Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00574

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2018.00574

Urteil

der 3. Kammer

vom 12. Dezember 2018

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin

Cornelia Moser.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadtrat C,

Beschwerdegegner,

betreffend Hausverbot,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A.

Mit Verfügung des Stadtpräsidenten von C vom 23. November

2016 wurde A für die Liegenschaft an der B-Strasse 01 in C ein Hausverbot

erteilt. Auf den dagegen erhobenen Rekurs von A trat der Bezirksrat C mit

Beschluss vom 25. Oktober 2017 nicht ein, wies den Stadtrat C allerdings

aufsichtsrechtlich an, nach Anhörung von A das verfügte (superprovisorische)

Hausverbot mit einer vorsorglichen oder definitiven Massnahme zu ersetzen oder

ersatzlos aufzuheben.

B.

Mit Schreiben vom 10. November 2017 lud der

Stadtrat C A zur Stellungnahme bis zum 1. Dezember 2017 betreffend ein

unbefristetes Hausverbot ein (act. 8/6). Mit Schreiben vom 1. Dezember

2017 ersuchte A um Akteneinsicht und Fristerstreckung um 14 Tage ab

Einsichtnahme in die Akten. Am 7. Dezember 2017 konnte A die Akten

einsehen.

C. Der

Stadtrat C überführte das Hausverbot gegen A vom 23. November 2016 für die

Liegenschaft an der B-Strasse 01 in C (Stadthaus) mit Verfügung vom 18. Dezember

2017 und mit sofortiger Wirkung in ein unbefristetes Hausverbot (Disp.-Ziff. 1).

Für die Ausübung von Rechten, welche zwingend mit persönlichem Erscheinen an

der B-Strasse 01 in C zu erfolgen haben, werde im Sinn der Erwägungen

jeweils eine Sonderregelung erlassen (Disp.-Ziff. 2).

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A mit Schreiben vom 19. Januar 2018

Rekurs an den Bezirksrat C, welcher den Rekurs mit Beschluss vom 19. Juli

2018.

abwies und die Verfahrenskosten A auferlegte.

III.

A. A

gelangte mit Beschwerde vom 14. September 2018 an das Verwaltungsgericht

und verlangte unter anderem die Aufhebung des Hausverbots, eventualiter dessen

Befristung, sodann seien zahlreiche Verstösse des Stadtrates C festzustellen

und die von ihm genannten Zeugen anzuhören. Es sei eine öffentliche Verhandlung

durchzuführen und ihm die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren.

B. Der

Stadtrat C reichte am 19. Oktober 2018 seine Beschwerdeantwort ein, worin

er beantragte, die Beschwerde sei unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf

einzutreten sei. Der Bezirksrat C beantragte in seiner Stellungnahme vom 22. Oktober

2018.

unter Verweis auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid die Abweisung

der Beschwerde. Daraufhin liessen sich die Parteien nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Soweit der

Beschwerdeführer geltend macht, die Beschwerdegegnerin habe gegen zahlreiche

Gesetze verstossen und Mitglieder des Stadtrates hätten das Amtsgeheimnis

verletzt und er somit Aufsichtsrechtliches vorbringt, ist auf die Beschwerde nicht

einzutreten. Solche Begehren fallen nicht in die Zuständigkeit des

Verwaltungsgerichts. Denn dem Verwaltungsgericht kommt keine Aufsichtsfunktion

gegenüber Verwaltungsbehörden zu, insbesondere ist das Verwaltungsgericht nicht

für die Aufsicht über die Gemeinden zuständig (Martin Bertschi, in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a

N. 73 f.; Art. 94 der Kantonsverfassung vom 27. Februar

2005; § 164 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015).

2.

2.1

Der

Beschwerdeführer beantragt die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung. Gemäss

Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) hat

jede Person ein Recht darauf, dass über ihre zivilrechtlichen Ansprüche und

Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von

einem Gericht öffentlich verhandelt wird. Nach ständiger Rechtsprechung liegt

eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK vor, wenn

alternativ entweder das nationale Recht eine staatliche Massnahme dem

Strafrecht zuordnet oder wenn die Natur des Vergehens oder die Art und Schwere

des Vergehens und/oder der Sanktionen für den strafrechtlichen Charakter

spricht. Schutzmassnahmen wie Rayonverbote, die zur Vermeidung häuslicher

Gewalt oder Gewalt an Sportanlässen ergriffen werden, fallen nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht unter den Begriff der strafrechtlichen

Anklage (vgl. BGE 134 I 140 E. 4.3; BGE 140 I 2 E. 6.3).

2.2

Der Beschwerdegegner

stützt das verfügte Hausverbot auf seine Verfügungsbefugnis über sein

Verwaltungsvermögen und auf seine Fürsorgepflicht gegenüber den

Gemeindeangestellten. Auch wenn vorliegend strafrechtlich relevantes Verhalten

(Drohung und Beschimpfung) als Anstoss für das verfügte Hausverbot diente, ist

für das Hausverbot kein repressives, sondern ein präventives Ziel massgebend.

Das Hausverbot ist auf das zukünftige Verhalten (bzw. Verhinderung dessen)

ausgerichtet und gelangt unabhängig von der strafrechtlichen Beurteilung des

vergangenen Verhaltens zur Anwendung. Auch wenn das Hausverbot allenfalls

subjektiv als pönal empfunden wird, ist dieses nicht als strafrechtliche

Sanktion zu qualifizieren und erfüllt somit den Begriff der strafrechtlichen

Anklage im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht, womit die EMRK keinen

Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung verleiht.

2.3

Schliesslich

räumt auch das kantonale Recht keinen Anspruch auf eine mündliche Verhandlung

ein; vielmehr stellt § 59 Abs. 1 VRG die Durchführung einer

mündlichen Verhandlung in das Ermessen des Verwaltungsgerichts (Marco Donatsch,

Kommentar VRG, § 59 N. 5). Im vorliegenden Fall ist nicht

ersichtlich, dass eine mündliche Verhandlung entscheidwesentlich sein könnte,

weshalb auf eine solche zu verzichten ist.

3.

3.1

Der

Beschwerdeführer rügt die Verletzung seines rechtlichen Gehörs. Ihm sei eine

Frist zur Stellungnahme gesetzt worden, um deren Erstreckung er am 1. Dezember

2017.

gebeten habe und ebenso um Akteneinsicht. So habe er die Akten am 7. Dezember

2017.

einsehen können, für die Einsicht in rund 500 A4-Seiten an Akten sei ihm

aber nur 20 Minuten Zeit eingeräumt worden. Auch sei ihm zwar Möglichkeit zur

mündlichen Stellungnahme geboten worden, diese sei allerdings vor der

Akteneinsicht erfolgt. Nachdem er die Akten eingesehen habe, habe er sich nicht

mehr äussern dürfen, und es sei ihm die ersuchte Fristerstreckung für eine

Stellungnahme nicht gewährt worden. Auf diese Vorbringen in seinem Rekurs sei

der Bezirksrat nicht eingegangen.

3.1.1

Gemäss der Vorinstanz sei es nicht zu beanstanden, dass der

Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer am 7. Dezember 2017 Akteneinsicht

gewährt und ihm Gelegenheit gegeben habe, sich mündlich zur Sache zu äussern.

Der Beschwerdeführer habe die ihm angesetzte Frist zur Stellungnahme ungenutzt

verstreichen lassen, um dann am letzten Tag der Frist eine Fristerstreckung und

Akteneinsicht zu beantragen. Das rechtliche Gehör sei somit nicht verletzt

worden, da der Beschwerdeführer die Möglichkeit gehabt habe, sich am 7. Dezember

2017.

mündlich zu äussern.

3.1.2

Der Beschwerdegegner führt aus, da der Beschwerdeführer nicht von der

Möglichkeit zur Stellungnahme bis zum 1. Dezember 2017 Gebrauch gemacht

habe, sondern lediglich einen Antrag auf Akteneinsicht gestellt und

Fristerstreckung verlangt habe, seien ihm anlässlich der Akteneinsicht vom 7. Dezember

2017.

durch den damaligen Stadtpräsidenten und die Stadtschreiberin die Gründe

für das Hausverbot erläutert und ihm mitgeteilt worden, dass der

Beschwerdegegner am 18. Dezember 2017 über das definitive Hausverbot

beschliessen werde. Dabei habe der Beschwerdeführer sich mündlich zum

Hausverbot äussern können. Zwar sei der Beschwerdeführer darüber informiert

worden, dass er sich äussern könne, von dieser Möglichkeit habe er bis zum 18. Dezember

2017.

keinen Gebrauch gemacht. Im Weiteren hätten der Beschwerdeführer bzw. sein

Rechtsvertreter die Akten des Amtes für Zusatzleistungen bereits im Frühjahr

eingesehen. Damit sei den Anforderungen an das rechtliche Gehör Genüge getan

worden.

3.2

Der

Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinn von Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) ist das Recht der Privaten, in

einem von einer Verwaltungs- oder Justizbehörde geführten Verfahren mit ihrem

Begehren angehört zu werden, Einblick in die Akten zu erhalten und zu den für

die Entscheidung wesentlichen Punkten Stellung nehmen zu können (Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,

Zürich etc. 2016, N. 1002). Das rechtliche Gehör dient einerseits der

Sachaufklärung, stellt andererseits aber ein persönlichkeitsbezogenes

Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, der in die Rechtsstellung

des Einzelnen eingreift (vgl. statt vieler BGE 132 V 368 E. 3.1).

Aus Inhalt und Funktion des Akteneinsichtsrechts als Teil des Anspruchs auf

rechtliches Gehör folgt nach der Rechtsprechung, dass grundsätzlich sämtliche

beweistauglichen Akten den Beteiligten gezeigt werden müssen. Denn es gehört

zum Kerngehalt des rechtlichen Gehörs, dass der Verfügungsadressat vor Erlass

eines für ihn nachteiligen Verwaltungsaktes zum Beweisergebnis Stellung nehmen

kann. Das Akteneinsichtsrecht ist somit eng mit dem Äusserungsrecht verbunden, indem

es dessen Vorbedingung ist. Der Beteiligte kann sich nur dann wirksam zur Sache

äussern und geeignete Beweise führen oder bezeichnen, wenn ihm die Möglichkeit

eingeräumt wird, die Unterlagen einzusehen, die geeignet sind, den Entscheid zu

beeinflussen (BGE 132 V 387 E. 3.1).

3.3

Da seit

dem Frühjahr 2017, als dem Beschwerdeführer letztmals Einsicht in die entsprechenden

Akten gewährt wurde, weitere Akten zum Dossier hinzugekommen waren (so bspw. act. …,

act. … sowie act. …), kann nicht gesagt werden, dass im Dezember 2017

keine erneute Akteneinsicht notwendig gewesen wäre. Der Beschwerdegegner

bestreitet sodann nicht, dass dem Beschwerdeführer zuerst Gelegenheit zur

mündlichen Stellungnahme und erst danach Einsicht in die Akten gegeben wurde.

Er stützt sich allerdings darauf, dass dem Beschwerdeführer anlässlich der

mündlichen Stellungnahme die Gründe für das Hausverbot erläutert wurden und es

ihm unbenommen gewesen wäre, vor der für den 18. Dezember 2017 in Aussicht

gestellten Beschlussfassung erneut Stellung zu nehmen. Vom Beschwerdeführer als

juristischem Laien konnte allerdings nicht erwartet werden, die betreffende

Rechtsprechung, wonach ihm ein jederzeitiges Recht auf Stellungnahme zusteht,

zu kennen und entsprechend zu reagieren. Anscheinend sei dem Beschwerdeführer

auch mündlich mitgeteilt worden, er könne sich erneut äussern; auf das

schriftlich gestellte, fristgerechte Gesuch des Beschwerdeführers um

Fristerstreckung wurde allerdings nicht mit einer neuen – förmlich erlassenen –

Fristansetzung reagiert. Unter diesen Umständen erscheint es fraglich, ob dem

Beschwerdeführer vorgeworfen werden kann, die Zeit bis zum Erlass des

Beschlusses ungenutzt verstrichen haben zu lassen. Indem der Beschwerdegegner

den Beschwerdeführer zwar mündlich anhörte, aber ihm erst danach Akteneinsicht

gewährte, verletzte er das rechtliche Gehör, insbesondere das Äusserungsrecht

des Beschwerdeführers.

3.4

Weiter

fliesst aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2

BV Anspruch auf Begründung eines Entscheids. Demnach ist die Behörde bzw.

Rechtsmittelinstanz verpflichtet, die Vorbringen der Beteiligten tatsächlich zu

hören, zu prüfen und bei der Entscheidfindung zu berücksichtigen. Sodann hat

sie ihren Entscheid zu begründen, wobei dieser Pflicht dann Genüge getan ist,

wenn sich die Betroffenen über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben

und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können.

In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von

denen sich die Behörde bzw. Rechtsmittelinstanz hat leiten lassen und auf die

sich der Entscheid stützt (BGE 138 I 232 E. 5.1; statt vieler VGr, 12. Februar

2018, VB.2017.00597, E. 2.2).

3.4.1

Die Vorinstanz nahm die Rüge des Beschwerdeführers, wonach sein rechtliches

Gehör verletzt worden sei, indem ihm nach der Akteneinsicht keine Möglichkeit

zur Stellungnahme gegeben worden sei, auf, kam aber zum Schluss, dass sie

unbegründet sei, weil der Beschwerdeführer die Möglichkeit gehabt habe, sich

mündlich zu äussern (angefochtener Entscheid, E. 4.3).

3.4.2

Vor diesem Hintergrund ist die Begründungsdichte des angefochtenen

Beschlusses nicht zu beanstanden. Die Vorinstanz hat sich mit der Rüge des

Beschwerdeführers in genügendem Ausmass auseinandergesetzt, sodass es dem

Beschwerdeführer möglich war, den Beschluss vom 19. Juli 2018 substanziiert

anzufechten. Eine Gehörsverletzung liegt diesbezüglich nicht vor.

3.5

Der

Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs ist formeller Natur und setzt

keinen Nachweis eines materiellen Interesses voraus; eine Gehörsverletzung

zieht daher grundsätzlich die Aufhebung der angefochtenen Anordnung nach sich,

ungeachtet der Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Sache selbst. Gemäss

der Rechtsprechung kann aber eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des

rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person

die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl

den Sachverhalt als auch die Rechtslage frei überprüfen kann. Von einer

Rückweisung ist sodann selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des

rechtlichen Gehörs abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem

formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die

mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung

der Sache nicht zu vereinbaren wären (vgl. VGr, 27. April 2018, VB.2017.00859,

E. 3.2 mit weiterem Hinweis; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 8 N. 37 f.).

Eine Heilung ist jedoch nicht möglich, wenn der Vorinstanz ein Ermessen

zukommt, welches die obere Instanz nicht uneingeschränkt überprüfen kann (Donatsch,

§ 64 N. 11).

Die Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Beschneidung

des Äusserungsrechts nach erfolgter Akteneinsicht wiegt nicht schwer; so kannte

der Beschwerdeführer bereits die meisten Akten – weshalb es auch nicht schwer

wiegt, dass ihm nur 20 Minuten Zeit für die Akteneinsicht zur Verfügung standen

–, und anlässlich der mündlichen Anhörung wurden ihm die Gründe, die zum

angefochtenen Beschluss führten, erläutert und er konnte sich dazu äussern.

Indem sich der Beschwerdeführer im Rekursverfahren vor dem Bezirksrat, welchem

volle Überprüfungsbefugnis zukam, nochmals umfassend äussern konnte, wurde die

Verletzung des rechtlichen Gehörs geheilt.

3.6

Auf die

beantragte Befragung von D als Zeugin kann aufgrund des bezüglich der

Akteneinsicht hinreichend erstellten Sachverhalts verzichtet werden.

4.

4.1

Der

Beschwerdeführer macht geltend, dass E beim Beschluss betreffend Hausverbot in

den Ausstand hätte treten sollen, da E eine persönliche Wut gegen ihn empfinde

und somit nicht mehr als neutral angesehen werden könne. Auch habe E selber

anerkannt, dass Ausstandsgründe gegeben seien, indem er als damaliger Vorsteher

der Sozialbehörde bei die Sozialhilfe betreffenden Entscheiden jeweils in den

Ausstand getreten sei. Die Vorinstanz sei auf seine diesbezüglichen Vorbringen

mit keinem Wort eingegangen.

Der Beschwerdegegner gibt an, dass E tatsächlich am

angefochtenen Beschluss beteiligt gewesen war. Allerdings sei er nicht befangen

gewesen, da er kein persönliches Interesse an der Sache gehabt habe. E habe nur

die Interessen des Beschwerdegegners als Arbeitgeber vertreten, da das

Hausverbot zum Ziel habe, die Mitarbeitenden der Stadtverwaltung zu schützen.

Zudem habe der Beschwerdeführer den Ausstandsgrund verspätet – nämlich erst in

der Stellungnahme vom 26. März 2018 – vorgebracht. Da die Zusammensetzung

des Stadtrates auf der Homepage der Stadt publiziert sei, wäre es dem

Beschwerdeführer möglich gewesen, bereits vor dem 18. Dezember 2017 ein

Ausstandsbegehren zu stellen.

4.2

Aus dem

Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung respektive auf ein faires

Verfahren gemäss Art. 29 Abs. 1 BV fliesst als Teilgehalt der

Anspruch der Verfahrensbeteiligten auf richtige Zusammensetzung der

entscheidenden Verwaltungsbehörde: Es besteht eine zum in Art. 30 Abs. 1

BV verankerten Anspruch auf Unparteilichkeit, Unbefangenheit und

Unvoreingenommenheit der Richterin bzw. des Richters analoge Garantie in Bezug

auf Verwaltungsbehörden (Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zur

Bundesverfassung, 2014, Art. 29 N. 34 f.; Regina Kiener, Kommentar

VRG, § 5a N. 4, auch zum Folgenden;

BGE 140 I 326 E. 5.2).

Die Anforderungen an die Unbefangenheit von Richterinnen und

Richtern sowie Mitgliedern von Verwaltungsbehörden stimmen jedenfalls im Kern

überein, nämlich darin, dass diese Personen keine persönlichen Interessen mit

dem Ausgang des konkreten Prozesses verbinden und sich hinsichtlich der

Beurteilung des infrage stehenden Sachverhalts nicht bereits festgelegt haben

(Markus Schefer, Die Kerngehalte von Grundrechten, Bern 2001, S. 535).

Konkretisiert wird dieser grundrechtliche Anspruch in § 5a

VRG. Gemäss § 5a Abs. 1 VRG treten

Personen, die eine Anordnung treffen, dabei mitwirken oder sie vorzubereiten

haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen.

Dies ist insbesondere der Fall, wenn sie in der Sache ein persönliches

Interesse haben (lit. a), mit einer Partei in gerader Linie oder in der Seitenlinie

bis zum dritten Grad verwandt oder verschwägert oder durch Ehe, Verlobung usw.

verbunden (lit. b) oder Vertreter einer Partei sind oder für eine Partei

in der gleichen Sache tätig waren (lit. c). Ist der Ausstand streitig, so

entscheidet darüber die Aufsichtsbehörde oder, wenn es sich um den Ausstand

eines Mitglieds einer Kollegialbehörde handelt, diese Behörde unter Ausschluss

des betreffenden Mitglieds (§ 5a Abs. 2 VRG).

4.3

Voreingenommenheit

und Befangenheit in diesem Sinn werden nach der Rechtsprechung angenommen, wenn

sich im Einzelfall anhand aller tatsächlichen und verfahrensrechtlichen

Umstände etwas ergibt, das sich eignet, Misstrauen in die Unparteilichkeit des

Behördenmitglieds zu erwecken. Dabei ist nicht auf das subjektive Empfinden

einer Partei abzustellen; das Misstrauen in die Unvoreingenommenheit muss

vielmehr in objektiver Weise begründet erscheinen. Es genügt, wenn Umstände

vorliegen, die bei objektiver Betrachtung den Anschein der Befangenheit und

Voreingenommenheit erwecken; dass eine tatsächliche Befangenheit vorliegt, wird

für die Ablehnung nicht verlangt (BGE 134 I 238 E. 2.1 [insbesondere Abs. 2 f.]

mit zahlreichen Hinweisen; Kiener, § 5a N. 15; Steinmann, Art. 29

N. 34 f., Art. 30 N. 16 ff.; vgl. auch Kiener,

Richterliche Unabhängigkeit, Bern 2001, S. 58 f.).

4.4

Den Akten

ist zu entnehmen, dass E (zusammen mit einer Mitarbeiterin der Stadtverwaltung)

ein zivilrechtliches Verfahren gegen den Beschwerdeführer angestrebt hatte,

wonach dem Beschwerdeführer nach Art. 28b des Schweizerischen

Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB) u. a. jegliche Kontaktaufnahme mit E, eine

Annäherung an E und an dessen Wohnhaus sowie das Betreten der Liegenschaft der

Stadtverwaltung an der F-Strasse 02 sowie B-Strasse 01 in C unter

Androhung der Ungehorsamsstrafe verboten werden soll. Mit Urteil vom 6. Juni

2017.

ordnete der Ersatzrichter des Bezirksgerichts C die beantragten Massnahmen

im Sinn einer vorsorglichen Massnahme an. Der Verfügung des Bezirksgerichts C

vom 3. Oktober 2017 ist zu entnehmen, dass E den Hauptsachenprozess

daraufhin angehoben hatte. Sodann stellte E einen Strafantrag gegen den

Beschwerdeführer und beteiligte sich als Privatkläger am Strafverfahren

bezüglich Nötigung und des Missbrauchs einer Fernmeldeanlage.

Auch wenn sich das von E angestrebte Zivilverfahren auf

ein Kontakt-, Rayon- und Betretungsverbot zu seinem eigenen Schutz beschränkte

und dahingegen das hier angefochtene Hausverbot alle Mitarbeitenden der

Stadtverwaltung schützen soll, liegt beiden Verfahren derselbe

Lebenssachverhalt zugrunde (nämlich die Beschimpfungen durch den

Beschwerdeführer). Unter diesen Umständen erscheint es höchst fraglich, ob das

hier zu beurteilende Verfahren in Bezug auf den konkreten Sachverhalt und die

konkret zu entscheidenden Rechtsfragen weiterhin offen erschien. Vielmehr lässt

das Einleiten zivilrechtlicher Schutzmassnahmen Zweifel an der nötigen Distanz

von E zur Frage, ob ein Hausverbot zu erlassen sei, aufkommen. Das Einreichen

einer Zivilklage sowie das Stellen eines Strafantrags durch ein

Behördenmitglied erwecken den Eindruck, dass der Konflikt zwischen dem

Beschwerdeführer und E eine persönliche Wendung genommen hatte, die objektiv

geeignet ist, den Anschein der Befangenheit zu erwecken (vgl. zur Befangenheit

aufgrund Einreichens einer Straf- und Zivilklage: BGE 134 I 20, E. 4.3.2).

Da sich das von E angestrebte Zivilverfahren mit ähnlichen Fragen befasst

(insb. Kontakt-, Rayon- und Hausverbot), kann sodann von einem persönlichen

Interesse am verfügten Hausverbot ausgegangen werden, und zwar in der Hinsicht,

dass der Zivilprozess in der Hauptsache noch nicht entschieden wurde (oder es

mindestens im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses nicht war)

und ein auf Verwaltungsrecht gestütztes Hausverbot bei Ablehnung der Klage

immerhin einen Teil der anbegehrten Massnahmen ersetzen würde. Dabei spielt es

keine Rolle, ob E, wie es der Beschwerdegegner vorbringt, tatsächlich nur die

öffentlichen Interessen der Gemeinde vertreten hatte oder nicht, da der

Anschein der Befangenheit ausreicht. Demnach wäre E verpflichtet gewesen, in

den Ausstand zu treten bzw. hätte er am Beschluss nicht mitwirken dürfen.

4.5

Ausstandsgründe

sind sodann umgehend geltend zu machen, d. h. grundsätzlich zu dem Zeitpunkt, in dem der

Betroffene Kenntnis der für eine Befangenheit sprechenden Tatsachen und der am

Entscheid mitwirkenden Personen erhält. Ein Untätigbleiben oder eine Einlassung

in ein Verfahren im Wissen um das Vorliegen von Ausstandsgründen gilt als

Verzicht und führt grundsätzlich zum Verwirken des Anspruchs, dies ergibt sich

aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (BGE 121 I 225 E. 3; Kiener, § 5a

N. 43 f., auch zum Folgenden). Nur wenn eine Verfahrenspartei von

Umständen, welche ein Ausstandsbegehren begründet erscheinen lassen, erst

zusammen mit der Verfügung Kenntnis erhält, kann sie die Verletzung der

Ausstandsregeln auch noch im anschliessenden Rechtsmittelverfahren rügen,

sofern ihr keine mangelnde Sorgfalt vorzuwerfen ist, sie also die Umstände

nicht schon früher hätte erkennen müssen. Sodann darf einer Partei der

Grundsatz von Treu und Glauben nicht entgegengehalten werden, wenn das

fragliche Mitglied Kenntnis vom Ausstandsgrund hatte und diesen von Amtes wegen

hätte berücksichtigen müssen (Kiener, § 5a N. 44 mit Hinweisen).

4.5.1

Unabhängig davon, ob dem Beschwerdeführer die Zusammensetzung der Behörde

bzw. die Beteiligung von E aus der Publikation auf der Homepage der Stadt hätte

bekannt gewesen sein müssen, kann beim Beschwerdeführer nicht von einem

Verzicht auf die Geltendmachung des Ausstandsgrundes ausgegangen werden. Zwar

machte der Beschwerdeführer in der Tat den Ausstandsgrund erstmals im

Rekursverfahren geltend. Da aber E in früheren Entscheiden der Sozialbehörde,

deren Vorstand er war, jeweils in den Ausstand getreten war, durfte der nicht

anwaltlich vertretene Beschwerdeführer nach Treu und Glauben – unabhängig der

Gründe für den Ausstand betreffend die Entscheide der Sozialbehörde – davon

ausgehen, dass E auch beim vorliegenden Beschluss in den Ausstand treten würde.

E hatte sodann Kenntnis vom Ausstandsgrund und hätte von Amtes wegen in den

Ausstand zu treten gehabt.

Auch dass der Beschwerdeführer

diese Rüge erst in seiner Rekursreplik vom 26. März 2018 vorgebracht

hatte, lässt den Anspruch auf die Unabhängigkeit der entscheidenden Behörde

nicht verwirken. Zwar lässt sich dem angefochtenen Beschluss die Zusammensetzung

der den Entscheid fällenden Behörde nicht entnehmen, der lediglich vom damaligen

Stadtpräsidenten H und der Stadtschreiberin I unterzeichnet wurde. Allerdings

ging der Beschwerdeführer bereits in seiner Einsprache vom 19. Ja­nuar

2018.

davon aus, dass schon das im November 2016 ausgesprochene Hausverbot im

Stadtrat angesprochen worden sein musste und es sich um einen formellen Beschluss

des Stadtrates handelte. Der Beschwerdeführer musste deshalb annehmen, dass

ebenso der Stadtrat, zu dessen Mitgliedern auch E gehörte, den Entscheid vom 16. Dezember

2017, gefällt hatte. Damit hätte sich ihm schon frühzeitig die Frage stellen

müssen, ob E beim Entscheid im Ausstand gewesen war. Dies ging allerdings aus

dem gefällten Entscheid nicht hervor. Da E zudem, wie eben dargelegt, von sich

aus hätte in den Ausstand treten müssen, lässt sich dem Beschwerdeführer aus

dem späten Vorbringen eines Ausstandsgrundes kein Vorwurf machen.

4.5.2

Indem die Vorinstanz sich in keiner Weise mit diesem – wie soeben

ausgeführt berechtigterweise – in der Rekursreplik erfolgten Vorbringen des

Beschwerdeführers aus­einandersetzte, verletzte sie im Übrigen ihre

Begründungspflicht.

4.6

Der

Anspruch auf Unbefangenheit ist formeller Natur. Das bedeutet, dass ein unter

Verletzung von Ausstandsbestimmungen ergangener Entscheid auch dann aufzuheben

ist, wenn er inhaltlich nicht fehlerhaft ist. Die Nichtbeachtung der

Ausstandspflicht stellt eine gravierende Verletzung der Verfahrensvorschriften

dar und hat in aller Regel die Kassation des unter Mitwirkung eines

ausstandspflichtigen Behördenmitglieds gefassten Entscheids zur Folge (Kiener, § 5a

N. 53). In besonders schwerwiegenden Fällen kann die Verletzung der

Ausstandsregeln sogar die Nichtigkeit des Entscheids bewirken (BGE 136 II 383 E. 4;

zum Ganzen vgl. auch VGr, 13. Januar 2011, VB.2010.00458, E. 4).

4.6.1

Aufgrund der formellen Natur des Anspruchs auf Unbefangenheit kann eine

Heilung durch die Rechtsmittelbehörde nur bei geringfügigen Verstössen, von

denen angenommen werden kann, sie hätten sich auf das Prozessergebnis nicht

ausgewirkt, infrage kommen (Kiener, § 5a N. 53; Schindler, S. 215 f.;

VGr, 28. Juni 2017, VB.2017.00076, E. 6.1.2).

4.6.2

Dass E nicht in den Ausstand getreten ist, stellt angesichts der oben

ausgeführten Sachlage keinen geringfügigen Verstoss dar, insbesondere kann in

keiner Weise ausgeschlossen werden, dass sich die Verletzung der

Ausstandsregeln nicht auf den Inhalt des Beschlusses ausgewirkt hat. Eine

Heilung kommt nicht in Betracht.

4.7

Die

Beschwerde ist daher im Sinn der Erwägungen gutzuheissen. Eine Rückweisung an

die Vorinstanz kommt aufgrund der ausgeschlossenen Heilungsmöglichkeit des

Mangels nicht infrage, sondern es ist sowohl Dispositiv-Ziffer I des

angefochtenen Beschlusses des Bezirksrats vom 19. Juli 2018 als auch der

vom Beschwerdegegner erlassene Beschluss vom 18. Dezember 2017 aufzuheben

und die Angelegenheit zur Durchführung eines korrekten Verfahrens an den

Beschwerdegegner zurückzuweisen. E hat im Rahmen einer Neubeurteilung in den

Ausstand zu treten. Eine weitere Prüfung der Vorbringen der

Verfahrensbeteiligten unterbleibt bei dieser Sachlage. Der Beschwerdegegner ist

darauf hinzuweisen, sollte er einen neuen Beschluss erlassen, dass die

Erwähnung der gesetzlichen Grundlagen, auf die er sich stützt, und die Vornahme

einer Verhältnismässigkeitsprüfung Voraussetzung einer der Begründungspflicht

entsprechenden Anordnung wären. Im Zusammenhang mit der Verhältnismässigkeit

der ins Auge gefassten Massnahme wäre insbesondere zu prüfen, ob dem

Beschwerdeführer (weiterhin) eine akute Fremdgefährdung und – bejahendenfalls,

gegenüber wem – attestiert werden muss, wie dies anscheinend im Bericht der

Kantonspolizei Zürich vom 31. März 2017 der Fall war.

5.

5.1

Die

Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die

Verlegung der Gerichtskosten als Obsiegen zu behandeln, wenn die

Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April

2014,2C_846/2013, E. 3.2 mit Hinweisen; Donatsch, § 64 N. 5).

Demnach hat der Beschwerdeführer als obsiegend zu gelten und sind die Kosten

des vorliegenden Verfahrens nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 VRG dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.

5.2

Entsprechend

sind auch die Kosten des Rekursverfahrens neu zu verlegen.

Dispositiv

Dispositiv-Ziffer II des vorinstanzlichen Beschlusses vom 19. Juli

2018 ist insofern aufzuheben, als die Verfahrenskosten alleine dem

Beschwerdeführer auferlegt wurden. Sie sind beim vorliegenden Ausgang des

Verfahrens durch den Beschwerdegegner zu tragen. Das Vorbringen des

Beschwerdeführers, die Kostenauferlegung an ihn seitens der Vorinstanz sei

unverhältnismässig, ist demgemäss nicht mehr zu prüfen.

5.3 Das Gesuch

des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung ist bei diesem

Verfahrensausgang und aufgrund der Kostenauferlegung an den Beschwerdegegner

als gegenstandslos geworden abzuschreiben.

6.

Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen

Rückweisungs- bzw. Zwischenentscheid, der sich unter den Voraussetzungen von Art. 92 f.

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) weiterziehen lässt.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Die

Dispositiv-Ziffer I des Beschlusses des Bezirksrats C vom 19. Juli

2018 sowie der Beschluss des Beschwerdegegners vom 18. Dezember 2017

werden aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen zur neuen Entscheidung

an den Beschwerdegegner zurückgewiesen.

In Abänderung von Dispositiv-Ziffer II des Beschlusses

des Bezirksrats vom 19. Juli 2018 werden die Kosten des Rekursverfahrens

dem Beschwerdegegner auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Das

Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung wird als

gegenstandslos geworden abgeschrieben.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-recht­lichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundes­gericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an

…