VB.2018.00611

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00611

5. Dezember 2018Deutsch24 min

(URT.2018.20433)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Am 8. August 2017 wurde bei der Stadt Zürich die

Volksinitiative "Züri Autofrei" mit folgendem Wortlaut eingereicht:

"1. Die

Gemeindeordnung wird wie folgt geändert:

Art. 2quinquies Abs. 2 (neu)

Das

Stadtgebiet wird vom individuellen Motorfahrzeugverkehr befreit und

Alternativen werden entsprechend gefördert. Die zwingenden Bestimmungen des

kantonalen Rechts und des Bundes bleiben vorbehalten. Erlaubt bleibt ferner der

Motorfahrzeugverkehr, soweit er zur Versorgung der Bevölkerung und des

Gewerbes, zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Dienste und des öffentlichen

Verkehrs, sowie zur Gewährleistung der Mobilität für Menschen mit Behinderung

oder eingeschränkter Mobilität erforderlich ist.

Abs. 2 und 3 werden zu Abs. 3 und 4.

Art. 125

Übergangsbestimmungen

Die zuständigen Behörden haben innert nützlicher Frist nach

Annahme der Initiative durch das Volk die entsprechenden Beschlüsse zur

Durchsetzung der Änderungen gemäss Art. 2quinquies Abs. 2 zu

erlassen.

2. Der

Stadtrat setzt diese Ergänzungen der Gemeindeordnung nach Genehmigung durch den

Regierungsrat in Kraft.

Begründung

Die

Volksinitiative strebt eine visionäre Stadt Zürich an. Durch die Befreiung vom

individuellen Motorfahrzeugverkehr soll Platz für öffentliche Verkehrsmittel,

Fahrräder und Fussgänger und Fussgängerinnen sowie mehr Freiraum geschaffen

werden. Durch den frei werdenden Raum soll die Stadt lebenswerter und

ökologischer gemacht und Grünflächen gefördert werden."

Mit Weisung vom 22. Dezember 2017 beantragte der Stadtrat

der Stadt Zürich dem Gemeinderat derselben die Ungültigerklärung der

Initiative. Anlässlich einer Sitzung vom 28. März 2018 erklärte der

Gemeinderat die Initiative jedoch für gültig, wies die Initiative zur

materiellen Berichterstattung und Antragstellung an den Stadtrat zurück und

liess den diesbezüglichen Beschluss am 4. April 2018 im Amtsblatt der Stadt Zürich

veröffentlichen.

Erwägungen

II.

Gegen den Beschluss des Gemeinderats liessen unter anderen

B, C und D beim Bezirksrat Zürich rekurrieren und beantragen, unter

Entschädigungsfolge sei der Gemeinderatsbeschlusses vom 28. März 2018 aufzuheben

und die Volksinitiative "Züri Autofrei" für ungültig zu erklären. Mit

Beschluss vom 13. September 2018 hiess der Bezirksrat das Rechtsmittel der drei

erwähnten Rekurrenten in Stimmrechtssachen gut, hob den Gemeinderatsbeschluss

auf, erklärte die Volksinitiative für ungültig (Dispositiv-Ziff. III) und

verpflichtete den Gemeinderat in Dispositiv-Ziff. V, den Obsiegenden eine

Parteientschädigung zu bezahlen.

III.

Dagegen führte der Gemeinderat der Stadt Zürich am 24.

September 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, unter

Entschädigungsfolge sei der Bezirksratsbeschluss vom 13. September 2018

aufzuheben und die Gültigkeit der Volksinitiative "Züri Autofrei" festzustellen.

Der Bezirksrat Zürich gab am 1. Oktober 2018 unter Verweis

auf die Begründung seines Beschlusses Verzicht auf Vernehmlassung bekannt. B, C

und D liessen am 3. Oktober 2018 in ihrer Beschwerdeantwort darauf schliessen,

unter Entschädigungsfolge sei der bezirksrätliche Entscheid zu bestätigen und

die Beschwerde abzuweisen. Dazu äusserte sich der Gemeinderat am 10. Oktober

2018.

Die Kammer erwägt:

1.

Kraft des § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amts wegen. Sie ist für

Beschwerden gegen erstinstanzliche Entscheide eines Bezirksrats etwa über einen

Stimmrechtsrekurs in kommunalen Angelegenheiten (auch) heute nach § 161

Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003

(GPR, LS 161) und § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1

lit. c sowie Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 sowie 2

lit. c Ziff. 1 und §§ 42–44 e contrario VRG gegeben (siehe zum

bisherigen Recht VGr, 20. Dezember 2017, VB.2017.00266, E. 1.1). Der Beschwerde

in Stimmrechtssachen unterliegen unter anderem Entscheide betreffend die

Ungültigerklärung von Initiativen (VGr, 8. Januar 2014, VB.2013.00753,

E. 1 Abs. 1). § 21a lit. c VRG räumt den betroffenen Gemeindebehörden

eine direkte Rechtsmittelbefugnis in Stimmrechtssachen ein, was im Übrigen über

das Bundesrecht hinausgeht (Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 21a N. 19).

Der Gemeinderat Zürich ist damit zur Beschwerde legitimiert, weshalb

offenbleiben kann, ob auch eine Beschwerdelegitimation aufgrund des § 172

des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) oder der

Gemeindeautonomie gegeben wäre.

Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen

Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.

Die streitige Initiative will erreichen, dass das

Stadtgebiet Zürich vom motorisierten Individualverkehr befreit wird und

Alternativen entsprechend gefördert werden. Zu diesem anvisierten Ziel soll für

jede einzelne Strasse ein Fahrverbot mit den allenfalls dazu erforderlichen

Ausnahmen geprüft und signalisiert werden. Laut Initiativtext sollen von diesem

generellen Verbot Ausnahmen gemacht werden (können) für die Versorgung der Bevölkerung

und des Gewerbes, für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Dienste und des

öffentlichen Verkehrs sowie für die Mobilität von Menschen mit Behinderung oder

eingeschränkter Mobilität. Generell weist die Initiative zudem darauf hin, dass

die "zwingenden Bestimmungen des kantonalen Rechts und des Bundes"

vorbehalten bleiben. Die Initianten skizzieren das bei einer allfälligen

Annahme der Initiative durchzuführende Vorgehen wie folgt: In einem ersten

Schritt soll die kommunale Verkehrsplanung überprüft und angepasst werden.

Dabei sollen Quartierstrassen ohne Groberschliessungsfunktion mit einem

Fahrverbot belegt werden. Zwecks Annäherung an das der Initiative innewohnende

Ziel sei die Groberschliessung zudem auf möglichst wenige kommunale Strassen

und Quartierstrassen zu beschränken. Anschliessend müsse für jede

Quartierstrasse ohne Groberschliessungsfunktion einzeln ein Fahrverbot mit

allfälligen erforderlichen Ausnahmen geprüft und erlassen werden. Die

Initianten sehen ihre Initiative insgesamt als Handlungsvorgabe; mit ihr

alleine sei die vollständige Befreiung der Stadt Zürich vom motorisierten

Individualverkehr nicht möglich (vgl. zum Ganzen VGr, 5. Dezember

2018, VB.2018.00612, E. 2 Abs. 1).

Die Vorinstanz begründet die Ungültigerklärung der streitigen

Volksinitiative damit, dass ihr Gegenstand im Wesentlichen nicht umgesetzt

werden könnte, ohne gegen übergeordnetes Recht zu verstossen. Für weitergehende

Verkehrsbeschränkungen, wie sie die Initiative zur Zielerreichung vorsehe,

kämen weder vom Bund bezeichnete Durchgangsstrassen noch die Staatsstrassen –

das seien alle in den kantonalen und regionalen Verkehrsplänen festgelegten

Strassen – in Frage. Lediglich für Gemeinde- und für Quartierstrassen könnten

Verkehrsbeschränkungen festgelegt werden, und dies für Erstere aufgrund

übergeordneten Rechts ebenso nur mit Einschränkungen. Somit wären alleine

Quartierstrassen ohne Groberschliessungsfunktion zur Befreiung vom

motorisierten Individualverkehr geeignet, wie sie die Initiative eigentlich für

das gesamte Stadtgebiet beabsichtige. Die Initiative lasse sich unter

Berücksichtigung des übergeordneten Rechts insgesamt nur soweit umsetzen, als

sie als einfacher Auftrag an die städtischen Organe verstanden werden könne, in

den Quartieren den Verkehr möglichst weitgehend zu beruhigen. Dies habe mit dem

Kernanliegen der Initiative, nämlich das gesamte Stadtgebiet vom individuellen

Motorfahrzeugverkehr zu befreien, kaum mehr etwas gemein. Auch die allgemein

gehaltenen Vorbehalte zugunsten des Bundes- und des kantonalen Rechts genügten

für sich allein nicht, die Initiative vor der Ungültigerklärung zu bewahren:

Die Stimmberechtigten würden dazu aufgerufen, sich zu einer Initiative zu

äussern, deren Ziel nicht verwirklicht werden könne. Dies sei mit der Garantie der

politischen Rechte unvereinbar.

3.

3.1

Gemäss

Art. 86 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV,

LS 101) regelt das Gesetz die Volksrechte in der Gemeinde, wobei es

insbesondere ein Initiativrecht, ein Referendumsrecht und ein Anfragerecht

vorsieht. Einschlägige Bestimmungen zum (kantonalen) Initiativrecht enthält

überdies der III. Teil des Gesetzes über die politischen Rechte. Die

betreffenden Gesetzesbestimmungen zum Initiativrecht für die Gemeinden (und

Zweckverbände) finden sich in den §§ 146–156 GPR. Demnach können in

Parlamentsgemeinden Einzel- und Volksinitiativen eingereicht werden über

Gegenstände, die dem obligatorischen oder fakultativen Referendum unterstehen

(§ 147 Abs. 2 GPR). Möglich ist die kommunale Initiative sowohl in der Form des

ausgearbeiteten Entwurfs als auch der allgemeinen Anregung (§ 148 Abs. 1 GPR in

Verbindung mit Art. 25 Abs. 1 KV), wobei die Einheit der Form kein absolutes

Gültigkeitserfordernis darstellt (vgl. Art. 25 Abs. 3 KV; Christian Schuhmacher

in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur

Zürcher Kantonsverfassung, Zürich 2007, Art. 25 N. 18).

4.

Für die Frage der Gültigkeit einer (kommunalen) Initiative

verweist § 148 Abs. 2 GPR auf Art. 28 Abs. 1 KV und § 121 Abs. 2 GPR. Danach

ist eine Initiative gültig, wenn sie die Einheit der Materie wahrt, nicht gegen

übergeordnetes Recht verstösst und nicht offensichtlich undurchführbar ist.

Für die Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit einer

Initiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen

auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht

auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige

Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der Initianten dürfen

allerdings mitberücksichtigt werden. Es ist von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten

jene zu wählen, welche einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten

entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits im

Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund

und Kanton vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen

werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als

gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 132 I 282

E. 3.1, 129 I 392 E. 2.2, 111 Ia 303 E. 4 mit Hinweisen; BGr, 9. Juli

2003,1P.1/2003, E. 2.3 [nicht veröffentlicht in BGE 129 I 232]).

Bei der Beurteilung der Gültigkeit von Volksinitiativen haben die zuständigen Organe

vom Grundsatz "in dubio pro populo" (im Zweifel zugunsten der

Volksrechte) auszugehen (BGE 134 I 172 E. 2.1, 111 Ia 292 E.

3c/cc, 104 Ia 343 E. 4; BGr, 20. Dezember 2011,1C_578/2010, E. 3

Ingress [nicht veröffentlicht in BGE 138 I 131]; vgl. auch Peter Saile/Marc

Burgherr, Das Initiativrecht der zürcherischen Parlamentsgemeinden, Zürich/St. Gallen

2011, N. 106; Bénédicte Tornay, La démocratie directe saisie par le juge,

Genf etc. 2008, S. 69 f.; differenziert Alfred Kölz, Die kantonale

Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982,

S. 1 ff., 43 ff.; kritisch Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die

demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen

Eidgenossenschaft, Zürich 2000, N. 428 ff., insbesondere

N. 432).

4.1

Die Ungültigkeit

einer kantonalen oder kommunalen Initiative kann sich daraus ergeben, dass das

Begehren gegen jeweils übergeordnetes Recht verstösst. Nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann die zuständige Behörde selbst ohne

gesetzliche Grundlage über die Vereinbarkeit des Begehrens mit übergeordnetem

Recht und somit über die Gültigkeit einer Volksinitiative befinden und diese

allenfalls einer Abstimmung entziehen (BGr, 12. Dezember 1989, ZBl 92/1991,

S. 164, E. 3a; Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen

Eidgenossenschaft, 4. A., Bern 2016, § 51 N. 29). Die Kantone bestimmen in

ihrem Organisationsrecht, ob sowie bejahendenfalls von welchem Organ und nach

welchen Kriterien Volksinitiativen auf ihre Gültigkeit hin überprüft werden

(BGr, 6. Juli 2010,1C_92/2010, E. 2.1). Im Kanton Zürich obliegt die

Prüfung für die Gültigkeit einer (kantonalen) Volksinitiative dem Kantonsrat

(Art. 28 Abs. 2 KV). Auch in der Stadt Zürich ist dafür das Parlament

zuständig: Der Gemeinderat fasst den Beschluss zur Gültigkeit einer Initiative

(vgl. Art. 14 lit. g der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970

[GO, AS 101], www.stadt-zuerich.ch > Politik & Recht > Amtliche Sammlung).

4.2

Die

Bestimmungen der Stadt Zürich zu den Volksinitiativen verweisen generell auf

das kantonale Recht: Soweit nicht die Normen der Gemeindeordnung (Art. 15 Abs.

1–4 GO) einschlägig oder dazu ergänzende kommunale Regelungen in der

Geschäftsordnung des Gemeinderats erlassen worden sind (Art. 17 Abs. 2 GO),

gelten die kantonalen Vorschriften über die (Volks-)Initiativen (Art. 17 Abs. 1

GO). Unter anderem ist aufgrund einer fehlenden anderweitigen Anordnung in der

gemeinderätlichen Geschäftsordnung das qualifizierte Quorum der

Kantonsverfassung für die Ungültigerklärung einer Volksinitiative massgebend:

Nach Art. 28 Abs. 3 KV entscheidet der Kantonsrat darüber mit einer Mehrheit

von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder. Diese qualifizierte Mehrheit gilt

nach dem Gesagten ebenso für den stadtzürcherischen Gemeinderat in Bezug auf

die Ungültigerklärung einer städtischen Volksinitiative.

4.3

Unterschied zur kantonalen Ebene – wo der Gesetzgeber es entsprechend der

bundesgerichtlichen Praxis in Kauf nimmt, dass über eine allenfalls

rechtswidrige Initiative abgestimmt wird und die beschlossene Norm erst

nachträglich überprüft werden kann (vgl. BGE 111 Ia 284 E. 4b; BGr,

6.

Juli 2010,1C_92/2010, E. 2.2) – steht dem Gemeindeparlament kein Freiraum

bezüglich der Ungültigerklärung einer Initiative wegen Verstosses gegen

übergeordnetes Recht offen. Im Gemeinderecht gilt allgemein die staatliche

Aufsicht über die Gemeinden, und das für die Initiativen geltende Recht enthält

keine Vorschrift, welche diese Aufsicht ausschliessen würde für

Gemeinderatsbeschlüsse, mit denen eine Initiative der Volksabstimmung

unterbreitet wird. Somit besteht die Kompetenz der kantonalen bzw.

bezirksrätlichen Behörde, solche Beschlüsse des Gemeinderates kraft ihres

Aufsichtsrechts oder auf Rekurs hin zu überprüfen (BGE 111 Ia 284 E. 4b).

5.

Es bleibt zu prüfen, ob der Bezirksrat den Beschluss des

Gemeinderats, die Volksinitiative "Züri Autofrei" für gültig zu

erklären, mit Recht aufgehoben und die Initiative füglich für ungültig erklärt

hat. Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid ausführt, darf die Aufsichtsbehörde

eine Initiative nur dann als ungültig erklären, wenn deren Inhalt in klarer

Weise übergeordnetem Recht widerspricht (sinngemäss BGE 139 I 292 E. 5.7). Sie

gelangte zum Schluss, die Volksinitiative "Züri Autofrei" liesse sich

in wesentlichen Teilen nur unter Verstoss gegen übergeordnetes Recht umsetzen,

weshalb diese für ungültig zu erklären sei. Der Beschwerdeführer hält dies für

unzutreffend.

5.1

Mit der

Initiative wird verlangt, dass die Stadt Zürich vom motorisierten

Individualverkehr befreit wird. Alternativen dazu sollen entsprechend gefördert

werden.

5.2

Ob oder

wie weit eine bestimmte Fläche für Verkehrszwecke bestimmt wird, richtet sich

nach dem Recht des Gemeinwesens, dem die Hoheit über die öffentliche Sache

zusteht (BGE 122 I 279 E. 2c, auch zum Folgenden). Von Bundesrechts wegen gibt

es keinen Anspruch darauf, dass bestimmte Verkehrsanlangen gebaut oder

bestimmte Flächen dem Verkehr zur Verfügung gestellt werden. Das Gemeinwesen

ist verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, bestehende Strassenfläche dem

Verkehr im bisherigen Umfang zu erhalten. Es steht ihm unter Vorbehalt

verfassungsmässiger Rechte frei, eine Fläche, die bisher dem Verkehr gewidmet

war, einer anderen Zweckbestimmung zuzuführen. Davon ausgenommen sind

Durchgangsstrassen.

Sodann stellt eine Ent- bzw. Umwidmung einer Strasse eine

kantonalrechtliche Anordnung dar. Die Voraussetzungen und das Verfahren sind

dem kantonalen Recht zu entnehmen. Im Allgemeinen wird für eine Entwidmung oder

eine Umwidmung ein entsprechendes (überwiegendes) öffentliches Interesse

vorausgesetzt. Während das Gemeinwesen also bei der (erstmaligen) Widmung einer

Strasse für den Verkehr grundsätzlich frei ist, bestehen bei einer späteren

Änderung der Widmung (wie Umwidmung oder Entwidmung) von bestehenden, bereits

dem allgemeinen Verkehr geöffneten Strassen Einschränkungen und weitergehende

Erfordernisse. Im Grundsatz aber steht es den Kantonen bzw. den von ihnen als berechtigt

bezeichneten Gemeinwesen zu, in Ausübung ihrer Hoheit über die öffentlichen

Sachen eine Fläche, die bisher dem Verkehr gewidmet war, einer anderen

Zweckbestimmung zuzuführen (André Werner Moser, Der öffentliche Grund und seine

Benützung, Bern 2011, S. 114 f.).

5.2.1

Die Kantone sind zum Erlass lokaler Verkehrsanordnungen befugt (Fahrverbote

nach Art. 3 Abs. 3 und funktionelle Verkehrsanordnungen nach Art. 3 Abs. 4 des

Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 [SVG, SR 741.01]). Dies gilt nur

für bestimmte oder mehrere bestimmte (und ausdrücklich aufgelistete)

Strassen; ein Fahrverbot oder andere Verkehrsbeschränkungen durch generellen

Rechtssatz zu erlassen, steht den Kantonen nicht zu (BGE 130 I 134 E. 3.2; kritisch

Eva Maria Belser, Basler Kommentar, 2014, Art. 3 SVG N. 15). Den Kantonen

ist es explizit erlaubt, erstere Befugnis den Gemeinden zu übertragen (Art. 3

Abs. 2 Satz 2 SVG), was der Kanton Zürich insbesondere zu Gunsten seiner

beiden grossen Städte Zürich und Winterthur getan hat (§§ 27–30 der Kantonalen

Signalisationsverordnung vom 21. November 2001, LS 741.2). Ent- oder

Umwidmungen haben also, sollen sie mit strassenverkehrsrechtlichen Mitteln

umgesetzt werden, in der Form einer (anfechtbaren) Allgemeinverfügung zu

ergehen. Inhaltlich sind diese – soweit es sich dabei um ein Fahrverbot oder

eine andere Beschränkung des Verkehrs handelt – überdies ebenfalls an die

Vorgaben von Art. 3 Abs. 3 bzw. Abs. 4 SVG gebunden. Die Umsetzung dieser

Beschränkungen, welche den Verkehr auf einer (bis anhin) öffentlichen Strasse

verbieten bzw. bestimmte Verkehrsteilnehmer von ihrer Benützung ausschliessen

wollen, muss sodann mit Signalen und Markierungen des

Bundesstrassenverkehrsrechts geschehen (Moser, S. 115 f.).

Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, steht ein zeitlich

unbeschränktes, generelles Fahrverbot nicht in der Kompetenz der Stadt Zürich

und würde gegen Bundesrecht verstossen. Bewegt sich die Stadt Zürich bei ihren

Verkehrsanordnungen hingegen im Rahmen der bundesrechtlichen Vorgaben aus dem

Strassenverkehrsrecht und ihrer vom kantonalen Recht zugewiesenen Kompetenz,

ist sie befugt, solche Fahrverbote und Fahrbeschränkungen zu erlassen.

5.2.2

Dieser "Freiheit" stehen auch die raumplanungsrechtlichen

(Erschliessungs-)Vorgaben des Bundes und des Kantons nicht entgegen. Sie

betreffen nämlich (nur) den Bau von Gemeindestrassen und nicht primär die

motorisierte Nutzung derselben. Von Bundesrechts wegen müssen Grundstück

bestimmungsgemäss erschlossen sein; darunter fällt in strassenmässiger Hinsicht

eine hinreichende Zufahrt (Art. 19 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni

1979.

[SR 700]). Dieses Erfordernis der hinreichenden strassenmässigen

Erschliessung ist vorwiegend verkehrs-, gesundheits- und feuerpolizeilich

motiviert und soll die Zugänglichkeit sowohl für die Benützer der Bauten als

auch für Fahrzeuge der öffentlichen Dienste (Feuerwehr, Krankenwagen, Kehrichtabfuhr,

Elektrizitäts- und Wasserwerke usw.) gewährleisten (BGr, 28. Dezember 2011,

1C_375/2011, E. 3.3.3 auch zum Folgenden). Der unbestimmte Rechtsbegriff der

"hinreichenden Zufahrt" kann vom kantonalen Recht und der kantonalen

Gerichts- und Verwaltungspraxis ausgelegt bzw. präzisiert werden. So gilt im

Kanton Zürich nach § 236 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom

7.

September 1975 (PBG, LS 700.1) ein Grundstück als erschlossen,

"wenn es für die darauf vorgesehenen Bauten und Anlagen genügend zugänglich

ist". Im Besonderen bedingt eine genügende Zugänglichkeit "in

tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und Zweckbestimmung der Bauten oder

Anlagen entsprechende Zufahrt für die Fahrzeuge der öffentlichen Dienste und

der Benützer" (§ 237 Abs. 1 Satz 1 PBG). Zwar enthält § 3 der

Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987 (LS 700.5) das (Mindest-)Erfordernis

eines Zufahrtsweges oder einer entsprechend ausgestalteten tragfähigen Fahrspur

als Notzufahrt zu jedem Grundstück und hält gleichzeitig in § 12 fest, dass

allgemein auch verkehrsberuhigende Massnahmen unter Vorbehalt dieser

Anforderungen an die Notzufahrt stehen. Allerdings sind weder aus diesen

Normalien noch aus dem Anwendungsgebot der Verkehrssicherheitsverordnung vom

15.

Juni 1983 (LS 722.15) Hinderungsgründe dafür ersichtlich, dass die Stadt

eine Erschliessung – insbesondere auch im Hinblick auf ihre künftigen Verkehrs-

und Quartierplanungen – nicht so durchführen könnte, dass sie frei vom

individuellen Motorfahrzeugverkehr und somit im Einklang mit dem

Initiativbegehren bliebe. Gemäss § 6 Abs. 2 der Zugangsnormalien kann

in dichtbesiedelten Gebiet die Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln

genügen.

5.3

Die

Kantonsverfassung des Kantons Zürich führt den Verkehr im Katalog der

öffentlichen Aufgaben auf. In Art. 104 KV werden Kanton und Gemeinden

verpflichtet, für eine sichere, wirtschaftliche und umweltgerechte Ordnung des

gesamten Verkehrs sowie für ein leistungsfähiges Verkehrsnetz zu sorgen (Abs.

1). Obwohl in erster Linie der Bund das Verkehrswesen regelt, kommt den

Kantonen vor allem im Strassenwesen (Strassenbau) erheblicher

Handlungsspielraum zu (Markus Rüssli in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach,

Art. 104 N. 1). Art. 104 Abs. 2 KV behält dem Kanton denn auch die Hoheit

über die Staatsstrassen vor. Dies sind gemäss § 5 Abs. 1 des Strassengesetzes

vom 27. September 1981 (StrG, LS 722.1) sämtliche in den kantonalen und

regionalen Verkehrsplänen festgelegten Strassen; alle übrigen Strassen sind

Gemeindestrassen (Abs. 2). Letztere stehen somit – im Rahmen des

übergeordneten kantonalen Rechts – unter der Hoheit der Gemeinden (Rüssli, Art.

104.

N. 7). Ebenfalls stehen die Gemeindestrassen im Eigentum der jeweiligen

Gemeinde, und diese sind grundsätzlich für deren Bau, Unterhalt, Betrieb und

Finanzierung verantwortlich (§ 6 Abs. 1, § 26 Abs. 1 StrG). Den Gemeinden fällt

unter selbstverständlicher Einhaltung der Bundes- und Kantonsgesetze ein

insgesamt erheblicher Gestaltungsspielraum für das Strassenwesen in ihren

Gebieten zu. An diesem Befund ändert auch der mit Abstimmung vom 24. September

2017.

angenommene und seit 1. Februar 2018 in Kraft stehende Art. 104 Abs. 2bis

KV nichts, mit dem der Kanton verpflichtet wird, einerseits für ein

leistungsfähiges Staatsstrassennetz für den motorisierten Privatverkehr zu sorgen

und andererseits eine Verminderung der Leistungsfähigkeit einzelner Abschnitte

derselben im umliegenden Strassennetz mindestens auszugleichen.

5.3.1

Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht

diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn teilweise oder ganz der Gemeinde

zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche

Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann die

Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften betreffen oder

sich auf einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung übergeordneten

kantonalen oder eidgenössischen Rechts beziehen. Für den Schutz der

Gemeindeautonomie bedarf es keiner Autonomie in einem ganzen Aufgabengebiet; es

genügt eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit im streitigen Bereich. Im

Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den

entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht

(vgl. BGE 136 I 395 E. 3.2.1).

5.3.2

Einer Gemeinde im Kanton Zürich kommt somit auch unter dem Aspekt der

Gemeindeautonomie eine gewisse Entscheidungsfreiheit im Bereich des

Strassenwesens zu, insbesondere bezüglich Quartierstrassen. Es ist kein Grund

ersichtlich, weshalb nicht auch eine gänzliche Befreiung von Motorfahrzeugen

auf Gemeindestrassen unter den Autonomiebereich fallen sollte. Die vorinstanzlichen

Erwägungen betreffend allfällige jeweils einzeln zu verfügende Einschränkungen

für jede einzelne Quartierstrasse mögen in tatsächlicher Hinsicht zutreffen,

führen aber nicht zur Beantwortung der grundsätzlichen Frage bezüglich

Zulässigkeit der streitgegenständlichen Initiative. Einer Volksinitiative liegt

regelmässig eine politische Stossrichtung zugrunde und es wohnt ihr eine von

den Initianten beabsichtigte, in die Zukunft gerichtete Botschaft inne; daneben

kann sie direkte Handlungsanweisungen für Behörden enthalten. Diesen Punkten

gälte es bei einer allfälligen Annahme der Initiative Rechnung zu tragen und

die entsprechenden Forderungen unter Berücksichtigung übergeordneten Rechts –

wie es bereits die Initiative formuliert – umzusetzen.

5.4

Die

Einschränkungen kantonaler Art für die Gesetzgebung im Gemeindestrassenbereich

bestehen jedenfalls nicht in einem solchen Mass, dass eine weitgehende

Befreiung der Gemeindestrassen vom motorisierten Individualverkehr von

vornherein unmöglich scheint. Es ist somit nicht von einem offensichtlichen

Verstoss gegen übergeordnetes Recht auszugehen. Zwar begründet ein Vorbehalt im

Initiativtext zugunsten von (kantonalem und) Bundesrecht für sich alleine noch

nicht die Vereinbarkeit einer Initiative mit übergeordnetem Recht (vgl. BGE 129

I 392 E. 3.3 auch zum Folgenden). Allerdings besteht bei der vorliegenden

Initiative zwischen ihrem Sinn und Zweck und den Geboten des übergeordneten Rechts

kein unauflösbarer Widerspruch, der zu einer Ungültigerklärung führen müsste.

Für die Abstimmenden ist aus dem Initiativtext ersichtlich, dass zwar eine

Befreiung des gesamten Stadtgebiets vom motorisierten Individualverkehrs angestrebt

wird, die Umsetzung allerdings unter Wahrung übergeordneten Rechts zu geschehen

hat. Nicht zuletzt aufgrund der anschaulichen Materie ist weiter ersichtlich,

dass einerseits Staats- und Bundesstrassen selbstverständlich von einem

generellen Fahrverbot auszunehmen wären und andererseits auf übergeordnetes

Recht, das in die Planung und den Betrieb von Gemeindestrassen einfliesst,

Rücksicht zu nehmen wäre. Dass für eine Umsetzung zuerst der kommunale

Verkehrsplan zu ändern wäre, wie die Vorinstanz mit Blick auf die anschliessende

Genehmigung durch den Regierungsrat ausführt, stünde einer Umsetzung nicht im

Weg.

5.5

Ob bei

einer allfälligen konkreten Umsetzung der Initiative, über die bislang nur

gemutmasst werden kann, die Wirkungen von derart geringem Ausmass wären, dass

diese nichts mehr mit dem Kernanliegen der Initiative

zu tun hätten, ist nicht augenscheinlich. Es findet sich in der

Rechtsprechung keine abstrakte Vorgabe, bis zu welchem Grad das Ziel einer

Initiative umsetzbar sein muss, damit eine solche noch als durchführbar gelten

kann. Eine bloss relative Umsetzungsschwierigkeit genügt jedoch nicht (Andreas

Auer in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher

Gemeindegesetz und zu den politischen Rechten in den Gemeinden, Zürich etc.

2017, § 148 GPR N. 32, auch zum Folgenden). Von einer geradezu

unüberwindbaren Undurchführbarkeit kann bei der vorliegenden Initiative

jedenfalls nicht ausgegangen und das durch sie vertretene Anliegen insofern

auch nicht als offensichtlich undurchführbar bezeichnet werden, wie das Recht es

für die Ungültigerklärung verlangt (Art. 28 Abs. 1 lit. c KV).

5.6

Dies führt

zum Ergebnis, dass der Bezirksrat Zürich die Initiative "Züri

Autofrei" zu Unrecht für ungültig erklärt hat. Entsprechend sind die

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. III und V des vorinstanzlichen Beschlusses aufzuheben. Der

Beschluss des Beschwerdeführers vom 28. März 2018 bezüglich der

Gültigerklärung der Initiative ist wiederherzustellen. Es obliegt im Folgenden

dem Stadtrat, die Initiative dem Volk vorzulegen.

Gestützt auf § 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG ist das Verfahren in

Stimmrechtssachen grundsätzlich kostenlos. Die Kosten des vorliegenden

Verfahrens sind auf die Gerichtskasse zu nehmen.

Eine Entschädigung ist den Beschwerdegegnern

ausgangsgemäss nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Von der beantragten Zusprechung einer Parteientschädigung

an den Beschwerdeführer ist vorliegend ebenfalls abzusehen: In der Regel haben

grössere und leistungsfähigere Gemeinwesen keinen Anspruch auf eine

Parteientschädigung, gehört die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln

doch zu den angestammten amtlichen Aufgaben. Eine Ausnahme ist zu machen, wenn

die Beantwortung des Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen Aufwand

verbunden ist, was vorliegend jedoch nicht der Fall ist (zum Ganzen vgl. Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 17

N. 50 ff.).

Zur Rechtsmittelbelehrung im Dispositiv ist Folgendes

festzuhalten: Gegen Entscheide über die Gültigkeit von (kantonalen oder

kommunalen) Volksinitiativen steht nach Massgabe von Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) die Beschwerde

in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten wegen Verletzung der politischen

Rechte (sogenannte Stimmrechtsbeschwerde, Art. 82 lit. c BGG) offen.

Jedoch fehlt es Gemeinden und anderen öffentlichrechtlichen Körperschaften an

der Legitimation zur Ergreifung der Stimmrechtsbeschwerde gestützt auf

Art. 89 Abs. 3 BGG; es steht ihnen gegebenenfalls einzig die

Beschwerde (im Sinne von Art. 82 lit. a BGG) wegen Verletzung ihrer

Autonomie gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG offen (BGE 134 I 172

E. 1.3, 136 I 404).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. III und V im Beschluss des

Bezirksrats Zürich vom 13. September 2018 werden aufgehoben, und der

Beschluss des Beschwerdeführers vom 28. März 2018 wird wiederhergestellt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 2'140.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Parteienschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30

Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an …

Abweichende

Meinung einer Kammerminderheit:

(§ 71 VRG in

Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation

im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS 211.1])

Die Beschwerde ist abzuweisen.

Nach dem Grundsatz "in dubio pro populo" ist bei

einer auslegungsbedürftigen Initiative im Rahmen der allgemeinen juristischen

Interpretationsregeln von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen,

welche mit dem übergeordneten Recht vereinbar erscheint; überdies soll ein

Volksbegehren nur dann ungültig erklärt und der Volksabstimmung entzogen werden,

wenn es offensichtlich rechtswidrig ist (vgl. BGE 123 I 152 E. 2c; Kölz, S. 43

ff.; Hangartner/Kley, N. 428 ff., N. 2126). Ein allgemeiner Vorbehalt

zugunsten des übergeordneten Rechts genügt nach der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung für sich allein nicht, um die Übereinstimmung einer Initiative

mit dem höherrangigen Recht zu gewährleisten. Wäre es anders, könnte jede noch

so klar (bundes)rechtswidrige Initiative mit einer entsprechenden Klausel vor

der Ungültigerklärung bewahrt werden und würden die Stimmberechtigten

aufgerufen, sich zu einer Initiative zu äussern, deren Ziel gar nicht

verwirklicht werden kann, was mit der Garantie der politischen Rechte

unvereinbar ist (BGE 129 I 392 E. 3.3; Kölz, S. 46).

Der Initiativtext verlangt, dass das Stadtgebiet vom

individuellen Motorfahrzeugverkehr befreit wird. Von diesem generellen Verbot

sollen gemäss dem Wortlaut der Initiative Ausnahmen gemacht werden können für

den Motorfahrzeugverkehr, soweit er zur Versorgung der Bevölkerung und des

Gewerbes, zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Dienste und des öffentlichen

Verkehrs sowie zur Gewährleistung der Mobilität für Menschen mit Behinderung

oder eingeschränkter Mobilität erforderlich ist. Aus dem Wortlaut der

Initiative ergibt sich damit eindeutig, dass diese einzig verkehrspolizeiliche

Vorschriften betreffend den Motorfahrzeugverkehr zum Gegenstand hat. Die

Erwägungen der Kammermehrheit zu den kommunalen Kompetenzen im Bereich des Baus

und Betriebs usw. von Gemeindestrassen gehen daher am Gegenstand der Initiative

vorbei. Entscheidend ist, dass nach § 39 Abs. 2 StrG die verkehrspolizeilichen

Vorschriften ausdrücklich vorbehalten bleiben, sodass für den streitbetroffenen

Regelungsbereich keine Gemeindeautonomie besteht. Die Stadt Zürich verfügt

einzig gestützt auf §§ 27 ff. der Kantonalen Signalisationsverordnung über

gewisse Kompetenzen betreffend Anordnungen zum motorisierten Verkehr nach Art.

3 Abs. 2 und 4 SVG. Der Stadt Zürich ist es aber namentlich verwehrt, den

motorisierten Verkehr auf ihrem Gebiet per Rechtssatz generell zu beschränken

(vgl. BGE 130 I 134; Isabelle Häner, Strassenrecht, in: Schweizerisches

Bundesverwaltungsrecht, Band IV, Basel 2008, S. 238).

Die Initiative verlangt, dass das Stadtgebiet vom

individuellen Motorfahrzeugverkehr befreit wird. Wie die Vorinstanz zu Recht

festhält, belässt das übergeordnete Recht lediglich Raum für verkehrsberuhigende

Massnahmen im Quartierverkehr und für partielle Fahrverbote. Mit dem Anliegen

bzw. Regelungsgegenstand der Initiative hat dies kaum noch etwas gemein. Es ist

daher unter diesen Umständen verfehlt, gestützt auf den – zu Recht

hochgehaltenen – Grundsatz "in dubio pro populo" die Initiative für

gültig zu erklären. Denn lässt man den im Initiativtext enthaltenen Vorbehalt zugunsten

des übergeordneten Rechts weg, ergibt sich aufgrund des eindeutigen Wortlauts

der Initiative, dass diese gegen die bundes- und kantonalgesetzlichen

verkehrspolizeilichen Vorschriften und die Zuständigkeitsordnung verstösst.

Wird der Grundsatz "in dubio pro populo" derart extensiv angewendet,

wird der demokratischen Willensbildung und dem Initiativrecht ein zweifelhafter

Dienst erwiesen.