Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00642

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2018.00642

Urteil

der 4. Kammer

vom 3. April 2019

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin

Viviane Eggenberger.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinde C,

vertreten durch den Gemeinderat C,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Kündigung,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A (geboren 1974) war seit Juli 2008 als Polizist bei der Gemeinde

C angestellt. Mit Verfügung vom 28. Februar 2017 wurde A unter Einhaltung der ordentlichen Kündigungsfrist

per Ende Mai 2017 gekündigt und A bis dahin freigestellt.

Eine gegen die Kündigung erhobene Einsprache von A wies

der Gemeinderat C mit Beschluss vom 13. Juni 2017 ab.

Erwägungen

II.

Hiergegen liess A am 17. Juli 2017 beim Bezirksrat D

rekurrieren, welcher das Rechtsmittel mit Beschluss vom 28. August 2018

abwies.

III.

A liess beim Verwaltungsgericht am 1. Oktober 2018 Beschwerde

erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der bezirksrätliche

Beschluss vom 28. August 2018 aufzuheben, festzustellen, dass die

Kündigung nicht gerechtfertigt gewesen sei, und die Gemeinde C zur Leistung

einer Entschädigung von fünf sowie einer Abfindung von zwei Monatslöhnen

(Fr. 43'225.50 bzw. Fr. 17'290.20) nebst Zins zu 5 % seit

30.

Juni 2017 zu verpflichten.

Der Bezirksrat D verzichtete am 23./26. Oktober 2018

unter Verweis auf die Begründung seines Beschlusses auf Vernehmlassung. Der Gemeinderat

C schloss mit Beschwerdeantwort vom 2. November 2018 auf Abweisung der

Beschwerde. A verzichtete am 16. November 2018 auf weitere Äusserung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

eines Bezirksrats über Anordnungen einer politischen Gemeinde etwa in

personalrechtlichen Angelegenheiten nach § 41 in Verbindung mit §§ 19

Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2

lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Der

Beschwerdeführer verlangt eine Entschädigung von fünf sowie eine Abfindung von

zwei Monatslöhnen. Der Streitwert beläuft sich damit auf Fr. 60'515.70

(Fr. 8'645.10 mal 7). Damit fällt die Angelegenheit in die Zuständigkeit

der Kammer (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c

e contrario VRG).

2.

Die Beschwerdegegnerin ist eine politische Gemeinde im

Sinn von Art. 83 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom

27.

Februar 2005 (KV, LS 101). Im Kanton Zürich sind die Gemeinden

berechtigt, ein autonomes Personalrecht zu schaffen. Nur, soweit sie keine

eigenen Vorschriften erlassen, sind die Bestimmungen des kantonalen

Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) und seiner

Ausführungserlasse sinngemäss anwendbar (§ 53 Abs. 2 des

Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [GG, LS 131.1]). Das

Arbeitsverhältnis unter anderem der Angestellten von Gemeinden untersteht dem

öffentlichen Recht (§ 53 Abs. 1 GG, Art. 47 Abs. 1 KV), und

seine Regelung hat den allgemeinen Verfassungsgrundsätzen zu entsprechen (vgl.

Marco Donatsch, Privatrechtliche Arbeitsverträge und der öffentliche Dienst,

Jusletter vom 3. Mai 2010 [Jusletter], Rz. 18).

Die Beschwerdegegnerin verfügt über ein eigenes Personalrecht:

Für ihre Angestellten gilt ein kommunales Personalreglement, für die Angehörigen der Gemeindepolizei zudem auch eine

Gemeindepolizeiverordnung.

Lediglich, soweit das kommunale

Personalreglement und die zugehörigen Vollzugsbestimmungen keine Regelung

treffen, gelten ihm gemäss die Bestimmungen des kantonalen Personalgesetzes und

seiner Ausführungserlasse. Im Personalreglement hat die Beschwerdegegnerin

indes in Bezug auf die Beendigung eines Arbeitsverhältnisses und insbesondere

die Kündigung eine abschliessende Regelung geschaffen.

3.

3.1

Nach dem

Personalreglement endet das Arbeitsverhältnis unter anderem durch Kündigung;

die Kündigung durch die Anstellungsinstanz darf nicht missbräuchlich nach den

Bestimmungen des Obligationenrechts (OR, SR 220) sein und setzt einen

sachlich zureichenden Grund voraus; sachlich zureichende Gründe stellen insbesondere

mangelhafte Leistungen oder unbefriedigendes Verhalten sowie die Verletzung

vertraglicher oder gesetzlicher Verpflichtungen durch die angestellte Person dar.

Mit dem zusätzlichen Erfordernis des sachlich zureichenden

Kündigungsgrunds (vgl. auch der gleichlautende § 18 Abs. 2 PG sowie

ferner § 16 Abs. 1 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom

19.

Mai 1999 [VVO, LS 177.111]) geht der öffentlichrechtliche Kündigungsschutz

weiter als die Missbrauchstatbestände des Obligationenrechts (BGr,

25.

August 2011,8C_594/2010, E. 4.4 mit Hinweisen). Die Beweislast

für das Vorliegen sachlich zureichender Gründe für eine Kündigung liegt bei den

öffentlichrechtlichen Arbeitgebenden (vgl. Marco Donatsch, Privatrechtliche

Arbeitsverträge und der öffentliche Dienst, Jusletter vom 3. Mai 2010,

Rz. 24). Diese haben demnach auch die Folgen eines fehlenden Beweises zu

tragen (vgl. VGr, 7. März 2012, VB.2011.00595, E. 4.3). Grundsätzlich

ist eine Kündigung dann sachlich begründet, wenn die Weiterbeschäftigung der

angestellten Person dem öffentlichen Interesse, insbesondere demjenigen an einer

gut funktionierenden Verwaltung, widerspricht. Dabei muss eine Fortsetzung des

Anstellungsverhältnisses nicht unzumutbar erscheinen. Einmalige geringfügige

Beanstandungen reichen jedoch noch nicht aus, denn es wird ein sachlicher Grund

von einem gewissen Gewicht bzw. wieder­holte oder andauernde Schlecht- oder

Nichterfüllung von Aufgaben verlangt.

Angesichts der inhaltlichen Offenheit und Unbestimmtheit

dieser Umschreibungen steht den Ver­waltungsbehörden beim Entscheid über die

Kündigung somit ein gewisser Beurteilungsspielraum zu (zum Ganzen VGr,

29.

August 2001, PB.2001.00011 [= ZBl 102/2001, S. 581, und

RB 2001 Nr. 113], E. 7a mit Hinweisen; vgl. ferner BGr,

14.

Dezember 2012,8C_649/2012, E. 8.1 mit Hinweisen). Vorbehalten

bleiben stets die allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken wie das Willkürverbot,

das Verhältnismässigkeitsprinzip sowie der Grundsatz von Treu und Glauben (VGr,

21.

Juli 2010, PB.2010.00012. E. 4 – 16. Juni 2010,

PB.2010.00007, E. 2 – 12. August 2005, PB.2005.00018, E. 4.2).

4.

Der Beschwerdeführer macht zunächst in formeller Hinsicht

geltend, durch das "Nichtabwarten einer schriftlichen Stellungnahme"

und indem ihm am Ende einer Besprechung vom 28. Februar 2017 die (vorverfertigte)

Kündigungsverfügung ausgehändigt worden sei, sei sein Gehörsanspruch verletzt

worden.

4.1

Das Recht

auf vorgängige Äusserung und Anhörung, welches im Zentrum des Gehörsanspruchs nach

Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101)

steht, verschafft der betroffenen Person nicht nur das Recht, sich vor Erlass

des in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern (so

auch das Personalreglement), sondern auch einen Anspruch darauf, dass die

Behörde ihre Vorbringen tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in

der Entscheidfindung berücksichtigt (vgl. Michele Albertini, Der

verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen

Staates, Bern 2000, S. 367 ff.; Bernhard Waldmann/Jürg Bickel

in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], "Praxiskommentar

Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG]", 2. A., Zürich etc. 2016 [VwVG-Praxiskommentar],

Art. 29 N. 80 ff., insbesondere N. 83, sowie explizit

beispielsweise auch Art. 32 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom

20.

Dezember 1968 [SR 172.021]). Ob die Behörde ihrer Prüfungspflicht

hinreichend nachgekommen ist, ergibt sich meist aus der Begründung des

Entscheids (Albertini, S. 369).

4.2

4.2.1

Dem Einspracheentscheid vom 13. Juni 2017 ist zu entnehmen, dass dem

Beschwerdeführer am 6. Februar 2017 der Entwurf zu einer Vereinbarung

betreffend Auflösung des Anstellungsverhältnisses im gegenseitigen Einvernehmen

– das gestattet das Personalreglement – unterbreitet worden war, und mit

Schreiben vom 10. Februar 2017 teilte der vorliegend tätig gewordene

Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin die Mandatsübernahme in dieser Sache mit

(act. 7/10/15/12; vgl. auch die E-Mail des Beschwerdeführers vom

13.

Februar 2017 an die Beschwerdegegnerin mit dem Betreff "Kündigung

A"). Die Beschwerdegegnerin liess dem Beschwerdeführer bzw. dessen

Rechtsvertreter sodann mit Schreiben vom 16. Februar 2017 den gewünschten

Satz Kopien betreffend das Personaldossier des Beschwerdeführers zukommen und

teilte gleichzeitig auch auf diesem Weg mit, sie sehe eine weitere

Zusammenarbeit mit dem Beschwerdeführer nicht mehr und erwäge deshalb die

Kündigung des Anstellungsverhältnisses, wobei auf die detaillierten Unterlagen

im Personaldossier verwiesen wurde; sie nannte weiter zusammenfassend die

Gründe für die in Aussicht genommene Kündigung – darunter auch die später in

der Kündigungsverfügung vom 28. Februar 2017 aufgeführten – und gab dem

Beschwerdeführer "[i]m Sinne des rechtlichen Gehörs" Gelegenheit zur

Stellungnahme, wofür ihm eine Frist bis 24. Februar 2017 (14.00 Uhr)

gesetzt werde. Schliesslich wurden er und sein Vertreter zu einer Besprechung

am Montag (richtig: Dienstag), 28. Februar 2017 eingeladen.

In einem vom nächsten Tag, dem 17. Februar 2017

datierenden Schreiben an die Beschwerdegegnerin erklärte der Rechtsvertreter,

dass er ihr "gestern schon" (anlässlich eines Telefonats)

"Mitteilung gemacht habe", dass er in der darauffolgenden Woche

ferienabwesend sein, und es "[e]ntsprechend" weder ihm noch seinem

Klienten möglich sein werde, "die verlangte Stellungnahme abzugeben".

"Weswegen", wie der Rechtsvertreter fortfährt, "nun dennoch eine

Stellungnahme während meiner Abwesenheit gefordert wird", vermöge sich ihm

"nicht [zu] erschliessen". "Entsprechend" stelle er der

Beschwerdegegnerin die Stellungnahme "im Nachgang zum vereinbarten

Gespräch vom 28. Februar 2017 in Aussicht".

4.3

Offenkundig

wurde dem Beschwerdeführer damit nicht etwa erst anlässlich des Gesprächs vom

28.

Februar 2017 unerwartet eine vorverfasste Kündigungsverfügung

ausgehändigt. Vielmehr wusste er bereits (bzw. spätestens) in der ersten Hälfte

des Monats Februar um die in Aussicht genommene Kündigung und im Wesentlichen

auch um die Gründe dafür. Die wesentlichen Sachverhaltselemente, welche

Grundlage für die Kündigung bilden sollten, wurden ihm spätestens mit dem

Schreiben vom 16. Februar 2017 mitgeteilt, und er hatte damit hinreichend

Gelegenheit, seinen Standpunkt vor Erlass der Verfügung wirksam zur Geltung zu

bringen (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1011;

BGE 144 I 11 E. 5.3 Abs. 2, 132 II 485 E. 3.4).

Der Rechtsvertreter ersuchte in seinem Schreiben vom

17.

Februar 2017 nicht – auch nicht sinngemäss, wie behauptet – um

eine Erstreckung der Frist (vgl. Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014, § 12 N. 16 ff., insbesondere

N. 25 ff.), und er beauftragte keine Stellvertretung mit der

Stellungnahme; vielmehr kündigte er lediglich von vornherein die

Nichteinhaltung der Frist an und eine Stellungnahme zum bereits erwähnten

späteren Zeitpunkt unter stillschweigender "Vorwegnahme" einer

"Zustimmung" der Beschwerdegegnerin zu diesem Vorgehen. Eine

Stellungnahme erfolgte bis zum 24. Februar 2017 denn auch nicht.

Dass die Beschwerdegegnerin unter diesen Umständen die

Kündigungsverfügung vorbereitete und dem Beschwerdeführer bzw. seinem

Rechtsvertreter am 28. Februar 2017 während des Gesprächs aushändigen

liess, sodass sich darin entsprechend keine Auseinandersetzung mit dem

– erst anlässlich des Gesprächs vorgebrachten – Standpunkt des

Beschwerdeführers findet, ist insofern nicht zu beanstanden (anders die Vorinstanz):

Dass seine Argumente im Rahmen der Kündigungsverfügung vom 28. Februar

2017.

keine Berücksichtigung fanden, hat sich der Beschwerdeführer nach dem

Dargelegten selbst zuzuschreiben. Von einem treuwidrigen Handeln seitens der im

Gegenteil offenkundig um korrektes Vorgehen bemühten Beschwerdegegnerin, wie

der Beschwerdeführer ihr vorwirft, kann keine Rede sein.

Das (einzige) Versäumnis der Beschwerdegegnerin dürfte

damit wohl der Verzicht auf die Androhung von Säumnisfolgen im Zusammenhang mit

der Fristansetzung im Schreiben vom 16. Februar 2017 darstellen (vgl.

Art. 147 Abs. 3 der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008

[SR 272]; Plüss, § 11 N. 70 ff., insbesondere

N. 72 f.; Patricia Egli in: VwVG-Praxiskommentar, Art. 23

N. 1 ff., insbesondere N. 2 f. und 14; Urs Peter Cavelti

in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG],

2.

A., Zürich/St. Gallen 2019, Art. 23 N. 1 ff.,

insbesondere N. 6, 17 f. und 23).

4.4

Wie die

Vorinstanz zu Recht erwägt, wäre im Übrigen auch eine allfällige (im

vorliegenden Kontext ohnedies als leicht zu betrachtende) Gehörsverletzung

durch das Einspracheverfahren vor dem Gemeinderat geheilt worden. Durch die

Kündigungsverfügung waren entgegen dem Beschwerdeführer nicht

"unwiderrufliche Fakten geschaffen" worden. Das Personalreglement

schliesst nämlich bei ungerechtfertigter Kündigung nur eine Wiedereinstellung

durch die Aufsichtsbehörde aus. Der Gemeinderat hätte demnach, wie er

selbst denn auch in der Beschwerdeantwort festhält, sehr wohl die

Wiedereinstellung anordnen können bzw. bei einer Gutheissung der Einsprache

wäre das Anstellungsverhältnis ohne Weiteres weitergeführt worden. Der

Beschwerdeführer hatte offenkundig Gelegenheit, seinen Standpunkt und seine

Einwände im Rahmen des Einspracheverfahrens vorzubringen.

5.

Zu prüfen bleibt damit, ob die streitgegenständliche

Kündigung materiell rechtmässig war.

5.1

Vorab ist

festzuhalten, dass die Kündigung wegen Verletzung vertraglicher oder

gesetzlicher Verpflichtungen ausgesprochen wurde und nicht wegen mangelhafter

Leistungen oder unbefriedigenden Verhaltens. Gemäss vorliegend anwendbarem

kommunalem Personalrecht sind einzig bei einer Kündigung im Zusammenhang mit

der Leistung und dem Verhalten eine Mitarbeiterbeurteilung (MAB) und die

Ansetzung einer Bewährungsfrist vorausgesetzt (vgl. auch § 19 PG).

Im Zusammenhang mit der ähnlich lautenden Regelung im Bundespersonalgesetz

vom 24. März 2000 (BPG, SR 172.220.1) in der bis Ende Juni 2013

geltenden Fassung (AS 2001 894 ff., 899), gemäss welcher eine

vorgängige Mahnung ausdrücklich bloss im Fall einer Kündigung wegen Mängeln in

Leistung oder Verhalten (Art. 12 Abs. 6 lit. b BPG) verlangte,

nicht jedoch bei einer Kündigung wegen Verletzungen gesetzlicher oder

vertraglicher Pflichten (Art. 12 Abs. 6 lit. a BPG), erwog das

Bundesgericht, aufgrund insbesondere der Schwierigkeit, diese beiden

Kündigungsgründe klar voneinander abzugrenzen, habe grundsätzlich auch im

letzteren Fall eine der Kündigung vorausgehende Mahnung bzw. Verwarnung zu erfolgen

(BGr, 30. Juni 2008,1C_277/2007, E. 5.3, ferner 15. Januar

2014,8C_500/2013, E. 7.3 f., und 2. März 2009,1C_245/2008, E. 5.4).

Die Verwarnung muss dabei als solche erkennbar sein und die Arbeitnehmerin bzw.

der Arbeitnehmer daraus klar ersehen können, welche Verhaltensweisen nicht mehr

toleriert werden und wie er bzw. sie sich künftig zu verhalten habe (Rüge- und

Warnfunktion der Mahnung; BGr, 30. Juni 2008,1C_277/2007, E. 6.2 mit

Hinweisen, sowie ferner 15. Januar 2014,8C_500/2013, E. 7.5, und

2.

März 2009,1C_245/2008, E. 5.3 f.).

Nach dem Gesagten war auch im vorliegenden Fall eine

vorgängige Mahnung bzw. Verwarnung erforderlich (vgl. dazu unten 5.2.5).

5.2

5.2.1

Gemäss der Darstellung des Beschwerdeführers ist der Grund für die

Kündigung eine Lagerbildung innerhalb der Gemeindepolizei gewesen, zu der es

gegen Ende des Jahres 2016 gekommen sei. Nach einem Vorfall im Oktober 2016 sei

er beim Vorgesetzten "ziemlich unverhofft in Ungnade gefallen".

Auch wenn eine "Lagerbildung" innerhalb der Gemeindepolizei

stattgefunden haben mag, ergeben sich aus den Akten keine Hinweise für einen

Zusammenhang mit dem vorliegenden Verfahren bzw. der Entlassung des

Beschwerdeführers.

Diese dürfte vielmehr in einem anderen Kontext zu sehen

sein:

5.2.2

Aus den – differenziert ausgefallenen – MAB ergibt sich ein von der

Wahrnehmung des Beschwerdeführers nicht unerheblich abweichendes Bild

insbesondere des Verhaltens, wobei in Betracht fällt, dass die MAB der Jahre

2008.

bis 2014 noch durch den früheren Vorgesetzten vorgenommen wurden. Stets

wurde auch Positives festgehalten, so beispielsweise das Fachwissen bzw. die

Fachkompetenz des Beschwerdeführers, seine Einsatzbereitschaft bezüglich

bestimmter Aufgaben sowie seine Bereitschaft, Wissen an Kolleginnen und

Kollegen weiterzugeben. In sämtlichen MAB seit dem Jahr 2010 wurde allerdings

auch insbesondere sein Hang, sich nicht an Dienstanweisungen und -vorschriften

zu halten, sowie regelmässig sein nicht mit dem vom Vorgesetzten geforderten

übereinstimmendes Auftreten in der Öffentlichkeit beanstandet:

Anlässlich des Mitarbeitergesprächs vom 29. Dezember

2010.

(Gesamtbeurteilung C [gut]) hiess es, "die eigene Person wird zu oft

in den Vordergrund gestellt"; beanstandet wurde weiter, der

Beschwerdeführer setze "sich (zu) oft über Anordnungen hinweg",

beharre "manchmal auf eigener Meinung", reagiere "teilweise

empfindlich auf sachliche Kritik", "[w]iderstrebende Einordnung",

"muss mehr Bürgernähe zeigen"; bei den Entwicklungsmassnahmen wurde

sodann festgehalten: "Anordnungen einhalten" sowie "Dienstvorschriften

strikte einhalten".

Die im Mitarbeitergespräch vom 17. November 2011

(Gesamtbeurteilung B [sehr gut]) vereinbarten Ziele lauteten: "CP [=

Community Policing] leben!" (Beurteilungskriterien: "alle gleich

behandeln"), "DB/DA einhalten" (Beurteilungskriterien: unter

anderem "Arbeits- und Patrouillenzeiten"), und "Eigeninteressen

(Ich) in den Hintergrund stellen" (Beurteilungskriterien:

"Dienstplan, Ausrüstungen"). Die Entwicklungsmassnahmen lauteten,

"DB/DA einhalten und Vorbild sein", der "ganze Betrieb leidet

sonst darunter".

In der das Jahr 2012 betreffenden MAB erhielt der

Beschwerdeführer die Gesamtbeurteilung D (genügend). Gemäss Mitarbeitergespräch

vom 21. November 2013 (Gesamtbeurteilung C) wurde sowohl bei den Zielen

wie bei den Entwicklungsmassnahmen festgehalten, er müsse sich (noch) stärker

ins Kollektiv bzw. Team einfügen, die Bürgernähe bzw. bürgernahe Polizeiarbeit

"leben" und das persönliche Verhalten insofern ändern, als er

mündliche und schriftliche Anordnungen bzw. Dienstbefehle und -anweisungen

strikte einzuhalten habe. Bei der (Gesamt-)Beurteilung seines Verhaltens wurde

insbesondere "[s]eine Ansicht über die Notwendigkeit einzelner

Dienste" beanstandet. Der Beschwerdeführer verweigerte in der Folge

zunächst wegen seiner divergierenden Auffassung die Unterzeichnung der MAB

(vgl. hierzu das "Nachspiel" bzw. den Mail-Verkehr von 26. bis 28. November

2013.

zwischen dem Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin). Wegen dieses

Verhaltens des Beschwerdeführers beantragte der Vorgesetze sodann statt des an

sich vorgesehenen bzw. beabsichtigten Anstiegs um zwei Stufen einen solchen um

lediglich eine Stufe.

Beim Mitarbeitergespräch vom 19. November 2014

(Gesamtbeurteilung B) wurde wiederum insbesondere mehrmals die fehlende

Bürgernähe und zu starke Ausrichtung auf die Repression bemängelt ("Nicht

jeder Kunde ist ein 'Böser'", "[k]undenfreundlicher", "ist [f]okussiert

auf Bestrafung", "Fusspatrouillen") und wiederum das Einhalten

von Dienstbefehlen und -anweisungen – dieses Mal namentlich betreffend das

(ebenfalls früher bereits thematisierte) Tenü bzw. "Räuberzivil" des

Beschwerdeführers – gefordert.

Bei der inhaltlich insgesamt positiver ausgefallenen MAB

vom 19. November 2015 (Gesamtbeurteilung B–C) wurde einmal mehr "CP"

als Ziel vereinbart mit dem Beurteilungskriterium "Fusspatrouillen

durchführen".

5.2.3

Das in den MAB immer wieder bemängelte Fehlen der – geforderten –

"Bürgernähe" des Beschwerdeführers im Dienst und die negativen Folgen

für das Ansehen der Polizei findet sich im Übrigen durch zahlreiche bei den

Akten befindliche Beschwerden Dritter belegt. Weiter lassen sich diversen

Aktennotizen – beider Vorgesetzter, denen der Beschwerdeführer während seiner

Anstellung unterstellt war – im Personaldossier zahlreiche Fallbeispiele für

die in den MAB festgehaltene Kritik entnehmen, der Beschwerdeführer handle

eigenmächtig bzw. nach eigenem Gutdünken und halte sich nicht an

Dienstanweisungen und -befehle.

5.2.4

Demnach war das Verhalten des Beschwerdeführers bei objektiver Betrachtung

– auch wenn er dies, abstellend einzig auf die sich nach dem Gesagten nicht

immer aufdrängenden Gesamtbeurteilungen, nach wie vor anders beurteilen mag –

regelmässig bzw. immer wieder Anlass für Kritik gewesen. Deutlich macht das

Geschilderte insbesondere, dass der Beschwerdeführer eine eigene Auffassung

davon hatte, wie der Dienst zu leisten sei, bzw. über ein eigenes

"Arbeitsethos" verfügte, was er auch trotz bzw. nach wiederholten

Aufforderungen seitens seiner Vorgesetzten nicht aufzugeben bzw. anzupassen

bereit war. Dass die Kündigung des Beschwerdeführers wie von ihm behauptet vor

dem Hintergrund einer Lagerbildung zu sehen sei bzw. jene ihren Grund hierin

habe, mutet nach dem Dargelegten unwahrscheinlich an; für diese Behauptung

findet sich wie erwähnt in den Akten keine Stütze.

5.2.5

Abgesehen davon, dass der Beschwerdeführer, wie dargelegt, bereits zuvor

zahlreiche Male ermahnt worden war, wurde ihm anlässlich des das Jahr 2016

betreffenden Mitarbeitergesprächs, welches am 19. Dezember 2016 auch

gemäss Beschwerdeführer stattfand, eine Bewährungsfrist angesetzt: In den "Bemerkungen

zur Gesamtbeurteilung" D–E (genügend–ungenügend), die er erhielt, wurde

festgehalten, aufgrund der "Beurteilung 'E'" werde eine dreimonatige

bzw. bis 15. März 2017 laufende Bewährungsfrist angesetzt; sollten sich

die Leistungen und das Verhalten des Beschwerdeführers nicht verbessern, werde

die Auflösung des Arbeitsverhältnisses beantragt. Damit kam dieser MAB neben der

Rüge- auch die vorausgesetzte Warnfunktion zu (anders beispielsweise in VGr,

22.

Oktober 2014, VB.2014.00174, E. 5.2).

Dass dem Beschwerdeführer anlässlich des Gesprächs vom

19.

Dezember 2016 tatsächlich die in Frage stehende Bewährungsfrist angesetzt

wurde, ist auch seinen Ausführungen zu entnehmen, rügte er doch insbesondere,

dass die ihm "in Aussicht gestellt[e]" Bewährungsfrist vorzeitig

abgebrochen worden sei bzw. ihm nicht die (ganze) Frist zur Bewährung zur

Verfügung gestanden habe. An der Ansetzung der Frist nichts zu ändern vermag

entgegen der Vorinstanz der Umstand, dass der Beschwerdeführer sich im

Anschluss an das Gespräch weigerte, die MAB zu unterzeichnen. Der Ansetzung

einer Bewährungsfrist kann sich die betroffene Person durch eine solche

Weigerung genauso wenig entziehen wie etwa durch eine Verweigerung der

Teilnahme am Mitarbeitergespräch wegen der Befürchtung, dass eine

Bewährungsfrist angesetzt werden könnte (vgl. VGr, 7. Dezember 2016,

VB.2016.00223, E. 5.2.1 f., je Abs. 1 [nicht unter www.vgrzh.ch]).

Die Bewährungsfrist begann damit mit deren Mitteilung an den Beschwerdeführer am

19.

Dezember 2016 zu laufen (vgl. VGr, 7. März 2012, VB.2011.00595,

E. 5.3 Abs. 2 gegen Ende).

Eine angesetzte Bewährungsfrist kann indes verkürzt bzw.

abgebrochen werden, wenn wichtige Gründe für eine fristlose Kündigung vorliegen

oder die betroffene Person eine Änderung ihres Verhaltens verweigert und damit

offensichtlich ist, dass der Zweck der Bewährungsfrist nicht mehr erreicht

werden kann (vgl. VGr, 7. März 2012, VB.2011.00595, E. 5.2

Abs. 3, und 2. September 2015, VB.2014.00484, E. 6.4 [Letzteres nicht

auf www.vgrzh.ch]).

5.3

5.3.1

In der Verfügung vom 28. Februar 2017 sodann wurde die Auflösung des

Anstellungsverhältnisses wegen Verletzung vertraglicher oder gesetzlicher

Verpflichtungen in erster Linie folgendermassen begründet (vgl. auch bereits

das Schreiben vom 16. Februar 2017): Der Beschwerdeführer habe seit dem

19.

Dezember 2016 (dem Datum des letzten Mitarbeitergesprächs) bereits

zwei Mal, nämlich am 7. Februar und am 17. (richtig: 14.) Februar 2017, seinen

Dienst unbegründet und eigenmächtig jeweils rund eine halbe Stunde früher

beendet als gemäss Dienstplan vorgesehen und sei am 23. Januar 2017, ebenfalls

einer Dienstanweisung zuwiderhandelnd, zu einer Patrouille grundlos nicht

ausgerückt, sondern im Posten verblieben. Er verweigere systematisch die

angeordneten Fusspatrouillen und die Kontrollen des ruhenden Verkehrs und

ignoriere grundsätzlich die Weisungen seines Vorgesetzten.

Bei einem Selbstunfall mit seinem Privatwagen am

16.

Januar 2017, bei welchem er einen Wasserverteilerkasten beschädigt

habe, habe er in Missachtung von Art. 51 Abs. 3 des Strassenverkehrsgesetzes

vom 19. Dezember 1958 (SVG, SR 741.01) nicht umgehend die Geschädigte

benachrichtigt (und im Übrigen auch nicht von sich aus seinen Vorgesetzten),

sondern lediglich einen Kollegen der Gemeindepolizei mit niedrigerem Dienstgrad

auf dessen persönliches Handy, welcher dann einen Eintrag in ein internes

Journal vorgenommen habe, welches die Kantonspolizei nicht einsehe.

Schliesslich sei der Beschwerdeführer "trotz

Abmahnung" wiederholt während der Arbeitszeit und teils auf Geräten der

Gemeindepolizei für sein Einzelunternehmen tätig gewesen, was nicht nur gegen die

Dienstverordnung verstosse, sondern auch gegen die generelle Arbeitspflicht

sowie die IT-Vorschriften der Beschwerdegegnerin und die Richtlinien zur

Nutzung der Infrastruktur der Kantonspolizei. Zudem wurden in der Kündigungsverfügung

zusammenfassend weitere "Zwischenfälle" aufgelistet, welche dem

Personaldossier entnommen werden könnten.

5.3.2

Der Beschwerdeführer bestreitet die frühere Beendigung seines Diensts am 7.

und 14. Februar 2017 nicht; er vertritt indes die Auffassung, er sei hierzu

befugt gewesen, weil anlässlich einer Sitzung im Jahr 2015 den Polizisten in

seinem Rang die Kompetenz zugestanden worden sei, den Dienstschluss flexibler

zu gestalten und die Dienstzeit, "v.a. in Bezug auf

Geschwindigkeitskontrollen, eigenmächtig zu kürzen".

In den Akten findet sich kein Protokoll eines solchen

Rapports angeblich in der zweiten Hälfte des Jahres 2015 oder ein sonstiger

Beleg für die behauptete namentlich dem Beschwerdeführer grundsätzlich

eingeräumte Möglichkeit der Flexibilisierung seiner Dienstzeiten. Diese sind in

einer Weisung betreffend die Arbeitszeiten der Gemeindepolizei C klar geregelt.

Gemäss der Dienstverordnung ist der Polizeichef für die Dienstplanung zuständig

und der vorgeschriebene Dienst inhaltlich und zeitlich einzuhalten. Noch

anlässlich eines Rapports im Herbst 2016 war seitens des Polizeichefs daran

erinnert worden, dass alle bisherigen Dienstanweisungen weiter gültig und in

Kraft seien; den gleichen Hinweis enthält eine am folgenden Tag an alle

Mitarbeitenden verfasste E-Mail des Polizeichefs. Dem Protokoll lässt sich

lediglich entnehmen, dass ein flexiblerer Dienst während der

"Freitage" (gemeint waren wohl die bevorstehenden Jahresendfeierlichkeiten)

besprochen worden war.

Nichtsdestotrotz hat der Beschwerdeführer jeweils mit

Mitteilung per E-Mail an den Polizeichef bzw. dessen Stellvertreter seinen

vorzeitigen Dienstschluss ("DS") kundgetan und sich damit über

geltende Dienstbefehle hinweggesetzt.

5.3.3

Dem Beschwerdeführer wurde wie erwähnt eine Verletzung der Meldepflicht

nach Art. 51 Abs. 3 SVG anlässlich seines Selbstunfalls am

16.

Januar 2017 vorgeworfen.

Nach dieser Bestimmung hat der Schädiger bei einem Unfall,

bei welchem nur Sachschaden entstanden ist, sofort den Geschädigten zu

benachrichtigen, unter Angabe von Name und Adresse (Satz 1). Ist dies

nicht möglich, hat er unverzüglich die Polizei zu verständigen (Satz 2).

Soweit eine Meldepflicht besteht, muss dieser sofort Folge

geleistet werden, mithin so rasch es die Umstände erlauben. Insbesondere darf die

schädigende Person bei Abwesenheit der geschädigten Person mit der

Unfallmeldung nicht zuwarten, bis sie diese erreichen kann, sondern hat sich

diesfalls sogleich an die Polizei zu wenden. Die Dringlichkeit der

Schadenmeldung hängt auch nicht von der Schwere des Schadens ab, sondern ist

allgemein durch den Zweckgedanken der Meldepflicht bedingt. Es steht somit

nicht im Belieben der schädigenden Person, den Zeitpunkt der Schadenmeldung zu

bestimmen (Hans Giger, SVG-Kommentar, 8. A.,

Zürich 2014, Art. 51 N. 13; vgl. auch Philippe Weissenberger, Kommentar zum

Strassenverkehrsgesetz, 2. A., Zürich/St. Gallen 2015, Art. 51 N. 27 ff., insbesondere

N. 29 f.). Die Meldepflicht dient nicht in erster Linie

der Abklärung einer allfälligen Alkoholisierung, sondern – unabhängig davon –

schon dem Zweck der möglichst raschen und zuverlässigen Beweissicherung und

Feststellung der für die Beurteilung der zivilrechtlichen Ansprüche relevanten

Tatsachen (BGE 131 IV 36 ff., E. 3.5.2; BGr, 26. Januar 2018,

6B_461/2017, E. 1.4 Abs. 2, sowie ferner 26. November 2018,

6B_626/2018, E. 1.4.1; vgl. allerdings Art. 91a Abs. 1 SVG und

hierzu Weissenberger, Art. 91a N. 14, sowie beispielsweise VGr,

14.

August 2014, VB.2014.00036, E. 5.4 mit Hinweisen).

Nach dem Unfall versuchte der Beschwerdeführer offenbar,

telefonisch einen seiner Kollegen bei der Kommunalpolizei zu erreichen, und

zwar zunächst auf dem Dienst- und anschliessend auf dem Privathandy – ein Weg,

welcher einer Drittperson augenscheinlich nicht zur Verfügung gestanden hätte. Gemäss

seinen Angaben handelte es sich beim Kollegen um den zu jenem Zeitpunkt diensthabenden.

Ob es allenfalls gereicht hätte, wenn er diesem den Unfall gemeldet hätte, wie

er findet, kann letztlich offenbleiben. Aus den Ausführungen des

Beschwerdeführers in der Einsprache geht jedenfalls hervor, dass er seinen

Kollegen nicht erreicht hat, weshalb er in jedem Fall spätestens zum

diesem Zeitpunkt verpflichtet gewesen wäre, umgehend auf

"offiziellem" Weg die Polizei zu verständigen. Der Beschwerdeführer

hat damit jedenfalls die Meldepflicht nach Art. 51 Abs. 3 SVG

verletzt. Schliesslich war es, wie der Beschwerdeführer selbst angab, später der

Kollege, der ihn zurückrief und im Anschluss den in Frage stehenden Eintrag in

einem – unbestritten internen, gemäss Beschwerdeführer von der Kantonspolizei

einsehbaren, gemäss Beschwerdegegnerin von dieser jedoch nicht eingesehenen –

Journal vornahm. Dass der Umstand, dass es sich beim Unfallverursacher um einen

Korpskollegen handelte, im Übrigen geeignet war, das Vorgehen des

diensthabenden Kollegen im Zusammenhang mit dem Unfall zu beeinflussen und

dieses tatsächlich beeinflusst hat, zeigt sich am Vorgehen des Kollegen,

lediglich den Vorfall im Journal einzutragen mit dem Vermerk, der

Beschwerdeführer werde sich am nächsten Tag mit der verantwortlichen Stelle zwecks

Behebung des Schadens in Verbindung setzen. Die Meldung des Schadens – durch

den Beschwerdeführer – an die Geschädigte erfolgte sodann unbestrittenermassen

erst tags darauf.

Ein Angestellter des öffentlichen Dienstes ist

verpflichtet, während und ausserhalb der Arbeitszeit ein Verhalten zu zeigen,

womit er sich der Achtung und des Vertrauens würdig erweist, welche mit seiner

Stellung einhergehen, und alles zu unterlassen, was die Interessen des Gemeinwesens

beeinträchtigt. In besonderem Mass gilt dies für die Angehörigen eines

Polizeikorps (BGE 144 I 11 E. 6.6). Von einem Polizisten, dessen Aufgabe

die Durchsetzung gesetzlicher Vorschriften ist und dem dementsprechend

Vorbildfunktion zukommt, ist ohne Weiteres ein korrektes und gesetzeskonformes

Verhalten grundsätzlich auch ausserhalb der Dienstzeit zu erwarten (vgl. zum

Ganzen insbesondere auch die Dienstverordnung; ferner VGr, 8. Januar 2014,

VB.2013.00626, E. 4.2). Just diese Vorbildfunktion und deren Bedeutung im

Zusammenhang mit dem Ansehen der in Kritik geratenen Gemeindepolizei war den

Korpsangehörigen im Übrigen kurz zuvor, nämlich anlässlich des Rapports im

Herbst 2016, nochmals in aller Deutlichkeit in Erinnerung gerufen, und sie

waren deshalb zur Beherzigung angehalten worden.

Dem Beschwerdeführer mussten seine sich aus dem

Strassenverkehrsgesetz, über dessen Einhaltung durch andere er zu wachen hatte,

ergebenden Pflichten im Zusammenhang mit dem von ihm verursachten Unfall

bekannt sein. Das von ihm an den Tag gelegte Verhalten zeugt indes zumindest

von einer erheblich fehlenden Sensibilität im Zusammenhang mit seiner

Vorbildfunktion und der mit seiner Aufgabe einhergehenden Anforderungen

hinsichtlich Glaub- und Vertrauenswürdigkeit. Auch seine Ausführungen

namentlich in der Rekursschrift, mit denen der Beschwerdeführer sein Verhalten

zu bagatellisieren versucht, belegen diese fehlende Sensibilität und fehlendes

Problembewusstsein. Gerade er als Polizeiangehöriger hatte sich nach dem

Gesagten im Zusammenhang mit dem Unfall vorbildlich bzw. – wenigstens – korrekt

zu verhalten und insbesondere alles zu unterlassen, was den Anschein nicht

einwandfreien Verhaltens hätte erwecken können.

Der Beschwerdeführer handelte damit auch seinen aus der

Dienstverordnung fliessenden Pflichten zuwider.

5.3.4

Mit Schreiben vom 28. Januar 2016 hatte der Beschwerdeführer die

Beschwerdegegnerin "nach Art. 53, Abs. 1 PG" (siehe auch im

Personalreglement) darüber informiert, dass er einer Nebenbeschäftigung

nachgehe. In einer Aktennotiz vom 12. August 2016 hielt der Polizeichef

fest, der Beschwerdeführer nutze seither "sehr viel Arbeitszeit für seine

Firma". Er stelle regelmässig den privaten Laptop auf den Arbeitsplatz und

erledige darauf "seine privaten Sachen"; er telefoniere auch

regelmässig mit seinen Geschäftspartnern. Nachdem er dies gegenüber dem

Beschwerdeführer beanstandet und verlangt habe, dass dieser das ändere, sei

zwar der private Laptop vom Arbeitsplatz verschwunden, doch würden diese

Arbeiten nun entweder auf einem PC der Polizei oder auf dem Mobiltelefon

erledigt, und zwar weiterhin während der Arbeitszeit (vgl. diesbezüglich die

IT-Vorschriften).

Auch im Mitarbeitergespräch vom 19. Dezember 2016 hielt

der Vorgesetzte fest, dass sich der Fokus "vom Geschäft auf das Private"

verlagert habe, seit er "privat eine Firma gegründet" habe, und dass

ebenso wie der Laptop und das Natel "[d]ie Arbeitszeit immer wieder für

die private Firma eingesetzt" werde. Entsprechend war als Ziel für das

Jahr 2017 vorgesehen, dass sich der Beschwerdeführer während der Arbeitszeit

wieder auf die Kommunalpolizei und nicht auf das private Unternehmen zu

konzentrieren habe; "[j]egliche Arbeiten für private Zwecke sind

untersagt", und zwar ab sofort. Der Beschwerdeführer weigerte sich in der

Folge zwar, diese MAB zu unterzeichnen. Nichtsdestotrotz enthält sie eine

unmissverständliche Verhaltensanweisung an seine Adresse und war klar, dass ab

sofort keinerlei Tätigkeit für das Unternehmen während der Arbeitszeit

mehr geduldet werde.

Dass der Beschwerdeführer indes auch nach diesem Zeitpunkt

weiterhin private E-Mails versandte, räumt er vor Verwaltungsgericht selbst ein,

wobei er erklärt, dass es sich dabei "gerade mal um zwei E-Mails pro

Woche" gehandelt habe. Selbst wenn dies zuträfe, änderte dies indes nichts

daran, dass er damit der ihm erteilten Weisung zuwiderhandelte und damit einmal

mehr seine Befolgungspflicht verletzte (vgl. Art. 321d OR betreffend

Weisungsrecht und Befolgungspflicht im privatrechtlichen Arbeitsverhältnis;

hierzu Wolfgang Portmann/Roger Rudolph, Basler Kommentar, 2015, Art. 321d

OR N. 1 ff.).

5.3.5

Wie erwähnt, wurde dem Beschwerdeführer auch vorgeworfen, die vom Polizeichef

angeordneten Fusspatrouillen und Kontrollen des ruhenden Verkehrs zu verweigern

und damit auch insofern grundsätzlich die Weisungen seines Vorgesetzten zu

ignorieren. Der Polizeichef hielt anlässlich des Mitarbeitergesprächs im

Dezember 2016 fest, dass der Beschwerdeführer "während der Patrouillen

[...] vorwiegend das Fahrzeug bewegt" und die "Fusspatrouillen an den

Hotspots [...] kaum durchgeführt" würden sowie dass die "'Standzeit'

(keine Aufträge) etc. [...] nicht im Sinne des Vorgesetzten mit sichtbarer

Präsenz (Fusspatrouillen in Quartieren) ausgefüllt" werde.

Vor dem Hintergrund der Vielzahl der im Personaldossier

enthaltenen Belege dafür, dass sich der Beschwerdeführer in der Vergangenheit

nicht an die seitens der Polizeichefs zur Markierung von Polizeipräsenz und als

Zeichen von Bürgernähe angeordneten Fusskontrollen gehalten hatte (vgl. oben

5.2

), besteht kein Anlass, an der Glaubhaftigkeit der erwähnten Vorkommnisse

bzw. der Begründetheit des Vorwurfs zu zweifeln.

5.3.6

Nach dem Gesagten lagen sachliche Gründe für die Auflösung des

Arbeitsverhältnisses vor. Angesichts namentlich der Vielfältigkeit und Regelmässigkeit

der Verstösse widersprach eine Weiterbeschäftigung des Beschwerdeführers

offenkundig dem öffentlichen Interesse an einer gut funktionierenden Verwaltung

bzw. Polizei.

Die vorstehenden Schilderungen (vgl. insbesondere oben

5.2.2

ff.) zeugen sodann von einer offenkundigen Uneinsichtigkeit – die

sich nicht zuletzt auch an den Ausführungen im vorliegenden Verfahren zeigt –

und Unbelehrbarkeit des Beschwerdeführers hinsichtlich namentlich seiner aus

seiner Tätigkeit und dem Anstellungs- bzw. Subordinationsverhältnis fliessenden

Pflicht, sich an jene regelnde Vorschriften und Weisungen zu halten. Die

entsprechende Kritik war im Rahmen der alljährlichen Mitarbeitergespräche

wiederholt angebracht und der Beschwerdeführer immer wieder zur Änderung seines

Verhaltens aufgefordert worden. Auch wenn im Jahr 2015 eine Besserung vermerkt

wurde, erwies sich diese jedenfalls nicht als substanziell bzw. nachhaltig, was

wohl auch mit der Gründung des eigenen Unternehmens zu Beginn des Jahres 2016

zusammenhing, die sich augenscheinlich weiter negativ auf die Arbeitshaltung

des Beschwerdeführers bzw. dessen Bereitschaft auswirkte, künftige bzw. weitere

solche Verstösse zu vermeiden.

Nach dem Gesagten lieferte sodann der Beschwerdeführer mit

seinem Verhalten in den ersten sechs Wochen der laufenden Bewährungsfrist

zahlreiche Belege dafür, dass er sich nicht um eine Besserung

bemühte bzw. zu bemühen bereit war. Der vorzeitige Abbruch der

Bewährungsfrist ist damit nicht zu beanstanden, und die Beschwerdegegnerin

durfte demnach im Februar 2017 zur ordentlichen Kündigung schreiten.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

7.

Da der Streitwert auch Fr. 30'000.- übersteigt (vgl. oben

1.3

Abs. 3), besteht für die Parteien keine Kostenfreiheit (§ 65a

Abs. 3 Satz 1 VRG).

Ausgangsgemäss sind die

Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und steht ihm keine

Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

8.

Da hier eine vermögensrechtliche Angelegenheit im Streit

liegt und der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt, ist in der

Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs auf die ordentliche

Beschwerde zu verweisen (Art. 83 lit. g und Art. 85 Abs. 1

lit. b des Bundes­gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG,

SR 173.110]).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 4'600.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht ausgerichtet.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004.

Luzern.

6.

Mitteilung an …