Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00629

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2018.00629

Urteil

der 3. Kammer

vom 27. März 2019

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Ersatzrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Cornelia Moser.

In Sachen

Verband A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

1. Gemeinderat der Stadt Zürich,

vertreten durch den Stadtrat,

dieser vertreten durch RA C,

2. Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend Nutzungsplanung,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss des Gemeinderats vom 30. November 2016

wurde die Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 23. Oktober 1991

teilweise revidiert. Die Baudirektion Kanton Zürich genehmigte die Teilrevision

(im Folgenden: BZO 2016) mit hier nicht interessierenden Ausnahmen am

5. Juli 2017. Mit der BZO 2016 wurde neu die Kernzone D-Weg festgelegt, zu

der unter anderem das Grundstück Kat.-Nr. 01 (E-Strasse 02, 03 und 04)

gehört. Dieses Grundstück befindet sich im Eigentum des Verbands A, der im

Hauptgebäude ein Wohnheim und einen Integrationsbetrieb für psychisch

Behinderte führt.

Erwägungen

II.

Gegen die Festlegung der Kernzone D-Weg und die

Festsetzungen betreffend das Grundstück Kat.-Nr. 01 erhob der Verband A

Rekurs an das Baurekursgericht (Verfahren R1S.2017.05149). Mit Entscheid vom

24.

August 2018 vereinigte das Baurekursgericht diesen und zwei weitere

Rekurse und wies den Rekurs des Verbands A ab.

III.

Gegen diesen Entscheid erhob der Verband A am

27.

September 2018 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit den folgenden

materiellen Anträgen (im Original teilweise hervorgehoben):

"1. Der

angefochtene Entscheid im Rekursverfahren R1S.2017.05149 sei aufzuheben, soweit

er den Beschluss des Gemeinderates der Stadt Zürich vom 30. November 2016

sowie die Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 5. Juli 2017

bezüglich der Festsetzung der neuen Kernzone D-Weg, Kreis L, bestätigt,

und es sei diese neue Kernzone ersatzlos zu streichen.

2.

Eventualiter:

Es sei der angefochtene Entscheid im Rekursverfahren R1S.2017.05149 aufzuheben,

soweit er den Eventualantrag des Beschwerdeführers abweist, und es sei die

Sache an die Stadt Zürich zurückzuweisen, und diese sei anzuweisen, auf dem

Grundstück Kat. 01 anstelle der Profilerhaltungslinie einen oder mehrere

Baubereiche festzusetzen, in welchen die nach geltender Quartiererhaltungszone

QI3a mögliche Nutzfläche realisiert werden kann, unter nachfolgender erneuter

Einholung des Genehmigungsentscheides des Kantons Zürich.

3.

Subeventualiter:

Es sei der angefochtene Entscheid im Rekursverfahren R1S.2017.05149 aufzuheben,

soweit er den Eventualantrag des Beschwerdeführers abweist, und es sei die

Sache an die Stadt Zürich zurückzuweisen, und diese sei anzuweisen, auf dem

Grundstück Kat. 01 westlich des bestehenden Hauptgebäudes zusätzlich einen

Baubereich festzusetzen, so dass auf diesem Grundstück die nach geltender

Quartiererhaltungszone QI3a mögliche Nutzfläche realisiert werden kann, unter

nachfolgender erneuter Einholung des Genehmigungsentscheides des Kantons

Zürich."

In prozessualer Hinsicht beantragte der Beschwerdeführer

die Durchführung eines Augenscheins. Die Kosten und eine Parteientschädigung

zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer seien Stadt und Kanton Zürich aufzuerlegen.

Das Baurekursgericht beantragte in seiner Vernehmlassung

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. In den

Beschwerdeantworten beantragte der Gemeinderat der Stadt Zürich

(Beschwerdegegner 1) Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten

sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Verbands A, und

die Baudirektion Kanton Zürich (Beschwerdegegnerin 2) Abweisung der

Beschwerde. Der Verband A und der Gemeinderat der Stadt Zürich hielten in

Replik und Duplik an ihren Anträgen fest, während die Baudirektion Kanton

Zürich stillschweigend auf eine Duplik verzichtete. Der Verband A

verzichtete stillschweigend auf eine Triplik.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG; LS 175.2) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

Der Beschwerdeführer wird durch die angefochtenen Festsetzungen als Eigentümer

berührt und in seinen schutzwürdigen Interessen betroffen, womit er nach

§ 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG;

LS 700.1) zur Beschwerde legitimiert ist.

1.2

Der

Beschwerdegegner 1 macht geltend, auf den Eventual- und den

Subeventualantrag sei nicht einzutreten, weil es neue Begehren seien, die im

Rechtsmittelverfahren nicht zugelassen sind (§ 52 Abs. 1 in

Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG). Der Beschwerdeführer wendet dagegen

ein, dass es sich nicht um neue Begehren, sondern um zulässige Einschränkungen

des Streitgegenstands handle.

1.2.1

Der Beschwerdeantrag darf nur Sachbegehren enthalten, über welche die

Vorinstanz entschieden hat oder hätte entscheiden müssen. Es darf damit nicht

mehr oder etwas anderes als ursprünglich verlangt beantragt werden. Ein

unzulässiges neues Sachbegehren liegt auch dann vor, wenn sich dieses auf einen

ausserhalb des vorinstanzlichen Streitgegenstands liegenden Sachverhalt und

einen anderen Rechtssatz als vor der Vorinstanz abstützt, selbst wenn damit

dieselbe Rechtsfolge angestrebt wird. Ohne Weiteres zulässig ist hingegen die

Reduktion von Sachbegehren auf ein Minus des ursprünglichen Antrags (Marco

Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

§ 20a N. 10, § 52 N. 11). Mit Blick auf die Wahrung der

funktionellen Zuständigkeit darf die Reduktion des Streitgegenstands allerdings

nicht dazu führen, dass sich daraus eine wesentlich andere Ausgangslage ergibt,

über welche die Rechtsmittelinstanz quasi als erstinstanzliche Behörde zu

entscheiden hätte (VGr, 25. Februar 2009, VB.2008.00430, E. 5.3;

Donatsch, § 20 N. 11). Zur Auslegung eines unklaren Antrags ist die

Begründung des Rechtsmittels beizuziehen (Alain Griffel, Kommentar VRG,

§ 23 N. 12, § 54 N. 1).

1.2.2

Der Beschwerdeführer beantragte im Rekursverfahren eventualiter, auf dem

Ergänzungsplan Kernzone D-Weg die Profilerhaltungslinie auf dem Grundstück

Kat.-Nr. 01 durch einen Baubereich zu ersetzen, "der demjenigen nach

geltender Quartiererhaltungszone I/3a entspricht, d. h. dass mit einer

Bautiefe von 20 m ab der Parzellengrenze zur E-Strasse und Bau auf die

seitlichen Parzellengrenzen ein Baubereich von rund 780 m2 zur

Verfügung steht, auf welchem entsprechend den heute geltenden Bestimmungen der

Quartiererhaltungszone I/3a die Errichtung eines Gebäudes mit einem Untergeschoss,

drei Vollgeschossen und zwei Dachgeschossen mit max. 11,5 m Gebäudehöhe

und max. 5 m Firsthöhe erlaubt ist". Im Eventual- und im Subeventualantrag

der Beschwerde wird nun die Festsetzung eines Baubereichs oder mehrerer

Baubereiche statt der Profilerhaltungslinie bzw. eines zusätzlichen Baubereichs

westlich des Hauptgebäudes verlangt.

1.2.3

Der Eventualantrag im Rekursverfahren verlangte gemäss seinem Wortlaut die

Festsetzung eines Baubereichs, der genau dem Baufeld und dem Gebäude entsprechen

würde, die nach den Vorschriften über die Quartiererhaltungszone QI3a

(Art. 24g BZO) zulässig sind. Auch in der Rekursbegründung verwies der

Beschwerdeführer auf diese Vorgaben. Der damalige Wille des Beschwerdeführers

ergibt sich somit klar aus der Rekursschrift. Daran ändert nichts, dass sich

auch ein Antrag auf einen beliebig platzierten Baubereich bzw. mehrere

Baubereiche, wie er nun im Beschwerdeverfahren gestellt wird, mit dem

vorgebrachten Rechtsgrund und dem Motiv des Beschwerdeführers hätte vereinbaren

lassen: Der Beschwerdeführer verlangte in seinem Eventualantrag zu Recht nicht

die Anwendung der Vorschriften über die Quartiererhaltungszone QI3a. Er begründete

den Eventualantrag vielmehr mit der Eigentumsgarantie (Art. 26 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 [BV]) und dem Verhältnismässigkeitsprinzip

(Art. 36 Abs. 3 BV): Er wollte die bisher zulässige Bau- und

Bruttogeschossfläche erhalten, um keine materielle Enteignung zu erleiden. Der

Beschwerdeführer ist jedoch darauf zu behaften, dass er auf dieser Grundlage

die Anordnung einer ganz bestimmten Rechtsfolge beantragte.

1.2.4

Der Eventual- und der Subeventualantrag in der Beschwerde beruhen auf

demselben Sachverhalt und demselben Rechtsgrund wie der Eventualantrag vor der

Vorinstanz; insoweit bleibt der Streitgegenstand gewahrt. Der Eventualantrag im

Beschwerdeverfahren entspricht unabhängig von der offeneren Formulierung

demjenigen des Rekursverfahrens insoweit, als er ebenfalls die Festsetzung

eines Baubereichs umfasst, der dem Baufeld und der zulässigen Baute gemäss den

Vorschriften über die Quartiererhaltungszone (Art. 24g BZO) entspricht.

Damit deckt er im Übrigen auch die Ausscheidung eines Baubereichs mit kleineren

Abmessungen bzw. weniger Bruttogeschossfläche in diesem Baufeld ab. In diesem

Rahmen ist auf den Eventualantrag einzutreten.

1.2.5

Zu prüfen bleibt, ob auf den Eventual- und den Subeventualantrag im

Beschwerdeverfahren darüber hinaus einzutreten ist, weil sie zulässige

Reduktionen des Streitgegenstands darstellen, wie der Beschwerdeführer geltend

macht. Dies ist zu verneinen: Die Festsetzung eines anders platzierten

Baubereichs oder mehrerer Baubereiche anstelle des Hauptgebäudes oder neben

diesem würde eine von Grund auf neue Bewertung der örtlichen Verhältnisse

erfordern. Das Verwaltungsgericht müsste die Rolle der erstinstanzlichen Behörde

einnehmen, wenn es diese Ermessensbetätigungen vornehmen wollte, und damit die

Regelung der funktionellen Zuständigkeit missachten. Der Vorinstanz kann denn

auch nicht vorgeworfen werden, dass sie nach der Abweisung des Eventualantrags

hätte prüfen müssen, ob statt der Profilerhaltungslinie oder zusätzlich zu

dieser ein anderer Baubereich als der beantragte hätte festgesetzt werden

müssen. Übrigens führt auch der Beschwerdeführer selber aus, dass sein

Eventualantrag im Beschwerdeverfahren den Spielraum für konkrete Festlegungen

auf seinem Grundstück erweitere. Damit räumt er sinngemäss ein, dass er den

Streitgegenstand nicht einschränkt, sondern ausweitet: Er verlangt nicht

weniger (ein Minus), sondern anderes (ein Aliud) als vor der Vorinstanz.

1.3

Die übrigen Prozessvoraussetzungen sind gegeben. Auf die Beschwerde ist demnach

mit der erwähnten Einschränkung einzutreten.

2.

2.1

Der

Beschwerdeführer beantragt einen Augenschein, weil die örtlichen Verhältnisse

für die Beurteilung zentral seien und die Vorinstanz seinen Eventualantrag

materiell nicht überprüft habe, sodass sich im angefochtenen Entscheid keine

aussagekräftigen Hinweise zu den diesbezüglich massgeblichen örtlichen

Verhältnissen fänden. Der Augenschein soll zudem aufzeigen, dass an

verschiedenen Baumeisterhäusern in der streitigen Kernzone D-Weg äussere An-

und Umbauten vorgenommen wurden und dass die Festsetzung einer Kernzone für die

Erhaltung der Quartierstruktur nicht notwendig sei. Der Beschwerdegegner 1

beantragt den Beizug der Augenscheinprotokolle aus den beiden anderen erwähnten

Rekursverfahren, welche die streitige Kernzone D-Weg betreffen.

2.2

Die Anordnung eines Augenscheins steht im Ermessen der

zuständigen Behörde. Eine entsprechende Pflicht besteht nur, wenn die

tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können (BGr,

1.

Dezember 2017,1C_479/2017, E. 4.2). Ein

Augenschein ist insbesondere dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse

unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten aufgrund ihrer

Darlegungen an Ort und Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen

Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (VGr, 27. Oktober 2016,

VB.2016.00032, E. 2; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 79). Es

ist zulässig, dass eine Rechtsmittelinstanz auf einen eigenen Augenschein verzichtet,

wenn sich der massgebliche Sachverhalt aus dem vorinstanzlichen Augenschein

bzw. aus den übrigen Verfahrensakten mit ausreichender Deutlichkeit ergibt

(VGr, 25. Oktober 2018, VB.2018.00262, E. 3.4; Plüss, § 7

N. 81).

2.3

Die

Vorinstanz nahm sowohl im vorliegenden Fall als auch in weiteren Verfahren,

welche die streitige Kernzone D-Weg betrafen, einen Augenschein vor. Das

Protokoll des Augenscheins vom 15. Mai 2018 mit 37 aussagekräftigen Fotografien

liegt bei den Akten. Dieses Protokoll und weitere vom Beschwerdeführer

eingereichte Fotografien sowie die bei den Akten befindlichen Pläne und

Dokumentationen belegen den Sachverhalt in ausreichendem Mass. Ein Augenschein

durch das Verwaltungsgericht ist daher nicht erforderlich, soweit die Kernzone D-Weg

als solche zu beurteilen ist. Soweit die spezifischen Verhältnisse betreffend

die Liegenschaft des Beschwerdeführers zu würdigen sind, also in Bezug auf den

Eventualantrag, erübrigt sich ein Augenschein infolge des Verfahrensausgangs

(vgl. E. 8).

2.4

Der Beizug

der Augenscheinprotokolle aus den weiteren Verfahren, den der Beschwerdegegner 1

ohne nähere Begründung beantragt, erweist sich als überflüssig. Das

Augenscheinprotokoll vom 15. Mai 2018 dokumentiert nicht nur die

Liegenschaft des Beschwerdeführers, sondern enthält auch die Ausführungen und

Fotografien, die am Morgen desselben Tags anlässlich des Augenscheins in einem

anderen Verfahren (R1S.2017.05147) bei einem Rundgang durch das Gebiet der streitigen

Kernzone D-Weg gemacht wurden. Es gibt den massgeblichen Sachverhalt insoweit

hinreichend wieder. Dies gilt umso mehr, als zumindest das Augenscheinprotokoll

im Verfahren R1S.2017.05147 mit dem vorliegenden Protokoll identisch sein muss,

soweit das Gebiet der Kernzone D-Weg im Allgemeinen und nicht die jeweilige

streitbetroffene Liegenschaft Gegenstand des Augenscheins war.

3.

Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach

§ 50 in Verbindung mit § 20 VRG. Hat das Baurekursgericht im

Rekursverfahren einen kommunalen Nutzungsplan bestätigt, prüft das

Verwaltungsgericht im Wesentlichen nur, ob der Plan den überkommunalen

Interessen bzw. der übergeordneten Planung und Gesetzgebung entspricht bzw. ob

die Gemeinde ihr planerisches Ermessen rechtsverletzend angewendet hat (VGr,

9.

April 2015, VB.2014.00077, E. 2.1; Donatsch, § 50 N. 39

mit weiteren Hinweisen).

4.

4.1

Der

Beschwerdeführer macht eine Verletzung der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV)

geltend. Er begründet dies einerseits damit, dass die Vorinstanz das

Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) und den

Regionalen Richtplan Stadt Zürich (festgesetzt vom Regierungsrat am

21.

Juni 2017 [RRB Nr. 576/2017]) nicht vorfrageweise auf ihre

Korrektheit und inhaltliche Anwendbarkeit überprüft habe. Anderseits beruft er

sich darauf, dass die Kernzone D-Weg ohne sorgfältige denkmalpflegerische

Abklärung festgesetzt worden sei, was sich daraus ergebe, dass zwar im

betreffenden Gebiet 27 Baumeisterhäuser in das kommunale Inventar der

kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte aufgenommen worden seien (vgl.

Stadt Zürich, Baumeisterhäuser, Inventarergänzung, Oktober 2014,

S. 47 ff.), aber keines rechtskräftig unter Schutz gestellt worden

sei.

4.2

Die

Rechtsweggarantie vermittelt jeder Person bei Rechtsstreitigkeiten grundsätzlich

den Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde (Art. 29a

BV). Es handelt sich um eine institutionelle Garantie der Gerichtsbarkeit, die

in erster Linie vom Gesetzgeber zu erfüllen ist. Zwar können sich aus ihr auch

Ansprüche in einzelnen, konkreten Verfahren ergeben, doch wird deren

Korrektheit vor allem durch weitere Verfahrensgarantien wie namentlich das

Verbot der formellen Rechtsverweigerung und den Anspruch auf rechtliches Gehör

(Art. 29 Abs. 1 und 2 BV) gesichert (vgl. Andreas Kley, in:

Ehrenzeller Bernhard et al. [Hrsg.], St. Galler Kommentar zur

Schweizerischen Bundesverfassung, 3. A., Zürich 2014, Art. 29a

Rz. 7 f.; Bernhard Waldmann, in: Bernhard Waldmann/Eva Maria

Belser/Astrid Epiney [Hrsg.], Basler Kommentar zur Schweizerischen

Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 29a BV N. 4). Die

Rechtsweggarantie wird im vorliegenden Verfahren auf kantonaler Ebene

grundsätzlich ohne Weiteres erfüllt, entscheiden doch mit dem Baurekurs- und

dem Verwaltungsgericht zwei unabhängige Gerichte mit umfassender Kognition in

Rechts- und Sachfragen über die Rechtsstreitigkeit (vgl. Art. 73

Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005; § 336

Abs. 1 PBG; §§ 20, 35 Abs. 1 und 50 VRG). In diesem Verfahren

betreffend die Nutzungsplanung kann die Recht- und Zweckmässigkeit der

richtplanerischen Festlegungen vorfrageweise überprüft werden (§ 19

Abs. 2 PBG). Ebenso können Rügen in Bezug auf das ISOS und das Inventar

der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte behandelt werden, soweit es

sich dabei um Rechtsstreitigkeiten im Sinn von Art. 29a BV handelt. Der

Beschwerdeführer macht denn auch nicht geltend, dass die Rechtsweggarantie

verletzt sei, weil er die genannten Instrumente nicht direkt anfechten konnte.

4.3

Der

Beschwerdeführer sieht eine Verletzung der Rechtsweggarantie vielmehr zum einen

darin, dass sich die Vorinstanz auf das ISOS und den regionalen Richtplan

gestützt habe, ohne diese vorfrageweise zu überprüfen. Dazu ist zunächst zu

vermerken, dass der Beschwerdeführer im Rekursverfahren keine entsprechenden

Anträge stellte. Nur in der Replik äusserte er – als Entgegnung auf

Ausführungen in der Rekursantwort des Beschwerdegegners 1 – Zweifel an der

Bedeutung des regionalen Richtplans und des ISOS. Die Vorinstanz begründete die

streitige Zonierung – entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers – nicht

mit dem regionalen Richtplan oder dem ISOS. Sie stützte sich auf die beiden

Instrumente nur insoweit, als sie derentwegen bejahte, dass eine erhebliche

Veränderung der Verhältnisse im Sinn von Art. 21 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes

vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) vorliege, die eine Überprüfung und

Anpassung der Nutzungspläne gestattet. Es handelt sich dabei um eine von zwei

alternativen Begründungen, weil die Vorinstanz zudem festhielt, dass die

Planungsbehörde ohnehin aufgrund des Ablaufs von mehr als 15 Jahren seit

der letztmaligen Überprüfung der Bau- und Zonenordnung im betreffenden Gebiet

berechtigt gewesen wäre, die Nutzungsplanung zu überprüfen. Somit hatte die

Vorinstanz keinen Anlass, das ISOS und den regionalen Richtplan inhaltlich

vorfrageweise zu prüfen. Es liegt keine formelle Rechtsverweigerung oder

Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör vor; weshalb die

Rechtsweggarantie betroffen sein soll, ist nicht ersichtlich. Auf die Bedeutung

des ISOS und des regionalen Richtplans für die vorliegende Streitsache ist bei

der materiellen Prüfung einzugehen.

4.4

Zum anderen

leitet der Beschwerdeführer eine Verletzung der Rechtsweggarantie daraus ab,

dass die streitige Kernzone D-Weg festgelegt wurde, ohne dass eines der neu

inventarisierten Baumeisterhäuser in diesem Gebiet rechtskräftig unter Schutz

gestellt wurde. Insoweit geht die Rüge der Verletzung von Art. 29a BV

nicht über die Geltendmachung einer unrichtigen Anwendung von § 50

Abs. 1 PBG über die Voraussetzungen der Kernzone hinaus. Es kann wiederum

auf die materielle Prüfung verwiesen werden. Dabei erübrigt es sich, die

sinngemäss gerügte Rechtsverletzung zusätzlich unter dem Aspekt von

Art. 29a BV zu betrachten, dem im vorliegenden Zusammenhang selbst dann

kein direkt anwendbarer Gehalt zukäme, wenn man in einer Rechtsverletzung durch

ein Gericht eine Verletzung der Rechtsweggarantie sehen wollte.

5.

5.1

Eine

erhebliche Änderung der Verhältnisse, die gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG

grundsätzlich eine Überprüfung und Anpassung des Nutzungsplans gestattet, liegt

ohne Weiteres vor, was auch der Beschwerdeführer vor dem Verwaltungsgericht

nicht mehr bestreitet. Überprüfung und Anpassung sind zwei verschiedene

Schritte; die Erheblichkeit ist in Bezug auf die Überprüfung als erster Schritt

bereits zu bejahen, wenn eine Anpassung der Zonenplanung im fraglichen Gebiet

in Betracht fällt und die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und

des Vertrauens in die Planbeständigkeit nicht so gewichtig sind, dass eine

Plananpassung von vornherein ausscheidet (BGE 140 II 25 E. 3,

besonders 3.2). Nach Ablauf des Planungshorizonts (der gemäss Art. 15

Abs. 1 RPG für Bauzonen 15 Jahre beträgt) sind Zonenpläne

grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Mit

dem Ablauf dieser Zeitspanne verringert sich das Vertrauen in die Beständigkeit

des Plans, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absichten der

Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden

(BGr, 1. November 2017,1C_245/2017, E. 4.4 mit Hinweisen).

5.2

Die

Zonierung im Gebiet der streitigen Kernzone D-Weg geht auf die Revision der

Bau- und Zonenordnung vom 24. November 1999 zurück, mit der die derzeitige

Quartiererhaltungszone eingeführt wurde. Nach über 15 Jahren musste somit

der Nutzungsplan ohnehin überprüft und gegebenenfalls angepasst werden. Als

massgebliche Veränderung der Verhältnisse kann sodann die Gesamtrevision des

regionalen Richtplans gelten – unabhängig davon, dass diese parallel zur

Überprüfung der Bau- und Zonenordnung erfolgte. Angesichts dessen, dass am Ende

der Planungsperiode dem Vertrauen in die Planbeständigkeit geringeres Gewicht

zukommt, ist in diesem Zusammenhang auch die veränderte Wahrnehmung der Baumeisterhäuser

zu nennen, die zusammen mit deren Gefährdung durch die Bautätigkeit zur

Ergänzung des Inventars der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte führte

(vgl. den entsprechenden Beschluss Nr. 922 des Stadtrats vom

29.

Oktober 2014). Im Rückblick zusätzlich gestützt wird die Berechtigung

der Überprüfung der Bau- und Zonenordnung durch die Aufnahme der Stadt Zürich

ins ISOS (Band 6: Stadt Zürich, Bern 2016), das zwar keine

Revisionsgrundlage bildete, aber im Revisionsverfahren noch berücksichtigt

werden konnte (vgl. Stadt Zürich, Ergänzung des Erläuterungsberichts zur

BZO-Teilrevision 2014 betreffend Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder

der Schweiz von nationaler Bedeutung [ISOS], Stadtratsbeschluss

Nr. 0387/2016 vom 11. Mai 2016).

6.

Im Folgenden ist zunächst zu prüfen, ob die streitige

Kernzone D-Weg der Planung des Bundes und des Kantons entspricht. In diesem

Zusammenhang ist auch auf die Kritik des Beschwerdeführers am regionalen

Richtplan und am ISOS einzugehen. Es handelt sich um lediglich eine neue

rechtliche Begründung, weshalb es zulässig ist, sie erstmals vor Verwaltungsgericht

vorzubringen (Donatsch, § 52 N. 36).

6.1

6.1.1

Der regionale Richtplan zählt das Gebiet D-Weg zu den schutzwürdigen Ortsbildern

von regionaler Bedeutung, die in der Richtplankarte dargestellt werden. Er vermerkt

als Schutzziel: "zusammenhängendes Gebiet mit typischer vorstädtischer und

städtischer Wohnbebauung aus der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts und

aus dem frühen 20. Jahrhundert in offener Bebauung erhalten"; zum

Handlungsbedarf führt er aus: "nutzungsplanerische Festlegungen überprüfen

(Zuordnung zu Kernzonen)" (Richtplantext, Ziff. 2.3.2,

Tabelle/Abbildung 2.4; Karte Siedlung und Landschaft). Unter "Massnahmen"

wird sodann festgehalten, dass der Ortsbildschutz in erster Linie durch die Festlegung

von Kernzonen erfolgt (Richtplantext, Ziff. 2.3.3 lit. a). Die

Kernzone D-Weg entspricht diesen Festlegungen und damit den Anforderungen von

§ 16 Abs. 1 PBG. Dies gilt ungeachtet dessen, dass der Richtplan definitionsgemäss

der Nutzungsplanung Ermessensspielräume belässt.

6.1.2

Der Beschwerdeführer wendet gegen den regionalen Richtplan ein, dieser

weise einen geringen Detaillierungsgrad auf und sei von der Stadt Zürich selber

erstellt worden. Er bestreitet allerdings nicht, dass der Detaillierungsgrad

den gesetzlichen Anforderungen entspricht. Aus der Urheberschaft kann nichts

zur Recht- und Zweckmässigkeit abgeleitet werden, wobei es ohnehin der

Regierungsrat ist, der den regionalen Richtplan festsetzt (§ 32

Abs. 2 PBG), wie der Beschwerdegegner 1 zu Recht vermerkt. Angesichts

dessen, dass die Kernzone D-Weg dem regionalen Richtplan entspricht, umfasst

deren noch vorzunehmende Prüfung (E. 7) zugleich die vorfrageweise Überprüfung

des Richtplans, die der Beschwerdeführer verlangt.

6.2

6.2.1

Das ISOS stützt sich auf das Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den

Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451). Dieses bezweckt unter anderem, das

heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie die Natur-

und Kulturdenkmäler des Landes zu schonen, zu schützen sowie ihre Erhaltung und

Pflege zu fördern (Art. 1 lit. a NHG). Zu diesem Zweck erstellt der

Bundesrat nach Anhörung der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung

(vgl. Art. 5 NHG); zu diesen Inventaren zählt auch das ISOS (Art. 1

der Verordnung vom 9. September 1981 über das Bundesinventar der schützenswerten

Ortsbilder der Schweiz [VISOS; SR 451.12]). Mit der Aufnahme eines Ortsbilds

ins ISOS wird dargetan, dass es in besonderem Mass die ungeschmälerte Erhaltung,

jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen

Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1

NHG). Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinn der Inventare

darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr

bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler

Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG). Dies gilt jedoch – wie

sich aus dem Wortlaut der Bestimmung ergibt – nur bei der Erfüllung einer

Bundesaufgabe unmittelbar. Bei der Erfüllung kantonaler und kommunaler Aufgaben

– und damit insbesondere im Bereich der Nutzungsplanung – wird der Schutz von

Ortsbildern demgegenüber in erster Linie durch kantonales und kommunales Recht

sichergestellt. Das ISOS ist für die kantonale und kommunale Raumplanung indes

nicht bedeutungslos. Das Bundesgericht misst ihm die gleiche Bedeutung zu wie

Sachplänen und Konzepten im Sinn von Art. 13 RPG; ein Eintrag im ISOS ist

deshalb nach Art. 6 Abs. 4 RPG im Rahmen der kantonalen Richtplanung

und damit aufgrund der Behördenverbindlichkeit von Richtplänen (Art. 9

Abs. 1 RPG) auch im Rahmen der kommunalen Nutzungsplanung zu berücksichtigen

(zum Ganzen BGE 135 II 209 E. 2.1; VGr, 13. Juli 2017,

AN.2016.00001, E. 2.4.3). Der kantonale Richtplan hält die Gemeinden dazu

an, im Rahmen der Nutzungsplanung dem ISOS Rechnung zu tragen, wobei der Schutz

von Ortsbildern auf kommunaler Stufe in erster Linie durch Kernzonen und

detaillierte Kernzonenpläne zu erfolgen hat (Kanton Zürich, Richtplantext,

Stand: 18. September 2015, Ziff. 2.4.3 lit. c).

6.2.2

Bei der Erstellung des ISOS wurden die Ortsbilder nach einer einheitlichen

wissenschaftlichen Methode bewertet; andere Interessen wurden grundsätzlich

nicht berücksichtigt, und eine Abwägung von Schutz- und Nutzungsinteressen fand

nicht statt (Arnold Marti, Rechtsgutachten zu Fragen im Zusammenhang mit dem

Erlass des Bundesinventars der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [ISOS],

Schaffhausen/Bern 2013, S. 8 [abrufbar unter www.bak.admin.ch]). Die

planungs- und baurechtliche Interessenabwägung erfolgt jeweils erst im Rahmen

eines Planungs- oder Bauvorhabens, wobei sämtliche betroffenen Interessen,

namentlich auch andere dem Schutz der bestehenden Bebauung entgegenstehende wie

Interessen der Ortsentwicklung und der Verdichtung des Siedlungsgebiets,

berücksichtigt werden müssen (VGr, 7. Juni 2018, VB.2017.00361,

E. 4.2).

6.2.3

Die Stadt Zürich wurde mit Verordnungsänderung vom 24. August 2016 (in

Kraft seit 1. Oktober 2016 [AS 2016, 3177]) "als Stadt" in

den Anhang der VISOS aufgenommen. Im ISOS wird das Quartier F aufgeführt.

Es umfasst die Kernzone D-Weg, die etwa die Hälfte des Quartiers ausmacht. Als

Baugruppe hervorgehoben werden die Wohn- und Gewerbebauten um G-Gasse und H-Strasse

als "kompaktes Ensemble mit schlichten, zwei- und dreigeschossigen

Giebelhäusern [...], v.a. 19. Jh." samt der "bäuerliche[n]

Wohnhauszeile in der Verzweigung H-Strasse/D-Weg", deren älteste Teile von

1600.

stammen. Diese Baugruppe soll in der Substanz erhalten werden (Erhaltungsziel A).

Dasselbe Erhaltungsziel gilt für drei weitere Bauten, von denen zwei – darunter

das Schulhaus I – aus der hier interessierenden Periode der

Stadterweiterung im 19. Jahrhundert stammen. Diese drei Bauten befinden

sich ausserhalb der streitigen Kernzone, wobei die Parzelle des

Schulhauses I (Kat.-Nr. 05), die der Zone für öffentliche Bauten

zugewiesen ist, auf drei Seiten von dieser Kernzone umgeben ist. Die Gebietsbeschreibung

bezieht sich auf den "ältere[n] Teil um E-Strasse und D-Weg: unregelmässige,

vorwiegend offene Bebauung um verzweigtes Wegnetz [...]; zwei- oder

dreigeschossige Wohnbauten mit Giebel- oder Mansarddach, teilweise mit

Gewerbenutzung, v.a. 2. H. 19. Jh., einige An‑/Umbauten, E. 20

Jh.; dazwischen einige drei- bis fünfgeschossige Wohn‑/Geschäftshäuser

und Mehrfamilienhäuser, ab 1950". Für das Gebiet wird das

Erhaltungsziel B, also die Strukturerhaltung, aufgestellt. Gemäss den

Erläuterungen zum ISOS folgt daraus, dass die Anordnung und Gestalt der Bauten

und Freiräume bewahrt sowie für die Struktur wesentliche Elemente und Merkmale

integral erhalten werden sollen; Altbauten sollen nur in Ausnahmefällen

abgebrochen und besondere Vorschriften für Umbauten und zur Eingliederung von

Neubauten erlassen werden (ISOS, Band 6.2: Stadt Zürich, Kreise 7–12,

S. 359, 362, 570 f.).

6.2.4

Der Beschwerdeführer stellt die inhaltliche Berechtigung der Einträge im

ISOS nicht infrage. Er macht im Wesentlichen geltend, das ISOS könne nicht als

Grundlage der Nutzungsplanung dienen, weil es eine "sehr hohe

Flughöhe" bzw. "grosse Unschärfe" aufweise und weite Teile der

Stadt Zürich erfasse. Das ISOS könne daher inhaltlich nicht zur Legitimierung

der Kernzone D-Weg beitragen. Dieser Einwand trifft gemäss den vorangegangenen

Erwägungen nicht zu: Dem ISOS ist im Rahmen der Nutzungsplanung Rechnung zu

tragen, wobei es in eine Interessenabwägung einzubeziehen ist

(E. 6.2.1 f.). Ob das ISOS bei der Festsetzung der Kernzone D-Weg in

rechtmässiger Weise berücksichtigt und gewichtet wurde, ist im Rahmen der nun

folgenden Überprüfung dieser Kernzone zu behandeln.

7.

In seinem Hauptantrag verlangt der Beschwerdeführer die

ersatzlose Streichung der Kernzone D-Weg. Zunächst bestreitet er ein

öffentliches Interesse an dieser Kernzone. Sodann macht er geltend, das Inventar

der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte genüge nicht als Grundlage der

Kernzone; diese setze vielmehr rechtskräftig unter Denkmalschutz gestellte

Gebäude voraus. Schliesslich wirft er den Vorinstanzen eine rechtswidrige

Interessenabwägung vor.

7.1

Der

Beschwerdeführer bezweifelt ein öffentliches Interesse am Schutz weiterer Baumeisterhäuser

und insbesondere an der Kernzone D-Weg.

7.1.1

Kernzonen im Sinn von § 48 Abs. 2 lit. a PBG umfassen

schutzwürdige Ortsbilder wie Stadt- und Dorfkerne oder einzelne Gebäudegruppen,

die in ihrer Eigenart erhalten oder erweitert werden sollen (§ 50

Abs. 1 PBG). Sie stellen eines der primären Instrumente zum

planungsrechtlichen Schutz von Ortsbildern dar (§ 205 lit. a PBG;

§ 23 Abs. 1 und § 24 Abs. 1 der Kantonalen Natur- und

Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNHV; LS 702.11]).

Schutzobjekte sind Ortskerne, Quartiere, Strassen und Plätze, Gebäudegruppen,

Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen, die als wichtige Zeugen einer

politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen Epoche

erhaltenswürdig sind oder die Landschaften oder Siedlungen wesentlich

mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen Umgebung (§ 203

Abs. 1 lit. c PBG).

7.1.2

Als Baumeisterhäuser werden freistehende Wohn- und Handwerkerhäuser bezeichnet,

die zumeist nach dem Abbruch der barocken Schanzenanlage (1834–1842) vor allem

in jenen Vororten entstanden, die 1893 mit der Stadt Zürich vereinigt wurden.

Sie wurden im Zug der Zuwanderung der Landbevölkerung in die Stadt und deren

Vororte, die mit der Gewährleistung der Niederlassungs- und Gewerbefreiheit in

der Kantonsverfassung vom 10. März 1831 (OS 1, 5) einsetzte, in der

Regel von Baumeistern (ohne Beizug von Architekten) erstellt. Sie orientierten

sich stilistisch am Klassizismus bürgerlicher Villenbauten und weisen eine

ganze Reihe typischer Merkmale etwa in Bezug auf den Grundriss, die Gliederung,

die Dachform und den Dekor auf. Nach der Eingemeindung setzte sich auf der

Grundlage des Baugesetzes für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen vom

23.

April 1893 (OS 23, 177) die Blockrandbebauung durch. Somit

dokumentieren die Baumeisterhäuser die Stadtentwicklung im

19.

Jahrhundert. Während der ursprüngliche Bestand im heutigen Stadtgebiet

etwa 6'000 Häuser umfasste, sind noch rund 700 Bauten erhalten. Mit

der Inventarergänzung von 2014 wurden zusätzlich zu den bereits

inventarisierten 83 Gebäuden weitere 81 Baumeisterhäuser in das Inventar

aufgenommen, vor allem in den neuen Kernzonen K, D-Weg und J-Gasse (zum Ganzen:

Baumeisterhäuser, Inventarergänzung, S. 3 ff.; Beschluss Nr. 922

des Stadtrats vom 29. Oktober 2014).

7.1.3

Die Inventarisierung weiterer Baumeisterhäuser begründet die Stadt Zürich

damit, dass die bisher inventarisierten Objekte über das Stadtgebiet verstreut

seien und nur partiell Ensemblequalität vermittelten. Ein Grossteil der Objekte

befinde sich gehäuft in den Gebieten K, J-Gasse und D-Weg; dem solle mit der

Ausscheidung von Kernzonen in diesen Gebieten planerisch Rechnung getragen werden

(Baumeisterhäuser, Inventarergänzung, S. 4). Die Kernzone D-Weg wird damit

begründet, dass in diesem Gebiet die Bebauung am frühesten, nämlich unmittelbar

nach 1831, eingesetzt habe. Die frühe Besiedlung zeige sich in den erhaltenen

Gebäuden und ihrer Positionierung im Strassennetz, das auf älteren Feldwegen

beruhe. Dieses noch kaum systematisch angelegte Quartier aus einer Zeit vor der

Verwendung stadtplanerischer Instrumente sei substanziell und strukturell

erhalten geblieben. Während die ältesten Bauten den ländlichen Ursprung dieses

Vorstadtgebiets zeigten, sei der übrige Teil deutlicher von der einheitlicheren

Baumeisterhausarchitektur der 1860er- bis 1880er-Jahre geprägt

(Baumeisterhäuser, Inventarergänzung, S. 47; vgl. auch Stadt Zürich, Teilrevision

der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich, Erläuterungsbericht nach

Art. 47 RPV, Zürich 2014, S. 101). Gemäss der Beschwerdeantwort wurde

das Gebiet für die Inventarergänzung und die Festsetzung einer Kernzone ausgewählt,

weil es ein herausragendes Merkmal der dortigen Baumeisterbebauung sei, dass

sie von den ersten Anfängen mit ländlich-industriellem Hintergrund bis zu einem

Beispiel für die Blockrandbebauung vertreten sei.

7.1.4

Die Zweifel des Beschwerdeführers an der Inventarisierung der zusätzlichen

Baumeisterhäuser sind nicht substanziiert. Die Inventarergänzung wird

überzeugend damit begründet, dass nicht nur Einzelobjekte, sondern Ensembles

von Baumeisterhäusern erfasst werden sollten. Die Eignung der Kernzone D-Weg

hierzu ergibt sich daraus, dass sich gerade in diesem Gebiet Baumeisterhäuser

aus der gesamten Periode der Stadtentwicklung von den 1830er-Jahren bis um 1893

finden, womit es die gesamte Baumeisterhausepoche dokumentiert. Dies wurde

bestätigt durch den Augenschein der Vorinstanz, die dem Gebiet "zahlreiche

schutzwürdige Gebäude und Gebäudegruppen sowie Orts- und Strassenbilder aus der

Baumeisterhausepoche" und "reiche Bestände an potentiellen baulichen

Zeugen im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c PBG" attestiert. Es

stimmt zudem mit den erwähnten Einträgen im ISOS überein. Sowohl der Schutz zusätzlicher

Baumeisterhäuser als auch die Auswahl des Gebiets D-Weg für die Festsetzung

einer Kernzone sind begründet.

7.1.5

Weil das Gebiet der Kernzone D-Weg die gesamte Epoche der Baumeisterhäuser

dokumentiert, überzeugt auch der Einwand des Beschwerdeführers nicht, andere

Quartiere wiesen einen dichteren Bestand an Baumeisterhäusern und eine

homogenere Struktur auf: Die Diversität der Baumeisterhäuser begründet gerade

die Zeugenschaft im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG. Ob andere

Standorte eine noch grössere Bestandesdichte aufweisen, kann angesichts dessen

nicht entscheidend sein. Zudem ergibt sich auch aus den Kartenauszügen, die der

Beschwerdeführer im Rekursverfahren einreichte, dass die Dichte an vor 1850

bzw. zwischen 1850 und 1875 erstellten Häusern im Gebiet der Kernzone D-Weg

besonders hoch ist. Ebenfalls fehl geht die Kritik des Beschwerdeführers, die

konsequente Beachtung des ISOS und der Inventarisierungskriterien sei unangebracht,

weil sie dazu führen müsste, dass weite Teile der Stadt Zürich einer Kernzone

zugeordnet werden müssten: Diese Grundlagen schliessen eine Auswahl bei der

Inventarisierung und der Festsetzung von Kernzonen nicht aus. Bei dieser

Auswahl verfügt die Gemeinde über einen weiten Ermessensspielraum, und das

Ergebnis ist ohne Weiteres nachvollziehbar. Die Aufnahme der 81 Gebäude

ins Inventar erhöht denn auch den Bestand an rund 7000 inventarisierten oder

unter Schutz gestellten Bauten (die etwa 13 Prozent des gesamten

Baubestandes der Stadt Zürich ausmachen) nur um rund 1,2 Prozent

(Beschluss Nr. 922 des Stadtrats vom 29. Oktober 2014), was auf eine

massvolle Umsetzung des Schutzes schliessen lässt.

7.1.6

Weiter bringt der Beschwerdeführer vor, dass die streitige Kernzone D-Weg

gar nicht auf dem Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte

beruhe. Er beruft sich auf die zeitliche Abfolge: Die Kernzone D-Weg fand sich

bereits in der Teilrevisionsvorlage vom 1. September 2013 für die öffentliche

Auflage nach § 7 Abs. 2 PBG (vgl. den Beschluss des Stadtrats

Nr. 882 vom 18. September 2013), während die Inventarisierung erst

mit Beschluss Nr. 922 des Stadtrats vom 29. Oktober 2014 erfolgte.

Der Einwand geht fehl, ergibt sich doch aus den Unterlagen zur Inventarisierung

und zur Teilrevision der Bau- und Zonenordnung, dass die Verfahren parallel und

aufeinander bezogen geführt wurden (vgl. Baumeisterhäuser, Inventarergänzung,

S. 4; Erläuterungsbericht BZO, S. 86, 99). Im Übrigen ist kein

anderer Grund für die Ausscheidung der Kernzone ersichtlich als die Erhaltung

des von den Baumeisterhäusern geprägten Ortsbilds, sodass kein Anlass besteht,

dieses Motiv für bloss vorgeschoben zu halten.

7.2

Der

Beschwerdeführer rügt eine unrichtige Sachverhaltsfeststellung und implizit

eine Rechtsverletzung im Sinn von § 50 Abs. 1 in Verbindung mit

§ 20 Abs. 1 lit. a und b VRG, indem er geltend macht, dass

bisher keines der inventarisierten Baumeisterhäuser in der umstrittenen

Kernzone D-Weg unter Schutz gestellt wurde. Es sei also nicht abgeklärt worden,

ob sich in dieser Kernzone überhaupt erhaltenswürdige Baumeisterhäuser befänden.

Das Vorhandensein bloss potenzieller Schutzobjekte genüge nicht. Wenn sich aufgrund

späterer denkmalpflegerischer Abklärungen herausstellen sollte, dass keine oder

nur ganz wenige Objekte unter Schutz zu stellen seien, könnten die

Baumeisterhäuser ganz oder weitgehend durch Ersatzbauten verdrängt werden. Es

sei umso wahrscheinlicher, dass sich keines der Gebäude als schützenswert

herausstelle, als zahlreiche Bauten bereits äusserlich durch Um- und Anbauten

verändert worden seien. Umso mehr sei mit dem Verlust von Originalsubstanz

durch innere Umbauten zu rechnen. Darauf weise auch hin, dass auf die

Inventarisierung zweier Gebäude im Rahmen eines Provokationsverfahrens

(§ 213 PBG) verzichtet worden sei. Wenn aber nicht sichergestellt sei,

dass historische Substanz auf Dauer erhalten bleibe, könne das Schutzziel der

Kernzone D-Weg gar nicht erreicht werden.

7.2.1

Der Beschwerdegegner 1 macht geltend, bei den Ausführungen des

Beschwerdeführers zu äusserlichen Veränderungen an einzelnen inventarisierten

Bauten handle es sich um neue Tatsachenbehauptungen, die nach § 52

Abs. 2 VRG unzulässig seien. Der Beschwerdeführer hat allerdings das

angebliche Fehlen der Schutzwürdigkeit aufgrund späterer Um- und Anbauten an

verschiedenen Baumeisterhäusern im Rekursverfahren mehrfach thematisiert, und

die Frage wurde anhand zumindest eines Beispiels auch am Augenschein erörtert.

Die Verdeutlichung des Vorbringens durch konkrete Beispiele stellt keine neue

Tatsachenbehauptung dar.

7.2.2

Es trifft zu, dass von den 27 Baumeisterhäusern, die im Gebiet der

umstrittenen Kernzone D-Weg inventarisiert wurden, bisher keines rechtskräftig

unter Schutz gestellt wurde. Bei den drei geschützten Objekten in diesem Gebiet

handelt es sich nicht um Baumeisterhäuser.

7.2.3

Mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass es sich bei der Kernzone um eine

Bauzone handelt, die vor allem Anliegen des Ortsbildschutzes erfüllt. Nach

§ 203 Abs. 1 lit. c PBG bezieht sich der Ortsbildschutz auf

Objekte, die als wichtige Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen

oder baukünstlerischen Epoche erhaltenswürdig sind oder die Landschaften oder

Siedlungen wesentlich mitprägen. Objekt des Ortsbildschutzes sind also in

erster Linie Ensembles und nicht Einzelbauten (vgl. Walter Engeler, Das

Baudenkmal im schweizerischen Recht, Zürich/St. Gallen 2008,

S. 122 ff.). Ortsbilder umfassen auch Bauten, die keine eigenständige

Bedeutung als Bauwerk haben (also keinen sogenannten Eigenwert aufweisen),

sondern deren Bedeutung sich aus der Stellung in der gesamten Umgebungsstruktur

ergibt (was als Situationswert bezeichnet wird; zur Unterscheidung von

Eigenwert und Situationswert, die in der Zürcher Praxis auf die beiden Elemente

von § 203 Abs. 1 lit. c PBG bezogen werden, vgl. VGr, 5. April

2018, VB.2017.00698, E. 2.1 mit Hinweisen). In jedem Fall ist aber die

vorhandene Bausubstanz für die Anordnung von Schutzmassnahmen relevant: Sie ist

nicht nur Voraussetzung der Schutzwürdigkeit, soweit es um den Eigenwert einer

Baute geht (vgl. VGr, 25. Oktober 2011, VB.2011.00348, E. 3.2.3); sie

ist auch ein Kriterium, soweit der Situationswert einer Baute entscheidend ist

(BGr, 18. November 2014,1C_212/2014, E. 4.2.4; VGr, 27. Februar

2014, VB.2013.00662, E. 4.2; RB 1997 Nr. 73, E. 2). Demnach

mag allenfalls auch ein Ortsbild schützenswert sein, in dem keinem der

einzelnen Gebäude ein Eigenwert zukommt (vgl. VGr, 4. Oktober 2018,

VB.2018.00180, E. 4.5.1), kaum jedoch ein Ortsbild, in dem keines der

Gebäude schutzwürdige historische Bausubstanz aus der Zeit aufweist, auf welche

die Eigenart des Gebiets zurückgeht.

7.2.4

Im Einklang mit den soeben dargestellten Grundsätzen halten Praxis und

Lehre fest, dass die Festsetzung einer Kernzone nur zulässig ist, wenn in deren

Bereich ein Minimum an erhaltenswürdigen Bauten vorhanden ist (VGr,

29.

März 2001, VB.2001.00031, E. 3c; RRB Nr. 3476/1987,

BEZ 1988 Nr. 8; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher

Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 127; auch VGr,

4.

Oktober 2018, VB.2018.00180, E. 4.5.1, kann nichts anderes

entnommen werden). Wie der Beschwerdeführer zutreffend ausführt, vermag eine

Ansammlung von Ersatzbauten keine Kernzone zu rechtfertigen (sofern diese

Bauten nicht ihrerseits eines der Kriterien von § 203 Abs. 1

lit. c PBG erfüllen). Somit setzt die Kernzone als Massnahme zum

Ortsbildschutz das Vorhandensein von Bauten voraus, die aufgrund ihres Eigen-

oder Situationswerts schützenswert sind. Dies gilt jedenfalls im vorliegenden

Fall vorbehaltlos, bezweckt doch die Kernzone D-Weg, Zeugen der historischen

Baumeisterhausepoche zu bewahren, was eine entsprechende Bausubstanz

voraussetzt. Die Praxis zur Zulässigkeit von Kernzonen hatte sich bisher

allerdings lediglich mit der Frage zu befassen, ob eine Kernzone festgesetzt

werden darf, wenn die betroffenen Gebäude erwiesenermassen nicht erhaltenswert

sind, was verneint wurde (vgl. RRB Nr. 3476/1987, BEZ 1988 Nr. 8).

Sie bezieht sich nicht auf die nun zu behandelnde Frage, ob es genügt, wenn die

Bauten potenziell schutzwürdig sind, aber nicht rechtskräftig unter Schutz stehen.

7.2.5

Der Beschwerdegegner 1 führt unter Hinweis auf die anwendbaren

Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen aus, dass sein Vorgehen dem gewöhnlichen,

gesetzlich vorgesehenen Verfahren entspreche. Es wäre ihm zufolge nicht

praktikabel, wenn für die Festsetzung von Kernzonen vorgängig förmliche

Unterschutzstellungen erfolgen müssten. Dies läge zudem nicht im Interesse der

Grundeigentümer: Definitive Schutzanordnungen, die zwangsläufig mit einer formellen

Unterschutzstellung einhergingen, würden regelmässig erst dann erlassen, wenn

hierzu ein tatsächlicher Anlass bestehe, was dem Verhältnismässigkeitsprinzip

Rechnung trage. Die Vorinstanz teilt sinngemäss diese Auffassung.

7.2.6

Der Ansicht des Beschwerdegegners 1 und der Vorinstanz ist

zuzustimmen. § 204 Abs. 1 PBG und § 1 KNHV sehen vor, dass die

Pflicht zur Schonung und Erhaltung von Schutzobjekten bei der Nutzungsplanung –

und damit zu planungsrechtlichen Schutzmassnahmen – unabhängig von

Inventarisierung und Unterschutzstellung gilt. Nach § 203 Abs. 2 PBG

haben die zuständigen Behörden Inventare über die Schutzobjekte zu erstellen.

Die Inventarisierung bewirkt noch keinen Eingriff in die Rechte der Grundeigentümer

(vgl. § 209 Abs. 2 PBG e contrario). Der Schutz erfolgt unter

anderem durch Massnahmen des Planungsrechts (§ 205 lit. a PBG) und

der planungsrechtliche Schutz von Ortsbildern in erster Linie durch die

Festsetzung von Kern- oder Freihaltezonen und/oder mithilfe von

Gestaltungsplänen (§ 24 Abs. 1 KHNV). Weitere Schutzmassnahmen sind

nur anzuordnen, wenn oder soweit planungsrechtliche Massnahmen und die

Bauvorschriften einen fachgerechten Schutz sowie Pflege und Unterhalt nicht

sicherstellen (§ 9 Abs. 1 KNHV). Die Systematik dieser Bestimmungen

legt nahe, dass die Festsetzung einer Kernzone als planungsrechtliche Massnahme

keine Denkmalschutzmassnahmen für Einzelobjekte voraussetzt. § 50 PBG

lässt sich nichts anderes entnehmen. Das gesetzlich vorgezeichnete Verfahren

lässt sich zudem mit der Praktikabilität rechtfertigen: Die zuständigen

Behörden müssten die Schutzwürdigkeit einer genügenden Anzahl von Bauten

überprüfen und gegebenenfalls weitere Schutzmassnahmen anordnen. Der Aufwand

hierfür geht deutlich über denjenigen hinaus, der für die Inventarisierung zu

leisten ist. So wurden für diese die betreffenden Gebäude nur von aussen

besichtigt (Beschluss Nr. 922 des Stadtrats vom 29. Oktober 2014).

7.2.7

Der Beschwerdeführer macht dagegen geltend, dass ein genügendes

öffentliches Interesse an einer Kernzone dann nicht nachgewiesen sei, wenn

diese keine rechtskräftig geschützten Objekte umfasse. Soweit er damit sagen

wollte, dass allein mit einer Kernzone schützenswerte Objekte nicht geschützt

werden könnten, übersieht er die Wirkungen der Inventarisierung. Zwar trifft

zu, was der Beschwerdeführer gestützt auf einen Entscheid des

Verwaltungsgerichts (VGr, 9. Februar 2011, VB.2010.00032, E. 5.3 =

BEZ 2011 Nr. 21) ausführt: Planungsrechtliche Massnahmen allein

vermögen den Ortsbildschutz nur unzureichend zu gewährleisten, weil sie die

Originalsubstanz nicht sichern können (vgl. etwa auch VGr, 5. April 2018,

VB.2017.00698, E. 5.3; VGr, 27. Februar 2014, VB.2013.00662, E. 3.2).

Allerdings fallen derartige Aussagen regelmässig im Zusammenhang mit der Frage

an, ob zusätzlich zu den planungsrechtlichen Massnahmen eine Inventarisierung

oder Unterschutzstellung zu erfolgen hat. Im vorliegenden Fall lautet die

Fragestellung umgekehrt: Es geht darum, ob die Festsetzung der Kernzone

zulässig ist, wenn zwar Inventarisierungen, aber keine förmlichen

Unterschutzstellungen erfolgt sind. Die verbliebenen Inventarisierungen werden

weder von der Stadt Zürich noch von den betroffenen Grundeigentümern infrage

gestellt. Die Inventarisierung als Ausgangspunkt von Schutzmassnahmen im Bedarfsfall

und die Kernzone – in der namentlich der Abbruch von Gebäuden bewilligungspflichtig

ist (§ 309 Abs. 1 lit. c PBG) – stellen zusammen ein genügendes

Instrumentarium dar, um drohenden Verlusten an originaler Bausubstanz

gegebenenfalls zu begegnen. Allein aufgrund der potenziellen Gefahr von Substanzverlusten

sind keine förmlichen Unterschutzstellungen erforderlich. Die Kernzone kann

also nicht deswegen als ungeeignete und daher unzulässige Massnahme des

Ortsbildschutzes bezeichnet werden, weil sie die historische Bausubstanz nicht

allein schützen kann.

7.2.8

Den Schwerpunkt legt der Beschwerdeführer allerdings auf das Argument, dass

ohne Unterschutzstellungen offenbleibe, ob sich in der fraglichen Kernzone

überhaupt schutzwürdige Bauten befänden. Im Extremfall könnten daher sämtliche

inventarisierten Bauten ersetzt werden, womit die Kernzone ihren Zweck

verfehlen würde. Damit wird die Frage aufgeworfen, welcher Beweisgrad für die

Annahme eines Bestands schutzwürdiger Bauten, den die Festsetzung einer

Kernzone voraussetzt, zu verlangen ist. Die gesetzlich vorgesehene

Vorgehensweise für planerische Massnahmen, Inventarisierung und Unterschutzstellung

(E. 7.2.5 f.) legt nahe, dass kein voller Beweis zu erbringen ist. Zu

prüfen ist, ob grundsätzlich das Vorhandensein inventarisierter Objekte genügt

(in diese Richtung, allerdings in anderem Zusammenhang: VGr, 29. März

2001, VB.2001.00031, E. 3d). Dazu ist die Funktion der Inventare zu

beachten: Diese begründen die Vermutung der Schutzfähigkeit der verzeichneten

Objekte und verpflichten die Behörden, sich mit dieser Vermutung

auseinanderzusetzen (VGr, 5. April 2018, VB.2017.00850, E. 2.3 mit

weiteren Hinweisen). Sie sollen nicht nur die Objekte umfassen, die mit

Sicherheit formell geschützt werden, sondern den gesamten Bestand der in

Betracht fallenden schutzfähigen Objekte (VGr, 9. Februar 2011,

VB.2010.00032, E. 5.3 = BEZ 2011 Nr. 21; RB 1990

Nr. 72; Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 211). Die Inventarisierung als

solche hat keine Eigentumsbeschränkungen zur Folge, und die betroffenen

Eigentümer können die Berechtigung des Eintrags unter den Voraussetzungen von

§ 213 PBG überprüfen lassen. Dagegen bedeutet die Festsetzung einer

Kernzone, dass den Eigentümern – auch denjenigen nicht inventarisierter Gebäude

– Beschränkungen auferlegt werden. Diese könnten materiell unbegründet sein,

wenn nämlich die Vermutung der Schutzfähigkeit für einen so grossen Anteil

inventarisierter Gebäude widerlegt werden könnte, dass das Ortsbild als solches

nicht mehr als schutzwürdig bezeichnet werden könnte. Die Eigentümer haben

allerdings keine Möglichkeit, die Inventarisierungen der Gebäude Dritter

anzufechten und auf diese Weise eine unbegründete Belastung abzuwenden. Würde

das blosse Vorhandensein inventarisierter Objekte als Grundlage für die

Festsetzung einer Kernzone anerkannt, so würden damit Eingriffe in ein Grundrecht

auf der Basis von Vermutungen zugelassen, die sich einerseits nicht in allen

Fällen als begründet herausstellen dürften und anderseits von den Betroffenen

nicht im notwendigen Umfang infrage gestellt werden könnten.

7.2.9

Es liegt daher nahe, die Festsetzung einer Kernzone nicht bereits dann

zuzulassen, wenn sich im fraglichen Gebiet Objekte befinden, die im Sinn des

Schutzziels der betreffenden Kernzone inventarisiert wurden. Vielmehr muss sich

aufgrund einer Gesamtbetrachtung als zumindest wahrscheinlich erweisen, dass

genügend Objekte vorhanden sind, die mit Blick auf die Eigenart des Gebiets schutzwürdig

sind, sodass die Kernzone ihren Zweck erfüllen kann. Die Wahrscheinlichkeit,

dass sich im Gebiet einer geplanten Kernzone genügend schutzwürdige Objekte

finden, kann erst angenommen werden, wenn sich dies anhand der weiteren

Umstände – etwa der Begründung der Inventaraufnahmen, der Anzahl der

Inventarisierungen im betreffenden Gebiet, des Charakters der Kernzone, der

Einträge im ISOS – erhärten lässt. Mit dieser Vorgabe wird auch den betroffenen

Grundeigentümern ermöglicht, im Rechtsmittelverfahren Einwände vorzubringen,

ohne dass mit der Abklärung der Schutzwürdigkeit in unverhältnismässiger Weise

in die Rechte der Eigentümer inventarisierter Objekte eingegriffen werden

müsste.

7.2.10

Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob das Vorhandensein einer genügenden

Zahl schutzwürdiger Bauten in der Kernzone D-Weg zumindest wahrscheinlich ist.

Der Beschwerdegegner 1 bringt vor, dass die Inventarisierung auf einem

sorgfältig durchgeführten Prozess beruhe. Dass das Verfahren fachgerecht

durchgeführt wurde, wird vom Beschwerdeführer nicht substanziiert bestritten

und durch die Dokumentation der einzelnen inventarisierten Objekte belegt (vgl.

Baumeisterhäuser, Inventarergänzung, S. 47 ff.). Insbesondere kann

entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers daraus, dass förmliche

Unterschutzstellungen weitere Abklärungen voraussetzen, nicht geschlossen

werden, dass die Inventarisierung auf mangelhaften Grundlagen beruht. Dass sie

ausreicht, um von der Existenz schutzwürdiger Bauten auszugehen, ergibt sich

sodann aus Zweck und Charakter der Kernzone D-Weg: Diese umfasst eine heute unbestrittenermassen

teilweise heterogene Gegend und soll die Entwicklung der Bebauung in den

Vorstädten der Stadt Zürich zwischen 1831 und 1893 nachvollziehbar machen. Hierzu

ist nicht notwendig, dass die Originalsubstanz der das Gebiet insofern

prägenden Bauten ungeschmälert erhalten ist. In diesem Zusammenhang ist

hervorzuheben, dass auch das Gebäudeäussere für sich allein unter Umständen

Schutzwürdigkeit zu begründen vermag (BGr, 18. November 2014,1C_212/2014,

E. 4.2.4; VGr, 25. April 2012, VB.2010.00676, E. 7.4.1); zwar

ist die Schutzwürdigkeit eines Objekts aufgrund einer Gesamtabwägung zu

ermitteln (BGr, 27. Oktober 2017,1C_285/2017, E. 2.4; BGE 135 I

176.

E. 6.2), doch darf daraus nicht der Schluss gezogen werden, lediglich Gebäude mit einem erhaltenswerten Innern seien

schützenswert (VGr, 27. Februar 2014, VB.2013.00662, E. 4.6).

Gemäss dem entsprechenden Beschluss Nr. 922 des Stadtrats vom

29.

Oktober 2014 beruht die Inventarisierung auf einer Besichtigung der

Baumeisterhäuser von aussen, sodass anzunehmen ist, dass bei den

inventarisierten Objekten jedenfalls äusserlich historische Bausubstanz vorhanden

ist. Dies gilt ungeachtet der äusseren An- und Umbauten bei den inventarisierten

Objekten, die bei der Inventarisierung bekannt waren. Auch der Verzicht

auf die Inventarisierung bzw. Unterschutzstellung bestimmter Gebäude hat nicht

die Bedeutung, die der Beschwerdeführer ihm zumisst: Er betrifft namentlich

dessen eigene Liegenschaft sowie zwei weitere äusserlich intakte

Baumeisterhäuser. Bei den Letzteren wurde auf ein Provokationsbegehren im Sinn

von § 213 PBG hin auf Denkmalschutzmassnahmen verzichtet, was mit der starken

Veränderung der Bausubstanz im Innern begründet wurde. Angesichts dessen, dass

die Umbauten im Wesentlichen das Innere der beiden Häuser betrafen, weist der

Verzicht auf die Unterschutzstellung auf eine zurückhaltende Praxis hin und

nicht darauf, dass sich die anderen Baumeisterhäuser ebenfalls als nicht schützenswert

herausstellen würden. Insbesondere besteht kein Anlass anzunehmen, dass nicht

einmal das Äussere einer hinreichenden Anzahl von Gebäuden sich als

schutzwürdig erweisen würde. Schliesslich ist auf die Eintragungen im ISOS

hinzuweisen, welche die Einschätzung der Stadt Zürich stützen. Aus diesen Gründen

und angesichts der Dichte der Baumeisterhäuser im Gebiet der Kernzone D-Weg ist

es wahrscheinlich, dass die Kernzone über eine genügende Anzahl an

schutzwürdigen Objekten verfügt, um ihren Zweck zu erfüllen. Der Einwand des Beschwerdegegners,

sämtliche 27 inventarisierten Gebäude könnten sich schliesslich als nicht

schutzwürdig herausstellen, erscheint von bloss theoretischer Art.

7.3

Das

öffentliche Interesse an der Kernzone D-Weg ist nach den vorangegangenen

Erwägungen ausgewiesen. Die Bejahung der Schutzwürdigkeit führt jedoch nicht

zwingend zur Anordnung von Schutzmassnahmen im Sinn von § 205 und § 207

PBG, sondern nur dann, wenn das öffentliche Interesse an der Erhaltung des

Schutzobjekts höher zu gewichten ist als entgegenstehende öffentliche und

private Interessen (in Bezug auf Denkmalschutzmassnahmen: VGr,

20.

September 2018, VB.2018.00064, E. 4.3; RB 1992 Nr. 62).

7.3.1

Der Beschwerdeführer führt das öffentliche Interesse an der

Siedlungsentwicklung nach innen ins Feld. Dazu ist in Übereinstimmung mit den

zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz auszuführen: Die Bundesverfassung

verpflichtet Bund und Kantone zur haushälterischen Nutzung des Bodens

(Art. 75 Abs. 1 BV). Das Bundesgesetz sieht die Siedlungsentwicklung

nach innen als Ziel der Raumplanung vor (Art. 1 Abs. 2 lit. abis

RPG), wobei der jeweilige kantonale Richtplan Siedlung festlegen soll, wie eine

hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen bewirkt wird (Art. 8a

Abs. 1 lit. c RPG). Das Postulat der Verdichtung baulicher Nutzung –

so wichtig der haushälterische Umgang mit dem Boden ist – kann jedoch nicht

einfach als planerisches Oberziel betrachtet werden, dem sich alle anderen

Planungsanliegen unterzuordnen haben. Massgebend müssen eine Gesamtsicht und

die Optimierung der planerischen Interessen sein (BGr, 9. Januar 2012,

1C_349/2011, E. 3.4). Das Siedlungsgebiet ist also nicht etwa gleichmässig

zu verdichten. Zu den beachtenswerten Interessen gehört auch der Heimatschutz,

für den die Kantone zuständig sind (Art. 78 Abs. 1 BV). Der kantonale

Richtplan vermerkt, dass der Umgang mit kulturgeschichtlichen Objekten

besondere Sorgfalt erfordere. In überkommunal geschützten Ortsbildern

stelle die Umsetzung des Ziels der Siedlungsentwicklung nach innen besonders

hohe Anforderungen. Die Nutzung der vorhandenen Potenziale sei sowohl in

qualitativer als auch in quantitativer Hinsicht auf die Schutzziele abzustimmen,

wobei den geänderten Ansprüchen der heutigen Gebäudenutzer, der modernen

Gebäudebautechnik und den Interessen der Eigentümerschaft gebührend Beachtung

zu schenken sei (Kanton Zürich, Richtplantext, Ziff. 2.1.1

lit. b, 2.4.1). Der regionale Richtplan ist auf 80'000 zusätzliche Bewohnerinnen

und Bewohner der Stadt Zürich ausgerichtet (Richtplantext, Ziff. 1.2.5).

Das Siedlungswachstum soll durch Innenentwicklung erfolgen, doch sollen die

Potenziale durch eine räumlich differenzierte bauliche Verdichtung genutzt

werden. Die Entwicklung soll den historischen Charakter und die Stärkung der

Identität der Quartiere berücksichtigen (Richtplantext, Ziff. 2.1.1

lit. a, c). Der regionale Richtplan bezeichnet die schutzwürdigen

Ortsbilder von regionaler Bedeutung, zu denen er die Kernzone D-Weg zählt

(Richtplantext, Ziff. 2.1.1, 2.3.2, Tabelle/Abbildung 2.4; Karte

Siedlung und Landschaft). Die Bau- und Zonenordnung 2016 berücksichtigt die

gegenläufigen öffentlichen Interessen (vgl. Erläuterungsbericht BZO,

S. 9 f.). Den Interessen an der haushälterischen Nutzung des Bodens

und der Siedlungsentwicklung nach innen trägt sie durchaus Rechnung. Wenn demgegenüber

für den Bereich der Kernzone D-Weg der Ortsbildschutz höher gewichtet wird,

steht dies im Einklang mit den rechtlichen Grundlagen und den Richtplänen; es

ist somit nicht zu beanstanden.

7.3.2

Weiter ruft der Beschwerdeführer die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV)

und ein öffentliches Interesse an seiner Tätigkeit an. Diese Interessen stellen

die Kernzone D-Weg als solche nicht infrage: Die Vorinstanz verweist zutreffend

darauf, dass private einem Nutzungsplan entgegenstehende Interessen des

Grundeigentümers wenig Gewicht haben, wenn der Plan den im öffentlichen

Interesse liegenden Planungszielen entspricht; unberücksichtigt bleiben

insbesondere finanzielle Interessen (Eloi Jeannerat/Pierre Moor in: Heinz

Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich etc.

2016, Art. 14 N. 43). Das Bundesgericht hat dies namentlich zum

öffentlichen Interesse an der Redimensionierung der Bauzonen auf das gesetzlich

zulässige Mass festgehalten (BGr, 13. August 2001,1P.218/2001,

E. 5a; BGE 114 Ia 364 E. 4). Eine umfassende Gewichtung der

Interessen und Prüfung der Verhältnismässigkeit kann an dieser Stelle

unterbleiben: Die vom Beschwerdeführer geltend gemachten Interessen vermögen

gegen das öffentliche Interesse an der Festsetzung der Kernzone D-Weg

jedenfalls deshalb nicht aufzukommen, weil sie gegebenenfalls angemessen

berücksichtigt werden können, indem die konkreten planerischen Massnahmen für

das Grundstück des Beschwerdeführers angepasst werden. Insoweit ist auf die

folgende Behandlung des Eventualantrags zu verweisen.

7.3.3

Schliesslich bestreitet der Beschwerdeführer die Verhältnismässigkeit der

Kernzone: Der Charakter des Gebiets könne ohne Schutzzone gewahrt werden, weil

die Struktur bereits vom Strassennetz und der Parzellierung gewährleistet werde.

Wie die jüngeren Bauten im Gebiet belegen, trifft dies nicht zu. Dies räumt

implizit auch der Beschwerdeführer ein, wenn er ausführt, dass der

"dynamische Charakter" des Quartiers erhalten bliebe. Ablesbar

bleiben soll jedoch nicht die Dynamik als solche, sondern die Stadtentwicklung

im 19. Jahrhundert. Einzelfallbezogene denkmalschutzrechtliche Massnahmen

genügen nicht, um den Charakter eines Ortsbilds zu bewahren, wie die Vorinstanz

zu Recht festhält. Die Massnahmen des Ortsbild- und des Denkmalschutzes sind

vielmehr kumulativ anzuwenden (vgl. § 23 Abs. 1 und 2 KNHV).

8.

8.1

Den

Eventualantrag, die Sache sei an die Stadt Zürich zurückzuweisen und diese sei

anzuweisen, auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 anstelle der Profilerhaltungslinie

einen Baubereich festzusetzen, begründet der Beschwerdeführer im Wesentlichen

wie folgt: Die Struktur des Ortsbilds brauche an dieser Stelle nicht geschützt

zu werden, weshalb die Profilerhaltung unverhältnismässig sei. Umgekehrt habe

diese einen schweren Eingriff in die Eigentumsgarantie zur Folge. Die

Interessen des Beschwerdeführers seien von der Vorinstanz zu wenig gewichtet

worden, weshalb keine rechtsgenügende Interessenabwägung stattgefunden habe.

Insbesondere habe die Vorinstanz missachtet, dass ein öffentliches Interesse an

der Tätigkeit des Beschwerdeführers bestehe, und sie habe sich nicht mit dem

Ausmass des Eingriffs und dessen Wirkung auf den Beschwerdeführer und die von

diesem verfolgten Zwecke auseinandergesetzt. Deswegen macht der Beschwerdeführer

auch eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend, die im

vorliegenden Zusammenhang zu behandeln ist.

8.2

Nach

§ 50 PBG kann die Bau- und Zonenordnung unter anderem die Stellung der Bauten

in der Kernzone näher ordnen (Abs. 2) sowie besondere Vorschriften über

die Masse und die Erscheinung der dortigen Bauten enthalten (Abs. 3).

Entsprechend sieht Art. 28 BZO 2016 für alle Kernzonen das Mittel der

Profilerhaltung vor. Im Bereich einer Profilerhaltungslinie sind beim Ersatz

oder Umbau von Gebäuden oder Gebäudeteilen der Kubus und das wesentliche

äussere Erscheinungsbild der bestehenden Gebäude zu übernehmen (Art. 28

Abs. 1 Satz 1 BZO 2016). Damit liegt eine genügende gesetzliche Grundlage

für Eingriffe in die Eigentumsgarantie vor (vgl. BGr, 5. Mai 2014,

1C_629/2013, E. 6.6).

8.3

Zu prüfen

ist, ob ein öffentliches Interesse an der Profilerhaltungslinie auf dem Grundstück

Kat.-Nr. 01 besteht.

8.3.1

Zweck der Profilerhaltung ist die Bewahrung der Eigenart bzw. des

Charakters des betreffenden Gebiets (vgl. BGr, 5. Mai 2014,1C_629/2013,

E. 6.6). In der Formulierung der Vorinstanz werden mit einer

Profilerhaltungslinie "in aller Regel jene Gebäude erfasst, die aufgrund

ihrer Stellung, ihres Profils, ihrer Struktur und ihrer wesentlichen äusseren Erscheinung

das Ortsbild in seinen erhaltenswerten Teilen prägen". Der

Beschwerdegegner 1 führt aus, dass in der Kernzone D-Weg jene Gebäude mit

einer Profilerhaltung belegt worden seien, die für das schützenswerte Ortsbild

prägend oder typisch seien. Es handle sich um alle Gebäude, die aufgrund ihres

äusseren Erscheinungsbilds der Epoche der Baumeisterhäuser zuzuordnen seien,

nämlich die nunmehr inventarisierten Gebäude sowie vier weitere Gebäude, die

trotz fehlender Inventarwürdigkeit aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu dieser

Epoche und ihres weitgehend intakten äusseren Erscheinungsbilds, ihres Kubus

und ihrer Stellung für das Ortsbild besonders typisch seien. Dazu gehöre die

Liegenschaft des Beschwerdeführers, ein stattliches dreigeschossiges Mietshaus

aus dem Jahr 1872 mit Walmdach und beidseitiger mittiger, einen Mittelrisalit

abschliessender Lukarne, das mit seinen symmetrischen Achsen von

Einzelfenstern, dem Gurtgesims und dem Tempelgiebel der Lukarne die für

Baumeisterhäuser typischen Gestaltungselemente aufweise und daher für das

vorliegende Ortsbild charakteristisch sei. Auf die Inventarisierung sei

allerdings wegen verschiedener jüngerer Um- und Anbauten verzichtet worden. Die

Vorinstanz ist dieser Ansicht gefolgt. Dass sich das Gebäude äusserlich

weitgehend im Originalzustand befindet, wird übrigens auch vom Beschwerdeführer

anerkannt.

8.3.2

Der Beschwerdegegner 1 stützt sich mit dieser Begründung unter anderem

auf Elemente, die dem Zweck und der Wirkung der Profilerhaltung nicht

entsprechen: Mit dieser können der Kubus, die Stellung und die wesentliche

äussere Erscheinung eines Gebäudes vorgeschrieben werden. Sie kann aber nicht

dazu dienen, ein historisches Gebäude zu erhalten, weil sie dessen Abbruch

zugunsten eines vollständigen Ersatzbaus nicht verhindern kann. Mit andern

Worten: Sie stellt kein milderes Mittel für die Inventarisierung und –

gegebenenfalls – Unterschutzstellung dar, weil sie als solches nicht tauglich

ist. Sie darf auch nicht eingesetzt werden, um faktisch auf die Bewahrung eines

Gebäudes hinzuwirken, das mit dem Verzicht auf die Inventarisierung gerade als

nicht schützenswert eingeschätzt wurde, weil an einer solchen Massnahme kein

öffentliches Interesse besteht. Dies gilt ungeachtet dessen, dass auch nicht

inventarisierte Objekte schutzwürdig sein können (vgl. BGr, 17. Juli 2018,

1C_380/2017, E. 2 f.; VGr, 10. Dezember 2008, VB.2008.00404,

E. 2.1 = RB 2008 Nr. 11 = BEZ 2009 Nr. 4): Die Behörde

verhält sich widersprüchlich, wenn sie einerseits die Vermutung der

Schutzfähigkeit verneint und anderseits planungsrechtliche Massnahmen mit dem

Schutz der historischen Bausubstanz rechtfertigt. Nun begründet der

Beschwerdegegner 1 die Profilerhaltung für das Hauptgebäude auf dem

Grundstück Kat.-Nr. 01 nicht nur mit dem Kubus und dem äusseren

Erscheinungsbild, die für das Ortsbild typisch seien, sondern auch mit der Zugehörigkeit

zur Epoche der Baumeisterhäuser und der weitgehenden Intaktheit des Erscheinungsbilds,

worunter wohl (auch) die weitgehende Erhaltung der historischen Aussenhülle des

Gebäudes zu verstehen ist. Auch die Vorinstanz verweist darauf, dass das

Gebäude aus der Baumeisterhausepoche stammt. Die Zugehörigkeit zu einer Epoche

und die historische Substanz der äusseren Gebäudeteile können unter Umständen

die Schutzwürdigkeit begründen (vgl. E. 7.2.10). Dass diese Elemente hier

beachtlich wären, hat die Stadt Zürich jedoch mit dem Verzicht auf die

Inventarisierung gerade verneint, und sie können mit der Profilerhaltung auch

nicht gesichert werden. Soweit die Festsetzung der Profilerhaltung mit der

historischen Bausubstanz begründet wurde, geht sie also von unzutreffenden

Voraussetzungen aus: Die Profilerhaltung beantwortet nicht die Frage, ob das

jetzige Gebäude bestehen bleiben soll, sondern die Frage, ob ein Gebäude an

diesem Ort – das auch eine Ersatzbaute sein kann – den Kubus und das äussere

Erscheinungsbild des derzeitigen Gebäudes aufweisen muss.

8.3.3

Für die Beantwortung der Frage, ob sich allein aufgrund des Kubus, der

Stellung und des äusseren Erscheinungsbilds – ohne Berücksichtigung der

historischen Bausubstanz – eine Profilerhaltung rechtfertigt, ist die Bedeutung

der Baute für den Gebietscharakter massgebend. Dessen Beschreibung lautet für

die Kernzone D-Weg wie folgt (BZO 2016): "Das Gebiet ist von kleinteiligen

Handwerkerhäusern, Werkstätten und frühen Mietshäusern in der sich ab etwa 1830

entwickelnden Baumeisterarchitektur geprägt. Grössere moderne Wohn- und

Gewerbebauten durchsetzen das Quartier." Wie sich daraus sowie aus der

Beschreibung im ISOS (E. 6.2.3) und der Würdigung der Vorinstanz aufgrund

des Augenscheins ergibt, ist die Bebauung des Quartiers heterogen, wobei sich

teilweise gerade daraus die geschichtliche Entwicklung ablesen lässt;

namentlich sind auch die prägenden Baumeisterhäuser untereinander

uneinheitlich. Ob der heterogene Charakter des Quartiers für oder gegen eine

Profilerhaltung spricht, hängt von den konkreten örtlichen Verhältnissen ab.

Anzumerken ist, dass der Hinweis auf die grösseren modernen Wohn- und

Gewerbebauten in der BZO 2016 beschreibend zu verstehen ist; die Erstellung

einer solchen Baute anstelle eines Baumeisterhauses liesse sich demnach nicht

mit dem Quartiercharakter rechtfertigen.

8.3.4

Der Beschwerdegegner 1 begründet die Profilerhaltung damit, dass sich

die Liegenschaft des Beschwerdeführers – ungeachtet der Neubauten auf den

unmittelbar nördlich und südlich anschliessenden Nachbarparzellen – in die

heute noch klar erkennbare Reihe von Baumeisterhäusern entlang der E-Strasse

einordne und auch im rückwärtigen Bereich eine klare Verbindung zum

schutzwürdigen Ortsbild bestehe, so zu den Gebäuden an der E-Strasse 06/07

sowie zum Schulhaus I. Der Liegenschaft wird somit die Funktion eines

Bindeglieds zugeschrieben, das zum Quartiercharakter beiträgt. Weder die Stadt

Zürich noch die Vorinstanz scheint jedoch geprüft zu haben, ob diese Funktion

auch von einer Ersatzbaute wahrgenommen werden könnte, welche die typische

Erscheinungsweise des Baumeisterhauses – namentlich Kubatur, Giebel und

Fassadengestaltung – nur nachahmt. Soweit es nur darum ginge, Freiflächen und

Durchblicke auf die verschiedenen Baumeisterhäuser zu sichern – was der

Beschwerdegegner 1 am Augenschein hervorhob –, würde die Festsetzung eines

angemessenen Baubereichs genügen. Die Gemeinde verfügt insoweit über einen

erheblichen Gestaltungsspielraum (vgl. VGr, 13. Februar 2008,

VB.2007.00394, E. 2.2, 3.1 = RB 2008 Nr. 66 = BEZ 2008

Nr. 21).

8.3.5

Dass die Profilerhaltungslinie unter anderem auf nicht massgebliche Gründe

gestützt wurde, stellt eine Rechtsverletzung im Sinn von § 50 Abs. 1

lit. a VRG dar. Bereits deshalb ist der vorinstanzliche Entscheid

aufzuheben, soweit der Eventualantrag des Beschwerdeführers abgewiesen wurde.

Aufgrund des Gestaltungsspielraums des Beschwerdegegners 1 ist die Sache

direkt an diesen zurückzuweisen.

8.4

Zu prüfen

ist weiter, ob die Vorinstanzen die Interessen des Beschwerdeführers formell

und materiell korrekt gewürdigt haben.

8.4.1

Der Beschwerdeführer macht eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches

Gehör geltend, weil die Vorinstanz nicht darauf eingegangen sei, dass seine

Tätigkeit im öffentlichen Interesse liege und er eine besonders grosse Einbusse

durch die planungsrechtlichen Festsetzungen erleide. Die Vorinstanz äussert

sich nur in Bezug auf die Festsetzung der Kernzone D-Weg zu den privaten

Interessen der drei Rekurrierenden, indem sie festhält, deren rein finanzielle

Interessen vermöchten das öffentliche Interesse am Ortsbildschutz nicht zu

überwiegen. Bei der Prüfung der konkreten Festsetzung für das Grundstück des

Beschwerdeführers erwähnt sie hingegen dessen Interessen nicht, ohne dies zu

begründen. Es bestehen auch keine Anzeichen, dass sie sich mit diesen

auseinandergesetzt hätte. Dies stellt eine Missachtung der Prüfungs- und

Berücksichtigungspflicht sowie der Begründungspflicht und damit eine Verletzung

des Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV dar.

Materiell erweist sich die Interessenabwägung als unvollständig, wie im

Folgenden auszuführen ist.

8.4.2

Wenn planungsrechtliche Massnahmen nicht ein ganzes Gebiet betreffen,

sondern zu klar lokalisierbaren individuellen Einschränkungen führen, sind die

Interessen des betreffenden Grundeigentümers einzeln zu beurteilen

(Jeannerat/Moor, Art. 14 N. 44). Entsprechend beachtet die

Rechtsprechung etwa bei der Prüfung von Uferschutzplänen, besonderen

Nutzungsanordnungen, Bau- oder Waldabstandslinien die privaten Interessen im Einzelnen

(vgl. etwa BGr, 12. November 2018,1C_539/2017, E. 4.5, 6.7; BGr,

1.

Februar 2016,1C_277/2015, E. 3 f.; BGE 118 Ia 394

E. 5; VGr, 7. Mai 2014, VB.2013.00560, E. 6.3; VGr,

25.

August 2011, VB.2011.00083, E. 4). Während bei der Festsetzung

der Kernzone als solcher den privaten Interessen nur wenig Gewicht zuzugestehen

ist (E. 7.3.2), sind diese zu beachten, wenn zu beurteilen ist, ob bzw.

inwieweit die spezifischen ein einzelnes Grundstück betreffenden Festsetzungen

gerechtfertigt sind (ähnlich übrigens auch die Vorinstanz in BRGE I,

23.

März 2018, Nr. 0033/2018, E. 3.4.3 = BEZ 2018

Nr. 22). Die streitige Profilerhaltungslinie, mit welcher die

Baumöglichkeiten auf dem Grundstück des Beschwerdeführers geregelt werden,

stellt eine planungsrechtliche Massnahme des Ortsbildschutzes im Sinn von

§ 203 lit. a PBG dar. Sie ergibt sich nicht direkt aus den

Kernzonenvorschriften, sondern sie ist das Ergebnis einer Abwägung der konkreten,

spezifisch dieses Grundstück betreffenden Umstände. In der Wirkung kommt sie

einer individuell-konkreten Schutzmassnahme gleich, weshalb auch an die entsprechende

Praxis angeknüpft werden kann: Ob eine aus Gründen des Natur- und

Heimatschutzes erfolgende Nutzungsbeschränkung das dem Eigentümer zumutbare

Mass überschreitet, ist einzelfallweise aufgrund der gesamten Umstände zu beurteilen

(BGr, 2. November 2012,1C_168/2012, E. 6.4; vgl. auch BGE 135 I

176.

E. 8.2; BGE 126 I 219 E. 2c).

8.4.3

Die Vorinstanz hat bei der Prüfung des Eventualantrags die vom

Beschwerdeführer vorgebrachten Interessen nicht berücksichtigt, sondern sich

auf eine knappe Würdigung aus der Sicht des Ortsbildschutzes beschränkt. Ob sie

sich sinngemäss auf die Praxis zum Gewicht der privaten Interessen im Rahmen

der Nutzungsplanung abgestützt hat, kann offenbleiben. Jedenfalls stellt die

unvollständige Interessenberücksichtigung eine Rechtsverletzung dar. Auch

deshalb ist der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben, soweit er den

Eventualantrag des Beschwerdeführers betrifft. Weil der Beschwerdegegner 1

über einen grossen Ermessensspielraum verfügt, ist die Sache, wie bereits ausgeführt,

direkt an ihn zurückzuweisen. Im Folgenden ist kurz auf die vom Beschwerdeführer

genannten privaten Interessen einzugehen.

8.4.4

Der Beschwerdeführer verweist darauf, dass er ein Verein im Sinn von

Art. 60 ff. des Zivilgesetzbuchs (ZGB) und daher nicht gewinnstrebig

ist (Art. 60 Abs. 1 ZGB). Im Rahmen seines Vereinszwecks führe er

diverse gemeinnützige Institutionen für Hilfsbedürftige. Gerade deswegen sei er

darauf angewiesen, die ihm zur Verfügung stehenden Mittel möglichst

zweckgerichtet einsetzen zu können. Er verweist sodann auf die Leistungsvereinbarung

zwischen ihm und der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich, um zu belegen,

dass das Wohnheim und der Integrationsbetrieb in der streitbetroffenen

Liegenschaft von öffentlichem Interesse sind. Das öffentliche Interesse an der

Tätigkeit des Beschwerdeführers ist ausgewiesen. Allerdings macht dieser nicht

substanziiert geltend, dass der Betrieb im bestehenden Gebäude oder einer

Ersatzbaute mit denselben Abmessungen nicht adäquat fortgesetzt werden könnte.

Selbst in der eingehenden Stellungnahme, die sich in der Rekursreplik findet,

verweist er letztlich nur auf allgemeine, längerfristige Entwicklungen und sein

Interesse an einer möglichst flexiblen Nutzung seiner Mittel inklusive der

Liegenschaft.

8.4.5

Die Berücksichtigung der finanziellen Interessen des Beschwerdeführers hat

sich nach der Praxis zu Nutzungsbeschränkungen durch Denkmalschutzmassnahmen zu

richten. Demgemäss sind bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit von Zweck und

Wirkung einer Massnahme das öffentliche Interesse und damit der Grad der

Schutzwürdigkeit zu berücksichtigen (BGr, 23. Juni 1995, ZBl 97/1996,

S. 366 E. 6b). Rentabilitätsüberlegungen sind umso geringer zu

gewichten, je schutzwürdiger ein Objekt ist. Bei ausgewiesener Schutzwürdigkeit

können rein finanzielle Interessen für sich genommen nicht ausschlaggebend sein

(BGr, 2. November 2012,1C_168/2012, E. 6.4; BGr, 23. Februar

2011,1C_553/2010, E. 2.4). Es ist nicht von der Nutzung auszugehen, die

ohne die Beschränkung durch die Schutzmassnahme möglich wäre, etwa von der Rendite

einer Neuüberbauung (BGE 118 Ia 384 E. 4e). Massgeblich ist vielmehr,

ob mit der Weiterführung der bisherigen Nutzung oder mit einer Nutzungsänderung

ein akzeptabler Ertrag erzielt werden kann (BGE 126 I 219 E. 5h; VGr,

10.

September 2003, VB.2003.00120, E. 4b; vgl. auch BGr, 18. November

2014,1C_267/2014, E. 4.6).

8.4.6

Der unter den Parteien umstrittene Ausnützungsverlust im Vergleich zu den

Bebauungsmöglichkeiten gemäss den Vorschriften über die Quartiererhaltungszone

QI3a ist hier demnach nicht beachtlich. Umgekehrt verfügt der Beschwerdegegner 1

über einigen Ermessensspielraum, um die finanziellen Interessen des

Beschwerdeführers zu berücksichtigen (vgl. BGr, 11. Februar 2011,

1C_444/2010, E. 6.2). Immerhin kann das öffentliche Interesse am Erhalt

des Kubus, der Stellung und des äusseren Erscheinungsbilds eines als nicht

schutzwürdig eingestuften Gebäudes in einer heterogen bebauten Gegend nicht als

so gross bezeichnet werden, dass gegenläufige private Interessen von vornherein

hintanzustehen hätten. Der Beschwerdegegner 1 wird die

Verhältnismässigkeitsprüfung im hier ausgeführten Rahmen nachzuholen haben.

8.4.7

Sowohl der Beschwerdeführer als auch der Beschwerdegegner 1 stützen

sich auf die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV): Der Beschwerdeführer

verlangt Gleichbehandlung mit der Rekurrentin im Verfahren R1S.2017.05147, der

die Vorinstanz einen zusätzlichen Baubereich auf dem Grundstück Kat.-Nr. 09

zusprach, der Beschwerdegegner 1 verweist auf den Rekurrenten im Verfahren

R1S.2017.05148, dem die Vorinstanz die Aufhebung der Profilerhaltungslinie und

die Ausscheidung eines Baubereichs auf der Parzelle Kat.-Nr. 08

verweigerte. Die drei Fälle sind jedoch nicht direkt vergleichbar: Auf der

Parzelle Kat.-Nr. 09 befindet sich ein nicht überbauter Hofbereich, an

dessen vollständiger Freihaltung gemäss der Vorinstanz ein nur sehr

geringfügiges öffentliches Interesse besteht. Im Vergleich zum nur 208 m2

grossen Grundstück Kat.-Nr. 08 ist die Parzelle des Beschwerdeführers mit

1290.

m2 weit grösser; sie liegt zudem in einem bereits etwas

lockerer überbauten Quartierteil, und die unüberbaute Fläche braucht nicht

dieselbe Bedeutung für den Gebietscharakter zu haben wie jene auf der Parzelle

Kat.-Nr. 08. Die örtlichen Verhältnisse müssen für jede Liegenschaft

gesondert betrachtet werden.

8.5

Zusammenfassend:

Die Sache ist an den Beschwerdegegner 1 zur erneuten Prüfung des

Eventualantrags zurückzuweisen, soweit auf diesen einzutreten ist (§ 64

Abs. 1 VRG; zur Sprungrückweisung vgl. Donatsch, § 64 N. 4 mit

Hinweisen). Der Beschwerdegegner 1 hat das öffentliche Interesse am

Ortsbildschutz korrekt – ohne Berücksichtigung der historischen Bausubstanz der

Liegenschaft des Beschwerdeführers – zu bestimmen. Er hat hierauf die weiteren

relevanten Interessen, insbesondere die privaten Interessen des Beschwerdeführers,

einzubeziehen und zu gewichten sowie schliesslich aufgrund einer Verhältnismässigkeitsprüfung

neu zu entscheiden. Gegebenenfalls hat er anstelle der Profilerhaltungslinie

einen angemessenen Baubereich innerhalb des Baufelds, das nach Art. 24g

BZO zulässig wäre, festzusetzen. In diesem Fall ist ein erneuter

Genehmigungsentscheid der Baudirektion einzuholen.

9.

9.1

Mehrere am

Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem

Unterliegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG). Kann eine Rückweisung zu einer vollständigen Gutheissung des

Antrags führen, gilt – besondere Umstände vorbehalten – die beschwerdeführende

Partei als obsiegend (BGr, 28. April 2014,2C_846/2013,

E. 3.2 f.; VGr, 7. Juni 2018, VB.2018.00153, E. 5). Der

Beschwerdeführer unterliegt mit seinem Hauptantrag, während auf seinen

Subeventualantrag nicht und auf den Eventualantrag nur teilweise einzutreten

ist. Aufgrund der Rückweisung zur erneuten Prüfung des Eventualantrags, soweit

auf diesen einzutreten ist, gilt er insoweit als obsiegend. Entsprechend dem

Verfahrensausgang sind die Kosten zu vier Fünfteln dem Beschwerdeführer und zu

einem Fünftel dem Beschwerdegegner 1 aufzuerlegen. Dem mehrheitlich

unterliegenden Beschwerdeführer ist keine Parteientschädigung zuzusprechen

(§ 17 Abs. 2 VRG). Dem Antrag des Beschwerdegegners 1 auf eine

Parteientschädigung ist nicht zu entsprechen, weil der Aufwand für das

Rechtsmittelverfahren denjenigen, der im Planungsverfahren ohnehin zu erbringen

war, nicht wesentlich übertrifft (Plüss, § 17 N. 51).

9.2

Die Kosten

des Rekursverfahrens R1S.2017.05149 sind entsprechend dem Ausgang des Beschwerdeverfahrens

neu zu verteilen.

10.

Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind

als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom

17.

Juni 2005 (SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143

E. 1.2, BGE 133 V 477 E. 4.2). Soweit die Sache an die erste

Instanz zurückgewiesen wird, ist der vorliegende Entscheid daher vor Bundesgericht

nur direkt anfechtbar, wenn die Rückweisung einen nicht wiedergutzumachenden

Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde

sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an

Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde

(lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird.

Dispositiv

Dispositiv-Ziffer II Abs. 4 des Entscheids des Baurekursgerichts vom

24. August 2018 wird insoweit aufgehoben, als damit der Eventualantrag im

Rekursverfahren R1S.2017.05149 abgewiesen wurde. Der Beschluss des Gemeinderats

der Stadt Zürich vom 30. November 2016 und der Genehmigungsentscheid der

Baudirektion Kanton Zürich vom 5. Juli 2017 werden insoweit aufgehoben,

als damit eine Profilerhaltungslinie auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 des

Beschwerdeführers festgesetzt wurde. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen an

den Beschwerdegegner 1 zum Neuentscheid über den Eventualantrag zurückgewiesen.

2. In

teilweiser Änderung von Dispositiv-Ziffer III Abs. 2 des Entscheids

des Baurekursgerichts vom 24. August 2018 werden die Kosten des

Rekursverfahrens in der Höhe von Fr. 15'270.- zu 4/15 dem Beschwerdeführer

und zu 9/60 dem Beschwerdegegner 1 auferlegt.

3. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 270.-- Zustellkosten,

Fr. 8'270.-- Total der Kosten.

4. Die

Gerichtskosten werden zu vier Fünfteln dem Beschwerdeführer und zu einem

Fünftel dem Beschwerdegegner 1 auferlegt.

5. Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

6. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7. Mitteilung an

…