VB.2018.00673

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00673

22. August 2019Deutsch20 min

(URT.2019.21017)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. Mit

Pensionsverfügung vom 30. Oktober 2006 nahm das Alterszentrum E in C A,

Jahrgang 1918, per 1. Dezember 2006 als Bewohnerin auf. Die Verfügung

verwies auf die gültige Taxordnung – damals diejenige vom 1. Dezember

2006 – und bezifferte die Grundtaxe beim Eintritt auf Fr. 120.- je

Tag. Nach einer vorübergehenden Unterbringung in einer nebenan liegenden

Überbauung wurde A mit Verfügung vom 12. Dezember 2012 auf den

1. Januar 2013 erneut ins inzwischen umgebaute Alterszentrum E

aufgenommen. Für den Pensionspreis wurde auf die gültige Taxordnung verwiesen,

die der Gemeinderat inzwischen am 26. November 2012 ebenfalls auf den

1. Januar 2013 hin festgesetzt hatte. Die Anwendung der Taxordnung 2013 führte

für die nicht pflegebedürftige A neben der Erhöhung der Grundtaxe von

Fr. 120.- auf Fr. 155.- pro Tag zusätzlich zu einer neuen sogenannten

Betreuungstaxe von Fr. 50.- pro Tag.

Der Gemeinderat wies die dagegen von A erhobene Einsprache

vom 26. September 2013 mit Beschluss vom 11. November 2013 ab, soweit

er darauf eintrat. Insbesondere trat er auf das Gesuch um Einsicht in die Akten

nicht ein. Auf erneutes Ersuchen des damaligen Rechtsvertreters von A gewährte

ihm der Gemeinderat C mit Entscheid vom 2. Dezember 2013 eine teilweise

Einsicht in die Akten. Sowohl gegen den Entscheid vom 11. November 2013

als auch gegen den Entscheid vom 2. Dezember 2013 rekurrierte A beim

Bezirksrat F. Dieser hiess den Rekurs mit Entscheid vom 28. Januar 2015

teilweise gut, hob den Beschluss des Gemeinderats C auf und wies diesen an, A

Akteneinsicht zu gewähren und einen neuen Einspracheentscheid zu fällen. Weiter

verpflichtete er den Gemeinderat C, A die für Januar bis April 2013 bereits

bezahlten Betreuungstaxen zurückzuerstatten. Eine von der Gemeinde C gegen den

bezirksrätlichen Entscheid erhobene Beschwerde wurde mit Urteil des

Verwaltungsgerichts vom 5. November 2015 abgewiesen, soweit darauf eingetreten

wurde (VB.2015.00129).

B. Der

Gemeinderat C hiess die Einsprache vom 26. September 2013 mit Beschluss

vom 9. April 2018 insoweit gut, als er – in Befolgung der bezirksrätlichen

Anordnung – anordnete, A die von Januar bis April 2013 in Rechnung gestellten

Betreuungstaxen zurückzuerstatten. Im Übrigen wies der Gemeinderat die

Einsprache ab.

Erwägungen

II.

Mit Eingabe an den Bezirksrat F vom 30. April 2018

erhob A Rekurs gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 9. April 2018. Mit

Beschluss vom 4. Oktober 2018 trat der Bezirksrat auf den Rekurs nicht

ein, da über die gestellten Anträge bereits rechtskräftig entschieden worden

sei. Soweit mit der Eingabe ein Revisionsgesuch gestellt worden war, trat er

ebenfalls nicht darauf ein. Die Verfahrenskosten auferlegte er A und sprach

keine Parteientschädigungen zu.

III.

Am 17. Oktober 2018

erhob A Beschwerde beim Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:

"1. Der Beschluss des Bezirksrates vom

9.

Oktober 2018 sei aufzuheben

2.

Auf eine Rückweisung zur

Neubeurteilung durch den Bezirksrat sei zu verzichten und die Sache direkt

durch das Verwaltungsgericht zu entscheiden unter Beiziehung der Akten aus den

Verfahren US.2013.35/8.02.03 und VB 2015.00129

3.

Es sei festzustellen, dass

a. der Gemeinderat von C an seiner Sitzung vom 26. November 2012

bei der Beschlussfassung zur neuen Taxordnung 2013 darauf verzichtet hat, die

Neueinführung einer Betreuungstaxe für nicht-pflegebedürftige Heiminsassen des Alterszentrum

E zu beschliessen und

dass demzufolge die Gemeinde C nicht berechtigt war, von der

Beschwerdeführerin für die Zeit vom 1. Januar 2013 bis zum Eintritt ihrer

Pflegebedürftigkeit am 1. Januar 2015 eine Betreuungstaxe von

Fr. 50.- pro Tag einzufordern

b. die Erwägungen, welche der Bezirksrat in seinem Entscheid vom

28.

Januar 2015 zum Punkt Verfahrenskosten/Parteientschädigung vorträgt

(Ziff. 4.3 des Entscheids), aus diesem Grund zu korrigieren sind und von einem

gänzlichen Obsiegen der Beschwerdeführerin auszugehen ist

4.

Es sei – gestützt auf die

Feststellungen unter Ziff. 2 – zu beschliessen, dass

a. die Gemeinde C – in Abänderung ihres neuen Einspracheentscheids

vom 9. April 2018 – der Beschwerdeführerin die ihr zu Unrecht belasteten

Betreuungstaxen für die Zeit vom 1. Januar 2013 bis 31. Dezember 2014

zurückzuerstatten hat. Bereits geleistete Rückzahlungen sind anzurechnen

b. die Gemeinde C – im Sinne einer Korrektur des Urteils des

Bezirksrates vom 28. Januar 2015 – die vollen Verfahrenskosten zu

übernehmen hat und der Beschwerdeführerin eine angemessene Entschädigung für den

Aufwand (Anwaltskosten) zuzusprechen ist, der ihr durch das Verfahren

US.2013.35 entstanden ist.

5.

Alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin"

Die Anträge Ziff. 3 und 4

entsprechen den Anträgen Ziff. 2 und 3 der Rekursschrift.

Die Gemeinde C beantragte am 20. November 2018 die

Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Der Bezirksrat F schloss

am 21. November 2018 auf Abweisung der Beschwerde und verzichtete im

Übrigen auf Vernehmlassung. A liess sich nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 i. V. m. § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung

der vorliegenden Beschwerde zuständig. Der Streitwert liegt über dem für die

Kammerzuständigkeit erforderlichen Betrag von Fr. 20'000.-, weshalb die

Kammer zum Entscheid berufen ist (§ 38 Abs. 1 VRG; § 38b

Abs. 1 lit. c VRG).

1.2

Tritt eine

Vorinstanz auf ein Rechtsmittel nicht ein, weil sie eine Prozessvoraussetzung

(hier das Nichtvorliegen einer abgeurteilten Sache, einer res iudicata, vgl.

E. 2.2) als nicht erfüllt erachtet, ist die formell unterlegene Person

legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu

wehren (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58).

1.3

Die dem Verwaltungsgericht

noch vorliegenden Akten aus dem Verfahren VB.2015.00129 wurden beigezogen.

2.

2.1

Ist ein

Nichteintretensentscheid angefochten, beschränkt sich die Prüfungsbefugnis des

Verwaltungsgerichts vorerst auf die Frage, ob die Behörde bzw. die Vorinstanz

das Vorliegen der Eintretensvoraussetzungen zu Recht verneint hat (VGr,

23.

Dezember 2016, VB.2016.00464, E. 3.2 m. w. H.; VGr, 10. Januar 2019, VB.2018.00660, E. 1.2).

2.2

Zu den

Prozess- bzw. Eintretensvoraussetzungen eines Rekurses gehört unter anderem das

Erfordernis, dass über die Streitsache nicht bereits rechtskräftig entschieden

worden ist; es darf keine res iudicata mit materieller Rechtskraft vorliegen

(Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 52). Eine solche

abgeurteilte Sache liegt vor, wenn der streitige Anspruch mit einem schon

rechtskräftig beurteilten Anspruch identisch ist. Dies trifft zu, falls ein

Anspruch aus demselben Rechtsgrund und gestützt auf denselben Sachverhalt

erneut zur Beurteilung unterbreitet wird und sich wieder die gleichen Parteien

gegenüberstehen (BGE 144 I 11 E. 4.2; BGr, 17. Januar 2014,

2C_387/2013, E. 3.1 m. w. H.). Bei der Prüfung der

Identität der Begehren ist nicht ihr Wortlaut, sondern ihr Inhalt massgebend.

Das neue Begehren ist deshalb trotz abweichender Umschreibung von einem bereits

beurteilten Begehren nicht verschieden, wenn es in diesem bereits enthalten war

oder wenn im neuen Verfahren das kontradiktorische Gegenteil zur Beurteilung

gestellt wird. Andererseits sind Rechtsbehauptungen trotz gleichen Wortlauts dann

nicht identisch, wenn sie nicht auf dem gleichen Entstehungsgrund, d. h. auf denselben

Tatsachen und rechtlichen Umständen beruhen (BGr, 13. Mai 2019,

2C_774/2018, E. 3.1 m. w. H.). Die materielle

Rechtskraft eines früheren Entscheids bedeutet grundsätzlich nur eine Bindung

an das Dispositiv. Allerdings können zur Feststellung der Tragweite des

Dispositiv

Dispositivs weitere Umstände, namentlich die Begründung des Entscheids,

herangezogen werden (BGE 142 III 210 E. 2.2).

2.3 Im

Unterschied zu den Vor- und Zwischenentscheiden über die Zuständigkeit und den

Ausstand müssen sog. "andere" Zwischenentscheide nicht, sondern können

unter gewissen Voraussetzungen unmittelbar nach ihrem Erlass angefochten werden

(§ 19a Abs. 2 VRG i. V. m. Art. 91–93 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG]). Wurde von der

Anfechtungsmöglichkeit kein Gebrauch gemacht, kann der Zwischenentscheid mit

Beschwerde gegen den Endentscheid angefochten werden, soweit er sich auf dessen

Inhalt auswirkt (Art. 93 Abs. 3 BGG; vgl. BGE 143 III 290 E. 1.4).

Dies muss auch für Rechtsmittelentscheide über Zwischenentscheide gelten

(Bertschi, § 19a N. 60). Wurde ein Zwischenentscheid jedoch bereits

selbständig angefochten und vom Bundesgericht materiell beurteilt, liegt eine

res iudicata vor, die nicht nochmals behandelt wird (Felix Uhlmann, Basler

Kommentar BGG, 3. A., 2018, Art. 93 N. 28).

Teilentscheide sind eine Variante des Endentscheids, indem

über eines oder einige von mehreren Rechtsbegehren abschliessend befunden wird

(BGE 135 III 212 E. 1.2.1; 134 III 426 E 1.1; Botschaft vom

28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4202

ff., 4332 Ziff. 4.1.4.1). Es handelt sich dabei nicht um verschiedene

materiell-rechtliche Teilfragen eines Rechtsbegehrens, sondern um verschiedene

Rechtsbegehren (BGE 133 V 477 E. 4.1.2). Im Gegensatz zu Vor- und

Zwischenentscheiden sind Teilentscheide der materiellen Rechtskraft zugänglich

und müssen demzufolge unmittelbar nach ihrem Erlass angefochten werden

(BGE 135 V 141 E. 1.4.1 m. w. H.).

Die Abgrenzung zwischen Teil- und Zwischenentscheid

erfolgt auf der Ebene des Streitgegenstands: Massgebend ist, ob der Entscheid

ein Begehren behandelt, das unabhängig von anderen beurteilt werden kann (vgl.

Art. 91 lit. a BGG), d. h.

auch Gegenstand eines selbständigen Verfahrens hätte bilden können. Ob dies der

Fall ist, richtet sich nach materiell-rechtlichen Gesichtspunkten. Ist nach dem

materiellen Recht eine unabhängige Beurteilung einzelner Punkte nicht möglich,

so ist ein Entscheid, mit dem über diese Punkte befunden wird, ein

Zwischenentscheid (BGE 135 V 141 E. 1.4.1 m. w. H.;

134 III 426 E. 1.2). Entscheide, in denen eine Rechtsmittelinstanz eine

Vorfrage abweichend von der unteren Instanz entscheidet und das Verfahren zur

weiteren Beurteilung an die untere Instanz zurückweist, sind Zwischenentscheide

(BGE 143 III 290 E. 1.4).

2.4 Die

Rückweisung bewirkt, dass die Vorinstanz die Sache erneut beurteilen muss und

dabei an die Rechtsauffassung der rückweisenden Instanz gebunden ist (Alain

Griffel, Kommentar VRG, § 28 N. 42; vgl. § 64 Abs. 2

Satz 2 VRG). Noven, d. h.

neue Tatsachenbehauptungen und neue Beweismittel, sind im Rahmen des

Neuentscheids durch die Vorinstanz zulässig (vgl. § 64 Abs. 2

Satz 1 VRG; VGr, 9. Februar 2011, VB.2010.00460, E. 2). Wird der

Neuentscheid der unteren Instanz wiederum weitergezogen, so ist auch die

rückweisende Instanz an ihren früheren Entscheid gebunden (BGE 143 III 290

E. 1.5). Die Selbstbindung der rückweisenden Instanz an ihre

Rechtsauffassung entspricht im Übrigen auch der ständigen Rechtsprechung des

Bundesgerichts im Hinblick auf seine eigenen Rückweisungsentscheide (statt

vieler: BGE 143 IV 214 E. 5.3.3; Johanna Dormann, Basler Kommentar BGG,

3. A., 2018, Art. 107 N. 18 m. w. H.).

Sie ist sachgerecht, weil die fehlende Bindung letztlich dazu führt, dass der

im ersten Rechtsgang unterliegenden Partei faktisch eine doppelte

Beschwerdemöglichkeit und ein Recht auf Wiedererwägung eingeräumt wird (VGr,

25. August 2010, SB.2010.00056, E. 1.3.1). Die Bindungswirkung entfällt

lediglich insoweit, als aufgrund neuer Tatsachenbehauptungen oder Beweismittel

oder aufgrund einer Änderung des Streitgegenstands im zweiten Rechtsgang ein

geänderter Sachverhalt zu beurteilen ist oder in der Zwischenzeit eine Rechts-

oder Praxisänderung erfolgte (Griffel, § 28 N. 44).

2.5

2.5.1

Unbestrittenermassen ist das verwaltungsgerichtliche Urteil VB.2015.00129

vom 5. November 2015, womit der bezirksrätliche Entscheid vom

28. Januar 2015 bestätigt wurde, formell rechtskräftig geworden; eine

Anfechtung mittels ordentlichem Rechtsmittel ist zufolge Fristablaufs nicht

mehr möglich (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 66 N. 5 ff.).

Es besteht weitgehend Einigkeit, dass Rechtsmittelentscheide im

Verwaltungsverfahren auch in materielle Rechtskraft erwachsen (vgl. VGr,

28. Juni 2018, VB.2018.00263, E. 2.3).

2.5.2

Das Verwaltungsgericht (VB.2015.00129, E. 1.3) erachtete den Beschluss

des Bezirksrats vom 28. Januar 2015 – für den vorliegenden Entscheid

bindend (E. 2.4) – als Zwischenentscheid, soweit die Sache an die

Erstinstanz zurückgewiesen wurde, Disp.-Ziffern 1 bis 4), und als

Teilentscheid hinsichtlich der im Rekursentscheid angeordneten Rückerstattung

für bezahlte Betreuungstaxen der Beschwerdeführerin in den Monaten Januar bis

April 2013. Gleich qualifizierte es das verwaltungsgerichtliche Urteil (vgl.

VB.2015.00129, E. 5). Die Kosten- und Entschädigungsfolgen wurden in

beiden Entscheiden ohne Aufteilung auf den Zwischen- und den Teilentscheid

geregelt.

2.5.3

Demzufolge musste die im Rekursentscheid vom 28. Januar 2015

angeordnete Rückerstattung für bezahlte Betreuungstaxen in den Monaten Januar

bis April 2013 sofort angefochten werden (E. 2.3; vgl. auch BGr,

1. Februar 2010,8C_798/2009, E. 2.2). Dieser Teilentscheid wurde

denn auch von der Beschwerdegegnerin innert Frist beim Verwaltungsgericht zwar angefochten,

vom Verwaltungsgericht aber bestätigt und – trotz entsprechender

Rechtsmittelbelehrung – von keiner Partei ans Bundesgericht weitergezogen. Nur

insoweit liegt somit eine res iudicata vor, weshalb der

Nichteintretensentscheid der Vorinstanz in diesem Umfang nicht zu beanstanden

ist.

2.5.4

Im Übrigen – und zwar auch hinsichtlich der anbegehrten Rückerstattung für

bezahlte Taxen in anderen Monaten sowie bezüglich der Kosten- und

Entschädigungsfolgen (BGE 139 V 604 E. 3.2; 135 III 329 E. 1; 133 V

645 E. 2.1) – liegt indessen ein Zwischenentscheid vor, der nur unter den

Voraussetzungen von § 19a Abs. 2 VRG i. V. m.

Art. 91–93 BGG weitergezogen werden konnte, aber nicht musste. Zwar wurde

auch dieser Zwischenentscheid beim Verwaltungsgericht angefochten. Mangels

Weiterzugs ans Bundesgericht liegt jedoch diesbezüglich keine res iudicata vor,

stellt das Verwaltungsgerichtsurteil doch seinerseits wiederum einen

Zwischenentscheid dar (E. 2.3). Sowohl der Bezirksrat als auch das

Verwaltungsgericht sind jedoch in einem weiteren Rechtsgang grundsätzlich an

ihre darin geäusserten Rechtsauffassungen gebunden (E. 2.4; dazu auch

E. 3.2.1). Nachdem die Beschwerdeführerin im Rekurs gegen den Beschluss

der Beschwerdegegnerin vom 9. April 2018 nicht ausschliesslich die

Erwägungen im früheren Rückweisungsentscheid des Bezirksrats bzw. des

Verwaltungsgerichts angefochten hatte (vgl. E. 3.2), sodass es ihr nicht

am Rechtsschutzinteresse mangelte (vgl. BGE 143 III 290 E. 1.5), hätte die

Vorinstanz auf den Rekurs im Umfang des Zwischenentscheids eintreten, diesem

aber ihre materiell-rechtlichen Ausführungen des Beschlusses vom

28. Januar 2015 zugrundelegen müssen (vgl. z. B. VGr, 12. September 2018, SB.2017.00100,

E. 3.2).

2.6 Das

Verwaltungsgericht kann die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz

zurückweisen, insbesondere wenn mit der angefochtenen Anordnung nicht auf die

Sache eingetreten wurde (§ 64 Abs. 1 VRG). In Nachachtung des

Grundsatzes der raschen Verfahrenserledigung und angesichts des Umstands, dass

es sich um die Beurteilung von Rechtsfragen handelt sowie, dass der Beschluss

des Bezirksrats vom 28. Januar 2015 sich ausführlich zur Streitfrage

geäussert hat, woran die Vorinstanz in einem Neuentscheid ohnehin gebunden

wäre, rechtfertigt es sich vorliegend, im Sinn des Antrags der

Beschwerdeführerin auf eine Rückweisung zu verzichten und reformatorisch zu

entscheiden (vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 63 N. 18 und

§ 64 N. 7).

3.1 Der

Streitgegenstand im Rechtsmittelverfahren bestimmt sich einerseits durch den

Gegenstand der angefochtenen Verfügung und andererseits durch die

Parteibegehren (BGE 136 II 165 E. 5; 133 II 181 E. 3.3).

Die Beschwerdeführerin verlangte in ihrem Rekurs die

Rückerstattung der Betreuungstaxen von Fr. 50.- pro Tag für den Zeitraum

vom 1. Mai 2013 bis 31. Dezember 2014 sowie, dass die

Beschwerdegegnerin die vollen Verfahrenskosten zu übernehmen habe und ihr eine

angemessene Parteientschädigung zuzusprechen sei. In ihrer Beschwerde stellte

sie dieselben Anträge, beantragte jedoch die Rückerstattung der Betreuungstaxen

ab 1. Januar 2013.

Über die Rückerstattung der geleisteten Betreuungstaxen

von Januar bis April 2013 ist bereits rechtskräftig entschieden (E. 2.5.3),

und der entsprechende Betrag wurde am 2. März 2016 zurückerstattet.

Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten, zumal sich der

Streitgegenstand im Lauf des Rechtsmittelverfahrens verengen, aber

grundsätzlich nicht erweitern oder inhaltlich verändern kann (BGE 136 II 457

E. 4.2). Sodann ist festzuhalten, dass aufgrund der Begehren der

Beschwerdeführerin die Erhöhung der Grundtaxe im vorliegenden Verfahren nicht

(mehr) Streitgegenstand bildet. Angefochten sind dagegen auch die Kosten- und

Entschädigungsfolgen der vorangegangenen Entscheide.

3.2 Die

Beschwerdeführerin rügt, der Beschwerdegegnerin fehle eine Rechtsgrundlage für

die Einforderung einer Betreuungstaxe von nicht-pflegebedürftigen Personen,

habe sie doch anlässlich der Akteneinsicht ins Protokoll der Sitzung des Gemeinderats

festgestellt, dass darüber weder diskutiert noch beschlossen worden sei.

3.2.1

Der Bezirksrat hatte in seinem Rekursentscheid vom 28. Januar 2015 die

Taxordnung vom 26. November 2012 (Taxordnung 2013) geprüft, eine

Verletzung des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips sowie des Gebots der

Rechtsgleichheit verneint und die Rechtmässigkeit der Taxordnung 2013 bejaht.

Die Beschwerdegegnerin bringt somit grundsätzlich zu Recht vor, dass sowohl er

als auch der Bezirksrat selbst an diese Erwägungen gebunden sind. Die

Beschwerdeführerin rügt in ihrer Beschwerde indessen nicht (mehr) die

Angemessenheit der Taxordnung 2013, sondern deren Zustandekommen und deren

Anwendbarkeit auf nicht-pflegebedürftige Personen. Es trifft zu, dass die Frist

zur Anfechtung des Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom 26. November

2012 bzw. der Taxordnung 2013 abgelaufen ist und eine sog. abstrakte

Normenkontrolle somit nicht mehr möglich ist. Erlasse (ausgenommen die

Kantonsverfassung und kantonalen Gesetze) können jedoch auch später

vorfrageweise im konkreten Einzelfall auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüft

werden (sog. konkrete Normenkontrolle; vgl. z. B. BGr, 19. November 2009,2C_86/2009,

E. 7.2). Das Verwaltungsgericht prüfte in seinem Urteil vom 5. November

2015 (VB.2015.00129) die Legalität und Angemessenheit der Taxordnung vom 26. November 2012 nicht (E. 2.1).

3.2.2

Gemäss § 12 Abs. 1 des Pflegegesetzes vom 27. September 2010

gehen die Kosten für andere Leistungen (als Pflegeleistungen) des Pflegeheims

wie Unterkunft, Verpflegung und Betreuung zulasten der Leistungsbezügerin oder

des Leistungsbezügers. Pflegeheime, die gemäss § 5 Abs. 1 von einer

oder mehreren Gemeinden betrieben werden oder beauftragt sind, verrechnen bei

Einwohnerinnen und Einwohnern dieser Gemeinden für Unterkunft, Verpflegung und

Betreuung höchstens kostendeckende Taxen (§ 12 Abs. 2 Pflegegesetz).

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist das Pflegegesetz – und sind damit

auch die genannten Bestimmungen – auch auf gesunde Senioren anwendbar;

entscheidend ist, dass sie in einem Pflegeheim untergebracht sind und somit die

entsprechenden Leistungen in Anspruch nehmen bzw. nehmen können (vgl. § 1

Abs. 1 Pflegegesetz). Das Alterszentrum E findet sich auf der

Pflegeheimliste nach § 4 Pflegegesetz (vgl.

> Alters- und Pflegeheimliste Kanton Zürich; besucht am 23. Juli 2019).

Die Beschwerdegegnerin ist gestützt auf Art. 22 Ziff. 2.3 i. V. m. Art. 14 Ziff. 1 e contrario

der Gemeindeordnung der Politischen Gemeinde C vom 16. Mai 2004 für die

Änderung der Taxordnung Alterszentrum E zuständig.

Aus dem Protokoll des Gemeinderats vom 26. November

2012 ergibt sich, dass sich der Gemeinderat anlässlich seiner Sitzung mit den

Betreuungstaxen befasst hat. So werden im Protokoll Vor- und Nachteile der

möglichen Systeme für die Festlegung der Höhe der Betreuungstaxen (Einteilung

nach BESA vs. Pauschalbetrag) aufgeführt. Der Gemeinderat sprach sich für die

"pauschale" Aufteilung der Leistungsbezügerinnen und Leistungsbezüger

des Alterszentrum E in zwei Kategorien aus: Personen mit vornehmlich

körperlichen Einschränkungen in offenen Wohngruppen und Demenzkranke in

geschlossenen Wohngruppen. Die Wortwahl zeigt deutlich, dass sich der

Gemeinderat dabei bewusst war, dass es sich um eine grobe Unterscheidung –

deshalb pauschal – handelt und sich die Einschränkungen aufgrund des Alters

gerade bei den in offenen Wohngruppen lebenden Senioren massiv unterscheiden

können. Mit dem neuen System wollte er verhindern, dass jene Bewohner mit den

höchsten BESA-Stufen die aktiveren und mobileren Bewohner

"subventionierten". In seiner ganzen Diskussion ging der Gemeinderat

davon aus, dass den Bewohnern des Alterszentrum E ein selbständiges Wohnen

hauptsächlich aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr möglich ist. Aus dem

Gesagten ergibt sich, dass der Gemeinderat die Betreuungstaxen für sämtliche

Bewohnerinnen und Bewohner des Alterszentrum E diskutiert und beschlossen hat.

Dasselbe ergibt sich auch aus der Taxordnung 2013 und insbesondere aus dem

Anhang 2 (Ziff. 2), womit die notwendige gesetzliche Grundlage vorhanden

ist, um von sämtlichen Bewohnerinnen und Bewohnern des Alterszentrum E Betreuungstaxen

zu erheben.

3.2.3

Im Schreiben an die Bewohnerinnen und Bewohner des Alterszentrum E wurde

die Stelle betreffend die pauschale Aufteilung der Leistungsbezügerinnen und

Leistungsbezüger des Alterszentrum E in zwei Kategorien wortwörtlich aus dem

Protokoll entnommen, damit aus dem Zusammenhang gerissen und nicht

klargestellt, dass es keine dritte Gruppe gibt. Da der Beschwerdeführerin nicht

zugemutet werden konnte, die weiteren Unterlagen, namentlich den Anhang zur

Taxordnung 2013, zu konsultieren, schützte der Bezirksrat das Vertrauen der

Beschwerdeführerin in das Schreiben ausnahmsweise, aber nur für eine bestimmte

Dauer. Wenn die Beschwerdeführerin darin eine Bestätigung des Bezirksrats

erblicken möchte, dass die Beschwerdegegnerin nie berechtigt gewesen sei, den

nicht-pflegebedürftigen Personen eine Betreuungstaxe zu verrechnen, so reisst

sie die entsprechende Erwägung des Bezirksrats ebenso aus dem Zusammenhang.

Dass und weshalb ihr Vertrauen in dieses Schreiben nicht länger als bis April

2013 zu schützen ist und daher gestützt auf Vertrauensschutz keine weitere

Rückerstattung der bezahlten Betreuungstaxen erreicht werden kann, hat das

Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 5. November 2015 (VB.2015.00129,

E. 4.3) bereits entschieden.

3.2.4

Zur Angemessenheit der Höhe der Betreuungstaxen äusserten sich die Parteien

weder im Verfahren VB.2015.00129 noch im vorliegenden Verfahren. Bei den

Betreuungstaxen handelt es sich um öffentliche Abgaben, genauer um

Benutzungsgebühren. Aus der Rechtsnatur der Gebühren als Entgelt für eine

staatliche Leistung folgt, dass bei der Bemessung grundsätzlich vom Wert dieser

Leistung auszugehen ist (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 2777).

Nach dem Äquivalenzprinzip darf die Abgabe nicht in einem

offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen und

muss sich in vernünftigen Grenzen halten (BGE 141 V 509 E. 7.1.2). Die von

den städtischen Alters- und Pflegeeinrichtungen erbrachten Leistungen weisen

einen Marktwert auf, da im Kanton Zürich auch zahlreiche private Institutionen

dieselben Leistungen anbieten. Die geplanten Betreuungstaxen bewegen sich

durchaus im Rahmen des kantonalen Durchschnitts, weshalb nicht von einem

offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung ausgegangen

werden kann. Dass auch von nicht-pflegebedürftigen Bewohnerinnen und Bewohnern

eine Betreuungstaxe verlangt wird, scheint nachvollziehbar, zumal zwar gewisse

Betreuungsleistungen mit zunehmender Pflegebedürftigkeit steigen, andere

dagegen von Personen mit einem geringeren oder ohne Pflegebedarf mehr in

Anspruch genommen werden (können), gerade weil sie gesundheitlich dazu in der

Lage sind (vgl. VGr, 7. Mai 2015, AN.2014.00006, E. 3.3). Die

vorgesehene Änderung der Betreuungstaxen verstösst folglich nicht gegen das

Äquivalenzprinzip.

Das Kostendeckungsprinzip verlangt zusätzlich, dass der

Gesamtertrag der Betreuungstaxen die Gesamtkosten für die Betreuungsleistungen

nicht oder nur geringfügig übersteigen darf. Mit den Taxerträgen dürfen somit

keine Gewinne erwirtschaftet werden (VGr, 7. Mai 2015, AN.2014.00006,

E. 4.1). Der Regierungsrat führte in seinem Beschluss vom 22. August

2018 betreffend Aufsichtsbeschwerde aus, dass "die Erträge aus Pension und

Betreuung über den Kosten liegen und dass in den Jahren 2011 bis 2015 die

Unterdeckung in der Pflege durch die Überschüsse in Pension und Betreuung

quersubventioniert wurden" (E. 8 i.f.). Aus der Tabelle (S. 15;

E. 8) ergibt sich, dass in den Jahren 2013–2015 die Betreuungstaxen die

Betreuungskosten nicht zu decken vermochten. Folglich wurde das

Kostendeckungsprinzip in der hier massgeblichen Zeitperiode nicht verletzt.

Nach dem Gesagten ist die Schlussfolgerung des Bezirksrats

in seinem Beschluss vom 28. Januar 2015, dass im vorliegenden Fall die

Verrechnung einer Betreuungstaxe von Fr. 50.- pro Tag ab Mai 2013 keine

Rechtsverletzung darstelle, nicht zu beanstanden, auch wenn die Vorinstanz auf

den Rekurs hätte eintreten und ihn materiell unter Bindung an ihren

Rückweisungsentscheid hätte beurteilen müssen. Das ändert indes nichts daran,

dass die Beschwerdeführerin im Ergebnis unterliegt und die Beschwerde deshalb

im Sinn der Erwägungen abzuweisen ist. Vor diesem Hintergrund ist auch nicht

ersichtlich, weshalb die Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen im

Beschluss des Bezirksrats vom 28. Januar 2015 korrigiert werden müsste.

3.3 Bei diesem

Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen

(§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG) und steht

ihr keine Partei- bzw. Umtriebsentschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

3.4 Die

Beschwerdegegnerin ersucht ebenfalls um Ausrichtung einer Parteientschädigung.

Dem Gemeinwesen steht indes in der Regel keine Parteientschädigung zu, weil das

Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen

Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen

Wissensvorsprung aufweisen (VGr, 8. Mai 2019, VB.2018.00556, E. 9.2).

Gemäss ständiger Rechtsprechung steht einem obsiegenden Gemeinwesen daher eine

Parteientschädigung nur in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen

Bemühungen, zu (VGr, 7. Februar 2019, VB.2018.00486, E. 5.2). Mangels

Begründung ausserordentlicher Bemühungen ist ihr somit keine

Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen, soweit darauf eingetreten

wird.

2. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 3'100.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Partei-

bzw. Umtriebsentschädigungen werden nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses

Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an…