Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00582

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2018.00582

Urteil

der 4. Kammer

vom 20. Februar 2019

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach

Schmid, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Markus Huber.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

und

C,

vertreten durch RA

B,

Mitbeteiligte,

gegen

Amt für Wirtschaft und Arbeit des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Stellenwechsel,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Verfügungen vom 7. September

2011 sowie 10. Oktober 2012 bewilligte das Amt für Wirtschaft und Arbeit

des Kantons Zürich (AWA) Gesuche von D mit Sitz in einem Land ausserhalb

von EU und EFTA um Zulassung von C, einer Angehörigen desselben Staats, zur

unselbständigen Erwerbstätigkeit mit Einsatzort bei E in der Schweiz im Rahmen zweier auf zwölf Monate befristeter

Kurzaufenthalte. Ein Gesuch vom 30. September 2013 um einen

weiteren sogenannten arbeitsmarktlichen Vorentscheid hiess das AWA nach

Einholung der Zustimmung durch das Bundesamt für Migration für zusätzliche

zwölf Monate gut, worauf C eine Aufenthaltsbewilligung bekam. Später ergingen

für insgesamt wieder 36 Monate nach dreimal solche Vorentscheide und wurden

entsprechende Aufenthaltsbewilligungen erteilt.

Nachdem C am 2. August

2017 der Verfall ihrer Aufenthaltsbewilligung angezeigt worden war, begehrte

sie am 14. September 2017 die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung an und

gab als (neue) Arbeitgeberin A im Kanton Zürich an. Nach Aufforderung durch das

Migrationsamt des Kantons Zürich ersuchte A am 4. Oktober 2017 um

Bewilligung des Stellenwechsels von C. Das AWA wies das Gesuch mit Verfügung

vom 7. Dezember 2017 ab.

Erwägungen

II.

Hiergegen liess A am

8.

Januar 2018 an die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich

rekurrieren, welche das Rechtsmittel mit Verfügung vom 13. August 2018

abwies.

III.

A liess am 14. September

2018.

Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag führen, unter

Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid "aufzuheben und festzustellen,

dass der in Frage stehende Stellenwechsel nicht bewilligungspflichtig",

eventualiter der Stellenwechsel zu bewilligen sowie ihr "eine volle,

eigenständige Parteistellung zu gewähren". Die Volkswirtschaftsdirektion

verzichtete am 1./2. Oktober 2018 – unter Verweis auf ihre Verfügung vom

13.

August 2018 – auf

Vernehmlassung. Das AWA schloss mit Beschwerdeantwort vom 18./19. Oktober

2018.

auf Abweisung des Rechtsmittels unter Entschädigungsfolge. Hierzu äusserte

sich A am 12. November 2018. Das AWA machte am 22./23. November 2018

eine weitere Eingabe.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Gemäss

§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amts wegen. Diese ist

unter anderem betreffend erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion auf

dem vorliegenden Gebiet des Ausländerrechts gegeben (§§ 41–44 in

Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1,

19a sowie 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG; vgl. ferner § 38 Abs. 4 des Gesetzes über die Organisation

des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005

[LS 172.1] und § 58 Abs. 1 sowie § 66 Abs. 1

lit. b in Verbindung mit Anhang 1 lit. D Ziff. 7 und

Anhang 3 Ziff. 4.1 der Verordnung über die Organisation des

Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007

[LS 172.11]).

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist – unter Vorbehalt nachfolgender Erwägung 1.2 – auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Der

gemeinsame Rechtsvertreter von Beschwerdeführerin und C beansprucht für

Letztere im verwaltungsgerichtlichen Verfahren "volle, eigenständige

Parteistellung". Weil C am vorinstanzlichen Verfahren nicht teilgenommen

hat, gebricht es ihr an der sogenannten formellen Beschwer (vgl. Martin Bertschi

in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], Vorbemerkungen

zu §§ 19–28a N. 50, 52 und 55, § 21 N. 29; Marco Donatsch, VRG-Kommentar,

§ 56 N. 25; VGr, 2. Dezember 2015, VB.2015.00649, E. 1.2

Abs. 1). Das würde zwar keine Rolle spielen, falls es auf Unrecht und

mangelndem eigenem Verschulden beruhte, beispielsweise wenn C vom Verfahren

weder etwas gewusst hätte noch davon hätte wissen müssen, ihr zu Unrecht die

Parteistellung versagt oder diese erst durch den angefochtenen (das heisst den

Rekurs-)Ent­scheid begründet worden wäre (Bertschi, § 21 N. 31); so

aber verhält es sich hier nicht.

C war bereits vor Erlass der Ausgangsverfügung (gleich wie

die Beschwerdeführerin) von ihrem gegenwärtigen Rechtsanwalt vertreten.

Aufgrund dessen ist ihr die volle Kenntnis des Verfahrens zuzurechnen. Sie

liess trotzdem nicht rekurrieren. Wenn sie nun erst im verwaltungsgerichtlichen

Verfahren eine eigenständige Parteistellung geltend macht, ist ihr – wie soeben

erläutert – die fehlende formelle Beschwer entgegenzuhalten.

1.3

Die

Beschwerdeführerin verlangt Einsicht in mehrere Dossiers beim Beschwerdegegner,

welche Drittpersonen betreffen, bzw. den Beizug dieser Dossiers. Sie begründet ihr

Gesuch damit, dass anhand der Einsichtnahme die Behauptung abweichender

Sachverhalte durch die Vorinstanz falsifiziert werden könne.

Wie sich hinten (Erwägung 4.4) zeigt, besteht keine

Veranlassung, diese Dossiers beizuziehen.

2.

2.1

Vorab ist

festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin für die Zulassung zur

Erwerbstätigkeit ihrer Angestellten keinen Anspruch auf eine bestimmte

Bewilligung bzw. auf eine Aufenthaltsbewilligung hat. Vorliegend kommt einzig

eine Zulassung zum Aufenthalt mit Erwerbstätigkeit gestützt auf

Art. 18 ff. des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember

2005.

(AIG, SR 142.20) in Betracht, wobei der Beschwerdegegner hierbei nur

für die Bewilligung der Erwerbstätigkeit zuständig ist (vgl. VGr, 7. Dezember

2016, VB.2016.00340, E. 2.1, und 13. Januar 2016, VB.2015.00681,

E. 3). Für die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zur Erwerbstätigkeit

oder einer Härtefallbewilligung gestützt auf Art. 30 Abs. 1

lit. b AIG ist hingegen das Migrationsamt zuständig.

2.2

Das

Verwaltungsgericht übt lediglich eine Rechtskontrolle aus. Bei Ermessensfragen

greift es nur ein, wenn ein qualifizierter Ermessensfehler vorliegt. Darunter

fallen Missbrauch sowie Über- oder Unterschreitung des Ermessens. Demgegenüber

ist die Rüge der Unangemessenheit nur zulässig, wenn eine – hier fehlende –

Gesetzesbestimmung dies vorsieht (§ 50 in Verbindung mit § 20

Abs. 1 lit. a VRG; vgl. Marco Donatsch, VRG-Kommentar, § 50

N. 26 f.).

3.

3.1

Ausländerinnen

und Ausländer, die in der Schweiz eine Erwerbstätigkeit ausüben wollen,

benötigen grundsätzlich unabhängig von der Dauer ihres Aufenthalts sowohl eine

Anwesenheits- als auch eine Arbeitsbewilligung (Art. 11 Abs. 1

Satz 1 AIG). Letztere stellt

– mit Ausnahme der Grenzgängerbewilligung – keine selbständige

Bewilligung dar, sondern ist immer an eine Anwesenheitsbewilligung geknüpft (Peter Uebersax, Einreise und Anwesenheit, in: derselbe et

al. [Hrsg.], Ausländerrecht, 2. A., Basel 2009, S. 221 ff.,

Rz. 7.168 f., auch zum Folgenden). Mit Erteilung der Anwesenheitsbewilligung

Dispositiv

wird demzufolge auch über die Zulassung zu einer Erwerbstätigkeit entschieden. Dazu ergeht ausserhalb des Anspruchsbereichs

(vgl. etwa Art. 46 AIG) ein arbeitsmarktlicher Vorentscheid

(Art. 40 Abs. 2 AIG in Verbindung mit Art. 83 Abs. 1

lit. a der Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt

und Erwerbstätigkeit [VZAE, SR 142.201]).

Eines positiven arbeitsmarktlichen Vorentscheids bedarf

darüber hinaus, wer als Kurzaufenthalterin bzw. Kurzaufenthalter seine

Bewilligung verlängern lassen (Art. 32 Abs. 3 Satz 1 AIG) oder

seine Stelle wechseln (Art. 32 Abs. 3 Satz 2 AIG) möchte

(Art. 40 Abs. 2 AIG in Verbindung mit Art. 83 Abs. 2 VZAE;

vgl. Peter Bolzli in: Marc Spescha et al.,

Migrationsrecht, 4. A., Zürich 2015, Art. 40 AIG N. 4).

3.2 Nach dem Willen des

Gesetzgebers sollen Kurzaufenthaltsbewilligungen in der Regel für ein genau

bestimmtes und befristetes Arbeitsverhältnis (gewissermassen projekt­bezogen)

vergeben werden (vgl. Art. 32 Abs. 2 AIG; Botschaft des Bundesrats zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen

und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002, 3709 ff. [Botschaft

AuG], 3788 und 3791; Bolzli, Art. 32 AIG N. 4, auch zum

Folgenden). Entsprechend ist die geografische (Art. 37 Abs. 1 AIG)

und berufliche Mobilität von Personen mit Kurzaufenthaltsbewilligung (insbesondere Dienstleistungserbringern, Stagiaires,

Praktikanten oder Au-pair-Angestellten) eingeschränkt und ihnen etwa ein

Stellenwechsel nur ausnahmsweise aus wichtigen Gründen möglich (Art. 32

Abs. 3 Satz 2 AIG, Art. 38 Abs. 1 Satz 2 AIG). Deren

Vorliegen ist dann zu bejahen, wenn eine weitere Tätigkeit bei der bisherigen

Arbeitgeberin bzw. beim bisherigen Arbeitgeber nicht möglich oder nicht

zumutbar ist und der Stellenwechsel nicht aufgrund des Verhaltens der

Arbeitnehmerin bzw. des Arbeitnehmers erfolgt; ein Wechsel der Branche oder des

Berufs ist ausgeschlossen (Art. 55 VZAE; vgl. hierzu Tamara Nüssle in: Martina Caroni/Thomas Gächter/Daniela Thurnherr

[Hrsg.], Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG], Bern 2010,

Art. 32 N. 18, auch zum Folgenden). Es soll vermieden werden,

dass Ausländerinnen und Ausländer, deren Zulassung für einen bestimmten Zweck

erfolgt ist, nach kurzer Zeit ohne wichtigen Grund ihre Tätigkeit wechseln. Als

Stellenwechsel gilt dabei ein Wechsel der zivilrechtlichen oder tatsächlichen

und weisungsberechtigten Arbeitgeberin bzw. eines solchen Arbeitgebers (Weisungen und Erläuterungen des Staatssekretariats für

Migration [SEM] zum Ausländerbereich

vom Oktober 2013, aktualisiert am 1. Januar 2019 ["Weisungen AIG", www.sem.admin.ch/dam/data/sem/rechtsgrundlagen/weisungen/auslaender/weisungen-aug-kap4-d.pdf],

Ziff. 4.5.2.1; ferner Karin Gerber in: Caroni/Gächter/Thurnherr, Art. 38

N. 8).

Personen mit einer Aufenthaltsbewilligung hingegen, die

zur selbständigen oder unselbständigen Erwerbstätigkeit zugelassen sind, können

ihre Tätigkeit grundsätzlich in der ganzen Schweiz ausüben und die Stelle ohne

weitere Bewilligung wechseln (Art. 38 Abs. 2 AIG). Allerdings können

auch (Jahres-)Aufenthaltsbewilligungen für einen bestimmten Zweck erteilt sowie

mit weiteren Bedingungen verbunden (Art. 33 Abs. 2 AIG) und so (zum

Beispiel für eine bestimmte Stelle) ausdrücklich mit einer arbeitsmarktlichen

Auflage verknüpft werden. In diesem Fall ist der Stellenwechsel nicht

bewilligungsfrei bzw. muss dieser mittels Gesuchs bei der zuständigen

kantonalen Behörde beantragt werden (Weisungen AIG, Ziff. 4.5.3.1).

3.3 C wurde im

Jahr 2011 von D zwecks temporären Arbeitseinsatzes für E vom Ausland her in den

Kanton Zürich entsandt. Es wurde ihr von der Arbeitgeberin eine

voraussichtliche Einsatzdauer von zwölf Monaten zugesagt, wobei eine

Überprüfung zwecks Verlängerung oder Verkürzung explizit vorbehalten wurde. Die

Entsendende verpflichtete C, nach Abschluss oder Beendigung ihres Auftrags

unverzüglich in das Heimatland zurückzukehren. Dem Gesuch um Arbeitsbewilligung

wurde vom Beschwerdegegner entsprochen und in der einschlägigen Verfügung

festgehalten, dass es sich dabei um eine Projektmitarbeit Arbeit handle und im

Sinn einer Auflage bzw. Bedingung nach Art. 83 Abs. 3 VZAE weder ein

Stellen- noch ein Projektwechsel gestattet sei. Dieselbe Auflage machte der

Beschwerdegegner explizit auch bei der Verlängerung zwölf Monate später. In den

beiden Kurzaufenthaltsbewilligungen vom 19. Oktober 2011 sowie vom

1. November 2012 wurde festgehalten, dass "Stellen- und Berufswechsel

bewilligungspflichtig" seien. Mit Verfügung vom 3. Oktober 2013 erteilte

der Beschwerdegegner nach Zustimmung des Bundesamts für Migration eine

zwölfmonatige Arbeitsbewilligung vor dem Hintergrund einer Umwandlung der

Zulassung zum Aufenthalt mit Erwerbstätigkeit vom Kontingent für

Kurzaufenthaltsbewilligungen zu jenem für Aufenthaltsbewilligungen ("Umwandlung

von Art. 19 Abs. 1 VZAE […] in Art. 20 VZAE"). Sowohl das

Bundesamt für Migration als auch der Beschwerdegegner hielten fest, dass die

Arbeitsbewilligung lediglich für die Weiterführung dieses Projekts gelte. Der

Beschwerdegegner hielt in seiner Arbeitsbewilligung wiederum explizit fest,

dass weder ein Stellen- noch ein Projektwechsel gestattet sei. Mit Verfügungen

vom 10. September 2014, 16. September 2015 und 13. Oktober 2016

erfolgten weitere arbeitsmarktliche Vorentscheide für die Verlängerung der

Aufenthaltsbewilligung um jeweils zwölf Monate. Die Vorentscheide wiederholten,

dass weder Stellen- noch Projektwechsel gestattet seien. In der letztmalig

erteilten Arbeitsbewilligung wurde zudem festgehalten, dass keine weitere

Verlängerung der Projektmitarbeit möglich sei. Das Migrationsamt erteilte C in

der Folge jeweils eine Aufenthaltsbewilligung. In den entsprechenden

Bewilligungen hielt es unter dem Titel Bemerkungen fest, dass die Aufnahme

einer selbständigen Erwerbstätigkeit bewilligungspflichtig sei. Nachdem C mit

Schreiben vom 2. August 2017 die Verfallsanzeige für ihre

Aufenthaltsbewilligung erhalten hatte, beantragte sie am 6. September 2017

deren Verlängerung und bezeichnete die Beschwerdeführerin als neue

Arbeitgeberin. Am 19. September 2017 forderte das Migrationsamt die

Beschwerdeführerin auf, eine Kopie der Bewilligung zum Stellenantritt für C

oder, sofern ein entsprechendes Gesuch noch nicht eingereicht worden sei, ein

solches einzureichen. Letzteres tat die Beschwerdeführerin am 4. Oktober

2017. Demgemäss sollte C mit Datum vom 9. Oktober 2017 bei der

Beschwerdeführerin angestellt werden und ab jenem Zeitpunkt für das Projekt von

E tätig sein.

4.

4.1 Der

Beschwerdegegner lehnte dieses Gesuch mit der Begründung ab, die

Arbeitsbewilligung von C sei an eine Projektmitarbeit geknüpft gewesen. Sie sei

deshalb trotz Aufenthaltsbewilligung an den konkreten Einsatz gebunden und

folglich nicht zum Stellenwechsel berechtigt. Die Beschwerdeführerin wolle C im

Rahmen eines Personalverleihs an E verleihen. C allerdings müsse für die Frage

der Verleihung als Neueinreisende behandelt werden, und als

Drittstaatsangehörige dürfe sie grundsätzlich nicht zum Personalverleih in die

Schweiz einreisen. Ausnahmen seien gemäss Art. 21 Abs. 2 des

Arbeitsvermittlungsgesetzes vom 6. Oktober 1989 (SR 823.11) möglich,

wenn sämtliche arbeitsmarktlichen Voraussetzungen erfüllt seien und besondere

Umstände nachgewiesen werden könnten. Weder die Beschwerdeführerin noch E als

Einsatzbetrieb hätten jedoch vorliegend solche besonderen Umstände nachgewiesen.

Die arbeitsmarktlichen Zulassungsvoraussetzungen könnten ebenfalls nicht als

erfüllt gelten. Insbesondere sei der Inländervorrang für C bzw. deren Stelle

nie beachtet worden. Der damaligen Gesuchstellerin (und vormaligen

Arbeitgeberin von C) sei zudem ausdrücklich mitgeteilt worden, die Dauer einer

Entsendung für Angehörige des Heimatstaats von C sei gesetzlich und

sozialversicherungsrechtlich auf maximal sechs Jahre beschränkt und diese

Zeitspanne dürfe nicht überschritten werden. Zum Zeitpunkt dieser Mitteilung

sei C erst drei Jahre in der Schweiz tätig gewesen, und sowohl ihr selber als

auch ihrer ausländischen Arbeitgeberin sowie E habe jederzeit bewusst sein

müssen, dass der Aufenthalt in der Schweiz im Rahmen der Entsendung begrenzt

und spätestens nach sechs Jahren zu beenden sei. Es verstosse in zweifacher

Hinsicht gegen Treu und Glauben, sich nun auf den Standpunkt zu stellen, C

könne ohne weitere arbeitsmarktliche Bewilligung ihre Stelle wechseln, und die

erneute Prüfung der Zulassungsvoraussetzungen als systemwidrig zu bezeichnen.

Die Vorinstanz kommt ebenfalls zum Schluss, dass – entgegen

den Vorbringen der Beschwerdeführerin, C verfüge über eine "normale"

Aufenthaltsbewilligung und dürfe daher ohne vorgängige Bewilligung die Stelle

wechseln – die Aufenthaltsbewilligung von C mit einer arbeitsmarktlichen

Auflage verknüpft worden sei. Ihr Aufenthaltszweck sei von Anfang die

Projektmitarbeit bei E und als befristet angelegt gewesen. Einzig zu diesem

Zweck sei sie in die Schweiz entsandt worden und habe dafür eine

(Kurz-)Aufenthaltsbewilligung erhalten. Es sei – soweit sich der

Aufenthaltszweck nun geändert habe und eine lokale Anstellung bei der

Beschwerdeführerin erfolgen solle – beim Beschwerdegegner ein Gesuch um eine

Bewilligung mit neu definierter Bedingung zu stellen. Hierzu müssten die

Zulassungsvoraussetzungen unter dem Blickwinkel einer lokalen Anstellung

geprüft werden. Soweit die Beschwerdeführerin sich darauf beruft, dass die

Aufenthaltsbewilligung von C den Vermerk enthalten habe, nur noch eine

selbständige Erwerbstätigkeit sei bewilligungspflichtig, dies ein

schützenswertes Vertrauen begründe und die nunmehr geltend gemachte

Bewilligungspflicht für einen Stellenwechsel gegen Treu und Glauben verstosse, setzt

ihr die Vorinstanz Folgendes entgegen: Bereits der Arbeitsvertrag habe eine

beschränkte Entsendedauer von zwölf Monaten enthalten, und C habe von Beginn

weg wissen müssen, dass ihr Einsatz befristet erfolge. In den

migrationsrechtlichen Verfügungen sei ausserdem klar auf die jeweiligen

arbeitsmarktlichen Vorentscheide verwiesen worden, welche Projekt- und

Stellenwechsel für bewilligungspflichtig erklärten. Auch könne sich die

Beschwerdeführerin nicht auf Art. 91 AIG berufen und damit sowie mit den Angaben

im Ausweis von C eine Vertrauensgrundlage konstruieren. Die Beschwerdeführerin

sei zwar allenfalls ihrer Sorgfaltspflicht nachgekommen, indem sie sich von C

den Ausweis habe zeigen lassen. Dies befreie sie aber nicht vom Einholen einer

Bewilligung für den Stellenwechsel. Die fünf von der Beschwerdeführerin genannten

Vergleichsfälle sieht die Vorinstanz nicht als solche an, weil jeweils

abweichende Sachverhalte gegeben seien; eine Verletzung des

Rechtsgleichheitsgebots liege deshalb nicht vor. Schliesslich verneint die

Vorinstanz, dass die Bewilligungspflicht das Verhältnismässigkeitsprinzip

verletzte. Wenngleich eine mittlerweile lange Entsendedauer, eine

fortgeschrittene Integration, der Familiennachzug und die damit einhergehende

arbeitsmarktliche Verankerung erfolgt seien, habe C stets bewusst sein müssen,

nach der Beendigung ihres Einsatzes bei E in die Heimat zurückkehren zu müssen.

Am ursprünglichen Aufenthaltszweck und der damit verknüpften Bedingungen

vermöchten diese Umstände nichts zu ändern.

Hiergegen führt die Beschwerdeführerin hauptsächlich und

als grundsätzliche Überlegung ins Feld, dass ursprünglich als Entsandte auf den

schweizerischen Arbeitsmarkt gelangte Personen, die wie C für längere Zeit in

der Schweiz lebten und arbeiteten, nach der Umwandlung ihrer

Kurzaufenthaltsbewilligung in eine Aufenthaltsbewilligung nicht weiterhin als

Entsandte behandelt werden könnten und sollten. Sie sollten als

"normale" Aufenthaltsberechtigte ohne weitere Bewilligung die Stelle

wechseln können. Es sei systemwidrig, wenn man einer Person nach derart langer

Aufenthaltsdauer den Stellenwechsel verweigere und sie wie eine neuzuziehende

Drittstaatsangehörige behandle. Allgemein stelle sich die Frage, ob Bedingungen

im Sinn von Art. 32 Abs. 2 AIG bzw. Art. 33 Abs. 2 AIG so

ausgestaltet werden dürften, dass Art. 38 Abs. 2 AIG und dem dort

verankerten bewilligungsfreien Stellenwechsel für Aufenthaltsberechtigte, die

zur Erwerbstätigkeit zugelassen seien, derogiert werden könne. Art. 38 Abs. 2

AIG treffe eine Wertentscheidung, die für die Frage des Stellenwechsels als lex

specialis zu gelten habe. Art. 33 Abs. 2 AIG habe der Verwaltung

nicht das Recht einräumen wollen, eine aufenthaltsberechtigte arbeitnehmende

Person über Jahre hinaus an einen Arbeitgeber zu binden. Diese Bindungen hätten

sodann marktverzerrende Auswirkungen und würden wohl auch eine Verletzung von

Art. 27 Abs. 2 des Zivilgesetzbuchs (SR 210) bedeuten, weil eine

übermässige persönliche Bindung persönlichkeitsverletzend sei. Abgesehen von

diesen grundsätzlichen Überlegungen (bezüglich des Verhältnisses von

Art. 38 Abs. 2 zu Art. 33 Abs. 2 AIG) seien die dem

Ausländerausweis zu entnehmenden Informationen vertrauensbegründend, weil der

Arbeitgeber seine Sorgfaltspflicht gemäss Art. 91 AIG erfülle, wenn er sich

vor dem Stellenantritt der ausländischen Personen "durch Einsicht in den

Ausweis oder durch Nachfrage bei den zuständigen Behörden"

vergewissere, dass die Berechtigung zur Erwerbstätigkeit in der Schweiz

bestehe. Hinsichtlich der erwähnten Vergleichsfälle könne der vom

Beschwerdegegner geltend gemachte Einwand der abweichenden Sachverhalte mittels

Einsichtnahme in die Dossiers falsifiziert werden. Selbst wenn schliesslich von

der Bewilligungspflicht auszugehen wäre, wäre eine Bewilligung ohne Weiteres zu

erteilen, zumal sich bezüglich Einsatzort, Funktion und Aufgaben durch den

Wechsel von C zu einer lokalen Anstellung nichts geändert habe, deren Verbleib

in der Schweiz offenkundig dem gesamtwirtschaftlichen Inter­esse diene und

durch einen Fachkräftemangel in der fraglichen Branche, der sich überdies noch

akzentuiere, gerechtfertigt werde.

4.2 Vorab zu

klären ist, ob sich die Beschwerdeführerin auf einen gänzlich

bewilligungsfreien Stellenwechsel von C berufen kann.

4.2.1

Der in Art. 9 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV,

SR 101) verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person

Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen

oder in anderes, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Er

soll verhindern, dass Private infolge ihres Vertrauens in das Verhalten der

Behörden einen Nachteil erleiden. Die Bindung einer Behörde an die

Vertrauensgrundlage bedeutet, dass Auskünfte und Zusagen trotz ihrer

Unrichtigkeit verbindlich werden, dass Verfügungen nicht mehr zurückgenommen

oder widerrufen werden können, dass eine Praxisänderung unterbleiben muss oder

einer gesetzwidrigen Verordnung Verbindlichkeit zukommt. Auf Vertrauensschutz

kann sich allerdings nur berufen, wer von der Vertrauensgrundlage Kenntnis

hatte und ihre allfällige Fehlehrhaftigkeit nicht kannte und auch nicht hätte

kennen sollen. Vertrauensschutz kann ausserdem in der Regel nur geltend machen,

wer gestützt auf sein Vertrauen eine Disposition getätigt hat, die ohne

Nachteil nicht wieder rückgängig gemacht werden kann (zum Ganzen BGE 141 I

161 E. 3.1, 131 II 627 E. 6.1).

Sämtliche migrationsrechtlichen Verfügungen, auf welchen die

jeweiligen Bewilligungen beruhten, verwiesen unter dem Titel

"Bedingungen" explizit auf die Bedingungen der vorgängig (parallel) gefällten

arbeitsmarktlichen Vorentscheide. Somit wurde (auch) für die

Aufenthaltsbewilligungen von C Art. 33 Abs. 2 AIG ausgeschöpft und wurden

diese mit weiteren Bedingungen verbunden. Entgegen der Ansicht der

Beschwerdeführerin vermag die Einsicht in die (blosse) Bewilligung (mit der

dort enthaltenen Auflage des bewilligungspflichtigen Wechsels zur selbständigen

Tätigkeit) keinen Schutz des guten Glaubens zu begründen. Die Arbeitgeberin

oder der Arbeitgeber hat sich vor dem Stellenantritt des Ausländers oder der

Ausländerin durch Einsicht in den Ausweis oder durch Nachfrage bei den

zuständigen Behörden zu vergewissern, dass die Berechtigung zur Erwerbstätigkeit

in der Schweiz besteht (Art. 91 Abs. 1 AIG). Zwar dürfen die

Anforderungen an die in Art. 91 AIG festgehaltenen Sorgfaltspflichten der

Arbeitgebenden und Dienstleistungsempfangenden nicht überspannt werden, da für

sie bisweilen schwierig abzuschätzen ist, ob die Vertragspartnerinnen bzw.

-partner (oder Arbeitnehmenden) tatsächlich zur Erbringung der Leistung

berechtigt sind. Hegen die Dienstleistungsempfangenden allerdings Zweifel, wird

eine Nachfrage bei den zuständigen Behörden unvermeidbar sein (Tarkan Göksu in:

Caroni/Gächter/Thurnherr, Art. 91 N. 5). Dies muss umso mehr für

Arbeitgebende gelten, die ein mittel- bzw. langfristiges Engagement mit dem

Arbeitnehmer oder der Arbeitnehmerin eingehen wollen. Steht gerade ein

Stellenwechsel in Frage und wissen wie hier sowohl die Arbeitgeberin als auch

die Arbeitnehmerin über die projektbasierte Entsendung und die daraufhin bisher

stets projektbezogenen Arbeitsbewilligungen Bescheid, verstösst die Berufung

auf einen angeblich bewilligungsfreien Stellenwechsel seitens der

Beschwerdeführerin gegen Treu und Glauben. Es muss erwartet werden können, dass

sich die Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall – in dem es ja lediglich im

Hintergrund um einen zivilrechtlichen Wechsel der Arbeitgeberin, tatsächlich

aber um eine gewollte lokale Anstellung einer bereits seit ihrer Entsendung für

dieselbe Auftraggeberin tätige Angestellte geht – bei der Frage des Stellenwechsels

um Kenntnis der tatsächlichen Auflagen bemühte und diese einhält. Diese

Umstände hätten offensichtlich Anlass zu weiteren und näheren Abklärungen geben

müssen, weswegen sich die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang nicht auf

Vertrauensschutz berufen kann.

Die Berufung auf den Vertrauensschutz fällt für die

Beschwerdeführerin vorliegend schon aus rein zeitlicher Perspektive, nämlich

aufgrund des Ablaufs der Ereignisse, ausser Betracht. Mit Schreiben vom

19. September 2017 verlangte das Migrationsamt von der Beschwerdeführerin

nämlich die Bewilligung zum Stellenantritt bzw. ein Gesuch um einen solchen für

die Beschäftigung von C. Der (erste) Arbeitsvertrag datiert vom 4. Oktober

2017; der Stellenantritt war auf den 9. Oktober 2017 festgelegt. Der

Beschwerdeführerin musste also bereits bei Eingehen des Arbeitsverhältnisses

bewusst sein, dass sich C nicht auf einen bewilligungsfreien Stellenwechsel

berufen könne.

4.2.2

Selbst wenn C im verwaltungsgerichtlichen Verfahren Parteistellung zukäme

und sie sich als Arbeitnehmerin auf dieselbe Vertrauensgrundlage berufen wollte

– dass nämlich ihre Bewilligung ohne Hinweis auf die Stellenwechselbewilligungspflicht

ausgestellt worden sei –, könnte ihr von vornherein kein Erfolg beschieden sein.

C wurde bereits gemäss ihrem Vertrag mit D aus dem Jahr 2011 zum Zweck eines

temporär befristeten Arbeitseinsatzes zu E entsandt. In den

Kurzaufenthaltsbewilligungen war ausdrücklich festgehalten, dass Stellen- und

Berufswechsel bewilligungspflichtig seien. Die nachmalig erteilten Stellenantrittsverfügungen

(die gleichzeitig mit der Aufenthaltsbewilligung an die Arbeitnehmerin gingen)

erfolgten stets mit dem Hinweis auf die im arbeitsmarktlichen Vorentscheid

festgehaltene Auflage, dass weder ein Stellen- noch ein Projektwechsel

gestattet sei. Ausserdem hielten sie fest, sie berechtigten "nur zur

Ausübung der darin bezeichneten Tätigkeit". Darin wurde der Stellenantritt

mit bestimmter Berufsbezeichnung sowie Arbeitgeberin (D) angegeben. Ein Wechsel

der Stelle bzw. der Arbeitgeberin musste klarerweise als nicht mit der

jeweiligen Verfügung vereinbar erkannt werden. C wurde projektbezogen zur

Erwerbstätigkeit zugelassen, und sie arbeitete soweit ersichtlich nach wie vor

am selben Projekt, welches zu einer Art Daueraufgabe wurde. Es trifft nicht zu,

dass Jahresaufenthaltsbewilligungen zu Erwerbszwecken bloss für

Daueraufenthalte zu jedweder Erwerbstätigkeit erteilt werden könnten; sie haben

lediglich eine längere Laufzeit als Kurzaufenthaltsbewilligungen. Es entspricht

den Interessen der Wirtschaft, dass – wenn die maximale Dauer von

Kurzaufenthaltsbewilligungen einmal ausgeschöpft ist – die betreffenden

Arbeitskräfte im Rahmen vorhandener Kontingente und bei Bedarf im Rahmen von

Jahresaufenthaltsbewilligungen weiterbeschäftigt werden können. Nichts hindert

die Migrationsbehörden jedoch daran, dies zur Begrenzung der Zahl der Ausländer

und im Interesse eines ausgeglichenen Arbeitsmarkts weiterhin projektbezogen zu

tun. Solange seitens der ausländischen Arbeitgeberin für C um einen Aufenthalt

zwecks Erwerbstätigkeit ersucht wurde, lag Entsendung einer international

mobilen Arbeitskraft vor. Indem C zu einem schweizerischen Personalverleiher

wechselte, brachte sie zum Ausdruck, projektunabhängig ihre Arbeitskraft im

Inland anbieten zu wollen. Dies führt zu einer erheblichen Änderung des

bisherigen Anwesenheitszwecks. Dies war für sie denn auch ohne Weiteres

erkennbar, durfte sie sich doch nicht allein auf die (Formular-)Bewilligung des

Migrationsamts verlassen, aus welcher lediglich der Wechsel in die

Selbständigkeit als bewilligungspflichtig hervorgeht. Vielmehr waren auch die

Bewilligungsunterlagen des AWA beizuziehen, welche im Verbund erst das gesamte

Bild des Anwesenheitsstatus ergeben. Will C sich nun auf einen

bewilligungsfreien Stellenwechsel berufen, erscheint ihr Verhalten von

vornherein widersprüchlich und scheitert sie an den hinlänglich bekannten

Auflagen der migrationsrechtlichen Zulassungsbehörde. Nach den allgemeinen

Grundsätzen begründet die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung

(Ermessensbewilligung) überdies kein schutzwürdiges Interesse in die Erneuerung

derselben, weshalb hier eine Berufung auf Treu und Glauben per se nicht

weiterhilft (BGE 126 II 377 E. 3).

4.3 Nach dem

Gesagten ist vorliegend von einem bewilligungspflichtigen Stellenwechsel

auszugehen, welchen der Beschwerdegegner verwehrte. Letzteres ist abschliessend

auf seine Rechtmässigkeit zu prüfen.

Die Vorinstanz kommt im angefochtenen Entscheid zum

Ergebnis, dass die neu geforderte Lokalisierung der Anstellung von C einer

neuen Bewilligung bedürfe, weil ein neuer Aufenthaltszweck vorliege. Für die

Zulassung zum schweizerischen Arbeitsmarkt seien deshalb grundsätzlich die

Voraussetzungen von Art. 18 ff. AIG und dabei insbesondere Art. 21

AIG (sogenannter Inländervorrang) zu prüfen. Die Vorinstanz legt dar, dass bei

der Umwandlung der Kurz- in eine Aufenthaltsbewilligung von C diese Prüfung

nicht stattgefunden habe, weil es um die Weiterführung der bisherigen

Projektarbeit im Zusammenhang mit der Entsendung gegangen sei. Die Prüfung von

Art. 21 AIG sei deshalb weder gesetzlich geboten gewesen noch durchgeführt

worden. Die Beschwerdeführerin könne sich von ihrer Pflicht des Nachweises,

dass keine geeigneten inländischen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer für die

Erwerbstätigkeit hätten gefunden werden können, nicht mit dem allgemeinen

Hinweis auf den Fachkräftemangel befreien. Die pauschale Feststellung, es liege

ein Fachkräftemangel vor, vermöge eine Arbeitgeberin nicht vom Versuch zu

befreien, die Stelle zunächst mit inländischen Fachkräften zu besetzen. Somit

sei im vorliegenden Bewilligungsverfahren die Voraussetzung des

Inländervorrangs gemäss Art. 21 AIG nicht erfüllt. Eine Prüfung der

weiteren Zulassungsvoraussetzungen erübrige sich dementsprechend.

Diese Einschätzung der Vorinstanzen, welche unter

Bezugnahme auf die einschlägigen Kriterien erfolgte (vgl. Weisungen AIG,

Ziff. 4.3.2), wie sie auch der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts

zugrunde liegen (vgl. VGr, 7. Dezember 2016, VB.2016.00340, E. 5.1),

ist nicht zu beanstanden: Das Prinzip des Vorrangs inländischer

Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer ist grundsätzlich in jedem Fall, in jeder

Wirtschafts- und Arbeitsmarktlage, zu befolgen (Weisungen AIG, Ziff. 4.3.2.1).

Allein der Umstand, dass das Geschäftsfeld der Beschwerdeführerin einer Branche

zuzuordnen ist, für deren offene Stellen im Einzelnen kein Überangebot an

verfügbaren Arbeitskräften bestehen dürfte, führt nicht zwingend dazu, dass dem

Gesuch um Stellenwechsel aufgrund dieser abstrakten Markteinschätzung

unabhängig von den in Frage stehenden konkreten Verhältnissen entsprochen

werden müsste. Soweit die Beschwerdeführerin überdies die Teamarbeit als

essentiell für das Gelingen der Arbeit in der fraglichen Branche in den

Vordergrund rückt, relativiert sie die Bedeutung einzelner eben

drittstaatsangehöriger Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer als unverzichtbarer

Spezialisten, welche im Sinn von Art. 23 Abs. 1 AIG als qualifizierte

Fachkräfte gelten. Vielmehr war es den Vorinstanzen unbenommen, auch in diesem

Einzelfall den Nachweis gemäss Art. 21 AIG und konkrete Suchbemühungen für

die Besetzung der Stelle mit inländischen Fachkräften zu verlangen.

4.4 Die

Beschwerdeführerin ruft schliesslich – mit Verweis auf mehrere von ihr namhaft

gemachten Vergleichsfälle – das Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8

Abs. 1 BV an. Dieses verschafft einen Anspruch auf gleiche Behandlung in

gleich gelagerten Fällen (Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015,

Art. 8 BV N. 40). Daraus lässt sich indes kein Anspruch auf

Gleichbehandlung im Unrecht ableiten, es sei denn, die entscheidende Behörde

weiche in ständiger Praxis vom Gesetz ab und gebe zu erkennen, auch in Zukunft

nicht gesetzeskonform entscheiden zu wollen (Waldmann, Art. 8 N. 42

mit Hinweisen).

Nach dem vorgängig Ausgeführten widerspräche der Verzicht

auf eine Prüfung des Inländervorrangs Art. 21 AIG. Die Beschwerdeführerin

verlangt demnach eine Gleichbehandlung im Unrecht, unterlässt es jedoch

bereits, die Ausführungen der Vorinstanz bzw. des Beschwerdegegners zu

widerlegen, wonach bei sämtlichen angerufenen Fällen ein vom vorliegenden

abweichender Sachverhalt bestehe. Insbesondere kann der Hinweis auf den Fall ZH […],

bei welchem nach Ansicht der Beschwerdeführerin die massgeblichen Kriterien

nicht von ihrem eigenen abweichen sollen, nicht genügen, eine ständige

entsprechende Praxis der kantonalen Verwaltung substanziiert darzutun.

Demnach hätte die Beschwerdeführerin – sofern überhaupt

eine rechtswidrige Praxis bestünde – keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im

Unrecht.

4.5 Nach dem

Gesagten ist der Schluss der Vorinstanz, es fehle vorliegend an der

Voraussetzung von Art. 21 AIG für den in Frage stehenden Stellenwechsel,

nicht zu beanstanden. Der negative arbeitsmarktliche Vorentscheid erweist sich

schon aus diesem Grund als rechtmässig.

5.

5.1 Die

Beschwerde ist aus den vorgenannten Gründen abzuweisen, soweit darauf

einzutreten ist.

5.2 Dem

Ausgang entsprechend und wie sich rechtfertigt, sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin zu ¾ sowie der Mitbeteiligten zu ¼ unter solidarischer Haftung

füreinander aufzuerlegen und können diese keine Parteientschädigung erhalten

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und

§ 14 VRG; § 17 Abs. 2 VRG; vgl. Kaspar Plüss, VRG-Kommentar,

§ 14 N. 4, 6, 9, 11 und 13–16).

5.3 Auch der

Beschwerdegegner ersucht um eine Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht in

der Regel keine Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von

Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden

gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (RB 2008

Nr. 18 E. 2.3.1 Abs. 2; Plüss, § 17 N. 51). Es liegen

keine besonderen Umstände vor, welche die ausnahmsweise Zusprechung einer

Parteientschädigung rechtfertigten.

6.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist

Folgendes zu erläutern: Soweit hinsichtlich Erwerbstätigkeit ein

Bewilligungsanspruch geltend gemacht werden will, lässt sich Beschwerde in

öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erheben (vgl. Art. 83 lit. c

Ziff. 2 BGG; ablehnend BGr, 21. Mai 2013,2C_468/2013, E. 2,

auch zum Weiteren). Ansonsten kommt bloss die subsidiäre Verfassungsbeschwerde

gemäss Art. 113 ff. BGG in Betracht (einschränkend BGr, 18. September

2009,2C_583/2009, E. 2). Werden beide Rechtsmittel ergriffen, muss dies

laut Art. 119 Abs. 1 BGG in der gleichen Rechtsschrift geschehen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit auf sie eingetreten wird.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 180.-- Zustellkosten,

Fr. 3'180.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zu ¾ und der Mitbeteiligten zu ¼

unter solidarischer Haftung füreinander auferlegt.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde erhoben werden. Sie

ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an …