Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00581

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2018.00581

Urteil

der 3.

Kammer

vom 29. April 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin

Cornelia Moser.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

B,

als

Willensvollstrecker

im Nachlass C sel., vertreten durch RA D,

Beschwerdegegner,

und

1.

Raumplanungs- und Baukommission E,

vertreten durch

RA F,

2. Baudirektion Kanton Zürich,

Mitbeteiligte,

betreffend nachträgliche

Baubewilligung und Ausnahmebewilligung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Am 27. Februar

2017 reichte C ein Baugesuch betreffend die (bereits erstellte) Parkplatzanlage

G auf der Parzelle Kat. Nr. 01 (G-Strasse 02) in E ein, nachdem er

aufgrund einer Anzeige von A seitens der Gemeinde hierzu aufgefordert worden

war. Die Parzelle Kat. Nr. 01 befindet sich in der Landwirtschaftszone.

B. Mit

Gesamtverfügung vom 17. November 2017 verweigerte die Baudirektion des

Kantons Zürich für die bereits erstellten Parkierungsflächen die nachträgliche

Bewilligung. Die Verfügung wurde zusammen mit dem Beschluss der Raumplanungs-

und Baukommission der Gemeinde E vom 22. Januar 2018 betreffend

Bauverweigerung eröffnet. Die Raumplanungs- und Baukommission E hielt fest,

dass die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes nach Eintritt der

Rechtskraft der Gesamtverfügung geprüft und festgelegt werde.

Erwägungen

II.

A. Gegen

diese Verfügungen erhob C am 26. Februar 2018 Rekurs an das Baurekursgericht

mit dem Antrag, die angefochtenen Verfügungen seien aufzuheben bzw. anzupassen

(zusammengefasst).

B. Nachdem

A mit Präsidialverfügung vom 27. Februar 2018 auf die Möglichkeit

hingewiesen worden war, stellte er am 2. März 2018 ein Begehren um Teilnahme

am Rekursverfahren (Beiladungsgesuch) und wurde mit Präsidialverfügung vom

8.

März 2018 in das Rekursverfahren beigeladen. In derselben Verfügung

wurde ihm eine 30-tägige Frist zur Vernehmlassung angesetzt.

C. Mit

Entscheid vom 15. August 2018 hiess das Baurekursgericht den Rekurs gut.

Es hob die Gesamtverfügung der Baudirektion vom 17. November 2017 im Sinn

der Erwägungen auf bzw. passte diese an und hob zudem den Beschluss der Raumplanungs-

und Baukommission E vom 22. Januar 2018 auf. Es lud die Baudirektion ein,

das Baubewilligungsverfahren im Sinn der Erwägungen fortzusetzen. Die Kosten

des Verfahrens sowie eine an C zu leistende Umtriebsentschädigung wurden zu 4/5

der Baudirektion und zu 1/5 A auferlegt.

III.

A. Hiergegen

wandte sich A am 14. September 2018 an das Verwaltungsgericht und

verlangte sinngemäss die Aufhebung des angefochtenen Entscheids unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen zulasten von C, die verzögerungsfreie

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes sowie die Erstellung eines

aufklärenden Untersuchungsberichts betreffend die offensichtlich grosse Nähe

zwischen C und der Gemeinde E.

B. Das

Baurekursgericht beantragte am 12. Oktober 2018 ohne weitere Bemerkungen

die Abweisung der Beschwerde. Mit Vernehmlassung vom 22. Oktober 2018

schloss die Baudirektion auf Gutheissung der Beschwerde. Sowohl C am 23. Oktober

2018.

als auch die Raumplanungs- und Baukommission E am 24. Oktober 2018

beantragten, es sei nicht auf die Beschwerde einzutreten, eventualiter sei sie

abzuweisen. In Replik und Duplik sowie mit den weiteren eingegangenen

Stellungnahmen hielten die Parteien an ihren Anträgen fest. Zusätzlich stellte

die Raumplanungs- und Baukommission E am 15. November 2018 den Antrag, das

Verfahren sei einstweilen auf die Frage des Eintretens zu beschränken und es

sei über die Eintretensfrage zu entscheiden.

C. Am 22. August

2019.

beschloss die 3. Kammer des Verwaltungsgerichts auf die Beschwerde

einzutreten, soweit der Beschwerdeführer die Aufhebung des Entscheids des

Baurekursgerichts vom 15. August 2018 unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen beantragt hat. Im Übrigen wurde nicht auf die Beschwerde

eingetreten. C, vertreten durch seinen Rechtsanwalt, focht diesen Beschluss mit

Beschwerde vom 3. Oktober 2019 beim Bundesgericht an, welches mit Urteil

vom 18. Dezember 2019 (1C_529/2019) nicht auf die Beschwerde eintrat.

D. Mit

Eingabe vom 5. Februar 2020 informierte der Rechtsvertreter von C, D, dass

C am 29. Oktober 2019 verstorben sei, und reichte den Erbschein vom 6. Januar

2020.

ein. Daraufhin, am 17. Februar 2020, reichte der Rechtsvertreter eine

Vollmacht des Willensvollstreckers im Nachlass von C, B, zu den Akten, womit

dieser den Rechtsvertreter D zur Vertretung in diesem Verfahren

bevollmächtigte.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Gemäss

Beschluss vom 22. August 2019 wurde auf die Beschwerde (teilweise)

eingetreten. Zur Eintretensfrage erübrigen sich deshalb weitere Ausführungen.

Nachfolgend werden nur diejenigen Anträge behandelt, auf welche eingetreten

wurde.

1.2

Da der

Beschwerdegegner inzwischen verstorben ist, ist der von diesem eingesetzte Willensvollstrecker

an seiner Stelle als Partei (in Prozessstandschaft) ins Verfahren aufzunehmen.

Das Rubrum wurde entsprechend angepasst.

2.

2.1

Die

Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet stellt einen der fundamentalsten

Grundsätze der Raumplanung in der Schweiz dar (vgl. Art. 3 Abs. 2 des

Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [RPG]; BGE 141 II 245 E. 2; BGr, 7. März 2012, 1C_351/2011, E. 7.2). Gemäss Art. 16

Abs. 1 RPG dienen Landwirtschaftszonen der langfristigen Sicherung der

Ernährungsbasis des Landes, der Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraums

oder dem ökologischen Ausgleich. Nach Art. 24c Abs. 1 RPG werden

bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die

nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt. Mit

Ausnahmebewilligung der zuständigen Behörde können solche Bauten und Anlagen

erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden,

sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind. Die zulässigen

Änderungen und Erweiterungen werden in Art. 42 der Raumplanungsverordnung

vom 28. Juni 2000 [RPV] konkretisiert. In jedem Fall bleibt die

Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten (Art. 24c

Abs. 2 und 5 RPG).

2.2

Ausnahmebewilligungen

sind auf die Korrektur von Härtefällen und ungewollten Resultaten der

gesetzlichen Ordnung ausgerichtet. Sie stellen damit eine Konsequenz des

Verhältnismässigkeitsprinzips dar (Rudolf Muggli in: Heinz Aemisegger et al.

[Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zürich etc. 2017,

Vorbemerkungen zu den Art. 24–24e und 37a N 21). Der Gesetzgeber wollte

mit der Ausnahme von Art. 24c RPG über die verfassungsrechtliche

Besitzstandsgarantie hinaus gewisse Veränderungen an der bestehenden

Bausubstanz zulassen, um zu verhindern, dass sie wegen des grundsätzlichen

Bauverbots für zonenwidrige Bauten allmählich verfallen (Muggli, Art. 24c

N. 7). Die verfassungsmässige Besitzstandsgarantie, welche durch den

Gesetzgeber in Art. 24c RPG erweitert worden ist, ergibt sich aus der

Eigentumsgarantie und dem Vertrauensschutz (Bernhard Waldmann in: Alain

Griffel/Hans U. Liniger/Heribert Rausch/Daniela Thurnherr, Fachhandbuch

öffentliches Baurecht, Zürich etc. 2016, N. 6.56).

3.

3.1

Die

Vorinstanz stellte in Anwendung des Beweismasses der überwiegenden

Wahrscheinlichkeit fest, dass der südliche Teil der Parkierungsfläche bereits

1972.

als Abstellplatz für Motorfahrzeuge genutzt worden sei. Da weder auf

kantonaler noch auf kommunaler Stufe zu diesem Zeitpunkt eine

Bewilligungspflicht für Parkplätze bestanden habe, sei die Nutzung der

Parkierungsfläche Süd bei Inkrafttreten des Bundesgesetzes über den Schutz der

Gewässer (GschG) am 1. Juli 1972 rechtmässig erfolgt. Aber selbst wenn

seinerzeit eine Bewilligungspflicht bestanden hätte, wäre die Parkierungsanlage

Süd, die damals im übrigen Gemeindegebiet lag, wohl bewilligungsfähig gewesen und

damit nicht materiell rechtswidrig. Beim nördlich gelegenen Teil der

Parkierungsfläche sei allerdings erst auf der Luftaufnahme von 1981 eine

teilweise Befestigung bzw. Nutzung erkennbar. Dieser könne allerdings als

massvolle Erweiterung zur Parkierungsanlage Süd erachtet werden, wobei als

massgeblicher Vergleichszeitpunkt für die praktizierte Nutzung auf den

5.

März 1986 (Genehmigung des die Parzelle betreffenden Zonenplans)

abzustellen sei. Dabei ergäbe sich aus den Luftbildern aus dem Jahr 1981, dass

die Parkierungsfläche Nord dannzumal mindestens teilweise genutzt worden sei.

Bis zum Stichtag am 5. März 1986 sei nicht von einer mehr als 30%igen

Vergrösserung auszugehen. Dass die Parzelle nebst der Nutzung als

Fahrzeugabstellplatz auch als Installations-, Abstell- und Barackenareal für

den Bau der Nationalstrasse genutzt worden sei, schade nicht. Somit stehe dem

Beschwerdegegner eine raumplanungsrechtliche Bewilligung nach Art. 24c

Abs. 1 und 2 RPG zu.

3.2

Der

Beschwerdeführer führt dagegen aus, dass für die Parkierungsanlage die

Besitzstandsgarantie nicht gelte. Insbesondere sei dem Beschwerdegegner (bzw.

dessen Rechtsvorgänger) im Jahr 1992 eine Ausnahmebewilligung für die

(bestehende) Nutzung als Deponieplatz für Wandkies und Abstellplatz für

Baumaschinen verweigert worden. Deshalb könne sich der Beschwerdegegner auch

nicht auf den Vertrauensschutz berufen. Sodann sei auf den von ihm

eingereichten Fotos erkennbar, dass früher keine Nutzung als Fahrzeugabstellplatz

stattgefunden habe, sondern die Fläche (im Jahr 1985) als Deponieplatz

verwendet worden sei. Sodann seien sehr wohl grossflächige Aufschüttungen

vorgenommen worden, und zwar in den Jahren 1976 und 1977; diese hätten bereits

damals eine entsprechende Bewilligung erfordert.

3.3

Der

Beschwerdegegner entgegnet, dass aus dem Verfahren von 1991 bzw. 1992 nicht

abgeleitet werden könne, das Abstellen von Fahrzeugen sei unzulässig, zumal es

im damaligen Verfahren um die Lagerung von Wandkies und Baumaschinen gegangen

sei. Zwar sei die damalige Anordnung betreffend Begrünung nicht umgesetzt

worden, aber deren Vollstreckung inzwischen ohnehin verjährt. Die Nutzung als

Fahrzeugabstellfläche sei in den Jahren 1970 und 1971 aufgenommen worden, dazu

sei das ursprüngliche Terrain um weniger als einen Meter verändert worden.

Weiter macht er geltend, dass sich die Art der abgestellten Fahrzeuge

inzwischen zwar verändert, sich die Benützungsintensität allerdings mit dem

Abstellen von Camping-Fahrzeugen verringert habe. Insgesamt seien die

Fahrzeugabstellflächen rechtmässig erstellt worden und dürften im Rahmen der

Besitzstandsgarantie weiterhin zum Abstellen von Fahrzeugen genutzt werden. Die

Luftbilder seien zudem sehr gut geeignet, um den Sachverhalt festzustellen.

3.4

Auch die

Mitbeteiligte 1 ist der Ansicht, dass sich aus den Anordnungen aus den

Jahren 1991 und 1992 nichts ergäbe, was vorliegend relevant sei. Einerseits

würden heute weder Wandkies noch Baumaschinen gelagert und andererseits wäre

die Durchsetzung der Anordnungen bereits verjährt. Da die Zuweisung zur Landwirtschaftszone

am 5. März 1986 erfolgt sei, die Nutzung als Parkierungsfläche aber

bereits seit Anfang der 1970er Jahre bestünde, sei diese rechtmässig erfolgt.

3.5

Die

Mitbeteiligte 2 stellt infrage, dass wie von der Vorinstanz ausgeführt,

ein Luftbild allein als Beweis für die Rechtmässigkeit von Bauten und Anlagen

ausserhalb der Bauzone genügen könnte, insbesondere dann nicht, wenn auf dem

massgeblichen Luftbild (wie hier auf dem Bild von 1972) kaum etwas zu erkennen

sei. Zudem hätten vorliegend Terrainveränderungen stattgefunden, für welche

konkrete quantitative Angaben fehlten. Weiterhin sei auch unklar, ob es sich

bei der Parkierungsfläche Süd tatsächlich um eine altrechtliche Anlage handelte.

Sollte dem so sein, so wäre die Erweiterung um die Parkierungsfläche Nord

jedenfalls nicht als massvoll zu erachten.

4.

4.1

Der

Beschwerdeführer reichte mit seiner Beschwerde eine Verfügung aus dem Jahr 1992

ein, mit welcher dem Beschwerdegegner die Erteilung einer Ausnahmebewilligung

nach Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung in der Fassung vom 1. Januar

1980.

(aRPG) für einen Deponieplatz für Wandkies und Abstellplatz für

Baumaschinen verweigert worden war. Diese Verfügung war bereits Thema des Rekursverfahrens,

weshalb die Einreichung als Beweismittel im Beschwerdeverfahren ohne Weiteres

zulässig ist (§ 52 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

Dispositiv

24. Mai 1959 [VRG]). Demnach verweigerte die Direktion der öffentlichen

Bauten (heute: Baudirektion) des Kantons Zürich mit Verfügung vom 27. März

1992 die erforderliche Ausnahmebewilligung nach Art. 24 aRPG für

einen Deponieplatz für Wandkies und einen Abstellplatz für Baumaschinen auf den

Grundstücken Kat.-Nrn. 03 und 04 (heute Kat. Nr. 01) und lud den

Gemeinderat E ein, die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes zu

verlangen. Daraufhin forderte der Gemeinderat E C mit Beschluss vom 19. Mai

1992 auf, auf den Grundstücken Kat.-Nr. 03 und 04 (heute Kat. Nr. 01)

den rechtmässigen Zustand durch folgende Massnahmen herbeizuführen: Das

gelagerte Wandkies und die Findlinge waren abzuführen und der Deponieplatz

aufzuheben und zu begrünen. Ab sofort durfte kein neues Material mehr zugeführt

werden. Die abgestellten Fahrzeuge und Maschinen waren vom Areal zu entfernen

und der Abstellplatz aufzuheben und zu begrünen. Diese Verfügungen der

Baudirektion sowie des Gemeinderates E blieben unangefochten und erwuchsen in

Rechtskraft. Dies wird vom Beschwerdegegner und der Mitbeteiligten 1 nicht

bestritten. Sie sind allerdings der Ansicht, dass diesen Verfügungen im

vorliegenden Verfahren keine Bedeutung zukommt. Dies ist im Folgenden zu

prüfen.

4.2 Baugesuche

können grundsätzlich jederzeit neu gestellt werden und zwar auch dann, wenn

eine Baubewilligung zunächst verweigert wurde. Allerdings darf dies nicht dazu

führen, dass rechtskräftige Verwaltungsentscheide immer wieder infrage gestellt

werden oder die Fristen für die Ergreifung von Rechtsmitteln umgangen werden.

Davon ist insbesondere auszugehen, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse wie

eine Projektänderung oder die materielle Rechtslage in der Zwischenzeit nicht

verändert haben (BGE 120 Ib 42 E. 2b–c; BGE 136 II 177 E. 2.1; BGr,

21. März 2019, 2C_883/2018, E. 4.2 f.; Martin Bertschi in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

3. A., Zürich etc. 2014, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 17 f.).

Rechtsbeständigkeit kommt somit auch negativen Verfügungen in dem Sinn zu, dass

die Behörde auf ein Gesuch mit gleichem Inhalt nicht eintreten muss bzw. darf,

sofern sich die Sach- und Rechtslage seit dem Erlass der Verfügung nicht

verändert hat. Dies trifft etwa zu, wenn nach der Verweigerung einer

Baubewilligung ein neues Gesuch für das gleiche Vorhaben eingereicht wird. Wird

nach Ergehen einer negativen Verfügung um Erlass einer neuen, positiven

Verfügung ersucht, ist dieses neue Verfahren dem Anpassungsverfahren verwandt,

weshalb sinngemäss die Voraussetzungen der Ersetzung von Dauerverfügungen

anzuwenden sind (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 18).

4.2.1

Mit Verfügung vom 27. März 1992 verweigerte die Baudirektion eine

nachträgliche Ausnahmebewilligung nach Art. 24 aRPG für "bereits

erstellte Abstellplätze für Baumaschinen und Deponieplätze für Wandkies und

Findlinge im Gebiet G-Strasse". Das Lager für Wandkies und Findlinge und

der Abstellplatz für Baumaschinen sei weder zonenkonform noch standortgebunden.

Die überwiegenden Interessen des Landschaftsschutzes stünden diesem Projekt

entgegen. Diese Verfügung wurde nicht angefochten.

4.2.2

Vorliegend zeigte keine Partei in

substanziierter Form auf, dass die Voraussetzungen für eine Anpassung bzw.

Abänderung dieser formell rechtskräftigen Verfügung erfüllt sind, insbesondere

inwiefern sie ursprünglich fehlerhaft sein soll; solche Gründe sind sodann auch

nicht ersichtlich. Auch für eine von Amtes wegen zu berücksichtigende

Nichtigkeit finden sich in den Akten keine Anhaltspunkte. Deshalb ist von

der Rechtsbeständigkeit der Verfügung vom 27. März 1992 auszugehen.

4.3 Die

Vorinstanz ging in ihren Sachverhaltsfeststellungen davon aus, dass zumindest

die Hälfte der hier umstrittenen Fläche, und zwar der südliche Teil, bereits im

Zeitpunkt des Inkrafttretens des GSchG im Jahr 1972 als Abstellplatz für

Motorfahrzeuge genutzt wurde. Deshalb geniesse die Parkierungsfläche Süd

Bestandesgarantie im Sinn von Art. 24c Abs. 1 RPG. Der

Beschwerdeführer bestreitet dies, indem er ausführt, dass der südliche Teil

erst im Jahr 1976 bzw. 1977 aufgeschüttet worden sei und mindestens bis ins

Jahr 1985 nicht als Abstellplatz, sondern als Deponieplatz genutzt worden sei.

Wie es sich tatsächlich verhalten hat, kann vorliegend offenbleiben, jedenfalls

ist unbestritten, dass die Parkierungsflächen Süd sowie Nord bereits vor dem

Zeitpunkt der verweigernden Ausnahmebewilligung in den Jahren 1991/1992

erstellt und genutzt worden sind. Dabei spielt es keine Rolle, dass die

Bewilligung vom 27. März 1992 Abstellplätze für Baumaschinen und einen

Deponieplatz zum Gegenstand hatte, da, wie die Vorinstanz feststellte und der

Beschwerdegegner zudem auch wiederholt vorbrachte, die Anlage bereits vor 1992

als Abstellplatz für Fahrzeuge genutzt wurde und das Abstellen von Fahrzeugen

sodann auch bereits in den Jahren 1991 und 1992 ein Thema des

Bewilligungsverfahrens war. Zudem handelt es sich um eine vergleichbare

Nutzung; ob nun Baumaschinen oder Campingfahrzeuge abgestellt werden, die

Fläche wurde jeweils mindestens teilweise als Abstellplatz für grosse und

andere Fahrzeuge genutzt.

4.3.1

Mit der Verfügung vom 27. März 1992 befand die Baudirektion über die

Rechtmässigkeit von Abstellplätzen für Baumaschinen und eines Deponieplatzes

für Wandkies und Findlinge auf dem Grundstück des Beschwerdegegners. Laut

Dispositiv-Ziffer 1 der Verfügung vom 27. März 1992 wurde die

erforderliche Ausnahmebewilligung nach Art. 24 aRPG verweigert. Da

die Besitzstandsgarantie damals noch in Art. 24 Abs. 2 aRPG (heute

Art. 24c RPG) geregelt war und diese Bestimmung ausserdem ausdrücklich in

der Verfügung aufgeführt wird, wurde mit der Verfügung vom 27. März 1992

zugleich – wenn auch nicht ausdrücklich in den Erwägungen – verneint, dass das

Vorhaben Bestandesgarantie i. S. v. Art. 24 Abs. 2

aRPG bzw. Art. 24c RPG geniesst, und folglich die nachträgliche

Baubewilligung zufolge Besitzstandsgarantie verweigert. Wie gezeigt (E. 4.2.2)

besteht angesichts der Rechtsbeständigkeit dieser Verfügung kein Anlass, darauf

zurückzukommen.

4.3.2

Auf Bauten und Anlagen, die nicht rechtmässig bestehen, weil sie

rechtswidrig erstellt oder geändert wurden, findet Art. 24c RPG aber gerade

keine Anwendung (Art. 41 Abs. 1 RPV; BGr, 19. Mai 2004,

1A.17/2004, E. 2.2; BGr, 6. Juni 2012, 1C_514/2011, E. 5.4; Muggli,

Art. 24c N. 15). Dies gilt auch dann, wenn trotz Rechtswidrigkeit der

Baute oder Anlage auf die Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen

Zustandes verzichtet wurde, weil die Wiederherstellung nicht verhältnismässig

oder die Baute oder Anlage gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben zu

dulden ist (BGr, 19. Mai 2004, 1A.17/2004, E. 2.2.5 ff.). Die

mit Beschluss vom 19. Mai 1992 angeordnete Wiederherstellung des rechtmässigen

Zustandes, die bis anhin aber nicht vorgenommen wurde, hat damit von vornherein

keine Auswirkungen auf die Rechtswidrigkeit der Anlage. Im Ergebnis fällt

vorliegend eine Bewilligungserteilung nach Art. 24c RPG ausser Betracht

und das Baurekursgericht hat die Voraussetzungen dazu zu Unrecht als erfüllt

erachtet.

5.

5.1 Die

Vorinstanz liess offen, ob die Bewilligung auch gestützt auf eine andere

Bestimmung als Art. 24c RPG erteilt werden könnte. Aufgrund der

reformatorischen Entscheidbefugnis des Verwaltungsgerichts steht es diesem

offen, auch über die Bewilligungsfähigkeit der Anlage aufgrund anderer

Bestimmungen zu entscheiden (§ 63 Abs. 1 VRG), zumal dies bereits

Gegenstand der Verfügungen der Baudirektion vom 17. November 2017 und der

Beschwerdegegnerin vom 22. Januar 2018 war und sich die Parteien sowohl im

Rekurs- als auch im Beschwerdeverfahren zu den jeweiligen Voraussetzungen und

zum massgeblichen Sachverhalt geäussert hatten. Deshalb bleibt zu prüfen, ob

allenfalls für die heute bestehende Nutzung eine andere Ausnahmebewilligung,

insbesondere nach Art. 24, 24a oder 37a RPG, erteilt werden kann. Die

Anlage wird heute hauptsächlich als Wohnwagenabstellplatz genutzt, welcher etwa

seit dem Jahr 1996, als C seinen Transportbetrieb aufgab, betrieben wird, und

als Ausweichparkplatz für Sport- und Festveranstaltungen, wobei diese Nutzung

nach Angaben des Beschwerdegegners bereits seit 1976 betrieben werde.

5.2 Eine

Ausnahmebewilligung nach Art. 24a RPG oder 37a RPG kommt jedenfalls nicht

in Betracht. Auch sie kann nur für rechtmässig bestehende Bauten erteilt werden

(Art. 43 Abs. 1 RPV; BGE 127 II 215 E. 4b und c; Muggli, Art. 24a

N. 10 sowie Art. 37a N. 12).

5.3 Nach Art. 24 RPG kann eine Ausnahmebewilligung

für zonenwidrige Bauten und Anlagen erteilt werden, wenn ihr Zweck einen

Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (lit. a) und keine

überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Hierbei stellt sich

ausserdem die Frage, ob über die Nutzung als Ausweichparkplatz für Sport- und

Festveranstaltungen überhaupt noch zu entscheiden ist, zumal diese Nutzung nach

Angaben des Beschwerdegegners bereits seit 1976 praktiziert wird und die

Verfügung aus dem Jahr 1992 auch das Abstellen von Motorfahrzeugen zum Gegenstand

hatte. Wie es sich vorliegend damit verhält, kann allerdings offengelassen

werden, da die Bewilligung, wie sich gleich zeigen wird, ohnehin nicht erteilt

werden kann.

5.3.1

Die Standortgebundenheit ist nach ständiger

bundesgerichtlicher Praxis zu bejahen, wenn eine Anlage aus technischen oder

betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen

Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen (positive Standortgebundenheit) oder

wenn ein Werk aus bestimmten Gründen, insbesondere der mit der Nutzung

verbundenen Immissionen, in einer Bauzone ausgeschlossen ist (negative Standortgebundenheit;

BGE 136 II 214 E. 2.1; BGE 129 II 63 E. 3.1). Dabei genügt eine

relative Standortgebundenheit: Es ist nicht erforderlich, dass überhaupt kein

anderer Standort in Betracht fällt; es müssen jedoch besonders

wichtige und objektive Gründe vorliegen, die den vorgesehenen Standort

gegenüber anderen Standorten innerhalb der Bauzone als viel vorteilhafter

erscheinen lassen (BGE 136 II 214 E. 2.1; Muggli, Art. 24 N. 5).

Dies setzt eine Interessenabwägung voraus, die sich mit derjenigen nach

Art. 24 lit. b RPG überschneidet (BGE 141 II 245 E. 7.6.1).

Stets beurteilt sich aber die Frage, ob

eine Baute auf einen bestimmten Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist,

nach objektiven Massstäben und Kriterien, wobei es weder auf die subjektiven

Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die persönliche

Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit ankommt (BGr, 19. Juli 2006,

1A.49/2006, E. 3.2 mit Hinweis auf BGE 124 II 252 E. 4a, BGE 114

Ib 317, E. 4a c).

5.3.2

Der Beschwerdegegner ist der Ansicht, dass die Parkierungsanlage

standortgebunden sei, ohne dies allerdings substanziiert zu begründen. Er

beschränkt sich darauf, geltend zu machen, dass im grösseren Umkreis keine alternativen

Standorte für einen Veranstaltungsparkplatz bestünden.

5.3.3

Es ist nicht ersichtlich, inwiefern eine Parkierungsanlage wie die

vorliegende zwingend auf einen Standort in der Landwirtschaftszone angewiesen

sein sollte. Insbesondere können Campingfahrzeuge und -anhänger genauso gut

innerhalb der Bauzone abgestellt werden. Und auch wenn es als äusserst

praktisch angesehen werden kann, für grössere Sport- und Reitveranstaltungen

eine vom Sport- und Reitplatz nahe gelegene Parkierungsanlage zur Verfügung zu

haben, so rechtfertigt es sich deshalb noch nicht, vom Gebot der Trennung des

Baugebiets vom Nichtbaugebiet abzuweichen. Insbesondere ist es darüber hinaus,

dass Parkierungsanlagen ohne Weiteres in der Bauzone erstellt werden können,

nicht ausgeschlossen, für grössere Veranstaltungen auf andere Parkplätze in der

Gemeinde auszuweichen und je nach Entfernung einen Shuttle-Service für die

Veranstaltungsbesucher anzubieten. Da demnach

die Standortgebundenheit der Parkierungsanlage verneint werden muss, erübrigt

sich die Prüfung, ob dieser im Sinn von Art. 24 lit. b RPG überwiegende Interessen entgegenstünden.

5.4 Insgesamt

ergibt sich keine Grundlage für eine Bewilligungserteilung, womit sich die

Beschwerde als begründet erweist und diese gutzuheissen ist. Dispositiv-Ziffer I

des vor­instanzlichen Entscheids ist dementsprechend aufzuheben und die Gesamtverfügung

der Mitbeteiligten 2 vom 17. November 2017 und der Beschluss der

Mitbeteiligten 1 vom 22. Januar 2018 sind zu bestätigen. Die Kosten

des Verfahrens sind in Abänderung von Dispositiv-Ziffer II des

Rekursentscheids dem nun auch im Rekursverfahren unterliegenden Beschwerdegegner

aufzuerlegen. Eine Parteientschädigung für das Rekursverfahren steht weder dem

Beschwerdegegner (angesichts des Verfahrensausgangs) noch dem Beschwerdeführer

(mangels eines besonderen Aufwands im Sinn von § 17 Abs. 2 lit. a VRG) zu, weshalb Dispositiv-Ziffer III aufzuheben ist.

6.

6.1 Bei diesem

Ausgang des Verfahrens wird der unterliegende Beschwerdegegner kostenpflichtig

(§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und es

steht ihm von vornherein keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Mitbeteiligte 1 hat keine Parteientschädigung beantragt; eine solche

stünde ihr mangels Gutheissung ihrer Anträge auch nicht zu.

6.2 Da dem

Beschwerdeführer für das Beschwerdeverfahren ein besonderer Aufwand im Sinn von

§ 17 Abs. 2 lit. a VRG entstanden sein dürfte, insbesondere weil

die Verfügung aus dem Jahr 1991/1992 zwar bereits im Rekursverfahren

thematisiert wurde, allerdings erst nach Einsichtnahme in die Akten der

Mitbeteiligten 1 durch den Beschwerdeführer zu den Akten gereicht werden

konnte, steht ihm eine Umtriebsentschädigung zu. Demgemäss ist der

Beschwerdegegner nach Massgabe von § 17 Abs. 3 VRG zu verpflichten,

dem Beschwerdeführer eine angemessene Umtriebsentschädigung von Fr. 500.-

zu bezahlen.

6.3 Da der

Beschwerdegegner als Willensvollstrecker im Nachlass von C sel.

Prozessstandschaft für die Erben ausübt (BGE 129 V 113 E. 4.2; BGr, 9. Mai

2016, 2C_586/2015, E. 3.3.1; Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 21–21a N. 4

a. E.), ist sein Anteil an den Gerichtskosten sowie die geschuldete

Umtriebsentschädigung vom Nachlass zu tragen (vgl. BGr, 10. Juni 2008,

5A_261/2008, E. 7).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziffern I und III des Entscheids

des Baurekursgerichts vom 15. August 2018 werden aufgehoben und die

Gesamtverfügung der Mitbeteiligten 2 vom 17. November 2017 und der

Beschluss der Mitbeteiligten 1 vom 22. Januar 2018 wiederhergestellt.

In

Abänderung der Dispositiv-Ziffer II des Entscheids des Baurekursgerichts

vom 15. August 2018 werden die Kosten des Verfahrens dem Beschwerdegegner

auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 700.-- Zustellkosten,

Fr. 4'700.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Umtriebsentschädigung

von Fr. 500.- zu leisten. Zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft

dieses Urteils.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …