VB.2018.00713

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00713

17. April 2019Deutsch12 min

(URT.2019.20780)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Beschluss vom 13. Februar 2018 erteilte die

Baubehörde der Gemeinde Meilen der Abteilung Liegenschaften der politischen

Gemeinde Meilen unter Nebenbestimmungen die baurechtliche Bewilligung für den

Neubau einer Feuerwehreinstellhalle mit zwei Wohnungen auf dem Grundstück

Kat.-Nr. 01 an der D-Strasse 02 und 03 (neu) in Meilen.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Entscheid erhob A mit Eingabe vom

28.

März 2018 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und

beantragte die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses sowie die Verweigerung

der Baubewilligung. Mit Entscheid vom 2. Oktober 2018 hiess das

Baurekursgericht den Rekurs gut und hob den angefochtenen Beschluss auf.

III.

Dagegen erhoben die Baubehörde Meilen sowie die politische

Gemeinde Meilen mit gemeinsamer Eingabe vom 5. November 2018 Beschwerde

beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragten unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie die

Bestätigung der am 13. Februar 2018 erteilten Baubewilligung; eventualiter

sei die Sache an das Baurekursgericht zurückzuweisen. Am 26. November 2018

beantragte das Baurekursgericht unter den üblichen Kostenfolgen die Beschwerdeabweisung.

Mit Schreiben vom 12. Dezember 2018 verlangte A unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen die Abweisung der Beschwerde, soweit auf sie einzutreten

sei. Die Baubehörde Meilen sowie die politische Gemeinde Meilen hielten mit

Eingabe vom 8. Januar 2019 an ihren Anträgen fest. Mit Duplik vom

23.

Januar 2019 hielt A an ihren Ausführungen fest. Nachdem die Baubehörde

Meilen sowie die politische Gemeinde Meilen mit Triplik vom 7. Februar

2019.

weiterhin an ihren Anträgen festhielten, liess sich A nicht mehr

vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach

§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

1.2

Gemäss

§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG ist eine Gemeinde zur

Beschwerde berechtigt, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson

berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung

hat (lit. a), die Verletzung von Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder

Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen

Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt wird,

insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder

Verwaltungsvermögen (lit. c).

1.2.1

Die Baubehörde Meilen (Beschwerdeführerin 1) beruft sich auf ihre

Gemeindeautonomie. Diese ist durch Art. 50 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) und Art. 85 der

Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV) garantiert, weshalb die

Legitimation zur Beschwerdeerhebung – entgegen dem Dafürhalten der

Beschwerdegegnerin – zu bejahen ist. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich

besteht und im konkreten Fall verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens,

sondern der materiellen Beurteilung der Beschwerde (VGr, 12. Mai 2016,

VB.2016.00052, VB.2016.00055, E. 2; BGr, 4. September

2017,1C_161/2017, E. 1).

1.2.2

Als Bauherrin ist die politische Gemeinde Meilen

(Beschwerdeführerin 2) durch den vorinstanzlichen Entscheid gemäss

§ 21 Abs. 2 lit. a VRG wie eine Privatperson berührt und hat ein

schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Sie ist somit ohne Weiteres zur

Beschwerdeerhebung legitimiert.

1.3

Da die

übrigen Prozessvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Zur

Erweiterung des auf dem Grundstück Kat.-Nr. 04 befindlichen

Feuerwehrgebäudes plant die Beschwerdeführerin 2 auf der (gemeindeeigenen)

Parzelle Kat.-Nr. 01 die Erstellung einer Einstellhalle für Fahrzeuge der

Rettungsorganisationen sowie im ersten und zweiten Obergeschoss den Bau je

einer Wohnung. Das Baugrundstück ist gegenwärtig unbebaut und vom bestehenden

Feuerwehrgebäude einzig durch die westlich angrenzende Parzelle Kat.-Nr. 05

getrennt. Im Osten grenzt die Bauparzelle an das Grundstück Kat.-Nr. 06;

erschlossen ist sie von der südlich verlaufenden D-Strasse.

Mit dem nördlich gelegenen Nachbargrundstück

Kat.-Nr. 07, welches wie die umliegenden Grundstücke Kat.-Nrn. 05 und

06.

gemäss der geltenden Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Meilen vom 25. März

1997.

[BZO] der Wohnzone W 2.2 zugewiesen ist, wurde wegen der geringen

Tiefe des Baugrundstücks zur Realisierung des Vorhabens eine Grunddienstbarkeit

errichtet. Diese berechtigt das Baugrundstück die projektierte Einstellhalle um

3,5 Meter in das belastete Grundstück Kat.-Nr. 07 zu erweitern und

sie dauernd beizubehalten, wobei diese Baute die Höhenkote von 433,44 m ü. M.

nicht überschreiten dürfe. Die vereinbarte Höhenkote ist insofern bedeutsam,

als das Baugrundstück in Richtung der belasteten Parzelle ansteigt, weshalb auf

dem belasteten Nachbargrundstück der von der Dienstbarkeit profitierende Teil

der Einstellhalle unter dem gewachsenen Terrain bleibt.

2.2

Hinblick auf das Bauprojekt wurde eine Teilrevision der kommunalen

Nutzungsplanung vorgenommen, da die geplante Einstellhalle für die Fahrzeuge

der Rettungsorganisationen in der Wohnzone W 2.2 – der die Bauparzelle zuvor

angehörte – nicht zonenkonform gewesen wäre. Daher setzte die

Gemeindeversammlung Meilen am 5. Dezember 2016 die Umzonung des

Baugrundstücks in die Zone für öffentliche Bauten (Oe) fest. Die Baudirektion

des Kantons Zürich genehmigte die Festsetzung am 21. März 2017. Darauf

erteilte die Beschwerdeführerin 1 am

13.

Februar 2018 die streitgegenständliche Baubewilligung zur Erstellung

der Einstellhalle. In planungsrechtlicher Hinsicht hielt sie dabei fest, der

"Hauptprojektperimeter" liege in der Zone für öffentliche Bauten

(Oe). Unter Beachtung von § 60 des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) und Art. 27 BZO sei

das Bauvorhaben zonenkonform.

2.3

Nach

Rekurserhebung durch die heutige Beschwerdegegnerin erwog das Baurekursgericht

in seinem Entscheid vom 2. Oktober 2018, die Ausscheidung der

verschiedenen Zonentypen durch die Gemeinden erfolge parzellenscharf. Es genüge

daher nicht, wenn (lediglich) der "Hauptprojektperimeter" in der für

die Baute zulässigen Zone liege; diese Betrachtungsweise würde den

Genauigkeitsgrad von Zonenplänen grundlegend infrage stellen. Da vorliegend ein

Teil der Feuerwehreinstellhalle in das der Wohnzone W 2.2 zugewiesene

Nachbargrundstück (Kat.-Nr. 07) hineinrage, erweise sich das Bauvorhaben

respektive der überragende Teil der Baute klarerweise als nicht zonenkonform.

Daran ändere auch der Umstand nichts, dass der überragende Teil unterirdisch

liege.

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerinnen machen zunächst geltend, die Zonenplanänderung sei

projektspezifisch erfolgt, wodurch dieser bezüglich des in das

Nachbargrundstück hineinragenden Teils der Einstellhalle eine

sondernutzungsplanähnliche Funktion zukomme. Deshalb sei dieser unterirdische

Gebäudeteil zonenkonform.

Vorliegend wurde mit der Teilrevision der kommunalen

Zonenplanung der Rahmennutzungsplan neu festgelegt. Somit wurde nicht ein

Rahmennutzungsplan mit einem Sondernutzungsplan ausgestaltet oder verändert

(vgl. dazu Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht,

6.

A., Bern 2016, S. 244). Weiter übersehen die

Beschwerdeführerinnen, dass die mit ihrer Argumentation offenbar angesprochenen

Sonderbauvorschriften (§ 79–82 PBG) respektive Gestaltungspläne

(§ 83–87 PBG) die Abweichung von der Regelbauweise für bestimmte Gebiete

ermöglichen (§ 79 Abs. 1 PBG bzw. § 83 Abs. 1 PBG) – nicht

hingegen für projektierte Bauvorhaben. Der – diffuse – Hinweis auf eine

sondernutzungsplanähnliche Funktion findet somit im Gesetz keinerlei Stütze,

weshalb nicht weiter darauf einzugehen ist.

3.2

Darüber

hinaus können die Beschwerdeführerinnen aus der Annahme bzw. Genehmigung der

Umzonung durch die Gemeindeversammlung am 5. Dezember 2016 sowie durch die

Baudirektion am 21. März 2017 nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die

Gemeindeversammlung hat am 5. Dezember 2016 dem Antrag zugestimmt, dass

die Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. 01 von der Wohnzone W 2.2 in

die Zone für öffentliche Bauten (Oe) festgesetzt wird. Obgleich die

zonenmässige Festsetzung im Hinblick auf die (bereits) projektierte

Einstellhalle erfolgte, so blieb sie doch auf das Grundstück Kat.-Nr. 01

beschränkt (weshalb das beschwerdeführerisch behauptete Wissen der

Stimmberechtigten um das unterirdische Überragen der Einstellhalle unerheblich

ist). Das bergseitig benachbarte Grundstück Kat.-Nr. 07 blieb von diesem

Antrag und auch vom Überragen eines Teils der Einstellhalle daher

nutzungsplanerisch unberührt.

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen bewirkt

auch die Genehmigung der Teilrevision der Nutzungsplanung durch die

Baudirektion am 21. März 2017 keine Zonenkonformität des unterirdischen

Überbaus. Gemäss Art. 25 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes vom

22.

Juni 1979 sind für die Genehmigung die kantonalen Richtpläne

Prüfungsmassstab. Dabei bietet der Bericht im Sinn von Art. 47 der

Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) eine Entscheidungshilfe (BGr,

16.

Januar 2018,1C_384/2016, E. 2.7). Unabhängig davon, ob der

Bericht das Überragen der Einstellhalle auf das bergseitige Nachbargrundstück

zeigt (so die Beschwerdeführerinnen), ist daraus ihre zonenmässige Rechtmässigkeit

nicht abzuleiten, da der kommunale Nutzungsplan Genehmigungsgegenstand ist und

nicht ein im Bericht nach Art. 47 RPV allenfalls vorgestelltes Projekt.

3.3

Sodann

weisen die Beschwerdeführerinnen darauf hin, dass vom unterirdischen Überbau

kaum wahrnehmbare Lärmimmissionen ausgingen, weshalb dieser in die Wohnzone

hineinragen dürfe. Damit vermögen sie gleichfalls nicht durchzudringen. Die

Zonenkonformität verlangt in erster Linie einen positiven, funktionalen

Zusammenhang zwischen Bauvorhaben und Zonenzweck; sie ist nicht schon dann zu

bejahen, wenn das Bauwerk dem Zonenzweck – besonders was Immissionen angeht –

nicht entgegensteht (Hänni, S. 201).

3.4

Die

Beschwerdeführerinnen bringen keine weiteren Einwendungen gegen die

vorinstanzliche Feststellung, dass der in die Wohnzone hineinragende

unterirdische Teil des Feuerwehrgebäudes nicht zonenkonform sei, vor. Da die

diesbezüglichen Erwägungen nicht zu beanstanden sind, kann vollumfänglich auf

sie verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2

VRG).

4.

Eventualiter, soweit das hiesige Gericht die

Zonenkonformität der unterirdischen Baute nicht bejaht, verlangen die

Beschwerdeführerinnen in dieser Frage die Erteilung einer Ausnahmebewilligung im

Sinn von § 220 PBG.

4.1

Streitgegenstand

kann nur sein, was bereits Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war oder

allenfalls hätte sein sollen und was gemäss der Dispositionsmaxime zwischen den

Parteien noch strittig ist, was sich wiederum aus den Parteibegehren,

insbesondere den Beschwerdeanträgen, ergibt. Im Laufe des

Rechtsmittelverfahrens kann sich der Streitgegenstand verengen bzw. um nicht

mehr strittige Punkte reduzieren, grundsätzlich jedoch nicht erweitern oder

inhaltlich verändern (BGE 136 II 457 E. 4.2). Eine Änderung des

Streitgegenstands liegt nicht nur dann vor, wenn ein neues oder erweitertes

Rechtsbegehren gestellt wird, sondern auch dann, wenn der Rechtsgrund

ausgewechselt, d. h.

die gleiche Rechtsfolge aus wesentlich anderen Sachverhaltselementen, verbunden

mit einem anderen Rechtssatz, abgeleitet wird (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 47).

4.2

Vorliegend

ist der Beschluss der Gemeinde Meilen vom 13. Februar 2018 Gegenstand des

Rechtsmittelverfahrens, womit dieser Ausgangspunkt zur Bestimmung des

Streitgegenstands ist. Die Bauherrschaft stellte in ihrem Baugesuch keinen

Antrag für eine Ausnahmebewilligung. Ein solches Gesuch mitsamt entsprechender

Begründung hätte sie mit Blick auf § 310 PBG zur Erlangung einer Ausnahmebewilligung

zusammen mit den Baugesuchsunterlagen der örtlichen Baubehörde einreichen

müssen. Der erwähnte Beschluss der Gemeinde Meilen vom 13. Februar 2018 bejahte

sodann die Zonenkonformität des Bauprojekts, weshalb eine – ohnehin nicht

nachgesuchte – Ausnahmebewilligung nicht erforderlich war. Damit entfiel auch

die ansonsten der örtlichen Baubehörde obliegende Pflicht zur Begründung der

ausgestellten Ausnahmebewilligung gemäss § 320 PBG.

4.3

Mit der nun

vor Verwaltungsgericht erstmals beantragten Erteilung einer Ausnahmebewilligung

im Sinn von § 220 PBG verlangen die Beschwerdeführerinnen eine Befreiung

von jenen Normen, welche der Zonenkonformität des geplanten Bauvorhabens

entgegenstehen. Als Ausnahmegründe machen sie namentlich den besonderen Zweck,

die besondere Lage, die besondere Topographie, die zonenmässige Kompensation,

das markante Unterschreiten der möglichen Nutzung der Zone für öffentliche

Bauten sowie die Zustimmung zum unterirdischen Überbau durch die

nutzungsplanerische Festlegung geltend. Eine Bejahung dieser Gründe hätte in

der baubewilligungsrechtlichen Frage der Zonenkonformität eine Auswechslung des

Rechtsgrunds zur Folge, weg von der bejahten Vereinbarkeit mit den anwendbaren Zonennormen

hin zur Befreiung von den anwendbaren Zonennormen.

Die Befreiung von Bauvorschriften nach § 220 PBG erfordert

das Vorliegen besonderer Verhältnisse, welche insbesondere in der Topographie,

Lage oder Form des Baugrundstücks begründet sind (VGr, 2. März

2017, VB.2016.00373, E. 4.3) und somit in

der Würdigung örtlicher Gegebenheiten. Der kommunalen Baubewilligungsbehörde wird

insofern bei der Einräumung einer Ausnahmebewilligung ein erheblicher Spielraum

zugestanden (VGr, 30. August 2018, VB.2018.00164, E. 3.2). Vorliegend

fällt massgebend ins Gewicht, dass die vorgebrachten Ausnahmegründe zufolge

ihrer Anzahl und ihrer Vielgestaltigkeit die Beurteilung eines anders

gelagerten Sachverhalts erforderlich macht.

Demnach würde die gleiche Rechtsfolge (Bestätigung der

Baubewilligung) aus wesentlich anderen Sachverhaltselementen, verbunden mit

einem anderen Rechtssatz, nämlich § 220 PBG, abgeleitet werden. Damit

einher ginge eine Änderung des vorliegenden Streitgegenstands. Das Ansinnen der

Beschwerdeführerinnen erweist sich folglich aus prozessualen Gründen als

unzulässig, weshalb auf die geltend gemachten Ausnahmegründe im Sinn von

§ 220 PBG nicht weiter einzugehen ist.

Folglich hatte die Vorinstanz die im Rekursverfahren

geltend gemachten Ausnahmegründe ebenso wenig zu hören, weshalb in diesem

Vorgehen keine Verletzung des rechtlichen Gehörs zu erblicken ist.

5.

5.1

Zusammenfassend

ist die Beschwerde abzuweisen und der Entscheid des Baurekursgerichts vom

2.

Oktober 2018 zu bestätigen.

5.2

Ausgangsgemäss

sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführerinnen je zur

Hälfte aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

Bei diesem Verfahrensausgang steht ihnen keine Parteientschädigung zu. Vielmehr

sind sie antragsgemäss zu verpflichten, der Beschwerdegegnerin zu gleichen

Teilen eine Parteientschädigung zu bezahlen, wobei sich insgesamt Fr. 3'500.-

als angemessen erweisen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 5'140.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerinnen je zur

Hälfte auferlegt.

4.

Die Beschwerdeführerinnen werden verpflichtet, der

Beschwerdegegnerin für das Beschwerdeverfahren zu gleichen Teilen eine

Parteientschädigung in der Höhe von insgesamt Fr. 3'500.- zu bezahlen,

zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …