VB.2018.00705

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00705

11. Juli 2019Deutsch13 min

(URT.2019.20962)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. Am 28. Juni

2017 wurde A, der sich im Strafvollzug in der Justizvollzugsanstalt (JVA) C

befand, nach gleichentags erfolgten gewalttätigen Vorfällen für eine

Krisenintervention ins Zentrum für Stationäre Forensische Therapie der Psychiatrischen

Universitätsklinik Zürich (ZSFT) verbracht. Dort verblieb er bis zu seiner

Verlegung in die JVA E am 18. Juli 2017.

B. A war im

ZSFT in einem Isolationszimmer untergebracht, das er nur für Toilettengänge,

zum Duschen und zu Hofgängen verlassen durfte, die jeweils unter Beizug eines

Sondereinsatzkommandos der Kantonspolizei erfolgten. Mit als Entscheid

bezeichnetem Schreiben vom 14. Juli 2017 informierte … des ZSFT, Dr. med. D, A darüber, dass ihm

nur an jedem zweiten Tag ein überwachter Aufenthalt im Freien ermöglicht werde.

Diese Beschränkung des Aufenthalts im Freien war A am 7. Juli 2017 bereits

mündlich mitgeteilt worden.

C. An

insgesamt sieben Tagen während seines Aufenthalts im ZSFT, namentlich am 6.,

7., 9., 11., 13., 15. und 17. Juli 2017, wurde A kein Aussenaufenthalt

ermöglicht.

Erwägungen

II.

Mit Eingabe vom 15. August 2017 erhob A bei der

Gesundheitsdirektion Rekurs gegen den Entscheid des ZSFT vom 14. Juli

2017.

Er beantragte dessen Aufhebung betreffend den Hofgang, die Feststellung,

dass die Verweigerung eines täglichen Aussenaufenthaltes unrechtmässig sei,

sowie die Ausrichtung einer Genugtuung. Mit Verfügung vom 28. September

2018.

trat die Gesundheitsdirektion auf den Rekurs nicht ein, soweit A eine

Genugtuung beantragte. Im Übrigen wies sie den Rekurs ab. Die Verfahrenskosten

wurden auf die Gerichtskasse genommen; Parteientschädigungen wurden keine

zugesprochen.

III.

A. Dagegen

gelangte A, vertreten durch Rechtsanwalt B, am 31. Oktober 2018 mit

Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er beantragte, die angefochtene Verfügung

der Gesundheitsdirektion vom 28. September 2018 sowie die Verfügung des

ZSFT vom 14. Juli 2017 seien aufzuheben und es sei festzustellen, dass die

Verweigerung des täglichen Hofganges in der Zeit vom 6. bis 18. Juli 2017

Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und Art. 10

Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) verletzt habe.

Zudem beantragte A die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und

Rechtsverbeiständung durch Rechtsanwalt B sowie die Ausrichtung einer

angemessenen Parteientschädigung.

Die Gesundheitsdirektion beantragte mit Eingabe vom 20. November

2018.

unter Verweis auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid die Abweisung

der Beschwerde. Das ZSFT nahm am 6. Dezember 2018 zur Beschwerde Stellung.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Beurteilung der Beschwerde gegen den

Rekursentscheid der Gesundheitsdirektion vom 28. September 2018 zuständig.

Die Angelegenheit ist von der Kammer zu behandeln, obwohl eine Streitigkeit betreffend

den Justizvollzug nach dem Straf- und Justizvollzugsgesetz vom 19. Juni

2006.

(StJVG) vorliegt, da Zuständigkeitsfragen von grundsätzlicher Bedeutung zu

klären sind (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 2

in Verbindung mit Abs. 2 VRG).

2.

Die obere Rechtsmittelinstanz prüft von Amtes wegen, ob die

Prozessvoraussetzungen bei der unteren Rechtsmittelinstanz gegeben waren (VGr, 5. April 2017, VB.2016.00048,

E. 2.1).

3.

3.1

Gestützt

auf § 14 Abs. 2 StJVG übertrug der Regierungsrat dem Amt für

Justizvollzug die Zuständigkeit zum Vollzug der von zürcherischen Gerichten und

Strafverfolgungsbehörden ausgesprochenen sowie der vorzeitig angetretenen

Freiheitsstrafen und Massnahmen sowie den Vollzug anderer Haftarten wie der

Untersuchungshaft (§ 5 lit. a der Justizvollzugsverordnung vom

6.

Dezember 2006 [JVV]). Gemäss § 7 lit. a JVV betreibt das Amt

die für die Durchführung der Vollzüge notwendigen Anstalten, Gefängnisse,

Massnahmenzentren und Dienste und erschliesst zur Behandlung und Betreuung von

Straffälligen externe Ressourcen. Die Kompetenz zum Erlass von Anordnungen über

die Durchführung des Vollzugs liegt vorbehältlich besonderer Anordnungen der

einweisenden Stelle bei der Leitung der Vollzugseinrichtung (§ 92 JVV).

Alle im Zusammenhang mit dem Vollzug strafrechtlicher Sanktionen anfallenden

Aufgaben und Entscheide, die nicht ausdrücklich anderen Instanzen übertragen

sind, obliegen der Direktion der Justiz und des Innern (§ 14 Abs. 1

in Verbindung mit § 3 StJVG und § 58 Abs. 1 der Verordnung über

die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli

2007.

[VOG RR]).

3.2

Das ZSFT ist

Teil der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich, welche bis zum

Inkrafttreten des Gesetzes über die Psychiatrische Universitätsklinik Zürich

vom 11. September 2017 (PUKG) am 1. Januar 2018 und damit während der

gesamten Dauer der Unterbringung des Beschwerdeführers eine Verwaltungseinheit

der Gesundheitsdirektion war.

3.3

Zwischen

dem Amt für Justizvollzug und der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich besteht

ein Leistungsvertrag, wonach das ZSFT Personen aus Vollzugseinrichtungen des

Kantons zwecks stationärer psychiatrischer Behandlung aufnimmt. Neben dem

Vollzug gerichtlich angeordneter stationärer Massnahmen führt das ZSFT insbesondere

auch psychiatrische Kriseninterventionen durch. Die Einweisung einer Person im

Strafvollzug, deren Gesundheitszustand dies erfordert, zur stationären

Behandlung im ZSFT ist gestützt auf § 110 Abs. 1 JVV zulässig, wobei die

Vollzugseinrichtung für diese Verlegung die Zustimmung der einweisenden Behörde

einzuholen hat; in dringenden Fällen ist die einweisende Stelle lediglich zu

informieren.

4.

4.1

Der

Beschwerdeführer befand sich im Rahmen einer psychiatrischen Krisenintervention

im ZSFT. Seine Einweisung durch den Psychiatrisch-Psychologischen Dienst, einer

Hauptabteilung des Amtes für Justizvollzug (§ 2 Abs. 2 lit. d

JVV), erfolgte gestützt auf § 110 Abs. 1 JVV wegen akuter

Fremdgefährdung.

4.2

Während

seines Aufenthalts im ZSFT wurde A am 11. Juli 2017 durch Verfügung des

Zwangsmassnahmengerichts des Bezirksgerichts Dielsdorf in Untersuchungshaft

versetzt, weil er am 28. Juni 2017 einen Mitarbeiter der JVA C mit

Faustschlägen angegriffen habe. Mit Beschluss vom 2. August 2017 hob das

Obergericht diese Verfügung auf, weil der Beschwerdeführer bis zum 28. September

2017.

eine Freiheitsstrafe verbüsse und eine präventive Anordnung von

Untersuchungshaft während des laufenden Vollzugs nicht zulässig sei. Der

Beschwerdeführer befand sich folglich während der gesamten Dauer seiner

Unterbringung im ZSFT im Strafvollzug.

4.3

§§ 24 ff.

des Patientinnen- und Patientengesetzes vom 5. April 2004 erlauben die

Anordnung von freiheitseinschränkenden Massnahmen und Zwangsbehandlungen gegen

Patientinnen und Patienten, die sich im Straf- oder Massnahmevollzug befinden.

Der Rechtsschutz gegen solche Zwangsmassnahmen richtet sich sinngemäss nach den

Bestimmungen des ZGB sowie des Einführungsgesetzes zum Kindes- und

Erwachsenenschutz vom 25. Juni 2012 zu den freiheitseinschränkenden

Massnahmen und den Zwangsbehandlungen im Rahmen fürsorgerischer Unterbringungen

(§ 27 Abs. 2 Patientinnen- und Patientengesetz). Das Patientinnen-

und Patientengesetz gilt aber nur bei der medizinischen Versorgung von

Patientinnen und Patienten (§ 1 Abs. 1 Patientinnen- und

Patientengesetz). Bereits seit dem 30. Juni 2017 bestand beim

Beschwerdeführer kein Behandlungsbedarf mehr; sein weiterer Aufenthalt im ZSFT

lag einzig darin begründet, dass seine Verlegung in die JVA E erst am 18. Juli

2017.

stattfinden konnte. Die Vorinstanz ging vor diesem Hintergrund zu Recht

davon aus, das ZSFT habe am 14. Juli 2017 nicht in Anwendung der Patientenschutzgesetzgebung

eine Zwangsmassnahme verfügt, welche gemäss dem spezialgesetzlich vorgesehenen

Instanzenzug anzufechten gewesen wäre.

4.4

Anordnungen

einer Verwaltungseinheit können gemäss § 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1

VRG mit Rekurs bei der Direktion angefochten werden. Die Vorinstanz erachtete

sich gestützt auf diesen Regelinstanzenzug als zur Behandlung des Rekurses

zuständig, weil das ZSFT zum relevanten Zeitpunkt Teil einer ihr

untergeordneten Verwaltungseinheit bildete (dazu vorstehend E. 3.2). Dabei

liess die Vorinstanz jedoch ausser Acht, dass das ZSFT hinsichtlich des

Beschwerdeführers vom Amt für Justizvollzug zugewiesene Vollzugsaufgaben

wahrnahm (vgl. E. 3.3). In diesem Bereich gilt die Direktion der Justiz

und des Innern als obere Behörde im Sinn von § 19b Abs. 1 VRG. Eine

Rekurszuständigkeit der Gesundheitsdirektion im vorliegenden Fall liefe der

kantonalen Zuständigkeitsordnung zuwider, zumal die Direktion der Justiz und

des Innern für den Justizvollzug zuständig ist und die Aufsicht über die

Aufgabenerfüllung in ihrem Zuständigkeitsbereich ausübt (§ 58 Abs. 1

in Verbindung mit Anhang 1 VOG RR). Die Vorinstanz war für die Behandlung

des Rekurses vom 15. August 2017 folglich sachlich unzuständig.

5.

5.1

Die Vorinstanz

erblickte im Schreiben des ZSFT vom 14. Juli 2017 auch eine

Feststellungsverfügung über vergangene Realakte im Sinn von § 10c VRG. Das

ZSFT habe darin sinngemäss festgestellt, dass die Verweigerung eines täglichen

Aussenaufenthaltes ab dem 6. Juli 2017 rechtmässig gewesen sei. Eine

Verfügung nach § 10c VRG kann jedoch nicht von Amtes wegen erlassen

werden, sondern ergeht auf Begehren einer Person, die ein schutzwürdiges

Interesse hat und durch den fraglichen Realakt in ihren Rechten oder Pflichten

berührt wird. Ein solches Begehren hat der Beschwerdeführer aber nicht

gestellt. Ohnehin wäre fraglich, ob für eine Feststellungsverfügung über die

Rechtmässigkeit der Haftbedingungen im Strafvollzug nicht das ZSFT, sondern das

Amt für Justizvollzug zuständig wäre, dem der Vollzug der von zürcherischen

Gerichten ausgesprochenen Freiheitsstrafen obliegt (§ 5 lit. a JVV).

5.2

Das

Schreiben des ZSFT vom 14. Juli 2017 kann vor diesem Hintergrund nicht als

Feststellungsverfügung im Sinn von § 10c VRG qualifiziert werden. Vielmehr

handelte es sich dabei um die schriftliche Eröffnung der bereits am

7.

Juli 2017 mündlich gegenüber dem Beschwerdeführer erfolgten Anordnung

über seine Aufenthalte im Freien. Aufgrund der materiellen Natur des

Verfügungsbegriffs ist die äussere Form des Verwaltungshandelns für dessen

Qualifikation nicht entscheidend (VGr, 9. Januar 2019, VB.2018.00458, E. 3.2).

6.

6.1

Der Rekurs

gegen die Verfügung vom 14. Juli 2017 hätte nach dem Gesagten entgegen der

darin enthaltenen Rechtsmittelbelehrung nicht an die Gesundheitsdirektion,

sondern an die Direktion der Justiz und des Innern gerichtet werden müssen.

Fraglich ist, ob der angefochtene Entscheid infolge

fehlender sachlicher Zuständigkeit der Vorinstanz aufzuheben ist oder dennoch

eine materielle Behandlung der vorgebrachten Rügen vorgenommen werden kann.

6.2

Nach der

Praxis des Verwaltungsgerichts kann aus prozessökonomischen Gründen von der

Aufhebung des Entscheids einer unzuständigen Vorinstanz und von der Überweisung

an die zuständige Instanz ausnahmsweise abgesehen und dennoch ein materieller

Entscheid gefällt werden, wenn das Interesse sämtlicher Parteien an einer

beförderlichen Verfahrenserledigung die entgegenstehenden Anliegen – namentlich

das Legalitätsprinzip und die Rechtssicherheit, gegebenenfalls etwa auch das

Interesse am Entscheid durch eine fachkundige Behörde – überwiegt. Eine

Schranke für die ausnahmsweise materielle Behandlung einer Beschwerde gegen den

Entscheid einer sachlich unzuständigen Behörde bildet die Nichtigkeit: Wenn der

angefochtene Entscheid nichtig ist, muss zwingend die Durchführung des

Verfahrens vor der zuständigen Instanz ermöglicht werden (zum Ganzen VGr,

5.

April 2017, VB.2016.00048, E. 2.4.2 mit Hinweisen).

6.3

Damit

Nichtigkeit anzunehmen ist, muss nach der sogenannten Evidenztheorie ein

besonders schwerer Mangel vorliegen; der Mangel muss offensichtlich oder

zumindest leicht erkennbar sein, und die Annahme der Nichtigkeit darf die

Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährden. Sachliche und funktionelle

Unzuständigkeit stellen nach der Praxis einen Nichtigkeitsgrund dar, es sei

denn, der verfügenden Behörde komme auf dem betreffenden Gebiet allgemeine

Entscheidungsgewalt zu oder der Schluss auf Nichtigkeit vertrüge sich nicht mit

der Rechtssicherheit (BGE 137 III 217 E. 2.4.3; Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,

Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1098 und 1105; Plüss, § 5 N. 38).

6.4

Ob von der

Nichtigkeit des vorinstanzlichen Entscheids auszugehen ist, kann vorliegend

aber letztlich offenbleiben, da das Interesse an einem Entscheid der

fachkundigen Direktion der Justiz und des Innern sowie an der Einhaltung der

zwingenden Zuständigkeitsvorschriften des kantonalen öffentlichen Rechts

gegenüber dem Interesse an einer beförderlichen materiellen Behandlung der

beschwerdeführerischen Feststellungsbegehren ohnehin überwiegt. Dieses Ergebnis

drängt sich insbesondere auf, weil sich der Beschwerdeführer nicht mehr in der

Klinik G befindet und somit an deren Beurteilung kein aktuelles Interesse

mehr besteht. Seine Begehren wären nur zu behandeln, weil der Beschwerdeführer

in vertretbarer Weise die Verletzung einer Garantie der EMRK rügt (vgl. BGE 142

I 135 E. 1.3.1 mit Hinweisen) beziehungsweise weil sich die Rechtsfrage

unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an ihrer

Beantwortung ein öffentliches Interesse besteht und sie im Einzelfall kaum je

rechtzeitig gerichtlich überprüft werden könnte (Martin Bertschi in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 21 N. 25).

6.5

Nach dem

Gesagten ist von einer materiellen Beurteilung der Beschwerde durch das

Verwaltungsgericht abzusehen. Da es sich beim Rekurs gegen die Verfügung des

ZSFT vom 14. Juli 2017 um eine fristgebundene Eingabe handelt, ist die

Beschwerde von Amtes wegen zur Behandlung als Rekurs an die Direktion der

Justiz und des Innern zu überweisen (vgl. Plüss, § 5 N. 48). Die

Direktion der Justiz und des Innern wird dabei insbesondere auch zu prüfen

haben, ob das ZSFT zum Erlass der Verfügung vom 14. Juli 2017 überhaupt

befugt war.

7.

7.1

Hebt eine

obere Behörde den Entscheid einer unteren Behörde infolge deren Unzuständigkeit

auf, sind die Verfahrenskosten für beide Instanzen auf die Staatskasse zu

nehmen (Plüss, § 5 N. 37). Der Antrag des Beschwerdeführers auf unentgeltliche

Prozessführung erweist sich daher als gegenstandslos.

7.2

Bei diesem

Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer nicht als obsiegend, weshalb ihm

keine Parteientschädigung zuzusprechen ist. Über eine allfällige

Parteientschädigung für das Rekursverfahren wird die Direktion der Justiz und

des Innern in ihrem Rekursentscheid zu befinden haben (§ 17 Abs. 2

VRG).

7.3

Der

Beschwerdeführer beantragte für das verwaltungsgerichtliche Verfahren die

Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands. Gemäss § 16 Abs. 1

VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht

offenkundig aussichtslos erscheinen, auf entsprechendes Ersuchen Anspruch auf

unentgeltliche Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer

unentgeltlichen Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage

sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG). Es

obliegt der gesuchstellenden Partei, zum Nachweis

ihrer Mittellosigkeit ihre Einkommens- und Vermögensverhältnisse umfassend

darzustellen und soweit möglich zu belegen (Plüss, § 16 N. 38). Eine

anwaltlich vertretene Partei muss nicht explizit auf diese Mitwirkungspflicht

hingewiesen werden, wenn sie keine entsprechenden Belege einreicht (VGr,

6.

Dezember 2012, VB.2012.00576, E. 4.3;

Plüss, § 16 N. 40). Der Beschwerdeführer behauptet lediglich in

pauschaler Weise, mittellos zu sein, weil er keinen Beruf erlernt habe und nie

einer Erwerbstätigkeit nachgegangen sei, ohne aber seine finanzielle Situation

zu dokumentieren. Damit ist seine Mittellosigkeit nicht erstellt, weshalb das

Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsvertretung abzuweisen ist.

8.

Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen

Zwischenentscheid über die Zuständigkeit, gegen den nach

Art. 92 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

(BGG) die Beschwerde zulässig ist; eine spätere

Anfechtung mit dem Endentscheid ist nicht mehr möglich (Art. 92

Abs. 2 BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen teilweise gutgeheissen. Die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 28. September

2018.

wird aufgehoben und die Sache wird zuständigkeitshalber an die

Direktion der Justiz und des Innern überwiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden auf die Staatskasse genommen.

4.

Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird als

gegenstandslos geworden abgeschrieben.

5.

Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung wird

abgewiesen.

6.

Es werden keine Parteientschädigungen

zugesprochen.

7.

Gegen dieses Urteil kann im Sinn

der Erwägungen Beschwerde in Strafsachen nach Art. 78 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

8.

Mitteilung an …