Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00586

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2018.00586

Urteil

der 4. Kammer

vom 12. September 2019

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin

Alexandra Altherr Müller.

In Sachen

Gemeinde

Oberengstringen,

vertreten durch den Gemeinderat Oberengstringen,

dieser vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Staat Zürich,

vertreten durch

das Sozialamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend

Zusatzleistungen zur AHV/IV, Staatsbeitragsverfügung 2015,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Verfügung vom 8. März 2016 setzte das Kantonale

Sozialamt den Staatsbeitrag für die von der Gemeinde Oberengstringen im Jahr

2015 erbrachten Zusatzleistungen zur AHV/IV auf insgesamt Fr. 1'842'337.-

fest und reduzierte diesen Betrag in der Folge durch Verrechnung einer

Rückforderung für zu hoch ausgefallene Staatsbeiträge aus früheren Jahren um

Fr. 376'611.- zuzüglich "einem Zins von jährlich 5 % auf den

zurückgeforderten Staatsbeiträgen […] seit Auszahlungsdatum".

Erwägungen

II.

Die Gemeinde Oberengstringen liess am 7. April 2016

gegen die zur Verrechnung gebrachte Rückforderung bei der Sicherheitsdirektion

rekurrieren, welche den Rekurs mit Entscheid vom 24. Juli 2018 teilweise

guthiess, den Rückforderungsbetrag auf Fr. 300'023.- reduzierte und die

Zinspflicht der Gemeinde Oberengstringen aufhob.

III.

Die Gemeinde Oberengstringen liess am 14. September

2018.

Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und sinngemäss beantragen,

unter Entschädigungsfolge seien der Rekursentscheid – soweit den Rekurs

abweisend – sowie die Verfügung vom 8. März 2016 aufzuheben, ihr den

vollen Staatsbeitrag für das Jahr 2015 zuzusprechen und der Staat Zürich zu

verpflichten, ihr den Restbetrag von Fr. 833'980.- zuzüglich 5 %

Verzugszins ab dem 7. April 2016 zu bezahlen; in verfahrensrechtlicher

Hinsicht verlangte sie die Einholung verschiedener Amtsberichte beim Kantonalen

Sozialamt, den Gemeinden Bäretswil, Bauma, Bülach, Dietikon, Erlenbach,

Pfäffikon und Stäfa sowie dem Bundesamt für Sozialversicherungen. Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 24. September 2018 auf

eine Vernehmlassung. Das Kantonale Sozialamt beantragte am 22. Oktober

2018, unter Entschädigungsfolge sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf

einzutreten sei. Mit weiteren Stellungnahmen der Gemeinde Oberengstringen vom

23.

November 2018 und 7. Februar 2019 sowie des Kantonalen Sozialamts

vom 4. Januar und 4. März 2019 wurde an den jeweiligen Anträgen

festgehalten.

Die Kammer erwägt:

1.

Wie sich sogleich zeigt, kann auf die Einholung

verschiedener Amtsberichte, wie dies von der Beschwerdeführerin verlangt wird,

ebenso wie auf die Anhörung der von beiden Parteien anerbotenen Zeugen

verzichtet werden.

2.

Das Kantonale Sozialamt

kürzte den Staatsbeitrag an die Beschwerdeführerin für das Jahr 2015 um

Fr. 376'611.-, was die Vorinstanz insofern korrigierte, als sie die

Kürzung auf Fr. 300'023.- reduzierte, weil ein Teil der Rückforderung

bereits verjährt sei. Hauptsächlicher Streitgegenstand bildet die Frage, ob der

Beschwerdegegner Staatsbeiträge für von der Beschwerdeführerin

unbestrittenermassen ausgerichtete Zusatzleistungen zur AHV/IV im

entsprechenden Umfang zurückfordern darf, wenn der Beschwerdegegner im Rahmen

einer Revision zum Schluss kommt, dass ein Teil dieser Beiträge gänzlich oder

jedenfalls in dieser Höhe zu Unrecht ausgerichtet worden seien und eine

Rückforderung durch die Beschwerdeführerin nicht stattgefunden habe bzw. aus

tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht mehr stattfinden könne.

Die Vorinstanz sowie das

Kantonale Sozialamt bejahen dies unter Verweis auf § 8 Abs. 1 des

Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2),

wonach Aufwendungen nur angerechnet werden, soweit sie für die wirksame,

wirtschaftliche und sparsame Aufgabenerfüllung erforderlich sind und den Aufwand

des Staates für gleichartige Leistungen nicht übersteigen, sowie

§§ 14 f. StaatsbeitragsG, wonach zu Unrecht zugesicherte oder

ausbezahlte Staatsbeiträge zurückzufordern oder zu widerrufen sind, wobei der

Anspruch auf Rückforderung mit Ablauf von fünf Jahren verjährt.

3.

3.1

Die

Ausrichtung von Ergänzungsleistungen im Sinn des Bundesgesetzes vom

6.

Oktober 2006 über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und

Invalidenversicherung (Ergänzungsleistungsgesetz [ELG], SR 831.30) fällt

nach Art. 21 ELG in die Zuständigkeit der Kantone. Der Kanton Zürich

gewährt in diesem Sinn Zusatzleistungen, die neben den bundesrechtlichen

Ergänzungsleistungen kantonale Beihilfen und Zuschüsse umfassen (§§ 1,

13.

ff. und 19a des Zusatzleistungsgesetzes vom 7. Februar 1971 [ZLG,

LS 831.3]). Die Durchführung des Zusatzleistungsgesetzes liegt in der

Zuständigkeit der Gemeinden, wobei die Zusatzleistungen von derjenigen Gemeinde

zu gewähren sind, in welcher die gesuchstellende Person ihren Wohnsitz hat

(§§ 2 und 21 ZLG).

3.2

Das Staatsbeitragsgesetz

ist als Rahmengesetz ausgestaltet, das allgemeine Definitionen,

Bemessungsgrundsätze, Verfahrensbestimmungen und Regeln über die Sicherung des

Beitragszwecks enthält. Ob eine bestimmte Tätigkeit durch Staatsbeiträge

unterstützt wird, ergibt sich hingegen aus dem jeweiligen Sachgesetz.

Kostenanteile sind Staatsbeiträge, auf die das Gesetz

einen Anspruch einräumt und deren Höhe sich aus der Gesetzgebung ergibt

(§ 2 StaatsbeitragsG). In diesem Sinn bestimmt § 34 ZLG, dass der

Kanton den Gemeinden einen Kostenanteil von 44 % an die von ihnen

ausgerichteten Zusatzleistungen leistet. Die Bemessung des Kostenanteils wird

damit durch das Zusatzleistungsgesetz abschliessend geregelt, weshalb entgegen

der vorinstanzlichen Auffassung kein Raum besteht für die Anwendung von

§ 8 Abs. 1 StaatsbeitragsG, zumal die dort genannten Kriterien der

wirksamen, wirtschaftlichen und sparsamen Aufgabenerfüllung gar nicht

einschlägig sind: Die Verwaltungskosten werden von den Gemeinden getragen (§ 33

Abs. 2 Satz 1 ZLG), und die Höhe der ausbezahlten Zusatzleistungen

richtet sich einzig nach den leistungsrechtlichen Vorschriften des

Ergänzungsleistungs- und des Zusatzleistungsgesetzes.

3.3

3.3.1

Staatsbeiträge, die zu Unrecht ausbezahlt wurden, können nach § 14

Abs. 1 StaatsbeitragsG unter dem Vorbehalt der Verjährung zurückgefordert

werden. Diese Bestimmung steht in engem Zusammenhang mit § 12

StaatsbeitragsG, wonach Staatsbeiträge ihrem Zweck entsprechend und unter

Einhaltung der Bedingungen und Auflagen verwendet werden. Hier ist deshalb massgebend,

welche Voraussetzungen sich aus § 34 ZLG für die Ausrichtung des

kantonalen Staatsbeitrags an die von einer Gemeinde ausgerichteten

Zusatzleistungen ergeben. Namentlich steht infrage, ob der Beschwerdegegner den

Kostenanteil kürzen darf, wenn er zum Schluss kommt, eine Gemeinde habe im

Einzelfall zu Unrecht oder zu hohe Zusatzleistungen ausgerichtet. Dafür bedarf

es einer Auslegung dieser Bestimmung.

3.3.2

Ausgangspunkt der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung.

Sind aufgrund einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen

möglich, muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre

Tragweite der Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus).

Dabei kommt es namentlich auf den Zweck einer Regelung, auf die dem Gesetz

zugrunde liegenden Wertungen sowie den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm

steht (vgl. zum Ganzen BGE 141 II 220 E. 3.3.1, 137 III 217 E. 2.4.1,

134.

II 249 E. 2.3; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 25 N. 3 ff.;

Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,

Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 177 ff. [je mit weiteren

Hinweisen]).

3.3.3

Nach dem (heutigen) Wortlaut der Bestimmung ist der Staatsbeitrag für

sämtliche Zusatzleistungen geschuldet, die ausbezahlt wurden; es ist

mithin nach dem Wortlaut irrelevant, ob die einzelnen Auszahlungen den

leistungsrechtlichen Vorschriften entsprachen. In diesem Zusammenhang fällt

sodann auf, dass a§ 36 Abs. 3 ZLG (OS 44, 5 ff., 14) noch

ausdrücklich vorsah, dass Beiträge für Aufwendungen, die das Gemeindeorgan

entgegen den Gesetzes- und Vollzugsvorschriften gemacht hat, gekürzt oder

verweigert würden. Diese Bestimmung wurde mit Inkrafttreten des

Staatsbeitragsgesetzes ersatzlos aufgehoben (OS 51, 77 ff., 88). In

den Materialien zum heutigen § 34 ZLG und denjenigen zum

Staatsbeitragsgesetz findet sich sodann kein Hinweis, dass der Gesetzgeber den

Staatsbeitrag weiterhin auf Zusatzleistungen beschränken wollte, die

rechtmässig ausbezahlt wurden (vgl. ABl 2012, 520 ff.; KR-Prot.

2011-15, S. 5875; ABl 1988, 1217 ff., 1271; KR-Prot. 1987-91,

S. 7713). Solches bedürfte ohnehin einer eindeutigen gesetzlichen Grundlage,

da dies zur Folge hätte, dass die Gemeinden das Risiko für falsche

Leistungsentscheide unabhängig vom Verschulden vollständig zu tragen hätten

(wobei anzumerken ist, dass die Gemeinden aufgrund der Kostenteilung ohnehin

56.

% solcher Kosten tragen); eine angeblich langjährige Praxis im Kanton

Zürich, wonach "Minderaufwandabrechnungen aufgrund von Verwaltungsfehlern

der ZL-Stellen verrechnet werden" (act. 11 S. 46), vermag die

notwendige gesetzliche Grundlage nicht zu ersetzen. Gleiches ergibt sich auch

aus dem Sinnzusammenhang, in dem Art. 34 ZLG steht: Die Delegation der

Vollzugskompetenzen an die Gemeinden beruht auf einem Entscheid des

Gesetzgebers. Diese Delegation ist auch staatsbeitragsrechtlich zu beachten:

Sämtliche Leistungsentscheide einer Gemeinde ergehen in einer anfechtbaren

Verfügung. Ist diese in Rechtskraft erwachsen, ist sie (unter dem Vorbehalt der

Rückforderung gestützt auf Art. 25 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober

2000.

über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG, SR 830.1])

rechtsbeständig und damit nebst den betroffenen Privaten sowohl für die

Gemeinde als auch für die kantonalen Behörden verbindlich. Mit anderen Worten

steht damit rechtkräftig fest, dass Zusatzleistungen in bestimmter Höhe

auszurichten sind, was auch dann gilt, wenn die Höhe falsch berechnet oder

überhaupt zu Unrecht ein Anspruch auf Zusatzleistungen anerkannt wurde

(umgekehrt aber auch, wenn zu Unrecht keine oder zu tiefe Zusatzleistungen

gewährt wurden). Da der Beitragszweck des Kostenanteils sich darin erschöpft,

dass der Kanton einen Anteil der von der Gemeinde festgesetzten und

ausgerichteten Zusatzleistungen übernimmt, besteht im Rahmen des

Staatsbeitragsrechts kein Raum für eine nachträgliche Überprüfung der

Rechtmässigkeit einzelner Leistungsentscheide und einen damit verbundenen

Eingriff in die an die Gemeinde delegierte Vollzugshoheit.

Damit wurden die strittigen Staatsbeiträge hier im Sinn des

Staatsbeitragsgesetzes rechtmässig ausgerichtet, weshalb es an einer

Tatbestandsvoraussetzung für eine Rückforderung gestützt auf § 14

Abs. 1 StaatsbeitragsG fehlt.

3.3.4

Im Sinn einer Klarstellung bleibt Folgendes anzumerken: Dass einzelne

Leistungsentscheide staatsbeitragsrechtlich nicht nachträglich auf ihre

Rechtmässigkeit überprüft werden können, bedeutet nicht, dass dem

Beschwerdegegner eine Überprüfung nicht im Rahmen seines Aufsichtsrechts

zustünde. Kommt er dabei zum Schluss, die Leistungsausrichtung sei im konkreten

Fall unrechtmässig gewesen, kann er die Gemeinde aufsichtsrechtlich anweisen, den

fraglichen Betrag gestützt auf Art. 25 ATSG (diese Bestimmung regelt den

Widerruf rechtskräftiger Verfügungen) zurückzufordern. Ist die Rückforderung

erfolgreich, reduziert sich dadurch der Nettobetrag der ausbezahlten

Zusatzleistungen, was wiederum zu einem tieferen Staatsbeitrag führt.

Ob die Beschwerdeführerin gegenüber dem Beschwerdegegner

allenfalls gestützt auf das Haftungsgesetz vom 14. September 1969

(LS 170.1) für die behauptete Auszahlung zu hoher Zusatzleistungen

schadenersatzpflichtig sein könnte, braucht hier nicht näher geprüft zu werden.

Derartige Ansprüche wären nicht mittels Verfügung, sondern in einem

Klageverfahren am Verwaltungsgericht geltend zu machen (§ 19 Abs. 2

HaftungsG; vgl. auch Art. 25 ELG).

3.4

Das

Kantonale Sozialamt hat demnach den Staatsbeitrag für das Jahr 2015 zu Unrecht

um Fr. 376'611.- gekürzt. Der Staatsbeitrag ist deshalb auf insgesamt

Fr. 1'842'337.- festzusetzen, wovon der Beschwerdegegner im Rahmen von

Teilzahlungen bereits Fr. 1'008'358.- ausgerichtet hat. Auf dem Restbetrag

von Fr. 833'979.- sind Verzugszinsen von 5 % pro Jahr zu leisten

(§ 29a Abs. 2 Satz 2 VRG); die Zinspflicht beginnt am auf den

Eingang des Rekurses bei der Vorinstanz folgenden Tag und damit am

12.

April 2016 (VGr, 10. Februar 2016, VB.2015.00531, E. 5.5

Abs. 3).

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen.

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. I und III im Rekursentscheid sind aufzuheben. In

Abänderung der Verfügung des Kantonalen Sozialamts vom 8. März 2016 wird

der Staatsbeitrag für das Jahr 2015 auf insgesamt Fr. 1'842'337.-

festgesetzt und der Beschwerdegegner verpflichtet, der Beschwerdeführerin den

nach Abzug von Teilzahlungen in der Höhe von Fr. 1'008'358.- verbleibenden

Restbetrag von Fr. 833'979.- zuzüglich 5 % Zins seit dem 12. April

2016 zu bezahlen.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Bei der Festlegung der Gebührenhöhe ist

dem aus der aufwendigen Prozessführung beider Parteien resultierenden

besonderen Aufwand des Gerichts Rechnung zu tragen.

Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners steht der

obsiegenden Gemeinde in Verfahren zwischen dieser und dem Kanton praxisgemäss

eine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG; vgl. etwa VGr,

2. Juli 2019, VB.2018.00412, E. 6 – 28. Juni 2017,

VB.2016.00787, E. 6 – 15. März 2017, VB.2016.00228, E. 5).

6.

Da ein Anspruch auf den streitgegenständlichen

Staatsbeitrag besteht, kann gegen dieses Urteil Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG, 173.110) erhoben werden (Art. 83 lit. k

e contrario BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III im Entscheid der

Sicherheitsdirektion vom 24. Juli 2018 werden aufgehoben. In Abänderung

der Verfügung des Kantonalen Sozialamts vom 8. März 2016 wird der

Staatsbeitrag für das Jahr 2015 auf insgesamt Fr. 1'842'337.- festgesetzt

und der Beschwerdegegner verpflichtet, der Beschwerdeführerin den nach Abzug

von Teilzahlungen in der Höhe von Fr. 1'008'358.- verbleibenden Restbetrag

von Fr. 833'979.- zuzüglich 5 % Zins seit dem 12. April 2016 zu

bezahlen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 15'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellkosten,

Fr. 15'220.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und

das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von

Fr. 15'000.- zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, , einzureichen.

6. Mitteilung an…