Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00564

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2018.00564

Urteil

der 3. Kammer

vom 24. Oktober 2019

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Ersatzrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Nicole Bürgin.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

1. Gemeinderat der Stadt Zürich,

vertreten durch den Stadtrat, Stadthaus,

dieser vertreten durch das Hochbaudepartement,

2. Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend Nutzungsplanung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 30. November 2016 legte der

Gemeinderat Zürich die Teilrevision der Bau- und Zonenordnung (BZO) in der

Stadt Zürich fest. Die Baudirektion des Kantons Zürich genehmigte die

Teilrevision mit Verfügung vom 5. Juli 2017, mit Ausnahme der Bestimmungen

Art. 13 Abs. 4 (Ausbau des zweiten Dachgeschosses in Wohnzonen) und Art. 16

Abs. 3 BZO (Zulässigkeit von sexgewerblichen Salons oder vergleichbaren

Einrichtungen in Wohnzonen), die vorliegend jedoch nicht von Bedeutung sind.

Die Genehmigung der Teilrevision der BZO hatte unter anderem zur Folge, dass substanzielle

Änderungen im Zonenplan und in der Bauordnung bezüglich Kernzonen vorgenommen

wurden, so etwa die Schaffung neuer Kernzonen oder Korrekturen in verschiedenen

bestehenden Kernzonenplänen. So wurde die Liegenschaft von A, C-Weg 01 in

8002 Zürich, Kat.-Nr. 02, (neben drei anderen Liegenschaften) von der Kernzone K4

in die Kernzone K2 umgeteilt, was eine künftige Nutzung der Liegenschaft

um etwa die Hälfte reduzieren würde.

Erwägungen

II.

Mit Eingabe vom 2. Oktober 2017 liess A beim

Baurekursgericht Rekurs gegen den Beschluss des Gemeinderates vom 30. November

2016.

und den Genehmigungsentscheid der Baudirektion vom 5. Juli 2017

erheben und beantragen, diese seien insoweit aufzuheben, als darin sein

Grundstück, C-Weg 01, 8002 Zürich, Kat.-Nr. 02, der Kernzone K2

zugewiesen worden sei, und es sei das Grundstück in der Kernzone K4 zu

belassen. Ausserdem sei ein Augenschein vorzunehmen. Alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zuzüglich Mehrwertsteuer zulasten der Rekursgegner.

Mit A hatte auch die Eigentümerschaft der Liegenschaft D-Strasse 03,

8002.

Zürich, Kat.-Nr. 04, mittels Rekurs vom 28. September 2017

verlangt, dass ihre Liegenschaft in der Kernzone K4 zu belassen sei.

Wie beantragt, führte das Baurekursgericht am 27. März

2018.

mit dem Beschwerdeführer und Vertretern der Stadt Zürich einen Augenschein

auf dem Lokal durch. Mit Urteil vom 10. August 2018 vereinigte es die

beiden Rekurse und wies sie ab, wobei es die Kosten von insgesamt Fr. 9'240.-

den rekurrierenden Parteien je zur Hälfte auferlegte.

III.

Dagegen liess A mit Eingabe vom 13. September 2018

Beschwerde am Verwaltungsgericht erheben und beantragen, es sei der Entscheid

des Baurekursgerichtes des Kantons Zürich, 1. Abteilung, vom 10. August

2018.

aufzuheben, und es sei[en] der Beschluss des Gemeinderates der Stadt

Zürich sowie der Genehmigungsentscheid der Baudirektion des Kantons Zürich

insoweit aufzuheben, als das Grundstück C-Weg 01, 8002 Zürich, Kat.-Nr. 02,

der Kernzone K2 zugewiesen worden sei, und es sei das Grundstück in der Kernzone K4

zu belassen. Weiter sei ein Augenschein vorzunehmen. Alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zuzüglich Mehrwertsteuer zulasten der Beschwerdegegnerschaft.

Das Baurekursgericht beantragte ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der

Beschwerde. Dasselbe verlangte die Baudirektion mit Eingabe vom 12. Oktober

2018.

unter Hinweis auf den Mitbericht des Amtes für Raumentwicklung vom 4. Oktober

2018.

Die Stadt Zürich liess sich einlässlich mit Eingabe vom 22. Oktober

2018.

vernehmen. Weitere Stellungnahmen erfolgten nicht.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur

Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Die

Liegenschaft des Beschwerdeführers mit einem Untergeschoss, zwei Geschossen und

einem Dachgeschoss befindet sich im Baubereich des Innenhofs einer durch C-Weg,

D-, E- und F-Strasse begrenzten Blockrandbebauung am Rand des J-Bergs. Die

Umzonung von der bestehenden Kernzone K4 in die Kernzone K2 hätte

markanten Einfluss auf die künftigen Ausbaumöglichkeiten der Liegenschaft des

Beschwerdeführers. Im Wesentlichen sieht die Kernzone K2 maximal zwei

Vollgeschosse vor (K4: maximal 4 Vollgeschosse), eine Gebäudehöhe von 7,5 m

(K4: 13,5 m), einen Grenzabstand von mindestens 5 m (K4: 3,5 m),

einen Abstand mit Mehrlängenzuschlag (beträgt 1/3 der 12 m übersteigenden

Fassadenlänge) von 10 m (K4: kein Abstand) und eine Ausnützungsziffer von

60.

% (K4: 130 %). Auch wenn, wie der Beschwerdegegner 1 vorbringt,

ein Ausbau der Liegenschaft nach den Vorschriften der Kernzone K4 schon

heute nicht oder höchstens unter Einbezug von Näherbaurechten möglich wäre,

gehen die mit der Einzonung in die Kernzone K2 verbundenen Einschränkungen

weit darüber hinaus, sodass der Beschwerdeführer als zur Beschwerde berechtigt

erscheint.

Auf die Beschwerde ist demnach einzutreten.

1.3

Der

Beschwerdeführer liess im Rekursverfahren die Notwendigkeit der

Nutzungsplanrevision bzw. der Herabzonung der Kernzone im vorliegend massgebenden

Bereich bestreiten. Nach Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni

1979.

über die Raumplanung (RPG) werden die Nutzungspläne überprüft und

nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Eine

solche Veränderung, die zur Teilrevision der Nutzungsplanung berechtigte,

erkannte die Vorinstanz unter anderem darin, dass die Stadt Zürich seit dem 1. Oktober

2016.

im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder von nationaler Bedeutung

(ISOS) gemäss Anhang der Verordnung vom 9. September 1981 über das Bundesinventar

der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (VISOS) verzeichnet sei (vgl. Anhang

zur VISOS "Kanton Zürich"). Dem ist beizupflichten (vgl. VGr, 27. März

2019, VB.2018.00629, E. 5.2).

Aber auch ohne diese Veränderung der Verhältnisse – die

Weisung zur Teilrevision der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich datiert

bereits vom 29. Oktober 2014 und damit vor der Aufnahme der Stadt Zürich

ins ISOS – wäre die Planungsbehörde zur Revision der Nutzungsplanung berechtigt

gewesen, ist doch die Nutzungplanung für Bauzonen auf einen Zeithorizont von

15.

Jahren ausgerichtet (Art. 15 Abs. 1 und Abs. 4 lit. b

RPG). Da der Ergänzungsplan Kernzone Selnau letztmals im Jahre 1999 und damit

vor mehr als 15 Jahren überprüft wurde, ergibt sich, wie die Vor­instanz

zu Recht festhält, auch daraus die Berechtigung zur Revision der

Nutzungsplanung. Tatsächlich verringert sich mit dem Ablauf der Zeitspanne von

15.

Jahren das Vertrauen in die Beständigkeit des Plans, und umso eher

können auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als

zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (BGr, 1. November

2017,1C_245/2017, E. 4.4 mit Hinweisen).

1.4

Gemäss §§ 45 ff.

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) kommt den

Gemeinden bei der Nutzungsplanung Autonomie zu (BGE 119 Ia 285 E. 4b;

Tobias Jaag in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],

Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 85 N. 11).

Das Baurekursgericht überprüft kommunale Nutzungspläne auf alle Mängel,

insbesondere auch auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20 Abs. 1

VRG). Dabei hat es allerdings die kommunale Planungsautonomie zu beachten und

darf nur dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund

überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, sie den wegleitenden

Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht oder wenn sie

offensichtlich unangemessen ist (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 20 N. 77 ff.; § 50 N. 39).

Demgegenüber ist das Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren auf die

Rechtskontrolle einschliesslich Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung

beschränkt (§ 50 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 20 Abs. 1

lit. a und b VRG). Hat das Baurekursgericht im Rekursverfahren einen

kommunalen Nutzungsplan bestätigt, so prüft das Verwaltungsgericht im

Beschwerdeverfahren im Wesentlichen nur, ob der Plan den überkommunalen

Interessen bzw. der übergeordneten Planung und Gesetzgebung entspricht bzw. ob

die Gemeinde ihr planerisches Ermessen missbraucht oder überschritten hat (VGr,

9.

April 2015, VB.2014.00077, E. 2.1).

1.5

Der

Beschwerdeführer verlangt einen Augenschein. Eine Pflicht zur Durchführung

eines Augenscheins besteht nur dann, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf

andere Weise überhaupt nicht abgeklärt werden können, wenn sie unklar sind und

anzunehmen ist, die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen an Ort und

Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits

beizutragen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 79). Die Vorinstanz

führte am 27. März 2018 einen Augenschein auf dem Lokal durch, der mit

Fotos gut dokumentiert ist. Ausserdem liegen die Planunterlagen der

BZO-Änderungen bei den Akten. Unter diesen Umständen kann sich das Gericht

einen guten Eindruck von den tatsächlichen Verhältnissen verschaffen, weshalb

ein neuerlicher Augenschein nicht vorzunehmen ist.

2.

2.1

Im Rahmen

der Zuständigkeitsordnung gemäss Art. 78 der Bundesverfassung (BV)

bezweckt das Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und

Heimatschutz (NHG; SR 451), das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, die

geschichtlichen Stätten sowie die Natur- und Kulturdenkmäler des Landes zu

schonen, zu schützen sowie ihre Erhaltung und Pflege zu fördern (Art. 1 lit. a

NHG). Der Bund, seine Anstalten und Betriebe sowie die Kantone sorgen bei der

Erfüllung von Bundesaufgaben dafür, dass das heimatliche Landschafts-

und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont

werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert

erhalten bleiben (Art. 2 und Art. 3 Abs. 1 NHG). Hierfür

erstellt der Bundesrat nach Anhören der Kantone Inventare von Objekten von

nationaler Bedeutung (Art. 5 Abs. 1 NHG). Dazu zählt namentlich das

Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder von nationaler Bedeutung (ISOS)

gemäss der entsprechenden Verordnung (VISOS, SR 451.12). In deren Anhang werden

die einzelnen Objekte festgehalten. Die Umschreibung der Objekte und ihrer

Schutzwürdigkeit gemäss Art. 5 Abs. 1 NHG erfolgt in separaten

Inventarblättern (vgl. BGr, 6. September 2007,1A.6/2007 E. 3.2;

Arnold Marti, Das Schutzkonzept des Natur- und Heimatschutzgesetzes auf dem

Prüfstand, in: SJZ 104/2008 S. 83).

Durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung

in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Mass die

ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls unter Einbezug von Wiederherstellungs-

oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6

Abs. 1 NHG). Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinn der

Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen

werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls

nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG). Der von den

Inventaren ausgehende Schutz ist damit im Grundsatz an eine Interessenabwägung

geknüpft (BGr, 1. April 2009,1C_188/2007, E. 2.1).

2.2

Bei der

Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Aufgaben – wozu im

Grundsatz die Nutzungsplanung zählt – wird dagegen der Schutz von Ortsbildern

durch kantonales (und kommunales) Recht gewährleistet. Dies ergibt sich

verfassungsrechtlich aus Art. 78 Abs. 1 BV, wonach die Kantone für

den Natur- und Heimatschutz zuständig sind (vgl. BGr, 11. März 2014,

1C_700/2013, E. 2.2; BGr, 10. Dezember 2004,1A.142/2004, E. 4.2,

in: ZBl 106/2005 S. 603 f.; Arnold Marti, in: Bernhard

Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender

[Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 3. A., Zürich/St. Gallen

2014.

[fortan Kommentar BV], Art. 78 Rz. 4 f.).

2.3

Auch bei

der Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Aufgaben sind indessen

Bundesinventare wie das ISOS von Bedeutung. Ihrer Natur nach kommen sie

Sachplänen und Konzepten im Sinn von Art. 13 RPG gleich. Im Rahmen der

allgemeinen Planungspflicht der Kantone (Art. 2 RPG) legen diese die

Planungsgrundlagen in ihrer Richtplanung im Allgemeinen fest (Art. 6 RPG)

und berücksichtigen die Bundesinventare als besondere Form von Konzepten und

Sachplänen im Speziellen (Art. 6 Abs. 4 RPG; BGE 135 II 209 E. 2.1;

VGr, 27. März 2019, VB.2018.00629, E. 6.2.1). Aufgrund der

Behördenverbindlichkeit der Richtplanung (Art. 9 RPG) finden die

Schutzanliegen des Bundesinventars auf diese Weise Eingang in die Nutzungsplanung

(Art. 14 ff. RPG), insbesondere in die Ausscheidung von Schutzzonen (Art. 17

Abs. 1 RPG) und in die Anordnung von andern Schutzmassnahmen (Art. 17

Abs. 2 RPG). Die derart ausgestaltete Nutzungsplanung ist auch für die

Eigentümer verbindlich. Insoweit besteht für die Kantone (und Gemeinden) eine

Pflicht zur Berücksichtigung von Bundesinventaren (vgl. zum Ganzen Arnold

Marti, Bundesinventare – eigenständige Schutz- und Planungsinstrumente des

Natur- und Heimatschutzrechts, URP 2005 S. 634 ff.; Heribert Rausch/Arnold

Marti/Alain Griffel, Umweltrecht, Zürich 2004, Rz. 527 ff. und 565).

Die Pflicht zur Beachtung findet zum einen ihren Niederschlag in der Anwendung

der die Schutzanliegen umsetzenden (Nutzungs-)Planung. Zum andern darin, dass

im Einzelfall erforderliche Interessenabwägungen im Lichte der

Heimatschutzanliegen vorgenommen werden.

2.4

Das

Planungs- und Baugesetz gibt für die Richtplanung Planungsgrundsätze vor (§ 18

Abs. 1 PBG). Anzustreben ist u. a., dass schutzwürdige Landschaften sowie andere Objekte des

Natur- und Heimatschutzes vor Zerstörung oder Beeinträchtigung bewahrt werden (§ 18

Abs. 2 lit. l PBG). Die Schutzobjekte des Natur- und Heimatschutzes

werden im Einzelnen umschrieben (§ 203 PBG); es gehören dazu namentlich

Ortskerne, Quartiere, Strassen und Plätze, Gebäudegruppen, Gebäude und Teile,

die als wichtige Zeugen erhaltenswürdig sind oder Siedlungen wesentlich prägen

(§ 203 lit. c PBG). Der Schutz erfolgt u. a. durch Massnahmen des Planungsrechts (§ 205

lit. a PBG). Dazu zählt insbesondere die Nutzungsordnung in den Bauzonen (§ 47 ff.

PBG). Speziell erwähnt das kantonale Recht die Kernzonen; solche umfassen

schutzwürdige Ortsbilder wie Stadt- und Dorfkerne, die in ihrer Eigenart

erhalten werden sollen (§ 50 Abs. 1 PBG). Auf diese Weise werden

Schutzvorgaben des Natur- und Heimatschutzes auch auf kommunaler Ebene

konkretisiert und umgesetzt (BGr, 1. April 2009,1C_188/2007, E. 2.2).

2.5

Wie

erwähnt, wurde die Stadt Zürich als Ortsbild per 1. Oktober 2016 ins ISOS

aufgenommen. Das Ortsbild bezeichnet im ISOS eine Siedlung in ihrer Gesamtheit

als Inventar­objekt. Es umschreibt einen geschlossenen Perimeter, der sowohl

die erhaltenswerten und entsprechend mit einem Erhaltungsziel versehenen

Bereiche einer Siedlung umfasst als auch nicht erhaltenswerte Bereiche ohne

Erhaltungsziel, die aber in Bezug auf die erhaltenswerten Teile von Bedeutung

sind (Art. 3 Abs. 2, Art. 17 der Weisungen des Eidgenössischen

Departementes des Innern [EDI] über das Bundesinventar der schützenswerten

Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung ISOS [WISOS] vom 1. Dezember

2017.

[in Kraft ab 1. Dezember 2017]).

2.6

Ortsbildteile

umschreiben geschlossene Perimeter innerhalb eines inventarisierten Ortsbilds.

Sie können mehr oder weniger grosse bebaute oder nicht bebaute Bereiche

umfassen, einzelne Bauten sowie Teile von Bauten. Die Summe der Ortsbildteile

bildet das Ortsbildganze (Art. 24 Abs. 1 WISOS). In der Zürcher Innenstadt

sind neben der Kernzone Altstadt zwölf weitere Kernzonen definiert, darunter

die Kernzonen Enge und Selnau, deren Gebietscharaktere aufgrund ihrer ähnlichen

baulichen Struktur zusammengefasst sind. Die Gebietscharakterbeschreibungen

sind die Grundlage für die Beurteilung der Gestaltungsvorgaben gemäss Art. 43

BZO. Dessen allgemeine Gestaltungsvorschriften sollen den typischen

Gebietscharakter bewahren und eine gute Gesamtwirkung erzielen. Art. 52 Abs. 2

BZO erwähnt hierzu, dass um das ehemalige Bezirksgebäude von 1857 im Gebiet der

Kernzone Selnau zunächst im nördlichen Teil spätklassizistische, meist viergeschossige

Mehrfamilienhäuser entstanden seien. Jünger und der Zeit entsprechend reich

gegliedert und ornamentiert seien die vier- bis fünfgeschossigen Bauten an der I-,

F- und E-Strasse.

2.7

Das vorliegend

betroffene Geviert befindet sich gemäss ISOS-Objektblatt Citybereich Innere

Enge im Gebiet G1 (Gebiet G: grösstmöglicher Ortsteil, dank räumlichen,

architekturhistorischen oder regionaltypischen Merkmalen als Ganzheit ablesbar;

vgl. Bundesamt für Kultur, Erläuterungen zum ISOS vom 31. Oktober 2011

[fortan Merkblatt ISOS], unter www.bak.admin.ch/bak/de/home/kulturerbe/heimatschutz-und-denkmalpflege/isos/das-isos-in-kuerze.html).

Im Objektblatt werden die dortigen Blockrandbebauungen explizit erwähnt. Das

Erhaltungsziel gemäss ISOS ist "C". Für ein Gebiet oder eine

Baugruppe mit Erhaltungsziel "C" gilt: Erhalten des Charakters,

Gleichgewicht zwischen Alt- und Neubauten bewahren und die [ab 1. Dezember

2017: den ursprünglichen Erbauungsgrund illustrierenden und] für den

Charakter wesentlichen Elemente integral erhalten. Zusätzlich gelten die

folgenden generellen Erhaltungshinweise: besondere Vorschriften zur

Eingliederung von Neubauten (Merkblatt ISOS/Erhaltungsziel; Art. 27 Abs. 1

lit. c WISOS). Gemäss dem regionalen Richtplan Stadt Zürich (Beschluss des

Regierungsrates vom 21. Juni 2017/RRB Nr. 576/2017) sind im Gebiet

Selnau die nutzungsplanerischen Festlegungen zu überprüfen.

3.

3.1

Die

infrage stehende Blockrandbebauung ist einerseits von zahlreichen

Inventarobjekten und zwei Schutzobjekten geprägt. Im Inventar der städtischen

Denkmalpflege befinden sich die Liegenschaften C-Weg 06, D-Strasse 07,

08.

und 09, E-Strasse 16 und 11 und F-Strasse 12, 13 und 14; unter

Schutz gestellt sind die Liegenschaften F-Strasse 15 und 16.

Anderseits ist die Blockrandbebauung im betreffenden Geviert nicht nur von drei

Einfahrten (Seite C-Weg, F- und E-Strasse) in den Innenhof durchbrochen, der

ein erhebliches Gefälle aufweist, sondern auch durch mehrere Neubauten,

insbesondere C-Weg 17 (Kat.-Nr. 18) und C-Weg 19 (Kat.-Nr. 20)

an der Ecke C-Weg–D-Strasse, ferner D-Strasse 21 (Kat.-Nr. 22) und E-Strasse 23

(Ecke D-E-Strasse; Kat.-Nr. 24). Gerade die an prominenter Lage stehende

Baute C-Weg 17 verstösst gegen verschiedene Bestimmungen der BZO (jeweils

in der Fassung von April 2014), indem das Hauptgebäude 6 Vollgeschosse

aufweist (Art. 31 Abs. 1 BZO), seine Bautiefe mehr als 20 m ab

der Begrenzungslinie beträgt (Art. 31 Abs. 5 BZO) und die Ausnützung

überschritten ist, indem das Hauptgebäude eine Höhe von mehr als 16,5 m aufweist

(Art. 32 BZO) und indem kein Wohnanteil ausgewiesen wird (Art. 6 Abs. 4

BZO). Tatsächlich reicht der viergeschossige (zuzüglich eines Aufbaus für

Haustechnik) rückwärtige Teil des Hauptgebäudes bis nahe an den Baubereich und

die Liegenschaft des Beschwerdeführers im Innenhof heran und überragt diese

erheblich, ebenso der rückwärtige Teil der Liegenschaft C-Weg 25.

3.2

Im Baubereich

im Innenhof stehen insgesamt vier Gebäude, nämlich der eingeschossige

Garagentrakt zum Wohnhaus E-Strasse 11; die Liegenschaft C-Weg 64,

ein 1896 erbautes zweigeschossiges Sichtbackstein-Gebäude mit Sockelgeschoss,

zeitgleich erstellt mit der Blockrandbebauung; das Gebäude D-Strasse 03,

ein dreigeschossiges Innenhofgebäude mit Attikageschoss und ab der Hälfte

abgewinkelter Front und entsprechender Verschmälerung des Baukörpers sowie das

bereits 1856 – vor der Erstellung der Blockrandbebauung – entstandene Gebäude C-Weg 01

des Beschwerdeführers. Nach Meinung des Beschwerdegegners 1 fügen sich das

Garagengebäude und das zweigeschossige Sichtbacksteingebäude gut in den

Innenhof ein.

3.3

Bei der

Liegenschaft des Beschwerdeführers handelt es sich um ein ehemals freistehendes

Wohn- und Handwerkerhaus mit den für die frühe Verstädterung des Quartiers Enge

typischen Merkmalen eines Baumeisterhauses. Über einem rechteckigen

Gebäudegrundriss spiegelt das zweigeschossige Gebäude das für die

Baumeisterarchitektur typische Nebeneinander einer gemischten Nutzung von Wohnen

im Obergeschoss und Gewerbe im Erdgeschoss. Das Gebäude wird geprägt von einem

stark vorstehenden Satteldach mit sichtbarer Sparrenlage. Als Folge einer

Sanierung prägt die belassene sichtbare Holzkonstruktion der Aussenwände das

äussere Erscheinungsbild des ehemaligen Wohn- und Handwerkerhauses.

3.4

Die

erwähnten Einfahrten (vorn E. 3.1) erlauben keine direkte Durchquerung des

gesamten Innenhofs, mindestens von der Seite F-Strasse und C-Weg nicht. Nur

von der Seite D-Strasse ist es möglich, durch den Durchgang in der Liegenschaft

D-Strasse 21 zur Einfahrt von der Seite E-Strasse zu gelangen und

umgekehrt. Im zerklüfteten, ansteigenden und von mehreren Bauten überstellten Hofbereich

sind die Parzellengrenzen den Terrainsprüngen folgend von Einfriedungen und

Stützmauern mit zum Teil nicht begehbaren Höhenunterschieden eingefasst.

4.

4.1

Die

Vorinstanz ging davon aus, dass als öffentliche Interessen zur Rechtfertigung

der zu prüfenden Eigentumsbeschränkung ausschliesslich Interessen des Natur-

und Heimatschutzes in Betracht kämen. Die vorliegende Blockrandbebauung sei

angesichts der grossen Zahl an Inventar- und Schutzobjekten zweifellos als

denkmalpflegerisch wertvoll einzustufen. Auch in ortsbildschutzrechtlicher

Hinsicht sei die Blockrandbebauung wertvoll, weswegen sie der Kernzone

zugewiesen sei. Die mit der angefochtenen Massnahme verbundene

Eigentumsbeschränkung sei entsprechend durch ein öffentliches Interesse

gerechtfertigt. Das streitbetroffene Geviert sei zudem mit dem Erhaltungsziel

"C" belegt worden, das unter anderem den Erlass von besonderen

Vorschriften zur Eingliederung von Neubauten vorschreibe. Dazu diene die

Abzonung von K4 auf K2 im streitbetroffenen Innenhof.

Zur Verhältnismässigkeit der getroffenen Massnahme führte die

Vorinstanz aus, eine Aufstockung der Liegenschaft des Beschwerdeführers auf

vier Vollgeschosse (mit zusätzlich je einem anrechenbaren Unter- und

Dachgeschoss) würde das charakteristische Gleichgewicht zwischen

Blockrandbebauung und Innenhof empfindlich stören, umso mehr, als das Ortsbild

durch die bestehenden Kernzonenvorschriften gegenwärtig nicht ausreichend

geschützt sei. Die strittige Massnahme beschränke das Volumen und die

Geschossigkeit der Hofgebäude gerade auf ein ortsbildverträgliches Mass und

verhindere eine weitere Beeinträchtigung der für eine Blockrandbebauung charakteristischen

Hierarchisierung.

Das Selnau-Quartier sei sodann im regionalen Richtplan als

schützenswertes Ortsbild verzeichnet und entsprechend mit einer Kernzone

geschützt. Aufgabe der Kernzonenvorschriften sei es, die Eigenheiten eines

schützenswerten Ortsbildes zu erhalten (§ 50 Abs. 1 PBG) und nicht,

eine innere Verdichtung herbeizuführen.

4.2

Der

Beschwerdeführer bringt zunächst vor, dass nicht eine durchgehende

Blockrandbebauung vorliege, indem sie durch verschiedene Strassen und Wege

durchbrochen werde. Zudem steige das Gelände vom C-Weg zur E-Strasse um bis zu

9.

m an, was die Blockrandbebauung schwer ablesbar mache. Mit Bezug auf die

fraglichen vier Grundstücke im Baubereich des Innenhofs, die von der

Herabzonung betroffen seien, könne jedenfalls nicht mehr von einem Innenhof die

Rede sein. Dieser bilde denn auch ein sehr uneinheitliches und vielfältiges

Bild und werde als solcher weder wahrgenommen noch erkennbar, umso weniger, als

zwischen den vier fraglichen Gebäuden die jeweiligen Nachbargebäude nur über

schmale Durchgänge und Treppenstufen erreicht werden könnten. Zudem rage das

praktisch neu erstellte Gebäude C-Weg 62, das 6 Geschosse aufweise,

mit rund der Hälfte seines Volumens in den Innenhof, was dessen Charakter als

Innenhof entscheidend beeinträchtige. Da die Baubewilligung für den Umbau der

Liegenschaft C-Weg 17 am 3. Juni 2015 erteilt worden sei, als die

Zonenplanrevision schon im Gange gewesen sei, habe der Beschwerdegegner 1

bewusst in Kauf genommen, dass der Innenhof seines Charakters beraubt werde.

Mit der Herabzonung werde die Überbauungsmöglichkeit für

das Grundstück des Beschwerdeführers um die Hälfte reduziert. Dabei sei als

öffentliches Interesse nicht nur dasjenige des Natur- und Heimatschutzes,

sondern auch dasjenige an der Siedlungsentwicklung nach innen zu

berücksichtigen. Es gehe nicht darum, eine gegenüber der bisherigen

Nutzungsordnung weitergehende Verdichtung herbeizuführen, sondern nur, den

status quo zu belassen. Die sogenannte Blockrandbebauung sei geprägt von fünf-

und sechsgeschossigen Gebäuden. Innenhöfe würden im ISOS nicht thematisiert.

Eine Überbauung des Innenhofes mit Gebäuden mit vier Geschossen würde sich

bezüglich Höhe der Blockrandbebauung eindeutig unterordnen; diese wäre

weiterhin als solche im bisherigen Rahmen erkennbar, umso mehr, als die

Parzelle des Beschwerdeführers klein sei, nur ein Gebäude mit kleinem Grundriss

erlaube und nicht erhöht liege. Die geplante Einschränkung der Nutzungsrechte

des Beschwerdeführers wiege schwer. Die geplante Abzonung sei nicht vertretbar

und willkürlich.

4.3

Dem hält

der Beschwerdegegner 1 entgegen, streitbetroffen sei ein Blockrandgebiet.

Kennzeichnend dafür sei die von einer Häusergruppe umrandete Innenhofsituation.

Weiter herrsche eine Hierarchisierung der Bebauung vor, indem der Blockrand

vielgeschossig sei, im Innenhof dagegen keine oder bloss niedrige Zweckbauten

lägen. Die Hofbereiche in der Kernzone Selnau seien in der Regel nicht oder nur

mit Gebäuden von geringer Höhe überbaut. Der Hofraum sei vorliegend durch die

relativ steil abfallende Topographie des J-Bergs geprägt. Angesichts der

inventarisierten und teilweise geschützten Liegenschaften in der

Blockrandüberbauung liege ein hochkarätiger Blockrand vor, dessen

Innenhofsituation sich denkmalpflegerisch angemessen zu entwickeln habe. Die

Blockrandbebauung werde in ihrer Bedeutung als schützenswertes Ortsbild von der

Vorinstanz anerkannt. Auch der Innenhof sei ein wichtiges Element der

Blockrandbebauung und damit des schützenswerten Ortsbildes. Entgegen der

Beschwerde treffe es nicht zu, dass kein Ortsbild vorliege. Das aktuell

sanierte Gebäude C-Weg 17 komme nicht in den Baubereich des Innenhofs zu

liegen; es handle sich nur um ein Blockrandgebäude, das weit in den Innenhof

rage. Entsprechend bestehe an der Wahrung des streitbetroffenen Ortsbilds ein

öffentliches Interesse und würde der Bau eines Gebäudes mit mehr als zwei

Vollgeschossen im Innenhof das städtebauliche Gleichgewicht des Innenhofs bzw.

die Innenhofsituation erheblich stören.

5.

Bei der Anfechtung einer Nutzungsplanänderung können die

Parteien, die berechtigt sind, sich auf die Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs. 1

BV) zu berufen, den Umstand rügen, die ihnen auferlegten neuen Einschränkungen

seien weder durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt (Art. 36 Abs. 2

BV) noch verhältnismässig (Art. 36 Abs. 3 BV; BGE 132 II 408 E. 4.3

= Pra 96/2007 Nr. 66).

5.1

Entgegen

der Meinung des Beschwerdeführers kommen als öffentliche Interessen zur

Rechtfertigung der zu prüfenden Eigentumsbeschränkung ausschliesslich

Interessen des Natur- und Heimatschutzes in Betracht (vorn E. 2.3). Vorab

kann hierzu auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden (§ 70

in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Nach § 205 Abs. 1

lit. a PBG erfolgt der Schutz von Schutzobjekten im Sinn von § 203 Abs. 1

lit. c PBG durch Massnahmen des Planungsrechts (dazu vorn E. 2.4).

Kernzonen umfassen schutzwürdige Ortsbilder, unter anderem Gebäudegruppen, die

in ihrer Eigenart erhalten oder erweitert werden sollen (§ 50 Abs. 1

PGB). Demgegenüber hat das Gebot der inneren Verdichtung zurückzutreten. Soweit

der Beschwerdeführer dazu geltend macht, er verlange bloss die Erhaltung des

status quo, ist ihm nicht zu folgen. Wie dargelegt, wäre ein Ausbau seiner

Liegenschaft nach den Regeln der Kernzone K4 schon heute nicht oder nur

unter Einbezug von Näherbaurechten möglich (vorn E. 1.2), wozu er sich

nicht äusserte. Demnach liesse sich der behauptete status quo schon heute aus

rechtlichen Gründen (fehlende Näherbaurechte) nicht realisieren, weshalb der

Beschwerdeführer aus der (noch) bestehenden Zonierung nichts zu seinen Gunsten

ableiten kann.

5.2

Soweit der

Beschwerdeführer geltend macht, es liege keine (geschlossene) Blockrandbebauung

vor, weil sie von mehreren Einfahrten durchbrochen sei (dazu vorn E. 3.1),

ist zu entgegnen, dass das den Charakter der Blockrandbebauung nicht ändert.

Ebenso wenig spielt für die Eigenschaft als Blockrandbebauung eine Rolle, dass

der Innenhof markant (in Richtung E-Strasse) ansteigt. Im Objektblatt des ISOS

ist ausdrücklich von einer Blockrandbebauung die Rede (vorn E. 2.7). Eine

solche ist grundsätzlich charakterisiert durch eine Gruppierung von (Wohn-)Gebäuden

in geschlossener Bauweise um einen gemeinsamen Hof, wobei bei offenen

Blockrandbebauungen der Innenhof zwischen den einzeln stehenden Häusern

erreichbar ist. Allerdings sind die Innenhöfe vielfach mit Zweckbauten

überbaut, die um die Jahrhundertwende den in den Blockrandbauten wohnenden

Handwerkern als Werkstatt und Arbeitsstätte dienten. Wesentlich ist jedenfalls,

dass die im Innenhof liegenden Bauten die umgebende Blockrandbebauung in Höhe

und Ausmass nicht konkurrenzieren (Hierarchie der Blockrandbauten). Davon

abgesehen bestimmt die Qualität des Innenhofs die Qualität der

Blockrandbebauung als solche kaum.

5.3

Somit ist

zu prüfen, ob die Nutzung des Innenhofs durch die darin liegende Baute des

Beschwerdeführers die Hierarchisierung der umgebenden Blockrandgebäude in einer

Weise beeinträchtigen würde, dass bei Belassen der Liegenschaft des

Beschwerdeführers in der Kernzone K4 der Innenhof seinen Charakter als

solchen verlieren oder mindestens nicht mehr als Innenhof erkannt und damit die

Blockrandbebauung ihrerseits ihres Charakters beraubt würde.

5.3.1

Vorab ist festzuhalten, dass selbst die Möglichkeit, die Liegenschaft des

Beschwerdeführers auf eine viergeschossige Baute (jeweils zuzüglich

Dachgeschoss) zu erweitern, nicht dazu führte, dass der Innenhof der

Blockrandbebauung als solcher nicht mehr erkennbar wäre. Angesichts ihrer Lage

in der unteren (gegen den C-Weg) tiefer liegenden Hälfte des Innenhofs dürfte

die Liegenschaft des Beschwerdeführers mit bloss einem zusätzlichen Geschoss in

der Höhe erst etwa das nebenan stehende Sichtbacksteingebäude in der

bestehenden Form erreichen oder nur geringfügig überragen. Selbst ein

vierstöckiger Ersatzbau auf der Liegenschaft des Beschwerdeführers würde aber

die benachbarte höher liegende Liegenschaft D-Strasse 03 im Innenhof in

der Höhe nicht erreichen, weist doch diese neben einem Sockel- auch noch ein

Attikageschoss auf. Solange diese – in der Zwischenzeit in die Kernzone K2

abgestufte – Liegenschaft in der bestehenden Form aufgrund der Bestandesgarantie

erhalten bleiben kann, würde sich daher durch die Ausnützung der

Ausbaumöglichkeiten auf der Liegenschaft des Beschwerdeführers entsprechend der

Kernzone K4 die Hofsituation nicht massgebend verändern.

Auch im Verhältnis zur

umgebenden Blockrandbebauung würde ein vierstöckiger Ersatzbau auf der

Liegenschaft des Beschwerdeführers wenig ändern, würde doch die Höhe der Bauten

der umgebenden Blockrandbebauung nicht ansatzweise erreicht. Auch würde die

Baute des Beschwerdeführers beim Blick von aussen auf den Blockrand diesen

nirgends überragen, liegt sie doch in der Abschirmung des sechsgeschossigen

Gebäudes C-Weg 17 und folgen die übrigen Blockrandbauten dem ansteigenden

Terrain von D-, E- und F-Strasse, sodass sie zusätzlich zur grösseren Anzahl

ihrer Geschosse auch deswegen markant höher sind als die Liegenschaft des

Beschwerdeführers. Die Hierarchie der umgebenden Blockrandbebauung wäre somit

selbst beim Belassen der Liegenschaft des Beschwerdeführers in der Kernzone K4

jedenfalls gewahrt.

5.3.2

Der Innenhof des infrage stehenden Gevierts zeichnet sich durch eine

zerklüftete, mit vielen Abgrenzungen entlang der Parzellengrenzen versehene,

nicht durchgehend begehbare, von rückwärtigen Gebäudeteilen des Blockrands

eingeschränkte und vom C-Weg aus gegen die E-Strasse hin recht steil ansteigende

Topographie aus. Gerade im Bereich der Liegenschaft des Beschwerdeführers

schliessen sich die hineinragenden Blockrandliegenschaften C-Weg 17 und 25

eng an den Baubereich des Innenhofs an. Auch wenn sie nicht direkt in den

Baubereich hineinragen, vermitteln sie dennoch rein optisch eine beengte

Innenhofsituation. Der Innenhof vermag somit den Eindruck einer den umliegenden

Blockrandbauten dienenden nutzbaren und durchgehenden Freifläche gerade nicht

zu erwecken (anders etwa die überwiegend ebenen Innenhöfe der umliegenden

Blockrandbebauungen C-Weg, L-, E- und D-Strasse [Parkplatznutzung und Bäume,

nur leicht ansteigendes Terrain]; E-, D-, I-, F-Strasse [Grünfläche]; C-Weg, K-,

E-, L-Strasse [reine Parkplatzflächennutzung]; E-, L-, M-Strasse, N-Platz

[Parkplatznutzung und Grünfläche]; E-, D-, O- und L-Strasse [Parkplatznutzung,

Terrain leicht ansteigend]; I-, F-Strasse, P- und Q-Gasse [Parkplatz- und

Grünraumnutzung]; C-Weg, K-Strasse, N-Platz [Parkplatznutzung und mehrere teils

mehrstöckige Gebäude im Innenhof], vgl. Google-Maps, Satellitenbild, Geviert C-Weg,

L-/Selnaustrasse, P-Gasse, F-Strasse, besucht am 13. September 2019). So

weist die infrage stehende Blockrandbebauung zwar entsprechend ihrem Charakter

einen Innenhof auf, der als solcher aber, wie der Beschwerdeführer zu Recht

beanstandet, kaum erkennbar und, wie bereits dargetan, auch kaum durchgehend

begehbar ist (vorn E. 3.4). Entgegen der Ansicht des

Beschwerdegegners 1 wird dadurch die Wertigkeit der Blockrandbebauung

nicht wesentlich herabgemindert, wurden doch die einzelnen Liegenschaften nicht

wegen des Innenhofs, sondern wegen ihrer äusseren Gestaltung inventarisiert und

geschützt (vorn E. 3.1).

5.3.3

Schliesslich ist zu bedenken, dass es sich bei der Liegenschaft des

Beschwerdeführers um ein ehemals freistehendes, sogenanntes Baumeisterhaus

handelt, das rund 40 Jahre vor der umliegenden Blockrandbebauung

erstellt wurde und erst mit deren Erstellung um ca. 1896 Teil von deren

Innenhof wurde. Baumeisterhäuser wurden in der Regel von Baumeistern (ohne

Beizug eines Architekten) erstellt. Nach der Eingemeindung setzte sich auf der

Grundlage des Baugesetzes für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen vom 23. April

1893.

(OS 23, 177) die Blockrandbebauung durch. Die Baumeisterhäuser

dokumentieren somit die Stadtentwicklung im 19. Jahrhundert (VGr, 27. März

2019, VB.2018.00629, E. 7.1.2), was erklärt, weshalb die Baute des

Beschwerdeführers in den Innenhof der späteren Blockrandbebauung anfangs des 20. Jahrhunderts

geraten ist. Dass dieser Umstand diese Liegenschaft als besonders bewahrenswert

erscheinen liesse, wird nicht dargetan.

5.4

5.4.1

Es trifft zwar zu, dass die meisten Innenhöfe der Blockrandbebauungen im

Quartier Selnau unbebaut sind. Indessen geht es entgegen dem

Beschwerdegegner 1 vorliegend nicht um eine Aufstockung mit Bezug auf die

Liegenschaft des Beschwerdeführers, sondern darum, ob die bisherige bereits

bestehende Einzonung in die Kernzone K4 erhalten bleiben kann oder nicht.

Mit der Herabstufung der Einzonung in die Kernzone K2 ist ein Eingriff in

die Eigentumsgarantie nach Art. 26 BV verbunden. Da die Eigentumsgarantie

ein Grundrecht darstellt, ist ein Eingriff nur unter gewissen Voraussetzungen

zulässig, die nachfolgend zu prüfen sind (vorn E. 5).

5.4.2

Nach Art. 75 Abs. 1 BV legt der Bund die Grundsätze der

Raumplanung fest. Diese obliegt den Kantonen und dient der zweckmässigen und

haushälterischen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes.

Allerdings muss sich jede raumplanerische Massnahme, die Grundeigentum

beschlägt, vor der Eigentumsgarantie als zulässig erweisen (Alexander Ruch, Kommentar

BV, Art. 75 Rz. 20). Art. 36 Abs. 1 BV verlangt für

schwerwiegende Einschränkungen von Grundrechten grundsätzlich die Gesetzesform,

bei weniger schwerwiegenden Eingriffen ein Gesetz im materiellen Sinn, das sich

seinerseits als verfassungsmässig erweist (Rainer J. Schweizer, Kommentar

BV, Art. 36 Rz. 16). Sämtliche Eingriffe in das Eigentum müssen

sodann durch ein öffentliches Inter­esse, das die privaten Eigentümerinteressen

überwiegt, gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV). Schliesslich

unterliegen Eigentumsbeschränkungen dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit,

indem die Be­stimmungen, welche das Eigentum einschränken, geeignet sein

müssen, um das angestrebte Ergebnis herbeizuführen, ohne dass dieses durch

weniger strenge Massnahmen auch erreicht werden könnte. Die Behörden sind

verpflichtet, die Massnahmen auszusetzen, wenn der angestrebte Erfolg ausbleibt

(Klaus A. Vallender/Peter Hettich, Kommentar BV, Art. 26 Rz. 45,

49.

f.).

5.4.3

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung liegt ein schwerer Eingriff in

die Eigentumsgarantie vor, wenn die bisherige oder künftig mögliche,

bestimmungsgemässe Nutzung eines Grundstücks durch Verbote oder Gebote

verunmöglicht oder stark erschwert wird (BGE 133 II 220 E. 2.5). Ein

schwerer Eingriff wird insbesondere bejaht, wenn eine bisher in einer Bauzone

gelegene Parzelle einer Zone zugewiesen wird, die keine Überbauung mehr zulässt

(BGE 119 Ia 362 E. 3b) bzw. wenn Grundeigentum zwangsweise entzogen wird

(Vallender/Hettich, Kommentar BV, Art. 26 Rz. 44). Dagegen liegt nach

der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kein schwerer – und damit ein

entschädigungslos hinzunehmender – Eingriff vor, wenn die zulässige

Überbauungsmöglichkeit lediglich reduziert wird (BGr, 30. August 2016,

1C_126/2016, E. 3.2; BGE 115 Ia 363 E. 2a). Selbst massive

Nutzungsbeschränkungen beurteilt das Bundesgericht als nicht besonders schweren

und daher nicht nach Art. 26 Abs. 2 BV entschädigungspflichtigen

Eingriff, falls auf den fraglichen Liegenschaften noch eine wirtschaftlich

sinnvolle und gute Nutzung möglich bleibt (BGE 123 II 481 E. 6d;

Vallender/Hettich, Kommentar BV, Art. 26 N. 60; Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen

2016, Rz. 2485). Eine solche Situation liegt hier vor; der Beschwerdeführer

macht nicht geltend, mit der Einzonung in die Kernzone K2 würde eine

spätere Überbauung seiner Liegenschaft verunmöglicht (vorn E. 4.2).

5.5

In den

Bestimmungen von § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 203 Abs. 1

lit. c und § 205 lit. a PBG besteht eine genügende gesetzliche

Grundlage für die Abstufung der Liegenschaft des Beschwerdeführers von Kernzone K4

in Kernzone K2 (vorn E. 5.1).

5.6

Es ist

unbestritten, dass ein öffentliches Interesse daran besteht, die infrage

stehende Blockrandbebauung mit teils inventarisierten, teils geschützten Teilen

(vorn E. 3.1) als solche erkennbar zu erhalten, weshalb sie auch mit einer

Kernzone geschützt ist. Dies bedingt, dass in deren Innenhof bestehende Bauten

die Blockrandbauten nicht konkurrenzieren dürfen, umso mehr, als der Ortsteil

Selnau und insbesondere dessen Blockrandbebauungen im ISOS verzeichnet sind und

deren Charakter zu erhalten ist (vorn E. 2.6, 2.7, 5.2). Ob dieses

öffentliche Interesse das private des Beschwerdeführers am Erhalt der

Ausbaumöglichkeiten seiner Liegenschaft in der Kernzone K4 in jeder

Hinsicht übersteigt, ist im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung zu

beurteilen.

5.7

Ein

Grundrechtseingriff lässt sich weiter nur rechtfertigen, wenn er

verhältnismässig ist. Dabei müssen drei Aspekte der Verhältnismässigkeit

kumulativ erfüllt sein: Die Eignung, die Erforderlichkeit und die

Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck und Eingriffswirkung (sogenannte

Zumutbarkeit). Soweit der Beschwerdeführer hierzu anführt, dass neben den

Planungsgrundsätzen auch die konkreten, für den einzelnen Fall massgebenden

Gesichtspunkte bei der Interessenabwägung berücksichtigt werden müssten, ohne

aber solche in der Beschwerde näher auszuführen, spricht er zwar die Frage der

Verhältnismässigkeit an, ohne sich jedoch substanziiert damit auseinanderzusetzen.

5.7.1

Geeignet ist eine staatliche Handlung dann, wenn durch sie das öffentliche

Interesse auch tatsächlich wahrgenommen, wenn der im öffentlichen Interesse

verfolgte Zweck erreicht werden kann (Rainer J. Schweizer, Kommentar BV, Art. 36

Rz. 38). Das ist vorliegend der Fall: Geht man davon aus, dass der

Hierarchisierung einer Blockrandbebauung im Grundsatz umso eher Rechnung

getragen wird, je unscheinbarer – in concreto je niedriger und kleiner – die im

Innenhof gelegenen Bauten sind, ist die Herabstufung der Ausnützung in Kernzone K2

zweifellos geeignet, dieses Ziel zu erreichen, ist doch die Einstufung in Kernzone K2

mit erheblichen Einschränkungen in der räumlichen Nutzung verbunden (vorn E. 1.2,

4.

). Gibt es mehrere geeignete Massnahmen, mit welchen der verfolgte Zweck

erreicht werden kann, ist eine Massnahme aber in ihren Eingriffswirkungen

milder bzw. weniger schwer, so verlangt das Element der Erforderlichkeit

allerdings, dass auf schwerer wiegende Massnahmen verzichtet wird. Der Eingriff

darf im konkreten Fall in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller

Hinsicht nicht über das, was unerlässlich ist, hinausgehen (Schweizer,

Kommentar BV, Art. 36 Rz. 39). Diesbezüglich ist vorliegend zu

differenzieren.

5.7.2

Soweit die Möglichkeit, den Rahmen der Kernzone K4 auszuschöpfen, im

Raum steht, wurde bereits dargetan, dass sich ein Ausbau der Liegenschaft des

Beschwerdeführers nach den Regeln der Kernzone K4 schon heute mangels

einer rechtlichen Voraussetzung (vorn E. 5.1) nicht realisieren liesse.

Mit der Einstufung in die Kernzone K2 wird die Situation diesbezüglich

geklärt, weshalb sie insofern als erforderlich erscheint.

Indessen stellt sich nach dem

Ausgeführten die Frage, ob zur Wahrung der Hierarchie und des Charakters der

Blockrandbebauung nicht bereits die Einstufung in die Kernzone K3 als

weniger weitgehende Massnahme genügte, für welche folgende Grundmasse gelten (Art. 30

BZO): maximal 3 Vollgeschosse (K2: max. 2 Vollgeschosse), 1 anrechenbares

Untergeschoss, 1 anrechenbares Dachgeschoss (ebenso: K2), Gebäudehöhe

maximal 10,5 m (K2: max. 7,5 m), Grundgrenzabstand 5,0 m (K2:

5,0 m), Abstand mit Mehrlängenzuschlag maximal 11 m (K2: 10 m) und

Ausnützungsziffer maximal 90 % (K2: 60 %). Wie dargelegt, würde

selbst ein Ausbau der Liegenschaft des Beschwerdeführers auf vier Stockwerke

die Hierarchie der Blockrandbebauung nicht gefährden (vorn E. 5.3.1,

5.3

). Das muss umso mehr für einen Ausbau mit nur drei Geschossen,

verkleinertem Grundriss und reduzierter Ausnützung gelten. Aus dieser Sicht

erscheint es nicht angebracht, zur Verbesserung der Innenhofsituation generell

für alle im Baubereich stehenden Bauten eine möglichst niedrige Bauhöhe zu fordern.

Gerade das eingeschossige Garagengebäude der Liegenschaft E-Strasse 11

wäre mit der Einstufung in die Kernzone K2 grundsätzlich auf zwei

Geschosse erweiterbar, was kaum im Sinn des Beschwerdegegners 1 sein kann.

Nach dem Ausgeführten, wonach selbst eine viergeschossige Baute den Charakter

der Blockrandbebauung nicht ernsthaft gefährden würde (vorn E. 5.3.1),

muss mit Bezug auf die Baute des Beschwerdeführers eine Einstufung in Kernzone K3

als ebenso mildere wie zweckmässige Massnahme erachtet werden, um das Ziel, den

Charakter der Blockrandbebauung zu erhalten, zu erreichen.

5.7.3

Schliesslich muss sich der Eingriffszweck im Verhältnis zur

Eingriffswirkung im konkreten Fall bewähren. Dazu sind namentlich die

Interessen des Gemeinwesens am Eingriff gegen die entgegenstehenden

spezifischen Interessen des betroffenen Grundrechtsträgers abzuwägen. Wie

gezeigt, wird im Fall der Liegenschaft des Beschwerdeführers auch mit einer

milderen Massnahme dem angestrebten Ziel wirksam entsprochen. Die Auswirkungen

einer dreigeschossigen Baute bei eingeschränkten Ausmassen (vorn E. 5.7.2)

anstelle der bestehenden des Beschwerdeführers vermögen weder die Hierarchie

gegenüber den Blockrandbauten noch den Charakter der Blockrandbebauung oder des

Innenhofs ernsthaft infrage zu stellen. Insofern hat das öffentliche Interesse

an der Massnahme gegenüber den doch erheblichen privaten Interessen des

Beschwerdeführers an einer verbleibenden, wirtschaftlich sinnvollen Ausnützung

seiner Liegenschaft (vorn E. 5.4.3), die gerade den Charakter der

Blockrandbebauung zu wahren vermag, zurückzutreten. Entsprechend erweist sich

eine Einstufung in die Kernzone K3 als zumutbar.

5.8

Aufgrund

des Aufgeführten hat der Beschwerdegegner sein planerisches Ermessen mit Bezug

auf die Einstufung der Liegenschaft des Beschwerdeführers überschritten,

weshalb insofern sein Entscheid und derjenige der Rekursinstanz, die ihrerseits

ihr Ermessen unterschritt, zu korrigieren sind (vorn E. 1.4).

6.

Demnach ist in teilweiser Gutheissung der Beschwerde

Dispositiv

Dispositiv-Ziffer II des Urteils des Baurekursgerichts vom 10. August

2018 insofern aufzuheben, als der Rekurs des Beschwerdeführers gänzlich

abgewiesen wurde. Weiter sind die Verfügung der Baudirektion vom 5. Juli

2017 sowie der Beschluss des Gemeinderats Zürich vom 30. November 2016

insofern aufzuheben, als die Liegenschaft des Beschwerdeführers, C-Weg 01,

Kat.-Nr. 02, gemäss Ergänzungsplan Kernzone Selnau Kreis 2 in die Kernzone K2

umgeteilt wurde. Die Liegenschaft des Beschwerdeführers ist in Kernzone K3

einzuzonen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.

Bei diesem Ausgang obsiegt der Beschwerdeführer etwa zur

Hälfte, weshalb er die Hälfte der Kosten zu übernehmen hat; die andere Hälfte

hat die Beschwerdegegnerschaft zu je 1/4 zu tragen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Bei diesem Ausgang sind keine

Parteientschädigungen zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Entsprechend

dem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind sodann die Kostenfolgen des

Rekursentscheids anzupassen. Demnach ist Dispositiv-Ziffer III des Urteils

des Baurekursgerichts vom 10. August 2018 insofern aufzuheben, als die

Gerichtskosten von Fr. 9'240.- zur Hälfte von der Erbengemeinschaft R

und neu zu 1/4 vom Beschwerdeführer und zu je 1/8 von der Beschwerdegegnerschaft

zu übernehmen sind.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. In

teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziffer II des

Urteils des Baurekursgerichts vom 10. August 2018 soweit aufgehoben, als

der Rekurs des Beschwerdeführers gänzlich abgewiesen wurde. Weiter werden die

Verfügung der Baudirektion vom 5. Juli 2017 sowie der Beschluss des

Gemeinderats Zürich vom 30. November 2016 insofern aufgehoben, als die

Liegenschaft des Beschwerdeführers, C-Weg 01, 8002 Zürich, Kat.-Nr. 02,

gemäss Ergänzungsplan Kernzone Selnau Kreis 2 in die Kernzone K2 umgeteilt

wurde. Die Liegenschaft des Beschwerdeführers wird in Kernzone K3

eingezont. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Dispositiv-Ziffer III

des Urteils des Baurekursgerichts vom 10. August 2018 wird

soweit aufgehoben, als dem Beschwerdeführer die Hälfte der Gerichtskosten von

insgesamt Fr. 9'240.- auferlegt wurde. Die Gerichtskosten von Fr. 9'240.-

sind der Erbengemeinschaft R zur Hälfte, dem Beschwerdeführer zu 1/4 und

der Beschwerdegegnerschaft zu je 1/8 aufzuerlegen.

3. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 6'140.-- Total der Kosten.

4. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer zur Hälfte und der Beschwerdegegnerschaft

1 und 2 zu je1/4 auferlegt.

5. Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

6. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7. Mitteilung an …