VB.2018.00587

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00587

28. November 2019Deutsch23 min

(URT.2019.21292)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Beschluss vom 11. Mai 2016 anerkannte der

Regierungsrat des Kantons Zürich A für Bildungsgänge der höheren Fachschulen

als beitragsberechtigt in den Jahren 2014–2017 (RRB Nr. 449/2016). Das

Mittelschul- und Berufsbildungsamt des Kantons Zürich (MBA) sicherte A mit

Verfügung vom 11. Juli 2016 an die beitragsberechtigten Kosten der

Angebote der höheren Berufsbildung für das Kalenderjahr 2016 eine Subvention

von insgesamt höchstens Fr. 2'333'000.- zu.

Erwägungen

II.

A rekurrierte am 20. Juli 2016 und verlangte die

"Korrektur der maximalen Leistungsgrenze auf Fr. 2'582'000.00".

Die Bildungsdirektion wies den Rekurs mit Verfügung vom 31. Juli 2018 ab.

III.

Am 14. September 2018 liess A Beschwerde beim Verwaltungsgericht

führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge zuzüglich Mehrwertsteuer sei

ihr für den Zeitraum vom 1. Januar bis 31. Dezember 2016 eine

Subvention von insgesamt Fr. 2'460'833.- bzw. ein zusätzlicher Betrag von

Fr. 127'833.-, eventualiter eine vom Gericht festzusetzende Subvention

zuzusprechen, subeventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die

Bildungsdirektion zurückzuweisen. Die Bildungsdirektion verzichtete am

8.

/9. Oktober 2018 auf Vernehmlassung; das MBA verzichtete am

18.

/19. Oktober 2018 auf eine Beschwerdeantwort.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Gemäss

§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amtes wegen. Für Beschwerden

gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bildungsdirektion über Anordnungen

eines Amts betreffend die Gewährung von Subventionen ist es gemäss

§§ 41 ff. VRG zuständig.

Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Die

Beschwerdeführerin verlangt im Hauptantrag eine Erhöhung der ihr vom MBA mit

Verfügung vom 11. Juli 2016 zugesicherten Subvention um

Fr. 127'833.-; der Streitwert beläuft sich auf denselben Betrag, weshalb

die Sache durch die Kammer zu erledigen ist (§ 38 Abs. 1 VRG,

§ 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

2.

Gemäss § 28 Abs. 3 des Einführungsgesetzes zum

Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 14. Januar 2008 (EG BBG,

LS 413.31) kann der Kanton Dritte bzw. nicht von ihm selbst geführte

höhere Fachschulen mittels Leistungsvereinbarung beauftragen, eidgenössisch

anerkannte Bildungsgänge oder Teile davon sowie Nachdiplomstudiengänge zu

führen, wenn daran ein besonderes öffentliches Interesse besteht, namentlich

die Bildungsangebote einem Bedürfnis der Arbeitswelt entsprechen und sie von

längerfristigem Nutzen sind (lit. a) und die Angebote andernfalls nicht

ausreichend bereitgestellt würden (lit. b). Solche Leistungsvereinbarungen

regeln nach § 35 Abs. 1 lit. d EG BBG unter anderem Art und

Umfang der Leistungen des Kantons, insbesondere die Höhe der Staatsbeiträge.

Die Leistungsvereinbarungen werden in der Regel als Rahmenvereinbarungen für

mehrere Jahre, längstens für deren acht, abgeschlossen; sie werden in der Regel

durch Jahresvereinbarungen konkretisiert (§ 2 Abs. 3 der Verordnung

über die Finanzierung von Leistungen der Berufsbildung vom 24. November

2010.

[VFin BBG, LS 413.312]).

Für Bildungsgänge an höheren Fachschulen und

Nachdiplomstudien gemäss § 28 EG BBG kann der Kanton Subventionen bis zu

75.

% der anrechenbaren Aufwendungen leisten (§ 37 Abs. 1

lit. b EG BBG). Das MBA richtet an Bildungsgänge der höheren Fachschulen

gemäss § 37 Abs. 1 lit. b EG BBG Semesterpauschalen pro

Studentin oder Student mit stipendienrechtlichem Wohnsitz im Kanton Zürich aus

(§ 5b Abs. 1 VFin BBG).

3.

3.1

Vorliegend

schlossen die Beschwerdeführerin und der Staat Zürich, dieser vertreten durch

das MBA, am 4. Dezember 2013 eine Leistungsvereinbarung über die höhere

Berufsbildung und Weiterbildung bzw. eine Rahmenvereinbarung im Sinn des

§ 2 Abs. 3 Satz 1 VFin BBG für die Jahre 2014–2017 (nachfolgend

"Leistungsvereinbarung). Gemäss der Präambel der Leistungsvereinbarung

setzt sie "die Anerkennung der Staatsbeitragsberechtigung und einen Ausgabenentscheid

voraus sowie die Genehmigung des Budgets durch den Kantonsrat"; die

Leistungsvereinbarung werde durch Jahresvereinbarungen ergänzt. Ziff. 3.4

der Leistungsvereinbarung hält hinsichtlich der Jahresvereinbarungen fest, in

diesen würden "[e]rgänzend zu dieser Vereinbarung" – mithin ergänzend

zur Leistungsvereinbarung – "die maximale Leistungsmenge und die

Pauschalen pro Angebot festgelegt"; die Jahresvereinbarung werde jeweils

"nach dem Budgetbeschluss des Kantonsrates" abgeschlossen.

3.2

Für das

hier interessierende Kalenderjahr 2016 wird die Leistungsvereinbarung

durch eine Jahresvereinbarung vom 13. Juli 2016 konkretisiert. Darin

legten die Beschwerdeführerin und das MBA fest, welche Angebote während des

Kalenderjahrs 2016 subventioniert würden. Es handelt sich dabei um die

Ausbildungsgänge zum/zur Betriebswirtschafter/in HF sowie zum/zur

Marketingmanager/in HF, beides Angebote der höheren Berufsbildung. Weiter

werden darin die Semesterpauschalen vereinbart (Fr. 2'500.- für den Kurs

Betriebswirtschafter/in HF und Fr. 2'000.- für den Kurs

Marketingmanager/in HF). Entgegen Ziff. 3.4 der Leistungsvereinbarung wird

hingegen in der Jahresvereinbarung die maximale Leistungsmenge nicht

festgelegt.

In Ziff. 9.2 hält die Leistungsvereinbarung zu den

finanziellen Leistungen des Kantons sodann Folgendes fest:

" 9.2.1

Staatsbeitrag

Die Festlegung des

Staatsbeitrages erfolgt mittels Teilnehmenden-Pauschale pro Angebot […].

9.2.2

Abgeltung höhere Berufsbildung

Die Abgeltung

für Angebote der höheren Berufsbildung erfolgt in Form von Pauschalen basierend

auf der VFin BBG und gemäss der Angebotsliste der Jahresvereinbarung.

[…]

9.2.4

Leistungsmenge

Die Leistungsmenge bilden die

Studierenden der Bildungsgänge der höheren

Berufsbildung mit stipendienrechtlichem Wohnsitz im Kanton Zürich

[…]

9.2.5

Berechnung der Abgeltung gemäss Ziff. 9.2.2 […]

Die Abgeltung

gemäss Ziff. 9.2.2 […] erfolgt pro Kalenderjahr.

Massgeblich für

die Berechnung der Abgeltung ist die Anzahl der Studierenden […] am Stichtag

15.

November des Vorjahres, am 15. Mai und am 15. November des

betreffenden Jahres. Die 3 Stichtage werden anteilsmässig gewichtet, wobei der

Stichtag des 15. Novembers des Vorjahres mit 2/12 (Januar – Februar), der

Stichtag 15. Mai mit 6/12 (März – August) und der Stichtag des

15.

Novembers mit 4/12

(September bis Dezember) berücksichtigt werden.

Für […] Angebote der höheren Berufsbildung (Ziff. 9.2.2), die

modular aufgebaut sind, erfolgt die Berechnung gestützt auf eine Liste der

Teilnehmenden, welche die Leistungserbringerin dem MBA einreicht. Massgeblich

ist dabei die Anzahl Teilnehmender gemäss Ziff. 9.2.4, an welche die

Leistungserbringerin am Ende des […] Moduls eine […] Modulbestätigung abgibt."

3.3

Mit E-Mail

vom 15. Januar 2015 hatte das MBA die Beschwerdeführerin aufgefordert, ihm

bis zum 31. Mai 2015 eine "Schätzung der Teilnehmer für 2016"

einzureichen. Dem kam die Beschwerdeführerin am 24. März 2015 nach;

entsprechend ihren Annahmen zur Anzahl Teilnehmender an den Ausbildungsgängen

zum bzw. zur Betriebswirtschafter/in HF sowie Marketingmanager/in HF schätzte

sie den Staatsbeitrag für das Kalenderjahr 2016 auf Fr. 2'333'333.-. Nach

unwidersprochener Darstellung der Beschwerdeführerin war die tatsächliche

Studierendenanzahl der hier interessierenden Ausbildungsgänge höher als

geschätzt.

3.4

Umstritten

ist, ob das MBA den der Beschwerdeführerin für das Jahr 2016 zugesicherten

Subventionsbeitrag auf einen Maximalbetrag begrenzen durfte oder ob die Beschwerdeführerin

Anspruch auf einen Unterstützungsbetrag entsprechend dem Produkt aus der

tatsächlichen Anzahl Studierender an den vereinbarten Stichtagen und den in der

Jahresvereinbarung festgelegten Pauschalen der beitragsberechtigten

Ausbildungsgänge und damit auf eine nachträgliche Erhöhung der Subvention hat.

4.

4.1

Unter

welchen Voraussetzungen und Bedingungen und – gegebenenfalls – in welcher Höhe

eine Subvention ausgerichtet wird, wird durch das materielle Subventions- bzw. Staatsbeitragsrecht

bestimmt. Demgegenüber regelt das Finanzhaushaltsrecht nicht das Verhältnis

zwischen Kanton und Subventionsempfängerin bzw. Subventionsempfänger, sondern

das Verhältnis zwischen der Exekutive und dem Parlament als Budgetbehörde.

Für jede Ausgabe (die sich

aufgrund des Legalitätsprinzips auf eine Rechtsgrundlage stützen muss) benötigt

die Exekutive einen entsprechenden Budgetkredit und eine Ausgabenbewilligung

(§ 35 Abs. 1 des

Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 [CRG,

LS 611]). Diese doppelte

Hürde für die Ausgabe kantonaler Mittel ist gewollt: Der Kanton soll nicht (wie

ein Privater über sein Privatvermögen) frei über Steuer- und Gebührengelder

verfügen. Er soll durch einen mehrphasigen Bewilligungsprozess von übereiltem

Finanzgebaren abgehalten und dazu veranlasst werden, sich mit der Notwendig-

und Zweckmässigkeit einer Ausgabe auseinanderzusetzen (vgl. zum dualistischen

Ausgabenbewilligungsverfahren in der Stadt Zürich Peter Saile/Marc

Burgherr/Theo Loretan, Verfassungs- und Organisationsrecht der Stadt Zürich,

Zürich/St. Gallen 2009, N. 48, N. 667).

4.2

Bei der von

den Parteien im Dezember 2013 eingegangenen Leistungsvereinbarung handelt es

sich um einen verwaltungsrechtlichen Vertrag. Vereinbarungen dieser Art werden

in der Regel dann abgeschlossen, wenn beide Parteien an einer dauerhaften

Bindung interessiert sind und die private Vertragspartei Verpflichtungen

eingeht, die ihr nicht durch Verfügung auferlegt werden können. Der Vertrag

wirkt für beide Parteien bindend und kann nur unter den vereinbarten

Voraussetzungen oder im gegenseitigen Einverständnis abgeändert oder aufgelöst

werden (vgl. zum Ganzen Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1324 und 2534).

Die sich mit Vertragsabschluss

einstellende Bindungswirkung hat zur Folge, dass eine der privaten

Vertragspartei versprochene finanzielle Leistung grundsätzlich unabhängig vom

späteren Einverständnis des Parlaments im Rahmen der Genehmigung des Budgets

geschuldet ist (vgl. Yvo Hangartner, Parlament und Regierung, ZBl 91/1990,

S. 472 ff., 489, auch zum Folgenden; ferner Tobias Jaag, Die Ausgabenbewilligung im

zürcherischen Gemeinderecht, ZBl 94/1993, S. 68 ff., 73;

Saile/Burgherr/Loretan, N. 678). Soweit sich die Exekutive gegenüber einer privaten Partei in einer

gegenseitigen Leistungsvereinbarung verpflichtete, bestimmte Beiträge

auszurichten, muss der Kantonsrat die notwendigen Voranschlagskredite (bzw.

einen allfälligen Nachtragskredit) also unabhängig davon bewilligen, ob die

Exekutive tatsächlich berechtigt war, die vertragliche Bindung ohne vorgängigen

Voranschlagskredit (Budgetbeschluss) einzugehen. Eine Kürzung oder Streichung

eines entsprechenden Kredits wäre nur zulässig, falls für die private

Vertragspartei erkennbar war, dass die Leistungsvereinbarung nur unter Budget-

oder Kreditvorbehalt Gültigkeit haben sollte (vgl. allgemein zum Budgetverfahren Jaag,

S. 73 f.; Saile/Burgherr/Loretan, N. 567 ff.), und die

fragliche Budgetposition bzw. Ausgabe nicht bereits anderweitig (nicht

vertraglich) budgetmässig gebunden erscheint. Eine solche anderweitige

budgetmässige Gebundenheit ist etwa gegeben, wenn die Ausgabe durch das Gesetz

vorgegeben ist (Anspruchsstaatsbeitrag) oder die Ausgabenbewilligungsbefugnis

definitiv an ein anderes Staatsorgan delegiert wurde (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2531; BGE 110 Ib 148 E. 2b ff.;

ferner René Rhinow, Wesen und Begriff der Subvention in der

schweizerischen Rechtsordnung, Basel 1971, S. 174, wonach ein gesetzlich

begründeter Anspruch – ohne gesetzliche Begrenzung oder Vorbehalt – nicht durch

den Voranschlag eingeschränkt oder entzogen werden kann).

4.3

Zunächst

ist eine vertragliche Bindung aus Sicht des Parlaments zu verneinen, enthält

die Leistungsvereinbarung vom Dezember 2013 doch wie oben 3.1 aufgezeigt einen

Budgetvorbehalt; die Zusicherung der Subvention wurde mithin vom zur Verfügung

stehenden Kredit abhängig gemacht (vgl. Präambel der Leistungsvereinbarung vom Dezember 2013

sowie Ziff. 6.1 Abs. 4; ferner zum rechtlichen Charakter eines

solchen Vorbehalts Rhinow, S. 166, welcher die zusätzlichen bzw.

zweckfremden Bestimmungen dieser Art in Subventionsverträgen als Bedingungen

qualifiziert). Aus dem expliziten Hinweis auf die Genehmigung des Budgets wie

auch auf den Ausgabenentscheid selbst in der Leistungsvereinbarung sowie aus

den rechtlichen Grundlagen ergibt sich, dass die maximale Leistungsmenge bzw.

der Höchstbetrag der Subvention massgeblich durch die für diese Ausgaben

vorausgesetzte Kreditbewilligung bzw. die kantonsrätliche Festsetzung des

Budgets beeinflusst wird. Der Beschwerdeführerin musste mithin bekannt sein,

dass die finanziellen Leistungen nach § 37 Abs. 1 lit. b EG BBG

stets unter dem Vorbehalt der öffentlichen Finanzlage stehen. Davon ging die

Beschwerdeführerin denn auch im Rekursverfahren noch selbst aus.

Entgegen in der Beschwerde vertretener Auffassung ergibt

sich aus der Leistungsvereinbarung sodann nicht, dass die gemäss deren

Ziff. 3.4 in den Jahresvereinbarungen festzulegende maximale

Leistungsmenge anhand Ziff. 9.2.4 f. der Leistungsvereinbarung zu

berechnen wäre, lässt sich doch die maximale Leistungsmenge angesichts dessen,

dass sie massgeblich durch die öffentlichen Finanzlage beeinflusst wird, gar

nicht bzw. erst recht nicht vorgängig zur Budgetfestsetzung berechnen. In Ziff. 9.2.4 f. der

Leistungsvereinbarung wird vielmehr einzig festgelegt, wie der konkrete

Subventionsanspruch – bis zur durch die maximale Leistungsmenge vorbestimmten

Höchstgrenze – zu berechnen ist. Soweit die tatsächliche Leistungsmenge bzw.

Anzahl Studierender die maximale Leistungsmenge übersteigt, ergibt sich

folglich aus Ziff. 9.2.4 f. kein (vertraglicher) Anspruch auf eine

nachträgliche Erhöhung des Höchstbetrags der Leistungsmenge bzw. Subvention.

4.4

Bei

§ 37 Abs. 1 lit. b EG BBG handelt es sich sodann um eine

Kann-Vorschrift, die ein Entschliessungsermessen gewährt und keine

Rechtsansprüche bestimmter Bildungsinstitutionen begründet. Entgegen ihrer

Auffassung hat die Beschwerdeführerin mithin keinen gesetzlichen Anspruch

auf unbegrenzte Subventionierung der beitragsberechtigten Bildungsgänge. Daran

ändert auch das von der Beschwerdeführerin angerufene "öffentliche

Interesse an der Subventionierung der von [ihr] angebotenen Bildungsgänge"

nichts.

4.5

Subventionen

sind vielmehr Staatsbeiträge zur Unterstützung oder Erhaltung von Leistungen im

öffentlichen Interesse, auf die das Gesetz keinen Anspruch einräumt (§ 3

Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 [StaatsbeitragsG,

LS 132.2]). Wie die Ausgangsverfügung zutreffend erwägt, handelt es sich

bei der zugesicherten Subvention zwar um eine gebundene Ausgabe im Sinn

des § 3 Abs. 2 (lit. a) StaatsbeitragsG. Als solche ist sie

freilich – im Gegensatz zu den übrigen Subventionen im Sinn des § 3

Abs. 3 Staatsbeitragsgesetz – bloss referendumsmässig, jedoch nicht auch

budgetmässig gebunden; die Zusicherung einer solchen Subvention steht generell

unter Budgetvorbehalt (vgl. Weisung des Regierungsrats zum

Staatsbeitragsgesetz, ABl 1988, S. 1246 ff., 1267; vgl. ferner

Peter Saile, Das Recht zur Ausgabenbewilligung der zürcherischen Gemeinden,

St. Gallen 1991, S. 156 f.). Ein entsprechender ausdrücklicher

Budgetvorbehalt findet sich hier wie erwähnt in der Rahmenvereinbarung.

4.6

Auch aus

den hier infrage stehenden Delegationsbestimmungen ergibt sich, dass die in

§ 37 Abs. 1 lit. b EG BBG vorgesehenen finanziellen Leistungen

Ausgaben darstellen, welche zwar referendumsmässig, nicht aber budgetmässig

gebunden sind:

Die Kompetenz zur Bewilligung von Ausgaben gestützt auf

§ 37 Abs. 1 lit. b EG BBG wird in § 39 lit. d in

Verbindung mit Anhang 2 der Finanzcontrollingverordnung vom 5. März

2008.

(FCV, LS 611.2) zwar ausdrücklich der Vorinstanz (als für die

Berufsbildung zuständige Direktion [vgl. § 4 EG BBG]) übertragen; die

Tragweite dieser Finanzdelegation ist allerdings nicht genügend erkennbar, um (auch)

auf eine Beschränkung der parlamentarischen Budgethoheit schliessen zu können. Obschon

die betreffenden finanziellen Leistungen gemäss den gesetzlichen Vorgaben (§ 28 Abs. 3 EG BBG in Verbindung mit

§ 2 Abs. 2 VFin BBG) nur an ganz bestimmte Bildungseinrichtungen

ausgerichtet werden können (Zertifizierung oder gleichwertiger

Leistungsausweis, Gewährleistung der Qualität, Kontinuität und Koordination des

Angebots, Eignung der Infrastruktur usw.) und die §§ 5b f. VFin BBG

(in der bis 31. Dezember 2016 geltenden Fassung [OS 68, 54;

OS 70, 159]) eine Grundlage für die Berechnung der pro studierender Person

auszurichtenden Pauschalen enthalten, lässt sich nämlich insbesondere die maximale

Höhe der Ausgaben durch die gesetzlichen Bestimmungen (allein) nicht

abschätzen, da darin etwa keine maximalen Klassengrössen vorgegeben werden; und

auch bezüglich des Zeitpunkts der Ausgabe besteht ein gewisser

Entscheidungsfreiraum der Vorinstanz. Eine Kontrolle von deren

Ausgabenbeschlüssen bzw. derjenigen des MBA (vgl. § 42 FCV in

Verbindung mit § 66 Abs. 2 der Verordnung

über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom

18.

Juli 2007 [LS 172.11]) durch das Parlament lässt sich hier

deshalb trotz der in § 39 lit. d FCV vorgenommenen Ausgabendelegation

rechtfertigen (so schon VGr, 19. Dezember 2018, VB.2018.00590, E. 5.3

Abs. 1).

5.

5.1

Wie nun

aus dem Protokoll des Kantonsrats zur Budgetdebatte 2016 hervorgeht, waren in

dem – als Grundlage für das Budget 2016 dienenden – Konsolidierten

Entwicklungs- und Finanzplan ([KEF]; vgl. hierzu § 9 ff. CRG) des

Regierungsrats unter der Leistungsgruppe 7306, Berufsbildung, für das Jahr 2016

im Vergleich zum Vorjahr noch Mehrkosten für Beiträge an die Höhere

Berufsbildung von Fr. 2'200'000.- ausgewiesen gewesen, die der Einfrierung

des Budgets 2016 auf dem Stand des Jahres 2015 zum Opfer gefallen waren; eine

Verschlechterung des Budgets 2016 in diesem Umfang lehnte die Mehrheit des Kantonsrats

ab (Protokoll der Sitzung des Zürcher Kantonsrates vom 14. Dezember 2015,

S. 1939 ff. [abrufbar unter www.kantonsrat.zh.ch > Geschäfte

> Protokolle]; ferner KEF 2013–2016 [abrufbar unter www.fv.zh.ch

> Finanzplanung]). Die Vorinstanz bzw. das MBA sah sich deshalb

veranlasst, die in diesem Bereich vorgegebene (für das Jahr 2016) zu tiefe bzw.

nicht für alle zu erwartenden Ausgaben ausreichende Kreditsumme auf die unterschiedlichen

Empfängerinnen und Empfänger finanzieller Leistungen im Sinn von §§ 36 ff.

EG BBG zu verteilen.

In solchen Fällen hat

grundsätzlich zunächst die Auszahlung vorbehaltlos zugesicherter Leistungen zu

erfolgen sowie von Kostenanteilen nach § 36 EG BBG, das heisst von

Staatsbeiträgen, auf die das Gesetz einen Anspruch einräumt (vgl.

§ 2 f. StaatsbeitragsG); der verbleibende Rest ist unter den

Empfängerinnen und Empfängern von unter Vorbehalt zugesicherten Subventionen

bzw. von Ermessensstaatsbeiträgen aufzuteilen, wobei die Verwaltung nach

pflichtgemässem Ermessen vorzugehen und auf eine rechtsgleiche und willkürfreie

Verteilung der vorhandenen Mittel zu achten hat (vgl. hierzu Rhinow,

S. 173 f.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2531).

5.2

Dafür,

dass das MBA rechtsungleich oder willkürlich vorgegangen wäre, liegen keine

Anhaltspunkte vor; solches wird denn auch von der Beschwerdeführerin nicht

geltend gemacht. Bei der Verteilung der vom Parlament gesprochenen Mittel

knüpfte die Behörde vielmehr – was sachgerecht erscheint – an die Prognosen der

einzelnen Bildungseinrichtungen für das Jahr 2016 an, so bei der

Beschwerdeführerin an die im Mai 2015 eingereichte Schätzung der

Teilnehmerinnen und Teilnehmer der von ihr im Jahr 2016 durchgeführten Kurse,

und errechnete gestützt auf die massgeblichen (gesetzlich bzw. vertraglich

festgelegten) Pauschalen die jeweiligen Maximalbeiträge für das Jahr 2016. Bei

der Beschwerdeführerin ergab dies den Betrag von Fr. 2'333'000.-, weshalb

ihr das MBA gestützt auf § 39 lit. d FCV am 11. Juli 2016 mit

der Ausgangsverfügung ("Ausgabenbewilligung") eine Subvention in

höchstens diesem Umfang zusicherte.

6.

6.1

Zwar folgt

der Voranschlags- bzw. Budgetkredit dem Verpflichtungskredit

(Ausgabenbewilligung) in der Regel zeitlich nach; da der Voranschlag eine

Jahresperiode erfasst, kommt es in der Praxis allerdings häufig vor, dass zum

Zeitpunkt der Budgetierung der Verpflichtungskredit noch nicht gesprochen ist,

womit der Voranschlagskredit oder mindestens eine erste Tranche davon zeitlich

vor dem Verpflichtungskredit gesprochen wird (Saile/Burgherr/Loretan,

Rz. 676 ff.). Die Beschwerdeführerin vermag insofern aus dem Umstand

nichts zu ihren Gunsten abzuleiten, dass das MBA über die ihr auszurichtende

Subvention für das Jahr 2016 erst nach der Budgetdebatte des Kantonsrats

beschloss (vgl. sodann Ziff. 3.4 Abs. 2 der Leistungsvereinbarung).

6.2

Freilich

ist hier nicht zu übersehen, dass die Beschwerdeführerin gewisse Dispositionen

für das fragliche Beitragsjahr bereits lange vor diesem Zeitpunkt treffen

musste und die letztlich gesprochene Subvention geringer ausfiel, als von ihr

erwartet worden sein mag.

Entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdeführerin ergibt

sich jedoch daraus nicht die Unzulässigkeit der Plafonierung der ihr für das

Jahr 2016 auszurichtenden bzw. ausgerichteten Subvention. Aufgrund des

expliziten Hinweises auf die Genehmigung des Budgets wie auch den

Ausgabenentscheid selbst in der Leistungsvereinbarung war der

Beschwerdeführerin bekannt, dass die finanziellen Leistungen nach § 37

Abs. 1 lit. b EG BBG stets unter dem Vorbehalt der öffentlichen

Finanzlage stehen. Wiewohl es zutreffen mag, dass es der Beschwerdeführerin

aufgrund verschiedener Unsicherheitsfaktoren nicht möglich war, eine

"zuverlässige Schätzung" der Anzahl Teilnehmender an den

beitragsberechtigten Ausbildungsgängen zu den vertraglich vorgesehenen bzw. in

der Zukunft liegenden Stichtagen abzugeben, musste sie dennoch davon ausgehen, dass

die von ihr und den weiteren beitragsberechtigten Bildungseinrichtungen

jährlich eingereichten Planzahlen vom Regierungsrat bzw. der Vorinstanz zur

Abschätzung der im Folgejahr anfallenden kassenwirksamen Summe herangezogen würden

und diese wiederum ins Budget eingestellt würde. Ihre Angaben in diesem

Zusammenhang gegenüber dem MBA vermochten insofern nicht nur diesem als

Orientierungspunkt für die im nächsten Jahr zu tätigenden Ausgaben zu dienen,

sondern gleichzeitig auch der Beschwerdeführerin selbst einen (für die

Planungssicherheit notwendigen) Anhaltspunkt zur Grössenordnung des zu

erwartenden, das heisst vom Beschwerdegegner später höhenmässig "in etwa"

bewilligten Beitrags zu liefern.

7.

7.1

Die

Beschwerdeführerin macht weiter einen Anspruch auf Erhöhung der Subvention aus

Gründen des Vertrauensschutzes geltend. In diesem Zusammenhang bringt sie vor,

das MBA habe in den Jahresvereinbarungen der Jahre 2014, 2015 und 2016 sowie in

den "korrespondierenden Verfügungen der Jahre 2014 und 2015" darauf

verzichtet, die Höhe der Staatsbeiträge einseitig festzulegen bzw. vertraglich

zu vereinbaren, weshalb sie davon ausgegangen sei, dass das MBA auch im

Jahr 2016 auf eine Festlegung der maximalen Leistungsmenge verzichten

werde.

7.2

Die

fehlende Festlegung der maximalen Leistungsmenge in den Jahresvereinbarungen

2014, 2015 und 2016 bildete für sich von vornherein keine geeignete

Vertrauensgrundlage, zumal der Beschwerdeführerin bekannt sein musste und auch

bekannt war, dass die maximale Leistungsmenge nicht aufgrund der effektiven

Studierendenzahlen festgelegt würde, sondern "sich aus dem Budgetbeschluss

des Kantonsrates ableitet". Die Beschwerdeführerin hat sich sodann

entgegenhalten zu lassen, in der Vergangenheit diesbezüglich nie opponiert und

die betreffenden Jahresvereinbarungen jeweils anstandslos unterzeichnet zu

haben.

Die Beitragsverfügungen der Rechnungsjahre 2014 und 2015

liegen nicht in den Akten. Die Beschwerdeführerin macht zwar sinngemäss

geltend, für die Kalenderjahre 2014 und 2015 eine anhand der tatsächlichen

Leistungsmenge bzw. auf Basis der effektiven Teilnehmeranzahl zu den Stichtagen

berechnete Subvention erhalten zu haben, bringt indes nicht vor, die tatsächliche

Anzahl Studierender der beitragsberechtigten Ausbildungsgänge sei bereits in

den Jahren 2014 und 2015 über der zuvor erwarteten gelegen. Wie es sich damit

verhält, kann jedoch offenbleiben; selbst wenn der Beschwerdeführerin in den

Jahren 2014 und 2015 jeweils ein höherer als der zuvor geschätzte Betrag

gewährt worden wäre, stellte dies für sich allein genommen noch keine

Vertrauensgrundlage dar (René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen

Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1995; so schon VGr,

19.

Dezember 2018, VB.2018.00590, E. 5.5).

Anzumerken bleibt, dass die Beschwerdeführerin nicht

substanziiert geltend macht oder belegt, dass sie in Unkenntnis der

Ausgangsverfügung in den beitragsberechtigten Ausbildungsgängen je eine

zusätzliche Klasse bzw. eine Klasse mehr als den geschätzten Teilnehmendenzahlen

entsprechend geführt hätte. Vielmehr führte sie in der Rekursschrift vom

20.

Juli 2016 noch aus, falls sie nur die verfügte maximale Leistungsmenge

erhalte, müsse sie Studierende "ablehnen", welche sich dann an einer

anderen Schule einschreiben müssten, bzw. dass "der Anmeldestand" die

verfügte maximale Leistungsgrenze übersteigen werde, was gegen die Annahme

gutgläubig getätigter, nicht mehr rückgängig zu machender Dispositionen – wie

sie für einen Vertrauenstatbestand vorausgesetzt würden – spricht.

8.

8.1

Die

Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz schliesslich in formeller Hinsicht vor,

sie habe sich mit ihren (der Beschwerdeführerin) Vorbringen im Rekursverfahren

"zur Unmöglichkeit der Teilnehmerschätzung im Voraus" nicht oder nur

ungenügend auseinandergesetzt; sie rügt damit eine Verletzung ihres Anspruchs

auf rechtliches Gehör.

8.2

Aus dem

Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) fliesst das Recht der

von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person, dass die

Behörde deren Vorbringen auch tatsächlich hört, prüft und in der

Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet,

ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen Parteistandpunkten

einlässlich auseinandersetzen und jedes Vorbringen ausdrücklich widerlegen,

sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte beschränken. Der

Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich die betroffene Person über die

Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der

Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn müssen wenigstens

kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten

lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. zum Ganzen BGE 138 I

232.

E. 5.1, 136 I 229 E. 5.2, 134 I 83 E. 4.1; ausführlich zur

Begründungspflicht Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf

rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000,

S. 402 ff. mit zahlreichen Hinweisen).

8.3

Die

Verfügung vom 31. Juli 2018 setzt sich zwar tatsächlich nicht mit den

Einwänden der Beschwerdeführerin zur Unmöglichkeit "exakter Angaben der

Studierendenzahlen mehr als ein Jahr im Voraus" bzw. den angeführten

Unsicherheitsfaktoren auseinander. Zur Wahrung der Begründungspflicht ist indes

wie soeben aufgezeigt eine Befassung mit jedem einzelnen Parteivorbringen auch

nicht erforderlich. Insgesamt setzt sich die Verfügung vom 31. Juli 2018

mit der Sachlage in einem Ausmass auseinander, das der Beschwerdeführerin

erlaubte, sich der Tragweite des Entscheids bewusst zu werden und ihn in voller

Kenntnis der Sache an eine höhere Instanz weiterzuziehen. Eine Verletzung der

Begründungspflicht liegt nicht vor; die Rüge der Gehörsverletzung ist

unbegründet.

9.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

10.

10.1

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Zu prüfen

bleibt, ob es sich rechtfertigt, einen Teil der Kosten – wie von der

Beschwerdeführerin angestrebt – der Vorinstanz aufzuerlegen, weil diese gegen

das Beschleunigungsgebot verstossen habe.

10.2

Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen haben die Parteien Anspruch

auf Beurteilung innert nützlicher Frist (Art. 29 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 und § 4a VRG, vgl. auch

§ 27c VRG). Eine Rechtsverzögerung ist anzunehmen, wenn behördliches

Handeln nicht grundsätzlich verweigert wird, jedoch nicht binnen der

gesetzlichen Frist oder – wo eine solche fehlt – nicht binnen angemessener

Frist erfolgt (BGE 103 V 190 E. 3c; Jürg Bosshart/Martin Bertschi in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 3. A., Zürich 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 40 f.).

Die Grenze der zulässigen Verfahrensdauer ist unter Berücksichtigung der

Umstände des Einzelfalls festzulegen. Die Feststellung einer

verfassungswidrigen Rechtsverzögerung setzt allerdings voraus, dass der

Beschwerdeführer die Vorinstanz erfolglos um eine raschere Abwicklung des Verfahrens

ersucht und sein entsprechendes Interesse dargetan hat (BGr, 16. Oktober

2008,2D_110/2008, E. 5; VGr, 13. März 2013, VB.2012.00556,

E. 4.1).

Vorliegend beantragt die – anwaltlich vertretene –

Beschwerdeführerin weder explizit noch implizit die Feststellung einer

Rechtsverzögerung im Rekursverfahren, sie will eine solche vielmehr lediglich

im Rahmen der Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorliegenden Verfahrens

berücksichtigt haben. Für eine dispositivmässige Feststellung einer Verletzung

des Beschleunigungsgebots bleibt damit von vornherein kein Raum, möglich wäre

einzig ein erwägungsweises Festhalten einer solchen (Kaspar Plüss, Kommentar

VRG, § 4a N. 30).

Aus den Akten erhellt, dass die Vorinstanz der

Beschwerdeführerin die Rekursantwort am 28. September 2016 "zur

Kenntnisnahme" zusandte. Am 3. März 2017 erkundigte sich die

Beschwerdeführerin, bis wann mit einem Rekursentscheid zu rechnen sei, worauf

ihr beschieden wurde, ein Entscheid "vor Sommer 2017" erscheine

"kaum möglich". Im Januar 2018 gelangte die Beschwerdeführerin ein

weiteres Mal an die Vorinstanz und erkundigte sich nach dem

"Verfahrensstand". Die Vorinstanz antwortete daraufhin, es sei mit

einem Entscheid "im zweiten Quartal 2018" zu rechnen. Die Beschwerdeführerin

hat sich mithin zwar wiederholt danach erkundigt, bis wann mit einem

Rechtsmittelentscheid zu rechnen sei, indes nicht zum Ausdruck gebracht, dass

sie mit der langen Bearbeitungsdauer nicht einverstanden sei, sondern vielmehr

Verständnis für die erneute Verzögerung nach dem Sommer 2017 geäussert.

Eine teilweise Kostenbelastung der Vorinstanz aus Billigkeitsgründen erscheint

deshalb vorliegend nicht angezeigt.

11.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs

ist Folgendes zu erläutern: Art. 83 lit. k des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erklärt die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) gegen

Entscheide über Subventionen für unzulässig, auf die kein Anspruch besteht.

Soweit ein Anspruch auf die Subvention, um die es geht, geltend gemacht wird,

kann demnach die ordentliche Beschwerde erhoben werden. Andernfalls steht nur

die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.

Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu

geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 6'560.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist

binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an …