Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00615

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2018.00615

Urteil

der 3. Kammer

vom 23. Januar 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser,

Ersatzrichter Christian Mäder, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

A, vertreten

durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadtrat

von Zürich,

vertreten durch das Hochbaudepartement,

Beschwerdegegner,

betreffend Quartierplan,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Stadtrat von Zürich setzte am 11. Juni 1975 den

amtlichen Quartierplan Nr. 01 "C" fest. In Dispositiv Ziffer 6 lit. c

des Festsetzungsbeschlusses ordnete er zulasten von verschiedenen Grundstücken

an, dass folgende öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung anzumerken sei:

"Bei Überbauung des Grundstückes Kat.-Nr. … darf die Ausnützung die

Bruttogeschossfläche von … m² nicht überschreiten." Hinsichtlich der

jeweils massgebenden Flächen wurde auf die Erwägungen verwiesen. Die

Durchführung eines amtlichen Verfahrens war nötig geworden, nachdem ein

vorgängig aufgestellter privater Quartierplan, der die Zuteilung der

Bruttogeschossflächen auf die einzelnen Parzellen vorgesehen hatte, nicht die

erforderliche Zustimmung aller beteiligten Grundeigentümer gefunden hatte.

Mit Beschluss vom 10. Januar 2018 stellte der Stadtrat

fest, "dass den öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen betreffend

Ausnutzung bzw. zulässige Bruttogeschossfläche gemäss STRB Nr. 1742/1975,

Dispositiv-Ziff. 6c, die gesetzliche Grundlage fehlt". Dementsprechend

verfügte er die ersatzlose Aufhebung von Dispositiv Ziffer 6 lit. c

sowie die Löschung der entsprechenden Anmerkungen im Grundbuch.

Erwägungen

II.

Den von A am 22. Februar 2018 erhobenen Rekurs,

womit er die Aufhebung des Stadtratsbeschlusses vom 10. Januar 2018 beantragt

hatte, wies das Baurekursgericht am 24. August 2018 ab, soweit es darauf

eintrat.

III.

Mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht vom 24. September

2018.

liess A den Rekursantrag erneuern und überdies eine Parteientschädigung

verlangen. In seiner Vernehmlassung vom 12. Oktober 2018 schloss das

Baurekursgericht auf Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag – unter

Zusprechung einer Parteientschädigung – stellte der Stadtrat am 24. Oktober

2018.

A nahm hierzu mit Eingabe vom 6. November 2018 Stellung und hielt an

seinen Anträgen fest. Der Stadtrat verzichtete am 19. November 2018 auf

eine weitere Stellungnahme.

Auf die Erwägungen des Rekursentscheids und die

Parteivorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen

zurückgekommen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Der

Beschwerdeführer ist Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 03 im

Quartierplanperimeter und damit nach § 338a des Planungs- und Baugesetzes

vom 7. September 1975 PBG zu Rekurs und Beschwerde legitimiert (VGr, 27. Juni

2019, VB.2018.00515, E. 1.2; BGr, 6. Dezember 2013, 1C_598/2013, E. 1.2).

Dies gilt ungeachtet dessen, dass er durch den angefochtenen Stadtratsbeschluss

nicht unmittelbar in der Nutzung der genannten Parzelle eingeschränkt wird.

Indessen hat er ein schutzwürdiges Interesse daran, sich gegen eine dichtere

Überbauung der Nachbargrundstücke, insbesondere der bislang unüberbauten

Kat.-Nr. 03 zu wehren.

2.

Im Streit liegt einzig die

Frage, ob der Beschwerdegegner mit dem angefochtenen Beschluss vom 10. Januar

2018.

die Bestimmung von Dispositiv Ziffer 6 lit. c seines Beschlusses

vom 11. Juni 1975 betreffend Festsetzung des amtlichen Quartierplans Nr. 01

"C" zu Recht aufgehoben hat oder nicht.

3.

3.1

Massgebenden

Zeitpunkt in Bezug auf die Sach- und Rechtslage bildet nach der Rechtsprechung

grundsätzlich der Sachverhalt im Zeitpunkt des Rekursentscheids (VGr, 21. Juni

2018, VB.2016.00112, E. 6.3.2, auch zum Folgenden; Marco Donatsch in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich 2014 [Kommentar VRG], § 20a N. 4).

Somit richtet sich die Rechtmässigkeit des streitbetroffenen

Stadtratsbeschlusses vom 10. Januar 2018 nach dem heute geltenden Recht,

insbesondere nach den Bestimmungen über den Quartierplan in den §§ 123 ff.

PBG sowie nach der am 2. September 2000 in Kraft getretenen Bau- und

Zonenordnung der Stadt Zürich vom 23. Oktober 1991 (mit seitherigen

Änderungen; BZO 2016), worauf die Vorinstanz denn auch zutreffenderweise

abstellte.

3.2

Der Quartierplan

bezweckt die Überführung von Rohbauland (eingezontes Land) in fertiges Bauland.

Damit aus Rohbauland baureifes Land wird, auf dem der Grundeigentümer Anspruch

auf eine Baubewilligung hat, ist neben der Groberschliessungsplanung für die

grosse Mehrzahl der Parzellen noch die Planung der Feinerschliessung mittels

Quartierplan erforderlich. Dieser hat die Formung überbaubarer Grundstücke, die

eine zonengemässe Überbauung ermöglichen, die Planung der Feinerschliessung

(Anschlüsse an Hauptsammelkanäle und -leitungen, Quartierstrassen) sowie den

Bau der geplanten Feinerschliessungsanlagen zum Zweck (Christoph

Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht,

6.

A., Zürich 2019, Band 1, S. 237). Alle Grundstücke sollen so

ohne Ausnahmebewilligungen und nachbarliche Zustimmung in einer den örtlichen

Verhältnissen und der Bauzone angemessenen Weise überbaut werden können (§ 126 Abs. 1 PBG). Der Grundeigentümer soll zu baureifem Land gelangen (Walter

Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999,

Rz. 365). Der Quartierplan stellt somit einen Sondernutzungsplan dar, mit

dem durch eine Verbindung von Massnahmen der Landumlegung und der Erschliessung

eingezontes Land überbaubar gemacht und der planungs- und baurechtlichen

Ordnung entsprechend genutzt werden soll (VGr, 27. Juni 2019,

VB.2018.00515, E. 2.1 [www.vgrzh.ch]).

4.

4.1

Das

Baurekursgericht erwog, dass der Beschwerdegegner mit dem angefochtenen

Beschluss nicht den Quartierplan revidiert, sondern nur die mit dem

Inkrafttreten der revidierten Bau- und Zonenordnung geschaffene Rechtslage

festgestellt habe. Danach bestimme sich die zulässige Ausnützung eines

Grundstücks auf der Grundlage von Art. 14 Abs. 1 des Bundesgesetzes

über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) und § 49 Abs. 2 lit. a PBG ausschliesslich nach der kommunalen Bau- und Zonenordnung und

bestehe für die Regelung in einem Quartierplan kein Raum mehr. Die Änderung von

Bauvorschriften durch den Quartierplan bzw. die Schaffung einer von der

Rahmennutzungsplanung abweichenden "Grundeigentümerbauordnung" sei

unzulässig. Weil die Regelung im Quartierplan C bezüglich der Zuteilung der

Bruttogeschossflächen durch die Ausnützungsvorschriften der Bau- und

Zonenordnung abgelöst worden sei, habe der Beschwerdegegner dies im

angefochtenen Beschluss zu Recht festgestellt und seien auch die Vorschriften

über die Revision eines Quartierplans nicht verletzt. Entgegen der Auffassung

des Rekurrenten sei die 1975 im Quartierplan C festgelegte

Ausnützungsbeschränkung dahingefallen. Denn der Beschwerdegegner habe im

Quartierplan-Festsetzungsbeschluss vom 11. Juni 1975 mit Bezug auf die

Festsetzung der Bruttogeschossflächen in Dispositiv Ziffer 3 lit. b

festgehalten:

"Vorbehalten bleiben

ferner die im baupolizeilichen Bewilligungsverfahren erfolgende Prüfung der

einzelnen Projekte auf ihre Übereinstimmung mit dem geltenden Baupolizeirecht.

Ebenso bleiben vorbehalten künftige Rechtsänderungen, insbesondere solche, die

durch das neue kantonale Planungs- und Baugesetz bedingt sind."

Wie das Verwaltungsgericht im Entscheid VB.2014.00307 vom

16.

April 2015, E. 9.2, festgehalten habe, handle es sich beim

Ausnützungsmass um eine solche ausdrücklich vorbehaltene baupolizeiliche

Vorschrift. Mithin seien die Ausnützungsbeschränkungen gemäss Quartierplan C

nicht mehr anwendbar. Diese Änderung der Rechtslage missachte den Grundsatz der

Rechtsgleichheit nicht. Schliesslich habe der Beschwerdegegner das rechtliche

Gehör der Rekurrenten nicht verletzt, indem er sie über die geplante Löschung

der entsprechenden Anmerkungen im Grundbuch nur informiert, nicht aber angehört

habe. Abgesehen davon, dass die Rüge erst in der Replik und damit verspätet

erhoben worden sei, müsse sie auch materiell als unbegründet zurückgewiesen

werden.

4.2

Zur Begründung seines Rechtsmittels bringt

der Beschwerdeführer vor, dass der im Quartierplan-Festsetzungsbeschluss vom

11.

Juni 1975 aufgenommene Vorbehalt der "geltenden und künftigen

baupolizeilichen Vorschriften" die Zuteilung der Bruttogeschossflächen

nicht betreffe. Denn diese Regelung sei nicht baupolizeilicher, sondern

planungsrechtlicher Natur. Auch der heute massgebende § 126 PBG schliesse

die Festlegung von Ausnützungsbeschränkungen nicht aus. Mit der Zuteilung der

Bruttogeschossflächen hätten die Beteiligten eine auf Dauer ausgerichtete

eigenständige, ortsverträgliche und daher von den planungsrechtlichen

Vorschriften abweichende Regelung schaffen wollen. Es wäre sinnlos gewesen,

einen Quartierplan auszuarbeiten, der unter dem Vorbehalt gestanden hätte, dass

die Verteilung der Ausnützung als wichtiger Bestandteil durch eine absehbare

Rechtsänderung dahinfallen würde. Selbst wenn der Quartierplan heutigem Recht

widersprechen sollte, wäre das Vertrauen der Beteiligten in ihre

Ausnützungsregelung zu schützen. Der angefochtene Stadtratsbeschluss

widerspreche der bisherigen Praxis, die stets auf die Zuteilung der

Bruttogeschossflächen gemäss Quartierplan abgestellt habe. Auch heute könne die

auf der einzig noch unüberbauten Parzelle Kat.-Nr. 03 festgesetzte

Bruttogeschossfläche von 22'738 m² realisiert werden. Es wäre stossend,

wenn die genannte Regelung allein für dieses Grundstück ausser Kraft gesetzt

würde. Ferner gehe es nicht an, dass sich der Beschwerdegegner über die

vertraglichen Abmachungen zwischen den Grundeigentümern hinwegsetze. In

verfahrensrechtlicher Hinsicht erfordere die Löschung der Anmerkung eine

Aufhebung der Ausnützungsbeschränkung im Quartierplanverfahren, was hier zu

Unrecht unterblieben sei. Schliesslich lasse das Baurekursgericht ausser Acht,

dass die Änderung der Ausnützung erhebliche Folgen für das Quartier habe. Denn

die bestehenden Bauten im Perimeter liessen sich nicht einfach verdichten. Im

Übrigen müsste der Kostenverleger vom 5. Oktober 1978 geändert werden,

weil die Aufwendungen für Erschliessung und Infrastruktur im Verhältnis zu den

zugeteilten Bruttogeschossflächen verlegt worden seien.

5.

5.1

Als materiellen

Grundsatz bestimmt § 126 Abs. 1 PBG, dass das Quartierplangebiet so

einzuteilen ist, dass alle Grundstücke ohne Ausnahmebewilligungen und

nachbarliche Zustimmung in einer den örtlichen Verhältnissen und der Bauzone

angemessenen Weise überbaut werden können. Entgegen der Auffassung des

Beschwerdeführers bedeutet dies nicht, dass der Quartierplan auch die bauliche

Dichte ordnen darf (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, Band 1, S. 239 und

242). Besteht das Bedürfnis, eine von der Bau- und Zonenordnung als

Rahmennutzungsplan abweichende Regelung aufzustellen, stellt der Gesetzgeber

hierzu andere Instrumente der Sondernutzungsplanung zur Verfügung, und zwar in

der Form von Sonderbauvorschriften (§§ 79 ff. PBG) oder

Gestaltungsplänen (§§ 83 ff. PBG). Soweit solche Regeln – wie hier –

fehlen, richtet sich die zulässige bauliche Dichte nach der kommunalen Bau- und

Zonenordnung (§§ 45 ff., insbesondere § 49 Abs. 2 lit. a PBG). Gemäss BZO 2016 liegt das Quartierplangebiet C teils in der Zone W3 und

teils in der Zone W4, wo Art. 13 Abs. 1 BZO eine Ausnützungsziffer

von 90 % bzw. 120 % festsetzt.

5.2

Die Regelung der baulichen Dichte mittels

primärer Bauvorschriften (horizontale und vertikale Ausdehnung der Gebäude) und

Nutzungsziffern ist sowohl planungsrechtlicher als auch baupolizeilicher Natur.

Erstere wirkt sich im Verfahren der Richt- und Nutzungsplanung aus, letztere in

einem Baubewilligungsverfahren, bei dem das konkrete Baugesuch auf seine

Übereinstimmung mit den massgebenden Vorschriften zu überprüfen ist. Daher geht

die Auffassung des Beschwerdeführers fehl, dass eine Neuordnung der baulichen

Dichte nicht vom entsprechenden Vorbehalt im Quartierplan-Festsetzungsbeschluss

vom 11. Juni 1975 erfasst worden sei. Auch die Auslegung des Vorbehalts

nach dessen Sinn und Zweck führt zur gleichen Lösung. Denn damals stand die

grundlegende Neuordnung des kantonalen Planungs- und Baurechts mit dem Erlass

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 unmittelbar bevor und

verlangten die Einführungsbestimmungen von §§ 342 ff. PBG eine

umfassende Überarbeitung der kommunalen Bau- und Zonenordnung; zudem befand

sich auf eidgenössischer Ebene nach dem Scheitern einer ersten Vorlage im Jahr

1976.

in Gestalt des späteren Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 ein

übergeordnetes Rahmengesetz in Vorbereitung. Unter diesen Umständen wäre es unverantwortlich

gewesen, mit dem Quartierplan C die bauliche Dichte langfristig verbindlich

festzuschreiben.

5.3

Im Übrigen tritt diese Rechtslage unabhängig

des genannten Vorbehalts schon aufgrund der Normenhierarchie ein. Wie in E. 5.1

gesagt, darf der neurechtliche Quartierplan gemäss §§ 123 ff. PBG die

bauliche Dichte nicht regeln, sondern müsste dies mittels Sonderbauvorschriften

oder eines Gestaltungsplans geschehen. Nachdem die Stadt Zürich ihre Bau- und

Zonenordnung am 23. Oktober 1991 erlassen hatte und diese am 2. September

2000.

in Kraft getreten war, fiel die Grundlage für die Zuteilung der Bruttogeschossflächen

gemäss Quartierplan-Festsetzungsbeschluss vom 11. Juni 1975 dahin. Wenn

der Beschwerdeführer und weitere Quartierplangenossen diese Rechtsfolge hätten

bekämpfen wollen, hätte es an ihnen gelegen, im Rahmen der Nutzungsplanung

entweder auf ein geringeres Ausnützungsmass im Bereich C oder auf den Erlass

eines Gestaltungsplans mit der gleichen Zielrichtung hinzuwirken.

5.4

Rechtssetzungsakte stellen in aller Regel

keine Vertrauensgrundlage dar. Das Prinzip des Vertrauensschutzes steht daher

einer Änderung des geltenden Rechts grundsätzlich nicht entgegen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 640). Das

Gesagte gilt besonders ausgeprägt im Bereich der Raumplanung, weil Art. 9

Abs. 3 RPG die Kantone dazu anhält, die Richtpläne in der Regel alle zehn

Jahre gesamthaft zu überprüfen und nötigenfalls zu überarbeiten; bei der

Nutzungsplanung beläuft sich der Planungshorizont nach Art. 15 Abs. 1

RPG auf 15 Jahre. Unter diesen Umständen muss ein Grundeigentümer damit

rechnen, dass sich die Normen von Bund, Kanton oder Gemeinde über die Nutzung

eines Grundstücks vergleichsweise rasch ändern können. Dies galt nach dem

Gesagten vorliegend im Jahr 1975 verstärkt.

5.5

Mit dem angefochtenen Beschluss wurde der

Quartierplan vom 11. Juni 1975 in seinem nach § 126 PBG heute

zulässigen Regelungsumfang nicht geändert. Unter diesen Umständen hat der Beschwerdegegner

zu Recht darauf verzichtet, ein Verfahren betreffend Revision des Quartierplans

einzuleiten und sich darauf beschränkt, die streitbetroffene Zuteilung der

Bruttogeschossflächen als aufgehoben zu erklären. Entgegen der Auffassung des

Beschwerdeführers bestand daher auch kein Anlass zur Änderung des

Kostenverlegers.

5.6

Laut § 1 VRG sind öffentlichrechtliche Angelegenheiten von den Verwaltungsbehörden und

vom Verwaltungsgericht zu entscheiden, während privatrechtliche Ansprüche vor

den Zivilgerichten geltend zu machen sind. Sollte sich der Beschwerdeführer auf

den Standpunkt stellen, dass mit der Vereinbarung von 1975 betreffend die

maximale Bruttogeschossfläche eine Dienstbarkeit begründet oder eine

anderweitige nachbarrechtliche Vereinbarung getroffen worden sei, hätte er

diesen Anspruch auf dem Zivilweg zu verfolgen.

Nach dem Gesagten haben die Vorinstanzen die

Eigentumsbeschränkung betreffend Ausnutzung bzw. zulässige Bruttogeschossfläche

gemäss Quartierplan-Festsetzungsbeschluss vom 11. Juni 1975 zu Recht als

hinfällig erklärt. Kraft Art. 962 Abs. 2 Satz 1 des

Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 war der Beschwerdegegner

unter diesen Umständen verpflichtet, die Löschung der Anmerkung im Grundbuch zu

veranlassen. Diese Erwägungen führen zur Abweisung der Beschwerde.

6.

Bei diesem Prozessausgang wird

der Beschwerdeführer kostenpflichtig (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 VRG) und steht ihm von vornherein keine

Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Eine solche muss aber auch

dem obsiegenden Beschwerdegegner versagt bleiben, dessen Bemühungen sich

ausschliesslich darauf beschränkt haben, den angefochtenen Beschluss zu

verteidigen, was keinen aussergewöhnlichen (und damit keinen

entschädigungspflichtigen) Aufwand erforderte (Kaspar Plüss, Kommentar VRG,

§ 17 N. 51).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 4'120.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen dieses

Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …