Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00590

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2018.00590

Urteil

der 4. Kammer

vom 19. Dezember 2018

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle,

Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Staat Zürich,

vertreten durch das Mittelschul- und Berufsbildungsamt,

Beschwerdegegner,

betreffend

Staatsbeitrag,

hat sich ergeben:

I.

Mit Verfügung vom 7. Juli 2016

sicherte das Mittelschul- und Berufsbildungsamt (MBA) A mit einem

Betriebsstandort im Kanton Zürich für das Jahr 2016 an ihre Kosten im

Zusammenhang mit der Durchführung vorbereitender

Kurse für die eidgenössische Berufsprüfung und von Bildungsgängen der höheren

Fachschulen "eine Subvention von insgesamt höchstens

Fr. 92'000.-" zu.

II.

Die Bildungsdirektion wies einen

dagegen erhobenen Rekurs mit Verfügung vom 30. Juli 2018 ab.

III.

A liess am 14. September 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht

erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge "(zuzüglich

Mehrwertsteuer)" seien die Verfügung des MBA vom 7. Juli 2018

(richtig 2016) sowie der Rekursentscheid vom 30. Juli 2018 vollumfänglich

aufzuheben und sei ihr für das Beitragsjahr 2016 eine Subvention in der

"ihr gesetzlich zustehenden Höhe, mindestens im Umfang von

CHF 168'849.00, zuzusprechen".

Die Bildungsdirektion am 8./9. und das MBA am 18./19. Oktober 2018

verzichteten auf Vernehmlassung bzw. Beschwerdebeantwortung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa im

Zusammenhang mit Staatsbeiträgen nach § 41 in Verbindung mit

§§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b

Abs. 1 und Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44

e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Der Streitwert

beträgt Fr. 76'849.- (Fr. 168'849.- abzüglich Fr. 92'000.-),

weshalb die Angelegenheit in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38

Abs. 1 und § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

2.

2.1 Gemäss

§ 27 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Berufsbildung vom

14. Januar 2008 (EG BBG, LS 413.31) sorgt der Kanton für ein

bedarfsgerechtes Angebot an vorbereitenden Kursen für die eidgenössische

Berufsprüfung und die eidgenössische höhere Fachprüfung (Satz 1); er kann

Dritte mittels Leistungsvereinbarung beauftragen, solche Kurse anzubieten

(Satz 2). Im gleichen Sinn kann der Kanton Dritte mittels

Leistungsvereinbarung beauftragen, eidgenössisch anerkannte Bildungsgänge oder

Teile davon zu führen, wenn daran ein besonderes öffentliches Interesse

besteht, namentlich die Bildungsangebote einem Bedürfnis der Arbeitswelt

entsprechen und sie von längerfristigem Nutzen sind, und die Angebote

andernfalls nicht ausreichend bereitgestellt würden (§ 28 Abs. 3 EG

BBG).

Nach § 37 Abs. 1 lit. a f. EG

BBG kann sich der Kanton im Gegenzug mit Subventionen von bis zu 75 % an

den anrechenbaren Aufwendungen der Leistungserbringerinnen und

Leistungserbringer für vorbereitende Kurse gemäss § 27 EG BBG und

Bildungsgänge gemäss § 28 EG BBG beteiligen. Es besteht jedoch kein

Anspruch auf finanzielle Unterstützung des Kantons (vgl. auch § 3 Abs. 1 des

Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 [StaatsbeitragsG, LS 132.2]). Der Entscheid

darüber liegt vielmehr im Ermessen der zuständigen Behörden. Dieses Ermessen

ist pflichtgemäss, das heisst unter Beachtung des Willkürverbots, des

Gleichbehandlungsgebots und des Verhältnismässigkeitsprinzips sowie des Sinns

und Zwecks der gesetzlichen Ordnung und der dort angelegten öffentlichen

Interessen auszuüben (vgl. BGE 140 I 99 E. 3.1, 138 I 305

E. 1.4.3; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 26 Rz. 11; Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,

Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 409).

2.2 Leistungsvereinbarungen

nach § 27 Satz 2 bzw. § 28 Abs. 3 EG BBG werden in der Regel als

Rahmenvereinbarungen für mehrere Jahre – längstens für acht Jahre –

abgeschlossen und durch Jahresvereinbarungen konkretisiert (§ 35

Abs. 2 EG BBG in Verbindung mit § 2 Abs. 3 der Verordnung über

die Finanzierung von Leistungen der Berufsbildung vom 24. November 2010

[VFin BBG, LS 413.312]). Sie haben neben der Art und dem Umfang der

Leistung bzw. des Leistungsauftrags des Dritten insbesondere die Art und den

Umfang der (Gegen-)Leistungen des Kantons, namentlich die Höhe allfälliger

Staatsbeiträge, zu regeln (§ 35 Abs. 1 lit. a und lit. d EG

BBG; vgl. auch § 10 Abs. 2 lit. b StaatsbeitragsG).

3.

3.1 Die Parteien schlossen im Januar 2014 für

die Periode vom 1. Januar 2013 bis zum 31. Dezember 2016 eine

Leistungsvereinbarung über die höhere Berufs- und Weiter­bildung ab. Darin

findet sich in Ziff. 6.1.1 bezüglich Art und Umfang der von der

Beschwerdeführerin im Bereich der höheren Berufsbildung zu erbringenden

Leistungen statuiert, dass jene Bildungsgänge der höheren Fachschule (vgl.

§ 28 Abs. 3 EG BBG) und Vorbereitungskurse für die Berufsprüfung und die

höhere Fachprüfung (vgl. § 27 EG BBG) anbietet. Die Abgeltung dieser

Leistungen durch den Kanton erfolgt – so die Leistungsvereinbarung weiter – pro

Kalenderjahr (Ziff. 9.2.5 Abs. 1) in Form angebotsabhängiger

Lektionen- bzw. Semesterpauschalen pro Studentin oder Student mit

stipendienrechtlichem Wohnsitz im Kanton Zürich im Sinn von §§ 5b f. VFin

BBG (in der bis zum 31. Dezember 2016 gültigen Fassung [OS 68, 54; OS

70, 159]) (Ziff. 9.2.2). Die Pauschalen sind gemäss Ziff. 3.4 der

Leistungsvereinbarung "pro Angebot" in den – jeweils nach dem

Budgetbeschluss des Kantonsrats abzuschliessenden – Jahresvereinbarungen

festzulegen, weshalb diese auch eine Liste des beitragsberechtigten Angebots

der Beschwerdeführerin zu enthalten haben (vgl. Ziff. 9.2.2); in den

Jahresvereinbarungen ebenfalls festzulegen ist sodann die "maximale

Leistungsmenge" der Beschwerdeführerin, das heisst die maximale Anzahl

Studierender bzw. Kursteilnehmender mit stipendienrechtlichem Wohnsitz

im Kanton Zürich im Abrechnungsjahr (Ziff. 3.4

in Verbindung mit Ziff. 9.2.4).

Als "für die [konkrete]

Berechnung der Abgeltung" massgebend bezeichnen die Ziff. 9.2.4

lit. a und 9.2.5 Abs. 2 schliesslich die Anzahl der Studierenden bzw. der

Kursteilnehmenden mit stipendienrechtlichem Wohnsitz im Kanton Zürich "am

Stichtag 15. November des Vorjahres, am 15. Mai und am

15. November des betreffenden Jahres".

3.2 In

Ergänzung dieser Leistungsvereinbarung trafen die Parteien im November 2014

eine Jahresvereinbarung für das Beitragsjahr 2014 und Ende März bzw. Anfang

April 2015 eine solche für das Beitragsjahr 2015. Am 7. Juli 2016 – dem

Tag des Erlasses der streitgegenständlichen Verfügung – legte das MBA der

Beschwerdeführerin zudem die Jahresvereinbarung für die Periode vom

1. Januar bis zum 31. Dezember 2016 zur Annahme vor. Die am 14. bzw.

19. Juli 2016 gegengezeichnete Vereinbarung enthält die Angebotsliste der

Beschwerdeführerin sowie die massgeblichen "Pauschalen pro Angebot";

Angaben zur maximalen Leistungsmenge der Beschwerdeführerin sucht man darin –

wie auch in den Jahresvereinbarungen praktisch identischen Wortlauts aus den

Jahren 2014 und 2015 – allerdings vergeblich.

Hierzu äussert sich auch die

Ausgangsverfügung nicht (direkt); sie begrenzt jedoch die Höhe der der

Beschwerdeführerin für das Jahr 2016 auszurichtenden finanziellen Leistungen

gegen oben, indem jener darin unter dem Untertitel

"Ausgabenbewilligung" für das Jahr 2016 eine Subvention in der Höhe

von maximal Fr. 92'000.- zugesprochen wird. Obschon – so der

Beschwerdegegner bzw. das MBA in der definitiven Abrechnungsverfügung vom

25. Januar 2018 – aufgrund der im März 2017 vorliegenden

Studierendenzahlen des Jahres 2016 bei einer Berechnung nach Massgabe der Ziff. 9.2.4 lit. a und 9.2.5 Abs. 2 der

Leistungsvereinbarung 2016 eine Subvention in Höhe von Fr. 168'849.-

resultiert hätte, erhielt die Beschwerdeführerin daher letztlich

"nur" Fr. 92'000.- an ihre (ungedeckten) anrechenbaren

Aufwendungen im Sinn von § 37 Abs. 1 EG BBG für die fragliche Periode

ausgerichtet.

4.

Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen

die Deckelung der ihr für das Jahr 2016 auszurichtenden Subvention und macht

geltend, der Beschwerdegegner stelle in der Ausgangsverfügung zum ersten Mal –

ohne Vorankündigung und ohne ihr Einverständnis in der Jahresvereinbarung 2016

– lediglich auf die "Planzahlen basierend auf Vorjahreswerten" ab

statt – wie sonst – auf die effektiven Studierendenzahlen, die anhand der drei

in Ziff. 9.2.5 festgelegten Stichtage nachgewiesen werden könnten. So sei

in der Vergangenheit nie von "einer Maximalbeitragshöhe gesprochen"

worden, "welche der Abrechnung nach Stichtagen entgegenstehen würde".

Im Jahr 2015 habe sie mithin trotz identischer Budgeteingabe

(Fr. 92'000.-) wie in den Jahren 2016 und 2014 einen Betrag von rund

Fr. 142'000.- vom Beschwerdegegner zugesprochen erhalten; im Jahr 2014

seien es immerhin rund Fr. 100'000.- gewesen. Sie habe deshalb darauf

vertrauen dürfen, dass der Beschwerdegegner die Berechnung der ihr zustehenden

Beiträge auch im Jahr 2016 "vereinbarungskonform" (vgl.

Ziff. 9.2.5 der Leistungsvereinbarung) mittels "Gewichtung nach

Stichtagen" vornehme.

Dem hält der Beschwerdegegner entgegen,

dass sich das beanstandete Kostendach am vom Kantonsrat bewilligten Budget 2016

der Leistungsgruppe Nr. 7306 Berufsbildung orientiere, "welches im

Bereich der Subventionen für die Höhere Berufsbildung auf Grund der

Budgeteingaben der Schulen festgelegt" worden sei, so im Fall der

Beschwerdeführerin gestützt auf deren (Budget-)Eingabe für das Jahr 2016. Damit

bzw. mit der Festsetzung einer "Höchstgrenze pro Anbieter" werde mit

anderen Worten die Einhaltung der finanzrechtlichen Vorgaben – insbesondere die

Einhaltung der Budgetvorgaben des Kantonsrats – sichergestellt, was zulässig

sei. In der Präambel der mit der Beschwerdeführerin abgeschlossenen

Leistungsvereinbarung finde sich denn auch ausdrücklich festgehalten, dass

diese neben der Anerkennung der Staatsbeitragsberechtigung einen

Ausgabenentscheid sowie die Genehmigung des Budgets durch den Kantonsrat

voraussetze.

5.

5.1 Unter

welchen Voraussetzungen und Bedingungen und – gegebenenfalls – in welcher Höhe

eine Subvention ausgerichtet wird, wird durch das materielle Subventions- bzw. Staatsbeitragsrecht

bestimmt. Demgegenüber regelt das Finanzhaushaltrecht nicht das Verhältnis

zwischen Kanton und Subventionsempfängerin bzw. Subventionsempfänger, sondern

das Verhältnis zwischen der Exekutive und dem Parlament als Budgetbehörde.

Für jede Ausgabe (die sich aufgrund des

Legalitätsprinzips auf eine Rechtsgrundlage stützen muss) benötigt die

Exekutive einen entsprechenden Budgetkredit und eine Ausgabenbewilligung

(§ 35 Abs. 1 des

Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 [CRG,

LS 611]). Diese doppelte Hürde für

die Ausgabe kantonaler Mittel ist gewollt: Der Kanton soll nicht (wie ein

Privater über sein Privatvermögen) frei über Steuer- und Gebührengelder

verfügen. Er soll durch einen mehrphasigen Bewilligungsprozess von übereiltem

Finanzgebaren abgehalten und dazu veranlasst werden, sich mit der Notwendig-

und Zweckmässigkeit einer Ausgabe auseinanderzusetzen (vgl. zum dualistischen

Ausgabenbewilligungsverfahren in der Stadt Zürich Peter Saile/Marc Burgherr/Theo Loretan,

Verfassungs- und Organisationsrecht der Stadt Zürich, Zürich/St. Gallen

2009, N. 48, N. 667).

5.2 Bei der

von den Parteien im Januar 2014 eingegangenen Leistungsvereinbarung, welche die

Übertragung öffentlicher Aufgaben im Bereich der Berufsbildung an die

Beschwerdeführerin im Austausch gegen eine finanzielle Leistung des

Beschwerdegegners zum Inhalt hat, handelt es sich um einen

verwaltungsrechtlichen Vertrag. Vereinbarungen dieser Art werden in der Regel

dann abgeschlossen, wenn beide Parteien an einer dauerhaften Bindung

interessiert sind und die private Vertragspartei Verpflichtungen eingeht, die

ihr nicht durch Verfügung auferlegt werden können. Der Vertrag wirkt für beide

Parteien

bindend und kann nur unter den vereinbarten Voraussetzungen

oder im gegenseitigen Einverständnis abgeändert oder aufgelöst werden (vgl. zum

Ganzen Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 1324 und 2534).

Die sich mit Vertragsabschluss

einstellende Bindungswirkung hat zur Folge, dass die der Beschwerdeführerin

versprochene finanzielle Leistung grundsätzlich unabhängig vom späteren

Einverständnis des Parlaments im Rahmen der Genehmigung des Budgets geschuldet

ist (vgl. Yvo Hangartner, Parlament und Regierung, ZBl 91/1990, S. 472

ff., 489, auch zum Folgenden; ferner Tobias Jaag, Die Ausgabenbewilligung im zürcherischen

Gemeinderecht, ZBl 94/1993, S. 68 ff., 73; Saile/Burgherr/Loretan,

N. 678). Soweit sich die Exekutive

gegenüber einer Institution in einer gegenseitigen Leistungsvereinbarung

verpflichtete, bestimmte Beiträge auszurichten, muss der Kantonsrat die

notwendigen Voranschlagskredite (bzw. einen allfälligen Nachtragskredit) also

unabhängig davon bewilligen, ob die Exekutive tatsächlich berechtigt war, die

vertragliche Bindung ohne vorgängigen Voranschlagskredit (Budgetbeschluss) einzugehen.

Eine Kürzung oder Streichung eines entsprechenden Kredits wäre nur zulässig,

falls für die private Vertragspartei erkennbar war, dass die

Leistungsvereinbarung nur unter Budget- oder Kreditvorbehalt Gültigkeit haben

sollte (vgl. §§ 34 ff.

CRG; ferner allgemein zum Budgetverfahren Jaag, S. 73 f.;

Saile/Burgherr/Loretan, N. 567 ff.), und die fragliche Budgetposition bzw.

Ausgabe nicht bereits anderweitig (nicht vertraglich) budgetmässig gebunden

erscheint. Eine solche anderweitige budgetmässige Gebundenheit ist etwa

gegeben, wenn die Ausgabe durch das Gesetz vorgegeben ist

(Anspruchsstaatsbeitrag) oder die Ausgabenbewilligungsbefugnis definitiv an ein

anderes Staatsorgan delegiert wurde (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 2531; BGE 110 Ib 148 E. 2b ff.; ferner René Rhinow, Wesen und Begriff der Subvention in der

schweizerischen Rechtsordnung, Basel 1971, S. 174, wonach ein gesetzlich

begründeter Anspruch – ohne gesetzliche Begrenzung oder Vorbehalt – nicht durch

den Voranschlag eingeschränkt oder entzogen werden kann).

5.3 Bei § 37

Abs. 1 EG BBG handelt es sich – wie aufgezeigt – um eine Kann-Vorschrift, die

ein Entscheidungsermessen gewährt und keine Rechtsansprüche bestimmter

Bildungsinstitutionen begründet. Die Kompetenz zur Bewilligung von Ausgaben

gestützt auf § 37 Abs. 1 lit. a und lit. b EG BBG wird sodann in

§ 39 lit. d in Verbindung mit Anhang 2 der Finanzcontrollingverordnung vom

5. März 2008 (FCV, LS 611.2) zwar ausdrücklich der Vorinstanz (als

für die Berufsbildung zuständige Direktion [vgl. § 4 EG BBG]) übertragen;

die Tragweite dieser Finanzdelegation ist allerdings nicht genügend erkennbar,

um zwingend (auch) auf eine Beschränkung der parlamentarischen Budgethoheit

schliessen zu können. Obschon die betreffenden finanziellen Leistungen gemäss

den gesetzlichen Vorgaben (§ 27 Satz 2 bzw.

§ 28 Abs. 3 EG BBG in Verbindung mit § 2 Abs. 2 VFin

BBG) nur an ganz bestimmte Bildungseinrichtungen ausgerichtet werden können (Zertifizierung

oder gleichwertiger Leistungsausweis, Gewährleistung der Qualität, Kontinuität

und Koordination des Angebots, Eignung der Infrastruktur usw.) und die

§§ 5b f. VFin BBG (in der bis 31. Dezember 2016 geltenden Fassung [OS 68,

54; OS 70, 159]) eine Grundlage für die Berechnung der pro studierender

Person auszurichtenden Pauschalen enthalten, lässt sich nämlich insbesondere

die maximale Höhe der Ausgaben durch die gesetzlichen Bestimmungen (allein)

nicht abschätzen, da darin etwa keine maximalen Klassengrössen vorgegeben

werden; und auch bezüglich des Zeitpunkts der Ausgabe besteht ein gewisser

Entscheidungsfreiraum der Vorinstanz. Eine Kontrolle von deren

Ausgabenbeschlüssen bzw. derjenigen des MBA (vgl. § 42 FCV in Verbindung

mit § 66 Abs. 2 der Verordnung über die

Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom

18. Juli 2007 [LS 172.11]) durch das Parlament lässt sich hier

deshalb trotz der in § 39 lit. d FCV vorgenommenen Ausgabendelegation

rechtfertigen. Es handelt sich bei den in § 37 Abs. 1 lit. a und

lit. b EG BBG vorgesehenen finanziellen Leistungen folglich um Ausgaben,

welche zwar referendumsmässig, nicht aber auch budgetmässig gebunden sind.

Eine vertragliche Bindung ist aus Sicht

des Parlaments schliesslich ebenfalls zu verneinen, enthält die

Leistungsvereinbarung vom Januar 2014 doch einen Budgetvorbehalt (vgl. auch

§ 10 Abs. 3 StaatsbeitragsG), welchen sich die Beschwerdeführerin

entgegenhalten zu lassen hat; die Zusicherung der Subvention wurde mithin

ausdrücklich vom zur Verfügung stehenden Kredit abhängig macht (vgl. Präambel

der Leistungsvereinbarung vom Januar 2014 sowie Ziff. 6.1

[act. 8/8/1]; ferner zum rechtlichen Charakter eines solchen Vorbehalts

Rhinow, S. 166, welcher die zusätzlichen bzw. zweckfremden Bestimmungen

dieser Art in Subventionsverträgen als Bedingungen qualifiziert).

5.4 Wie nun aus

dem Protokoll des Kantonsrats zur Budgetdebatte 2016 hervorgeht, waren in dem –

als Grundlage für das Budget 2016 dienenden – Konsolidierten Entwicklungs- und

Finanzplan ([KEF]; vgl. hierzu § 9 ff. CRG) des Regierungsrats unter der

Leistungsgruppe 7306, Berufsbildung, für das Jahr 2016 im Vergleich zum Vorjahr

noch Mehrkosten für Beiträge an die Höhere Berufsbildung von

Fr. 2'200'000.- ausgewiesen gewesen, die der Einfrierung des Budgets 2016

auf dem Stand des Jahres 2015 zum Opfer gefallen waren; eine Verschlechterung

des Budgets 2016 in diesem Umfang lehnte die Mehrheit des Kantonsrat ab

(Protokoll der Sitzung des Zürcher Kantonsrates vom 14. Dezember 2015,

S. 1939 ff. [abrufbar unter www.kantonsrat.zh.ch > Geschäfte

> Protokolle]; ferner KEF 2013–2016 [abrufbar unter www.fv.zh.ch

> Finanzplanung]). Die Vorinstanz bzw. das MBA sah sich deshalb

veranlasst, die in diesem Bereich vorgegebene (für das Jahr 2016) zu tiefe bzw.

nicht für alle zu erwartenden Ausgaben ausreichende Kreditsumme auf die unterschiedlichen

Empfängerinnen und -empfänger finanzieller Leistungen im Sinn von §§ 36 EG

BBG zu verteilen.

In solchen Fällen hat grundsätzlich

zunächst die Auszahlung vorbehaltlos zugesicherter Subventionen zu erfolgen

sowie von Kostenanteilen nach § 36 EG BBG, das heisst von Staatsbeiträgen,

auf die das Gesetz einen Anspruch einräumt (vgl. und § 2 f.

StaatsbeitragsG); der verbleibende Rest ist unter den Empfängerinnen und

Empfängern von unter Vorbehalt zugesicherten Subventionen bzw. von

Ermessensstaatsbeiträgen aufzuteilen, wobei die Verwaltung nach pflichtgemässem

Ermessen vorzugehen und auf eine rechtsgleiche und willkürfreie Verteilung der

vorhandenen Mittel zu achten hat (vgl. hierzu Rhinow, S. 173 f.;

Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2531).

Dafür, dass das MBA rechtsungleich oder

willkürlich vorgegangen wäre, aber liegen keine Anhaltspunkte vor; solches wird

denn auch von der Beschwerdeführerin nicht geltend gemacht. Bei der Verteilung

der vom Parlament gesprochenen Mittel knüpfte die Behörde vielmehr – was sachgerecht

erscheint – an die "Budgeteingaben" bzw. Prognosen der einzelnen

Bildungseinrichtungen für das Jahr 2016 an, so bei der Beschwerdeführerin an

die – wie sie sagt – "Ende 2015" eingereichte Schätzung der

Teilnehmerinnen und Teilnehmer der von ihr im Jahr 2016 durchgeführten Kurse,

und errechnete gestützt auf die massgeblichen (gesetzlich bzw. vertraglich

festgelegten) Pauschalen die jeweiligen Maximalbeiträge für das Jahr 2016. Bei

der Beschwerdeführerin ergab dies den Betrag von Fr. 92'000.-, weshalb ihr

das MBA gestützt auf § 39 lit. d FCV am 7. Juli 2016 mit der

Ausgangsverfügung ("Ausgabenbewilligung") eine Ausgabe in höchstens

diesem Umfang zusicherte.

5.5 Zwar folgt

der Voranschlags- bzw. Budgetkredit dem Verpflichtungskredit

(Ausgabenbewilligung) in der Regel zeitlich nach; da der Voranschlag eine

Jahresperiode erfasst, kommt es in der Praxis allerdings häufig vor, dass zum

Zeitpunkt der Budgetierung der Verpflichtungskredit noch nicht gesprochen ist,

womit der Voranschlagskredit oder mindestens eine erste Tranche davon zeitlich

vor dem Verpflichtungskredit gesprochen wird (Saile/Burgherr/Loretan, Rz. 676

ff.). Die Beschwerdeführerin vermag insofern aus dem Umstand nichts zu ihren

Gunsten abzuleiten, dass das MBA über die ihr auszurichtende Subvention für das

Jahr 2016 erst nach der Budgetdebatte des Kantonsrats beschloss.

Freilich ist hier nicht zu übersehen, dass

die Beschwerdeführerin ihre Dispositionen für das fragliche Beitragsjahr

bereits lange vor diesem Zeitpunkt treffen musste und die letztlich gesprochene Subvention deutlich

geringer ausfiel, als von ihr erwartet worden war bzw. als die

vergangenheitsbezogene konkrete Bemessung nach Ziff. 9.2.5 der

Leistungsvereinbarung ergab. Dies führt indes – entgegen dem Dafürhalten der

Beschwerdeführerin – nicht zur Unzulässigkeit der Plafonierung der ihr für das

Jahr 2016 auszurichtenden bzw. ausgerichteten Subvention aus

Vertrauensschutzgesichtspunkten. Aufgrund des expliziten Hinweises auf die

Genehmigung des Budgets wie auch den Ausgabenentscheid selbst in der

Leistungsvereinbarung war der Beschwerdeführerin bekannt, dass die finanziellen

Leistungen nach § 37 Abs. 1 lit. a und lit. b EG BBG stets unter

dem Vorbehalt der öffentlichen Finanzlage stehen. Auch dürfte sie sich dessen

bewusst gewesen sein, dass die von ihr und den weiteren beitragsberechtigten

Bildungseinrichtungen jährlich gegen Jahresende eingereichten Planzahlen vom

Regierungsrat bzw. der Vorinstanz zur Abschätzung der im Folgejahr anfallenden

kassenwirksamen Summe herangezogen werden und diese wiederum ins Budget

eingestellt wird. Ihre Angaben in diesem

Zusammenhang gegenüber dem MBA vermochten insofern nicht nur diesem als

Orientierungspunkt für die im nächsten Jahr zu tätigenden Ausgaben zu dienen,

sondern gleichzeitig auch der Beschwerdeführerin selbst einen (für die

Planungssicherheit notwendigen) Anhaltspunkt zur Grössenordnung des zu

erwartenden, das heisst vom Beschwerdegegner später höhenmässig "in

etwa" bewilligten Beitrags zu liefern. Daran ändert nichts, dass ihr in

den Jahren 2014 und 2015 jeweils ein höherer als der im Budget eingegebene

Betrag gewährt worden war, stellt dies für sich allein genommen doch noch keine

Vertrauensgrundlage dar (René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen

Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1995).

Was wiederum die Tatsache

anbelangt, dass in den

Jahresvereinbarungen 2014, 2015 und 2016 keine "maximale

Leistungsmenge" vorgesehen wurde, was die Planungssicherheit der

Beschwerdeführerin ohne Frage zusätzlich erhöht hätte, hat sich diese entgegenhalten

zu lassen, in der Vergangenheit diesbezüglich nie opponiert zu haben und die

betreffenden Jahresvereinbarungen jeweils anstandslos unterzeichnet zu haben.

Wie sie selbst einräumt, profitierte die Beschwerdeführerin in den Jahren 2014

und 2015 denn auch klarerweise davon, dass das MBA entgegen Ziff. 3.4 der

Leistungsvereinbarung nicht bereits jeweils unmittelbar nach Vorliegen des

Budgets für das kommende Jahr die maximale Leistungsmenge (Studierendenzahlen)

anhand ihrer Planzahlen fixierte. Auch vor diesem Hintergrund fällt eine

Berufung auf Treu und Glauben deshalb ausser Betracht.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde

abzuweisen.

7.

Ausgangsgemäss sind die

Gerichtkosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist ihr keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).

8.

Zur Rechtsmittelbelehrung des

nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Art. 83 lit. k des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erklärt die Beschwerde in

öffentlichrechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) gegen

Entscheide über Subventionen für unzulässig, auf die kein Anspruch besteht.

Soweit ein Anspruch auf die Subvention, um die es geht, geltend gemacht wird,

kann demnach die ordentliche Beschwerde erhoben werden. Andernfalls steht nur

die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.

Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu

geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 5'060.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin

auferlegt.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht

zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der

Sachverhalt

Erwägung 8 Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14.

6. Mitteilung an …

Abweichende Meinung einer Kammerminderheit und der

Gerichtsschreiberin:

(§ 71 VRG in Verbindung mit

§ 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behörden­organisation im Zivil-

und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS 211.1])

Der Kammermehrheit ist

grundsätzlich darin beizupflichten, dass ein unter dem Vorbehalt der

Kreditbewilligung im Rahmen des Budgets stehender Subventionsvertrag

regelmässig keinen Vertrauenstatbestand bezüglich der (Höhe der) finanziellen

Leistungen des Staats zu schaffen vermag, weil es sich insoweit lediglich um

eine bedingte Vereinbarung handelt. Vorliegend fällt allerdings auf, dass die

massgebliche gesetzliche Regelung im Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über

die Berufsbildung bzw. der Verordnung

vom 24. November 2010 über die Finanzierung von Leistungen der

Berufsbildung dem

Beschwerdegegner keinen Handlungsspielraum bezüglich der Berechnung der den Leistungserbringerinnen und

Leistungserbringern für vorbereitende Kurse gemäss § 27 EG BBG und

Bildungsgänge gemäss § 28 EG BBG ausgerichteten Subventionen belässt (so

auch ABl 2012-28-12

[Nr. 52], S. 18 f.); nach Abschluss der für vier Jahre geltenden

Leistungsvereinbarung, deren Inhalt ebenfalls vom Gesetz vorgegeben ist,

besteht ein solcher Spielraum sodann auf Seiten beider Vertragsparteien

lediglich noch bezüglich der Festlegung der Zahl studierender Personen pro

Beurteilungsperiode. Da die Ausbildungseinrichtungen, die um Staatsbeiträge

gemäss §§ 36 ff. EG BBG ersuchen, dem Kanton vorab Einblick in ihre

Rechnungsführung zu gewähren und darüber hinaus für die Geltungsdauer der

Leistungsvereinbarung Gewähr für die Kontinuität ihres Angebots zu bieten

haben, erscheint der Spielraum indes auch hier äusserst begrenzt. Es fragt sich

daher, ob bei Vorliegen einer solch detaillierten (gesetzlichen und

vertraglichen) Regelung eines Subventionsverhältnisses ein bloss allgemeiner

Vorbehalt in der Präambel der Rahmenvereinbarung betreffend "Budget",

Erwägungen

"Ausgabenbewilligung" und "Beitragsberechtigung" genügt, um

zu verhindern, dass bei der Subventionsempfängerin bzw. dem Subventionsempfänger

die berechtigte Erwartung entsteht, der Staat erbringe die vertraglich

vereinbarte finanzielle Leistung jeweils (in ungeschmälertem Umfang).

Hinzu kommt hier – was

im Zusammenhang mit dem vorstehend Ausgeführten jedenfalls für die ausnahmsweise

Begründung einer Vertrauensgrundlage spricht –, dass der Beschwerdegegner

seiner ihm aus der Leistungsvereinbarung vom Januar 2014 erwachsenden

Leistungspflicht in der Vergangenheit jeweils umfassend nachkam, ohne dass das

MBA die Beschwerdeführerin vorgängig über die Tätigung eines

Ausgabenbeschlusses bzw. einer Ausgabenbewilligung in Kenntnis gesetzt hätte;

die Anerkennung der Beitragsberechtigung der Beschwerdeführerin für die Periode

von Januar 2013 bis Dezember 2016 durch den Regierungsrat wiederum lag sogar

erst im Mai 2016 vor, das heisst, die Parteien kamen ihren Leistungspflichten

in den Jahren 2013 und 2014 jeweils nach, obschon mindestens eine der in der

Präambel ihrer Leistungsvereinbarung genannten Bedingungen klarerweise (noch)

nicht erfüllt war. Über die Jahre ebenso unerfüllt blieb die aus Ziff. 3.4

erwachsende Verpflichtung der Parteien, in den Jahresvereinbarungen jeweils

umgehend nach der Budgetdebatte die maximale Leistungsmenge der

Beschwerdeführerin festzulegen; auch findet sich entgegen den Vorgaben in

§ 10 Abs. 2 lit. b StaatsbeitragsG und § 35 Abs. 1 lit. d

EG BBG nirgends die (Maximal-)Höhe der staatlichen Leistungen festgehalten. Das

Verhalten des Beschwerdegegners bzw. des MBA in den letzten Jahren vermochte

bei der Beschwerdeführerin insofern das Vertrauen zu erwecken, selbst bei einem

Ausbau ihres Angebots ihre Aufwendungen nach § 37 Abs. 1 EG BBG im Umfang der

vertraglichen Vereinbarung anstandslos erstattet zu erhalten, zumal das MBA in

der Vergangenheit auch nie gegen die Zunahme der Studierendenzahlen opponiert

hatte.

Es erscheint deshalb

treuwidrig, wenn das MBA nicht bereits nach Vorliegen des Budgetentwurfs des

Regierungsrats den Verpflichtungskredit für das Subventionsjahr 2016 sprach,

sondern stattdessen nach Vorliegen des Budgets 2016 über ein halbes Jahr damit

zuwartete, die Ausgangsverfügung zu erlassen. Zumindest die Jahresvereinbarung

2016.

aber hätte sie der Beschwerdeführerin bereits im Dezember 2015 bzw. Januar

2016.

zur Unterzeichnung vorlegen und darin mittels der von jener eingegebenen

Planzahlen für das Jahr 2016 die maximale Leistungsmenge fixieren können. Dies

hätte der Beschwerdeführerin erlaubt, ihr Kursangebot für das Jahr 2016 noch

rechtzeitig anzupassen.

Entgegen der von der

Kammermehrheit vertretenen Auffassung erweist sich die mit der

Ausgangsverfügung getroffene Plafonierung der der Beschwerdeführerin

zuzusprechenden bzw. zugesprochenen Subvention für das Jahr 2016 daher aus

Gründen des Vertrauensschutzes als unzulässig. Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen.