keine

Beschwerdeantwort ein. Das Baurekursgericht beantragte am 24. Oktober 2018

die Abweisung der Beschwerde. Die A AG replizierte am 3. Dezember

2018.

und hielt an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

1.2

Da sich

die tatsächlichen Verhältnisse, soweit sie entscheidwesentlich sind, genügend

aus den Akten ergeben, wird auf die Durchführung eines Augenscheins verzichtet.

Die Beantwortung der vorliegend im Vordergrund stehenden rechtlichen Fragen bedürfen

keiner weiteren Sachverhaltsabklärungen. Aus den gleichen Gründen durfte auch

das Baurekursgericht auf einen Augenschein verzichten.

1.3

Die

vorliegend strittige Anlage könnte nur mittels einer Nutzungsplanänderung

legalisiert werden. Das Wiedererwägungsgesuch betreffend die verweigerte

baurechtliche Bewilligung vermag den Nutzungsplan nicht zu ändern. Da eine

Legalisierung der Anlage mittels Rechts- bzw. Nutzungsplanänderung nicht

absehbar ist, besteht kein Anlass für eine Sistierung des vorliegenden

baurechtlichen Verfahrens (vgl. VGr, 18. Dezember 2008, VB.2008.00444, E. 4.3).

2.

2.1

Nach § 83 des Planungs- und Baugesetz vom 7. September

1975.

(PBG) werden mit Gestaltungsplänen für bestimmt umgrenzte

Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung

von Bauten bindend festgelegt. Das Planungs- und Baugesetz unterscheidet je

nach Urheberschaft öffentliche und private Gestaltungspläne. Letztere werden

von den Grundeigentümern erlassen und erlangen mit der behördlichen Zustimmung

öffentlich-rechtliche Wirkung (§ 84, 85 und 86 PBG). Gemäss Art. 21 Abs. 1

des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) sind die Festlegungen von

Nutzungsplänen, und somit auch von Gestaltungsplänen, für jedermann verbindlich

(vgl. BGE 111 Ib 9 E. 3 = Pra 1985 Nr. 24; Christoph Fritzsche/Peter

Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 118).

Der Eigentümer eines Grundstücks im Perimeter eines Gestaltungsplans

ist an die Festlegungen des Gestaltungsplans – wie beispielsweise die

Erschliessung – gebunden. Bei der Realisierung von Bauvorhaben

bleibt dem Grundeigentümer nunmehr lediglich die Möglichkeit nach dem

zwingendes öffentliches Recht darstellenden Gestaltungsplan zu bauen (BEZ 1985 Nr. 10).

Die zuständigen Behörden haben (nur) zu prüfen, ob das Bauprojekt mit dem

Gestaltungsplan und seinen Vorschriften übereinstimmt (VGr, 25. Oktober

2012, VB.2012.00429, E. 3.3). Eine akzessorische Überprüfung des Gestaltungsplans

im Baubewilligungsverfahren ist grundsätzlich ausgeschlossen (BGE 131 II 103, E. 2.4.1).

2.2

Der

private Gestaltungsplan "Pferdezuchtanlage E" vom 17. Juni 2015

wurde am 6. Oktober 2015 von der Baudirektion des Kantons Zürich

genehmigt. Er bezweckt den Betrieb einer Pferdezuchtanlage mit

Spezialausbildung (Pferdesport) (vgl. Ziff. 1 der Bestimmungen zum

privaten Gestaltungsplan "Pferdezuchtanlage E" [BGP]). Es handelt

sich dabei um eine private Planung mit öffentlich-rechtlicher

Wirkung, die das erfasste Gebiet aus der Grundordnung der allgemeinen

Bau- und Zonenordnung ausklammert und zur Erreichung des anvisierten

Planungsziels (Kombination von Pferdesport und Pferdezucht) einer besonderen

Ordnung unterworfen hat. Mit der rechtskräftigen Festsetzung hat der

Gestaltungsplan "Pferdezuchtanlage E" allgemeine Verbindlichkeit

erlangt. Die Vorschriften über die Landwirtschaftszone finden deshalb entgegen

der Ansicht der Beschwerdeführerin im Gestaltungsplanbereich keine Anwendung

(mehr), solange der private Gestaltungsplan in Kraft und das Gebiet der

Erholungszone zugeteilt ist. Die Tatsache, dass der Betrieb der

Beschwerdeführerin eine genügende Futtergrundlage hat und damit grundsätzlich

die Voraussetzungen für einen Landwirtschaftsbetrieb erfüllen würde, ist nicht

massgeblich. Da die vormalige Ordnung durch den Gestaltungsplan ersetzt wurde,

ist die Erteilung einer Bewilligung gestützt auf die abgelöste

landwirtschaftliche Ordnung nicht mehr möglich. Es ist deshalb nicht zu prüfen,

ob die verlangte Zufahrt für einen in der Landwirtschaftszone gelegenen

landwirtschaftlichen Zuchtbetrieb zulässig wäre. Vielmehr ist entscheidend, ob

die beantragte Zufahrt die Vorgaben des Gestaltungsplans einhält.

2.3

Ziff. 4

Abs. 1 BGP hält fest, dass "die Zu- und Wegfahrt an der im Plan

schematisch bezeichneten Stelle direkt ab der D-Strasse zu erfolgen

[habe]". Dem erläuternden Bericht zum Gestaltungsplan

"Pferdezuchtanlage E" ist auf Seite 13 unter dem Titel

"Erschliessung und Parkierung" zu entnehmen, dass "das Gestaltungsplangebiet

über die D-Strasse erschlossen [wird]. Der gesamte Verkehr wird direkt von der

Strasse ins Areal geleitet." Ebenso geht aus dem erläuternden Bericht

hervor, dass der Betrieb auf den Flurweg nicht angewiesen ist (S. 30). Im

Situationsplan ist (allein) die Zu-/Wegfahrt via D-Strasse eingezeichnet. Die

verlangte Umnutzung der Baustellenzufahrt in eine rückwärtige Hofzufahrt lässt

sich damit nicht gestützt auf den Gestaltungsplan bewilligen. Die strittige

Zufahrt ist im Gestaltungsplan nicht vorgesehen und liegt auch nicht innerhalb

des Gestaltungsplanperimeters. Eine im Nichtbaugebiet liegende

Erschliessungsstrasse widerspricht dem Zweck der Nutzungszone, wenn sie der

Erschliessung von Parzellen in der Bauzone oder hier der Erholungszone dient

(BGr, 19. Juli 2006,1A.49/2006, E. 3.2). Eine ordentliche

nachträgliche Bewilligung gestützt auf Art. 22 RPG wurde deshalb zu Recht

verweigert.

2.4

Im Übrigen

hielt die Beschwerdegegnerin richtig fest, dass der Gestaltungsplan und die

Erschliessung des Gebiets unter Einbezug des Landwirtschaftsbetriebs festgelegt

worden seien bzw. dass die Beschwerdeführerin die behauptete Notwendigkeit

einer rückwärtigen Erschliessung im Rahmen der Erarbeitung des Gestaltungsplans

hätte einbringen müssen, zumal die Planungshoheit bei der Beschwerdeführerin

lag. Eine "Korrektur" des Gestaltungsplans mittels einer

(nachträglichen) Baubewilligung kommt zum Vorneherein nicht in Betracht, da ein

Gestaltungsplan in einem baurechtlichen Bewilligungsverfahren nicht abgeändert werden

kann (VGr, 25. Oktober 2012, VB.2012.00429, E. 3.4 f.).

2.5

Zu prüfen

bleibt eine Ausnahmebewilligung nach Massgabe von Art. 24 RPG. Danach

können Ausnahmebewilligungen für zonenwidrige Bauten und Anlagen erteilt werden,

wenn ihr Zweck einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (lit. a)

und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Die

Standortgebundenheit ist nach ständiger bundesgerichtlicher Praxis zu bejahen,

wenn eine Anlage aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder

wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone

angewiesen (positive Standortgebundenheit) oder wenn ein Werk aus bestimmten

Gründen, insbesondere der mit der Nutzung verbundenen Immissionen, in einer

Bauzone ausgeschlossen ist (negative Standortgebundenheit; BGE 136 II 214, E. 2.1;

BGE 129 II 63, E. 3.1). Dabei genügt eine relative Standortgebundenheit:

Es ist nicht erforderlich, dass überhaupt kein anderer Standort in Betracht fällt;

es müssen jedoch besonders wichtige und objektive

Gründe vorliegen, die den vorgesehenen Standort gegenüber anderen Standorten

innerhalb der Bauzone als viel vorteilhafter erscheinen lassen (BGE 136 II 214 E. 2.1;

Rudolf Muggli in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen

[Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzonen, Zürich etc. 2017, Art. 24

N. 5). Dies setzt eine Interessenabwägung voraus, die sich mit derjenigen

nach Art. 24 lit. b RPG überschneidet (BGE 141 II 245, E. 7.6.1).

Stets beurteilt sich aber die Frage, ob eine Baute auf einen bestimmten

Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist, nach objektiven Massstäben und

Kriterien, wobei es weder auf die subjektiven Vorstellungen und Wünsche des

Einzelnen noch auf die persönliche Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit ankommt

(BGr, 19. Juli 2006,1A.49/2006, E. 3.2 mit Hinweis auf BGE 124

II 252, E. 4a, BGE 114 Ib 317, E. 4a, c).

Vorliegend fehlt es sowohl an

der positiven als auch an der negativen Standortgebundenheit: Da das Grundstück

Kat.-Nr. 01 direkt an der D-Strasse liegt und die gestaltungsplanmässige

Erschliessung auch über diese geplant und erstellt wurde, ist es der

Beschwerdeführerin möglich und zumutbar, diese bestehende und bewilligte

zonenkonforme Hofzufahrt zu nutzen. Eine über Annehmlichkeiten hinausgehende

nachträgliche Notwendigkeit für eine nicht geplante zusätzliche rückwärtige

Erschliessung des Betriebs über die Landwirtschaftszone ist nicht ersichtlich

bzw. wäre auf eine nicht gestaltungsplangemässe Bautätigkeit oder Nutzung von

erstellten Bauten und Anlagen zurückzuführen. Letzteres kann nicht Grundlage

für eine Ausnahmebewilligung bilden. Überdies stellt die Erschliessung des in

der Erholungszone liegenden Pferdebetriebs über die Landwirtschaftszone eine

erhebliche Verletzung des Grundsatzes der Trennung des Baugebiets vom

Nichtbaugebiet dar (Art. 75 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April

1999; Art. 3 Abs. 2 RPG), der zufolge des Bundesgerichts eines der

wichtigsten Prinzipien des Raumplanungsrechts darstellt (BGE 141 II 245 E. 2.1).

Strassen, welche die Funktion haben, Land in einer (beschränkten) Bauzone zu

erschliessen, sollen grundsätzlich durch das Siedlungsgebiet führen und nicht

Land in der Landwirtschaftszone beanspruchen (BGr, 19. Juli 2006,

1A.49/2006, E. 3.2). Es spricht damit auch ein grosses öffentliches

Interesse gegen die Erschliessung der Anlage über die Landwirtschaftszone,

welches das private Interesse der Beschwerdeführerin an einer zweiten Zufahrt

überwiegt. Das Versagen einer Ausnahmebewilligung gestützt auf Art. 24 RPG

erweist sich demnach als rechtmässig.

2.6

Die Voraussetzungen

für den Vertrauensschutz sind, wie das Baurekursgericht zutreffend erwogen hat,

offensichtlich nicht erfüllt. Selbst wenn vormals an der Stelle der

Baustellenzufahrt ein das Grundstück erschliessender Flurweg bereits bestanden

haben sollte und dieser als Zufahrt genutzt worden wäre, lässt sich hieraus

keine Zusicherung für diese im Gestaltungsplan nicht vorgesehene Zufahrt zum

Pferdesport und -zuchtbetrieb erblicken. Im Gegenteil: Mit der Festsetzung und

Genehmigung des Gestaltungsplans, welcher diese Hofzufahrt nicht vorsieht,

musste der Beschwerdeführerin klar sein, dass der ausserhalb des

Gestaltungsplans in der Landwirtschaftszone gelegene Flurweg nicht (mehr) als

Zufahrt für den umgezonten Hof genutzt, geschweige denn zu einer

Erschliessungsstrasse ausgebaut werden darf.

Nach dem Gesagten erweist sich

die Umnutzung der Baustellenzufahrt als ständige Hofzufahrt als materiell

baurechtswidrig.

2.7

Erweist sich ein eigenmächtig realisiertes

Bauvorhaben als nicht bewilligungsfähig, so hat die zuständige Behörde gemäss § 341

PBG den rechtmässigen Zustand herbeizuführen. Im Fall einer nicht den

Bauvorschriften bzw. der Baubewilligung entsprechenden Baute oder Anlage kann

die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands unterbleiben, wenn die Abweichung

vom Erlaubten nur unbedeutend ist oder die Wiederherstellung nicht im öffentlichen

Interesse liegt, ebenso, wenn der Bauherr in gutem Glauben angenommen hat, die

von ihm ausgeübte Nutzung stehe mit der Baubewilligung im Einklang, und ihre

Fortsetzung nicht schwerwiegenden öffentlichen Interessen widerspricht (BGE 132

II 21, E. 6; BGE 111 Ib 213 E. 6 mit Hinweisen). Auf die

Verhältnismässigkeit berufen kann sich auch ein Bauherr, der nicht gutgläubig

gehandelt hat. Allerdings hat er in Kauf zu nehmen, dass dieser Umstand in der

Interessenabwägung zu seinen Ungunsten berücksichtigt wird (VGr, 21. April

2016, VB.2015.00712, E. 5.3 mit Hinweisen).

Die Erschliessung des Pferdebetriebs über die ehemalige

Baustellenzufahrt stellt – wie bereits erwähnt – eine erhebliche Verletzung des

Grundsatzes der Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet dar. Das öffentliche

Interesse an der Wiederherstellung des zonenkonformen Zustands ist deshalb als

gross einzustufen (BGE 132 II 21, E. 6.4). Dem öffentlichen Interesse am

Rückbau und der Rekultivierung stehen im Wesentlichen finanzielle Interessen

gegenüber, welche bei einem mit Kiesplanum befestigten Zufahrtsweg nicht

erheblich ins Gewicht fallen. Ausserdem wurde die betreffende Befestigung nur

als Baustellenzufahrt mit der Bedingung der Wiederherstellung nach Abschluss

der Bauarbeiten bewilligt. Der nur auf einer Teilstrecke vorbestehende

unbefestigte Flurweg wurde im Gestaltungsplan nicht als Erschliessungsstrasse

vorgesehen, sondern darauf ausdrücklich verzichtet. Von der Gutgläubigkeit der

Beschwerdeführerin kann deshalb nicht ausgegangen werden. Die öffentlichen

Interessen an der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes überwiegen

damit. Die Wiederherstellung wurde zu Recht angeordnet.

Diese Erwägungen führen zur Abweisung der Beschwerde.

3.

Bei diesem Prozessausgang wird die Beschwerdeführerin

kostenpflichtig (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

VRG) und steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 210.-- Zustellkosten,

Fr. 3'210.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …