VB.2018.00621

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00621

17. Dezember 2018Deutsch12 min

(URT.2018.20447)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. A

(geboren 1961) ist ausgebildete Primarlehrerin und arbeitet nach eigener

Darstellung seit 1996 als Lehrperson im Bereich Sonderpädagogik. Am

24. März 2010 ersuchte sie das Volksschulamt um Anerkennung als Lehrperson

für integrative Förderung. Das Volksschulamt wies das Ersuchen am

19. August 2010 ab, erlaubte A indes, bis Ende des Schuljahres 2012/2013

als Förderlehrperson an der Volksschule zu unterrichten; nach Ablauf dieser

Frist sei eine weitere Tätigkeit als Förderlehrperson ausgeschlossen, sofern A

kein anerkanntes Diplom in Sonderpädagogik mit "Vertiefungsrichtung

Schulische Heilpädagogik" erworben oder keinen entsprechenden

Ausbildungslehrgang aufgenommen habe. Auf Ersuchen von A verlängerte das Volksschulamt

deren befristete Zulassung zur Tätigkeit als Förderlehrperson mit Verfügung vom

11. März 2013 bis Ende des Schuljahres 2013/2014, wobei es wiederum

festhielt, eine weitere Tätigkeit als Förderlehrperson sei ausgeschlossen,

sofern A nicht ein Masterstudium in Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung

Schulische Heilpädagogik aufnehme. Am 13. Juli 2016 ersuchte A erneut um

Verlängerung ihrer Zulassung zur Tätigkeit als Förderlehrperson. Das

Volksschulamt verlängerte ihre Zulassung mit Verfügung vom 21. Juli 2016

bis zum Ende des Schuljahrs 2016/2017 und schloss erneut eine weitere

Verlängerung unter Vorbehalt der Aufnahme eines Masterstudiums in Schulischer

Heilpädagogik aus.

B. Am

12. Juni 2017 ersuchte A das Volksschulamt um stufenspezifische Zulassung

als Lehrperson für integrative Förderung an der Primarschule X. Mit Verfügung

vom 23. Juni 2017 hielt das Volksschulamt fest, dass A die

Ausbildungsauflagen (Aufnahme eines Masterstudiums in Sonderpädagogik mit

Vertiefungsrichtung schulische Heilpädagogik bis Ende des Schuljahrs 2016/2017)

nicht erfüllt habe (Dispositiv-Ziff. I), lehnte eine Zulassung von A als

Förderlehrperson gestützt auf § 29 Abs. 5 der Verordnung über die

sonderpädagogischen Massnahmen vom 11. Juli 2007 (VSM, LS 412.103) ab

(Dispositiv-Ziff. II), und stellte fest, dass A ab dem Schuljahr 2017/2018

nicht mehr als Förderlehrperson (Dispositiv-Ziff. III), hingegen als

Regelklassenlehrperson auf der Primarstufe oder als Lehrperson für Deutsch als

Zweitsprache (DaZ) tätig sein könne (Dispositiv-Ziff. IV).

Erwägungen

II.

A liess am 24. Juli 2017 rekurrieren und verlangen,

es sei ihr "die stufenbezifische Zulassung als Lehrperson für Integrative

Förderung in der Gemeinde X auf der Unterstufe und im Kindergarten ADL zu

erteilen". Die Bildungsdirektion legte daraufhin das Rekursverfahren

R-2017-0150 an.

Mit Verfügung vom 20. September 2017 erlaubte das

Volksschulamt A auf Ersuchen der Schule X hin, bis Ende des Schuljahrs

2017/2018 als Förderlehrperson tätig zu sein; eine weitere Verlängerung sei

ausgeschlossen, wenn A nicht ein Masterstudium in Sonderpädagogik mit

Vertiefungsrichtung Schulische Heilpädagogik aufnehme. Am 23. Oktober 2017

liess A gegen die Verfügung vom 20. September 2017 rekurrieren und

verlangte deren Aufhebung, soweit eine weitere Tätigkeit als Lehrperson unter

dem Vorbehalt eines einschlägigen Ausbildungsganges ausgeschlossen werde. Die

Bildungsdirektion rubrizierte dieses Verfahren unter der Nummer R-2017-0187.

Mit Verfügung vom 31. Juli 2018 vereinigte die

Bildungsdirektion die Verfahren R-2017-0150 und R-2017-0187 und wies die

Rekurse ab.

III.

A liess am 24. September 2018 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht führen und sinngemäss im Wesentlichen beantragen, sie sei

unter Entschädigungsfolge "zuzüglich Mehrwertsteuer" zu Lasten des

Volksschulamts gestützt auf § 29 Abs. 5 VSM als Förderlehrperson zum

Schuldienst zuzulassen. Die Bildungsdirektion verzichtete am 17. Oktober

2017.

auf Vernehmlassung. Das Volksschulamt schloss am 26./29. Oktober 2017

auf Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend die Zulassung einer

Person zum Schuldienst gemäss § 41 in Verbindung mit §§ 19

Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2

lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

1.2

Der hier

umstrittenen Frage, ob die Aus- und Weiterbildungen der Beschwerdeführerin

sowie ihre Berufserfahrung als genügend im Sinn von § 29 Abs. 5 VSM

einzustufen und jene somit künftig als kantonale Lehrperson in der

Sonderschulung zuzulassen ist, kommt kein Streitwert zu, weshalb die Kammer für

die Behandlung der Streitsache zuständig ist (§ 38 Abs. 1 VRG).

2.

2.1

Gemäss

§ 29 Abs. 1 VSM in Verbindung mit § 33 Abs. 2 des

Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) müssen

Förderlehrpersonen für die Zulassung zum Schuldienst über ein von der

Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren (EDK) anerkanntes

Hochschuldiplom in Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung Schulische

Heilpädagogik verfügen. Im Einzelfall kann der Beschwerdegegner gestützt auf

§ 29 Abs. 5 VSM zudem gleichwertige Ausbildungen oder

berufsspezifische Aus- und Weiterbildungen in Kombination mit Berufserfahrung

als genügende Ausbildung anerkennen oder aber einer Person zumindest gestützt

auf § 29 Abs. 6 Satz 1 VSM die Zulassung zu einer

Unterrichtstätigkeit in einem Teilbereich erteilen, sofern die für diese

Tätigkeit notwendigen Voraussetzungen erfüllt sind; diese Zulassung kann mit

Auflagen und Bedingungen verbunden (§ 29 Abs. 6 Satz 2 VSM)

sowie unter den in § 29 Abs. 7 VSM genannten Voraussetzungen auch

lediglich befristet erteilt werden (vgl. ABl 2009 2651 ff., 2652 f.).

2.2

Die Beschwerdeführerin

verfügt unbestrittenermassen nicht über einen anerkannten Ausbildungsabschluss

im Sinn des § 29 Abs. 1 VSM. Sie macht indes geltend, der

Beschwerdegegner hätte sie angesichts der von ihr besuchten Aus- und

Weiterbildungsveranstaltungen sowie ihrer langjährigen Berufserfahrung gestützt

auf § 29 Abs. 5 VSM zum Schuldienst zulassen müssen. Folglich muss

geprüft werden, ob der Beschwerdegegner zu Recht eine einzelfallweise

Anerkennung abgelehnt hat. Dabei ist zu beachten, dass dem Beschwerdegegner bei

der Anwendung von § 29 Abs. 5 VSM ein gewisser Ermessenspielraum

zukommt und das Verwaltungsgericht die Ermessensausübung der Vorinstanz bzw.

der erstinstanzlich verfügenden Behörde nicht frei überprüfen darf. So lassen

sich mit verwaltungsgerichtlicher Beschwerde einzig Rechtsverletzungen

(einschliesslich Ermessensmissbrauch, -über und -unterschreitungen) sowie die

unrichtige und ungenügende Feststellung des Sachverhalts rügen (§ 50

Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG; vgl.

Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 50 N. 25 ff.). Ob ein

unangemessener Entscheid vorliegt, kann das Gericht hingegen grundsätzlich –

und so auch hier – nicht überprüfen (§ 50 Abs. 2 VRG).

2.3

Hinsichtlich

der in der Beschwerde angeführten Aus- und Weiterbildungen gilt es zunächst

anzumerken, dass diese dem Beschwerdegegner bei Erlass der Verfügungen vom

23.

Juni bzw. 20. September 2017 mit Ausnahme eines im März 2004

absolvierten Weiterbildungsmoduls der Pädagogischen Hochschule zum Thema

"Multikulturelle Konflikte professionell angehen – ein theoriefundiertes

Training" sowie der Teilnahme am Schweizer Heilpädagogik-Kongress vom

29.

/30. August 2017 bekannt waren. Selbiges gilt für die Vorinstanz.

Der Beschwerdegegner bezweifelte die Teilnahme der Beschwerdeführerin an den

von ihr aufgeführten Aus- und Weiterbildungsveranstaltungen nicht, sondern

erachtete sie als nicht genügend für eine Zulassung zum Schuldienst gestützt

auf § 29 Abs. 5 VSM. Es sei offensichtlich, dass die angeführten

Weiterbildungsbesuche, Tagungen und Kongresse sowie die von der Hochschule

anerkannten Leistungen im Umfang von 11 ECTS-Punkten ein Studium in

schulischer Heilpädagogik nicht ersetzen könnten, verlange ein solches doch

einen Nachweis von 90 ECTS-Punkten. Auch die Vorinstanz geht davon aus,

dass die Ausbildung der Beschwerdeführerin offensichtlich weder hinsichtlich

Profil, Inhalt oder Umfang einem Studium in Schulischer Heilpädagogik

gleichwertig sei noch deren berufsspezifische Aus- und Weiterbildungen in

Kombination mit ihrer Berufserfahrung als für eine einzelfallweise Zulassung

als Förderlehrperson genügten. Es liegt auf der Hand, dass es sich bei einer

Weiterbildung zu multikulturellen Konflikten nicht um eine in Zusammenhang mit

der einzelfallweisen Zulassung zum Schuldienst als Förderlehrperson relevante

handelt. Ansonsten bringt die Beschwerde nichts vor, was den Schluss des

Beschwerdegegners bzw. der Vorinstanz, die Beschwerdeführerin verfüge über

keine im Sinn des § 29 Abs. 5 VSM genügende Aus- und Weiterbildung,

als rechtsverletzend erscheinen liesse. Daran ändert auch eine Teilnahme der

Beschwerdeführerin am Heilpädagogik-Kongress vom August 2017 nichts.

Was die Berufserfahrung der Beschwerdeführerin angeht, ist

festzuhalten, dass diese nur in Kombination mit einer genügenden Aus- und

Weiterbildung zu einer einzelfallweisen Anerkennung nach § 29 Abs. 5

VSM führen kann. Aus den neu eingereichten Arbeitszeugnissen sowie dem

Referenzschreiben der Schule X vom 7. September 2018 geht sodann nicht

hervor, dass die Beschwerdeführerin über mehr Berufserfahrung als

Förderlehrperson verfügen würde, als sie gegenüber dem Beschwerdegegner bisher

geltend machte. Vielmehr lässt sich den Arbeitszeugnissen vom 12. Dezember

2005.

und 15. August 2006 entnehmen, dass die Beschwerdeführerin zwischen

1996.

und Ende des Schuljahrs 2005/2006 ausschliesslich oder ganz überwiegend

als Fachlehrerin für Deutsch als Zweitsprache tätig war.

2.4

Die Beschwerdeführerin

macht weiter sinngemäss geltend, aus der Zulassungspraxis des

Beschwerdegegners, wie diese in den Ausbildungsauflagen für schulische

Heilpädagoginnen und -pädagogen vom 2. März 2015 bzw. 10. Januar 2018

festgehalten sei, ergebe sich, dass sie das Hochschulstudium in Sonderpädagogik

mit Vertiefungsrichtung Schulischer Heilpädagogik altersbedingt nicht mehr

absolvieren müsse. Bereits gestützt auf die Ausbildungsauflagen vom

2.

März 2015 hätte sie dies nicht mehr tun müssen, weil sie zu diesem

Zeitpunkt bereits 56 Jahre alt gewesen sei. Dabei verkennt die

Beschwerdeführerin zunächst, dass die in Frage stehenden Ausbildungsauflagen

für Lehrpersonen ihres Alters, welche im Jahr 2015 bereits als Förderlehrperson

tätig waren und hinsichtlich deren (weiterer) Zulassung bereits

Ausbildungsauflagen verfügt waren, vorsahen, dass die verfügten

Ausbildungsauflagen (weiterhin) erfüllt werden und die Lehrpersonen

entsprechend ein Hochschulstudium in Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung

Schulische Heilpädagogik absolvieren müssen (vgl. Anhang 1 lit. a der

Ausbildungsauflagen vom 2. März 2015).

Zwar trifft es zu, dass die Ausbildungsauflagen vom

10.

Januar 2018 in Anhang 1 lit. a nunmehr vorsehen, dass

amtierende Lehrpersonen mit verfügten Ausbildungsauflagen ab einem

Jahrgangsalter von 56 oder mehr Jahren das Hochschulstudium in Sonderpädagogik

mit Vertiefungsrichtung Schulische Heilpädagogik nicht mehr absolvieren müssen,

sofern sie über ein EDK-anerkanntes Lehrdiplom verfügen. Wie die Vorinstanz

indes zutreffend erwägt, gilt es zu berücksichtigen, dass der

Beschwerdeführerin seit 2010 wiederholt Ausnahmebewilligungen zur Tätigkeit als

Förderlehrperson gewährt, deren Verlängerung aber stets davon abhängig gemacht

wurde, dass die Beschwerdeführerin das an sich erforderliche Hochschulstudium

absolviere bzw. beginne. Auch ergibt sich aus den Akten sowie den zutreffenden

Ausführungen der Vorinstanz, dass die Ausnahmebewilligungen wiederholt unter

Berücksichtigung der familiären Situation der Beschwerdeführerin bzw. zur

Vermeidung von Schwierigkeiten der Schule hinsichtlich der Stellenbesetzung und

Unterrichtsplanung gewährt wurden, und die Beschwerdeführerin teilweise ohne

die erforderliche (Ausnahme-)Bewilligung als Förderlehrperson unterrichtete.

Die Beschwerdeführerin wusste bzw. weiss mithin seit Langem, dass sie nicht

über die für Förderlehrpersonen erforderliche Ausbildung verfüge, und hat diese

jedenfalls bis zum Erlass der Ausgangsverfügungen dennoch nicht angetreten.

Dass sie überhaupt in den Anwendungsbereich der Sonderregelungen für ältere

Lehrpersonen fällt, ist nach dem Gesagten einzig darauf zurückzuführen, dass

ihr der Beschwerdegegner wiederholt Ausnahmebewilligungen gewährte. Schon vor

diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, dass der Beschwerdegegner und

die Vorinstanz das Ansinnen der Beschwerdeführerin, nunmehr aufgrund ihres

fortgeschrittenen Alters eine Zulassung als Förderlehrperson zu erwirken, ohne

die Ausbildungsauflage (doch noch) erfüllen zu müssen, als treuwidrig bzw.

nicht schutzwürdig erachten, hätte sie doch für eine längerfristige Tätigkeit

als Förderlehrperson das hier in Frage stehende Heilpädagogikstudium bereits

während des Schuljahrs 2010/2011 aufnehmen müssen.

Ob die Beschwerdeführerin – wie vom Beschwerdegegner vermutet

– gar nie die Absicht hatte, ein Studium in Schulischer Heilpädagogik zu

absolvieren, sondern die Ausbildungsauflage durch wiederholte

Ausnahmebewilligungen und nunmehr unter Berufung auf die Sonderregelung für

ältere Lehrpersonen zu umgehen versuchte bzw. versucht, oder ob sie – wie in

der Beschwerde geltend gemacht – aufgrund ihrer familiären Situation

nachvollziehbare Gründe gehabt haben mag, die Ausbildung aufzuschieben, kann

vorliegend offenbleiben. So oder anders hat sie die Nichterfüllung der Ausbildungsauflage

zu vertreten und würde sie gegenüber anderen Lehrpersonen, welche ihnen

auferlegten Ausbildungsauflagen erfüllten, in ungerechtfertigter Weise

bevorzugt, wenn sie nunmehr von der erleichterten Zulassung für ältere

Lehrpersonen profitieren dürfte.

2.5

Nach dem

Gesagten erweist sich der Schluss des Beschwerdegegners und der Vorinstanz,

die Beschwerdeführerin könne nicht gestützt auf § 29 Abs. 5 VSM als

Förderlehrperson zum Schuldienst zugelassen werden, nicht als rechtsverletzend.

3.

Die Beschwerde ist abzuweisen.

4.

Im vorliegenden Verfahren sind keine personalrechtlichen

Fragen zwischen der Beschwerdeführerin als Arbeitnehmerin und ihrer derzeitigen

Arbeitgeberin umstritten; es geht darin einzig um die – von einem konkreten

Arbeitsverhältnis losgelöste – Zulassung der Beschwerdeführerin als

Förderlehrperson in der Volksschule durch den Beschwerdegegner. Unter diesen

Umständen ist nicht von einer personalrechtlichen Streitigkeit im Sinn von

§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG auszugehen, weshalb Gerichtskosten zu

erheben sind (Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 65a N. 23 in Verbindung

mit § 13 N. 85).

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65 Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung bleibt ihr verwehrt

(§ 17 Abs. 2 VRG).

5.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs

ist Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. t des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die

Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide

über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich

auf dem Gebiet der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausbildung. Als

Rechtsmittel ist daher auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde zu verweisen

(Art. 113 BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde erhoben werden. Sie

ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an …