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Entscheid

VB.2018.00747

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00747

7. Februar 2019Deutsch28 min

(URT.2019.20566)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. Mit

Verfügung vom 23. Juni 2010 erteilte der Kantonsarzt im Namen der

Gesundheitsdirektion der A GmbH eine bis zum 30. Juni 2020 befristete

Betriebsbewilligung zur Führung der A GmbH Privatspitex.

B. Nach

einer unangemeldeten Inspektion der Spitex-Institution am 23. November

2017 und der persönlichen Befragung von ehemaligen und aktuellen Mitarbeitenden

Erwägungen

beantragte der Bezirksrat C der Abteilung Gesundheitsberufe & Bewilligungen

der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich (vormals Kantonsärztlicher Dienst;

fortan Abteilung Gesundheitsberufe & Bewilligungen), gegenüber der A GmbH

einen Aufnahmestopp im Sinn einer vorsorglichen Massnahme zu verfügen und ihr

die Betriebsbewilligung definitiv zu entziehen. Die Abteilung Gesundheitsberufe

& Bewilligungen setzte der A GmbH mit Schreiben vom 11. Januar

2018.

Frist an, um zu den Vorwürfen und dem beantragten Aufnahmestopp Stellung

zu nehmen. Die A GmbH liess sich mit Schreiben vom 2. Februar 2018

vernehmen. Mit Verfügung vom 16. Februar 2018 verbot die Abteilung

Gesundheitsberufe und Bewilligungen der A GmbH per sofort die Übernahme

der Pflege von neuen Patientinnen und Patienten (Aufnahmestopp;

Dispositiv

Dispositivziffer I). Diese Anordnung bleibe gültig, bis der endgültige

Entscheid in der Hauptsache (Verfahren betreffend Entzug der

Betriebsbewilligung) in Rechtskraft erwachsen sei, sofern nicht vorher eine

anderslautende Verfügung ergehe (Dispositivziffer II). Die Kosten dieser

Verfügung würden mit dem Entscheid in der Hauptsache auferlegt (Dispositivziffer III).

Dem Lauf der Rekursfrist sowie einem gegen Dispositivziffer I

eingereichten Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen

(Dispositivziffer V).

II.

Einen dagegen am 20. März 2018 von der A GmbH

erhobenen Rekurs wies die Gesundheitsdirektion mit Verfügung vom

16. Oktober 2018 ab, soweit darauf eingetreten wurde. Die Verfahrenskosten

wurden der A GmbH auferlegt. Eine Parteientschädigung wurde nicht

zugesprochen. Dem Lauf der Beschwerdefrist und einer allfälligen Beschwerde

wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.

III.

Dagegen gelangte die A GmbH am 16. November

2018 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, der

Rekursentscheid vom 16. Oktober 2018 sowie die Verfügung vom

16. Februar 2018 seien aufzuheben. Alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen inkl. Mehrwertsteuer zulasten der Vorinstanz bzw. der

Staatskasse. In prozessualer Hinsicht beantragte sie die Wiederherstellung der

aufschiebenden Wirkung; eventualiter sei die aufschiebende Wirkung teilweise

wiederherzustellen, indem die Beschwerdeführerin auch während der Dauer des

Verfahrens neue Patienten aufnehmen dürfe, mit der Auflage, die KLV-A

(Abklärung, Behandlung und Koordination) und KLV-B (Untersuchung und

Behandlung) Leistungen dieser neuen Patienten ausschliesslich durch

diplomiertes Pflegepersonal der Tertiärstufe erbringen zu lassen.

Die Gesundheitsdirektion übermittelte am 7. Dezember

2018 die Rekursakten und beantragte die Abweisung des Gesuchs um

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde sowie der

Beschwerde selbst. Gleichentags verzichtete die Abteilung Gesundheitsberufe

& Bewilligungen auf eine Stellungnahme zum Gesuch um Wiederherstellung der

aufschiebenden Wirkung. Auf telefonische Aufforderung des Verwaltungsgerichts

hin übermittelte sie am 10. Dezember 2018 ihre Akten. Mit

Präsidialverfügung vom 21. Dezember 2018 wies das Verwaltungsgericht das

Gesuch der A GmbH um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab. Am

14. Januar 2019 reichte die Abteilung Gesundheitsberufe &

Bewilligungen die Beschwerdeantwort ein.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das

Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der gegen den Rekursentscheid der

Gesundheitsdirektion gerichteten Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) in der Hauptsache

zuständig. Strittig ist vorliegend ein Zwischenentscheid betreffend Erlass

vorsorglicher Massnahmen (vorsorglicher Aufnahmestopp). Bereits mit

Präsidialverfügung vom 21. Dezember 2018 ist zu Recht festgestellt worden,

dass der Beschwerdeführerin durch die angeordneten Massnahmen ein nicht leicht

wiedergutzumachender Nachteil drohe, weshalb auf die Beschwerde gestützt auf

§ 41 Abs. 3 und § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit

Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

(BGG) einzutreten ist.

1.2 Im

vorliegenden Beschwerdeverfahren wurde bislang versehentlich die "A GmbH

Privatspitex" als Beschwerdeführerin aufgeführt. Nachdem aber die A GmbH

Inhaberin der Betriebsbewilligung für die Spitex-Institution ist, vor

Vorinstanz die A GmbH Rekurrentin war, die Vollmacht vom 25. Januar

2018 im Namen der A GmbH unterzeichnet wurde und der bewilligten

Spitex-Institution keine eigene Rechtspersönlichkeit zukommt, ist das Rubrum insofern

zu korrigieren, als die A GmbH Beschwerdeführerin ist. Den Parteien

erwächst durch diese Berichtigung kein Nachteil.

1.3 Der Beschwerdegegnerin wurde mit

Präsidialverfügung vom 22. November 2018 eine Frist von 30 Tagen zur

Beschwerdebeantwortung angesetzt. Die Verfügung wurde der Beschwerdegegnerin

über den kantonsinternen Weibeldienst zugestellt. Als Zustellungszeitpunkt gilt

in diesem Fall die Inempfangnahme durch den internen Weibeldienst (Kaspar Plüss

in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 11

N. 50). Vorliegend nahm der Weibel die Präsidialverfügung vom

22. November 2018 am 26. November 2018 entgegen, weshalb die

30-tägige Frist am 27. November 2018 begann und unter Berücksichtigung der

Gerichtsferien am 11. Januar 2019 endete. Die Beschwerdegegnerin

erstattete die Beschwerdeantwort jedoch erst am 14. Januar 2019 und damit

verspätet. Soweit nicht die behördliche Pflicht zur

Sachverhaltsermittlung gemäss § 7 Abs. 1 VRG deren Berücksichtigung gebietet,

sind verspätete Eingaben in der Regel aus dem Recht zu weisen (VGr,

1. Oktober 2015, VB.2015.00265, E. 2). Die betreffende Eingabe enthält keine für das vorliegende Urteil

relevanten Neuerungen und ist daher unbeachtlich.

2.

2.1 Die

Vorinstanz erwog zusammengefasst, dass bei der Pflegedienstleitung der

Beschwerdeführerin seit Jahren keine Kontinuität bestehe und aktuell eine

Pflegedienstleitung praktisch inexistent sei. Es sei zudem ungelerntes und

nicht ausreichend qualifiziertes Personal für die Grund- und Behandlungspflege

eingesetzt worden. Die teilweise physisch und psychisch stark beeinträchtigten

Personen stünden in einem erheblichen Abhängigkeitsverhältnis zu den

Mitarbeitenden der Beschwerdeführerin. Aufgrund der belegten Mängel sei die

Patientensicherheit, insbesondere bei einer allfälligen Aufnahme neuer

Patientinnen und Patienten, nicht mehr ausreichend gewährleistet. Der

Aufnahmestopp sei geeignet und erforderlich, um die Sicherheit neuer

Patientinnen und Patienten zu gewährleisten. Da weder D, die Inhaberin der

Beschwerdeführerin, noch der (damalige) Pflegedienstleiter E Gewähr für eine

sichere Pflege bieten könnten, seien mildere Massnahmen wie etwa Auflagen oder

Beschränkungen bezüglich der Pflegebedürftigkeit nicht zielführend. Die

Massnahme sei der Beschwerdeführerin zumutbar, bleibe ihr die weitere Pflege

und Betreuung ihrer langjährigen Patientinnen und Patienten sowie das Erbringen

von hauswirtschaftlichen Leistungen doch weiterhin erlaubt.

2.2 Dagegen

wendet die Beschwerdeführerin ein, es sei paradox, dass der Aufnahmestopp nur

zum Schutz potenziell neuer Patientinnen und Patienten angeordnet, jedoch in

Bezug auf bestehende Patientinnen und Patienten kein Schutz als nötig erachtet

worden sei. Der Vorwurf, dass sich D in pflegerische Belange einmische, werde

lediglich von ehemaligen Mitarbeitenden erhoben. Der ehemalige

Pflegedienstleiter E, die derzeitige Pflegedienstleiterin F und die

Stellvertreterin G machten keine Einmischung von D geltend. D könne das

Software-Programm für die Pflegeplanung gar nicht bedienen. Hingegen rede sie

als Gesamtverantwortliche bei der Personaleinsatzplanung zweifellos mit. Weder

die Beschwerdegegnerin noch die Vorinstanz unterschieden zwischen der

Pflegeplanung und der Personaleinsatzplanung. Als Gesamtverantwortliche müsse D

die Pflegedienstleitung beaufsichtigen, insbesondere wenn sie Zweifel an deren

Arbeitstätigkeit oder Fähigkeit habe. Dies werde von ehemaligen Angestellten

als Einmischung dargestellt. Hinsichtlich des Vorwurfs, E habe seine Funktion

als Pflegedienstleiter nicht oder nur in ungenügender Weise wahrgenommen, macht

die Beschwerdeführerin geltend, es liege in seiner Verantwortung, zu

entscheiden, welche Aufgaben er seiner Stellvertreterin übertragen wolle. Es

gebe keine verbindlichen Voraussetzungen für die Stellvertretungsfunktion eines

Pflegedienstleiters. Für Mitarbeitende und Klienten sei E jederzeit erreichbar

gewesen. Ausserdem sei ohnehin der derzeitige Zustand massgebend, und seit

Oktober 2018 übernehme F die Funktion der Pflegedienstleiterin. Sodann

bestreitet die Beschwerdeführerin, dass Grund- und Behandlungspflege durch

nicht dafür ausgebildetes Personal erbracht worden seien. Die Vorinstanz habe

sich nicht damit auseinandergesetzt, was welches Personal dürfe und welche

Leistungen erbracht und in Rechnung gestellt worden seien. In Bezug auf den

unsachgemässen Umgang mit Medikamenten und Betäubungsmitteln liege ebenfalls

kein Beweis vor. Zusammenfassend gründeten die summarische Prüfung des

Bezirksrats und der Vorinstanz auf ungenügender Sachverhaltsermittlung und

unrichtiger Rechtsanwendung. Es könne nicht ein Klient genannt werden, dessen

Gesundheit durch die Dienstleistung der Beschwerdeführerin leicht oder akut

gefährdet oder gar verletzt worden wäre. Anstelle von konkreten Gefährdungsvorwürfen

werde vielmehr mit einem sehr schlechten Gesamtbild der Beschwerdeführerin

agiert. Eine einwandfreie Berufsausübung sei zum jetzigen Zeitpunkt

sichergestellt, da sowohl genügend qualifiziertes Personal als auch eine

ausgesprochen qualifizierte Pflegedienstleitung vorhanden sei. Demnach sei die

Dringlichkeit des Aufnahmestopps während des Entzugsverfahrens zu verneinen. Es

werde keine akute Gefährdung der öffentlichen Gesundheit in Bezug auf einen

schweren, nicht wiedergutzumachenden Nachteil geltend gemacht, weshalb die

Massnahme weder auf die Erreichung eines legitimen Ziels abziele noch geeignet

sei. Die Auflage, einen anderen Pflegedienstleiter zu ernennen oder gewisse

Leistungen nur von bestimmtem, namentlich genanntem Personal erbringen zu lassen,

hätte für das Ziel des vorläufigen Rechtsschutzes während des Hauptverfahrens

völlig ausgereicht. Die weitere Aufrechterhaltung des Aufnahmestopps komme

einem Entzug der Bewilligung gleich und werde in der Entlassung von

19 Mitarbeitenden enden, bevor das Hauptverfahren abgeschlossen sein

werde. Als private, kleinere Spitex-Institution sei die Beschwerdeführerin auf

eine kontinuierliche Aufnahme von neuen Klienten angewiesen.

3.

3.1 Gemäss

§ 36 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 (GesG) werden Betriebsbewilligungen

für Institutionen der spitalexternen Kranken- und Gesundheitspflege (Spitex)

erteilt, wenn die Institution den angebotenen Leistungen entsprechend

eingerichtet ist (lit. a), über das für eine fachgerechte Versorgung der

Patientinnen und Patienten notwendige Personal verfügt (lit. b), der

Direktion eine gesamtverantwortliche Leitung bezeichnet hat (lit. c) und

der Direktion ein Mitglied der gesamtverantwortlichen Leitung bezeichnet hat,

das für die Einhaltung der gesundheitspolizeilichen Vorschriften verantwortlich

ist, wobei diese Person über eine selbständige Berufsausübungsbewilligung nach

§ 3 GesG verfügen muss (lit. d). Die gesamtverantwortliche Leitung

und die verantwortliche Leitung Pflege sind durch vertrauenswürdige Personen

wahrzunehmen (vgl. Merkblatt der Beschwerdegegnerin betreffend

Betriebsbewilligung für Spitex-Institutionen, Mai 2017 [fortan: Merkblatt

Spitex-Institutionen], Ziff. 5.1).

3.2 Spitex-Institutionen

unterstehen der gesundheitspolizeilichen Aufsicht des Bezirksrats und der

gesundheitspolizeilichen Oberaufsicht der Direktion (§ 37 Abs. 1

GesG). Den Organen der Gesundheitsdirektion und dem Bezirksrat ist jederzeit

Zutritt zu sämtlichen Räumlichkeiten zu gewähren und jede gewünschte Auskunft

zu erteilen (§ 59 Abs. 2 lit. a und Abs. 3 GesG; Merkblatt

Spitex-Institutionen, Ziff. 12). Sodann kann die Gesundheitsdirektion

gemäss § 59 Abs. 2 lit. b GesG verwaltungsrechtliche Sanktionen

ergreifen.

3.3 Für den

Entzug der Bewilligung ist die Gesundheitsdirektion zuständig. Ein Bewilligungsentzug

ist möglich, wenn die Voraussetzungen für die Erteilung der Bewilligung nicht

mehr vorliegen. Dies ist insbesondere der Fall, wenn der Inhaber der

Bewilligung schwerwiegend oder wiederholt Berufspflichten verletzt, die

berufliche Stellung missbräuchlich ausnützt oder anderweitige Handlungen

vornimmt, die mit seiner Vertrauensstellung nicht vereinbar sind (§ 36

Abs. 2 i. V. m. § 5 Abs. 1

GesG). Gemäss § 39 und 40 GesG gelten für Spitex-Institutionen die in den

§§ 12, 13, 15 und 16 GesG genannten Berufs- und Sorgfaltspflichten

sinngemäss. Zudem sind das Pflegegesetz und die Verordnung über die

Pflegeversorgung zu berücksichtigen.

3.4 Zum Schutz der öffentlichen Gesundheit während

eines laufenden Verfahrens sind im Gesundheitsgesetz keine spezifischen Vorschriften

zu vorsorglichen Massnahmen vorgesehen; die Verwaltungsbehörde kann jedoch gestützt

auf § 6 VRG die nötigen vorsorglichen Massnahmen treffen. Die Massnahme muss der betroffenen Person zumutbar sein und

sich zur Abwehr eines bereits eingetretenen oder drohenden Nachteils eignen und

in persönlicher, örtlicher, sachlicher und zeitlicher Hinsicht nicht über das

zur Wahrung der gefährdeten Interessen Erforderliche hinausgehen (Regina

Kiener, Kommentar VRG, § 6 N. 16). Eine Massnahme ist geeignet, wenn

sie das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen vermag. Sie

muss im Hinblick auf das angestrebte Ziel auch erforderlich sein. Wenn eine

gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen

würde, ist diese anzuordnen. Schliesslich ist eine Verwaltungsmassnahme nur

gerechtfertigt, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten

Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten bewirkt, wahrt. Es

ist deshalb eine wertende Abwägung vorzunehmen, welche im konkreten Fall das

öffentliche Interesse an der Massnahme und die durch ihre Wirkungen

beeinträchtigten privaten Interessen der Betroffenen miteinander vergleicht.

Dabei muss die Massnahme durch ein das private Interesse überwiegendes öffentliches

Interesse gerechtfertigt sein (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016,

Rz. 587, 591, 614 f.).

3.5 Vorsorgliche

Massnahmen beruhen auf einer bloss summarischen Prüfung der Sach- und

Rechtslage und werden in der Regel gestützt auf die aktuelle Aktenlage und

allenfalls auf die Anträge des Gesuchstellers angeordnet. Weitere

Beweismassnahmen werden nicht ergriffen (Kiener, § 6 N. 31). Aufgrund

der Dringlichkeit gilt das Beweismass der Glaubhaftmachung. Dabei genügt es,

wenn gewisse Elemente für das Vorhandensein einer Tatsache sprechen, selbst

wenn die Entscheidinstanz noch mit der Möglichkeit rechnet, dass sie sich nicht

verwirklicht haben könnte (Plüss, § 7 N. 29; VGr, 7. Dezember 2017,

VB.2017.00427, E. 8.1.2). Beim Entscheid über den Erlass von vorsorglichen

Massnahmen kann die Hauptsachenprognose berücksichtigt werden, wenn sie

eindeutig ist; bei tatsächlichen oder rechtlichen Unklarheiten drängt sich

hingegen Zurückhaltung auf (BGE 130 II 149 E. 2.2). Der Behörde steht bei

der Anordnung vorsorglicher Massnahmen ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu

(BGE 129 II 286 E. 3). Das Verwaltungsgericht greift dabei nur bei einem

Überschreiten dieses Spielraums ein.

4.

4.1 Die

Beschwerdeführerin beantragt die Befragung des derzeitigen diplomierten

Personals, insbesondere von F und von H. Wie noch zu zeigen sein wird, ist der

Sachverhalt zwar nicht in allen Punkten zweifelsfrei, aber doch weitgehend

erstellt. Nachdem die Sach- und Rechtslage nur summarisch zu prüfen ist und bei

Entscheiden über vorsorgliche Massnahmen das Beweismass der Glaubhaftmachung

genügt, ist eine Befragung von Auskunftspersonen durch das Verwaltungsgericht

vorliegend nicht angezeigt.

4.2 Die

Vorinstanz pflichtete der Beschwerdeführerin bei, dass die angefochtene

Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 16. Februar 2018 sehr knapp begründet

sei, kaum eine eigene Auseinandersetzung mit den Akten erblicken lasse und sich

weder mit den Vorbringen der Beschwerdeführerin noch mit dem Antrag des Bezirksrats

C vertieft auseinandersetze. Nichtsdestotrotz verneinte die Vorinstanz – zu

Recht und entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin – eine Verletzung des

rechtlichen Gehörs, weil die Beschwerdeführerin sich vor Erlass der

angefochtenen Verfügung eingehend zum Antrag des Bezirksrats habe äussern

können, die angefochtene Verfügung nicht nur auf diesen Antrag verweise,

sondern diesen auch in groben Zügen wiedergebe und zudem auch eine

Auseinandersetzung mit den tatsächlichen Vorbringen der Beschwerdeführerin

erfolgt sei. Schliesslich habe sich die Beschwerdegegnerin in ihrer

Stellungnahme zum Rekurs mit rechtlichen Vorbringen der Beschwerdeführerin

auseinandergesetzt, sodass eine allfällige Verletzung des rechtlichen Gehörs

geheilt worden wäre. Die Beschwerdeführerin räumt in ihrer Beschwerdeschrift

selbst ein, dass dieser Mangel durch das Rekursverfahren geheilt werden könne.

Sie rügt indes, nicht nur die Verfügung der Beschwerdegegnerin, sondern auch

der Antrag des Bezirksrats sei unvollständig. So hätte er primär eigene

aufsichtsrechtliche Massnahmen anordnen müssen und erst als ultima ratio bei

der Oberaufsichtsbehörde den Entzug der Bewilligung verlangen können. Zwar ist

der Bezirksrat befugt, jederzeit unangemeldete Kontrollen und Inspektionen

durchzuführen. Für den Entzug der Bewilligung und verwaltungsrechtliche

Sanktionen ist indes die Gesundheitsdirektion zuständig (vorn

E. 3.2 f.). Nachdem der Bezirksrat im Rahmen seiner

Aufsichtstätigkeit Kenntnis über Mängel bei der Beschwerdeführerin erlangt hatte,

stellte er deshalb zu Recht einen entsprechenden Antrag an die

Beschwerdegegnerin. Der Bezirksrat ist nicht verpflichtet, zuerst eigene

aufsichtsrechtliche Massnahmen – wie bspw. Auflagen – zu ergreifen.

4.3 Sodann

macht die Beschwerdeführerin geltend, die Verwertbarkeit der Protokolle der

Befragungen von E, D und G durch den Bezirksrat sei mangels Unterzeichnung

durch die befragten Personen mehr als fragwürdig. Diesbezüglich ist zunächst

festzuhalten, dass bei mündlichen Befragungen einer Partei oder einer

Auskunftsperson im Verwaltungsverfahren eine Protokollierungspflicht besteht.

Die formlose Befragung ohne Aufzeichnung genügt nicht. In wichtigen

Angelegenheiten ist das Protokoll von der befragten Person unterzeichnen zu

lassen, so stets in Disziplinarfällen (Plüss, § 7 N. 51, 59).

Vorliegend wurden die Befragungen zwar protokolliert. Allerdings wurden die

Protokolle den befragten Personen nicht zur Stellungnahme und Unterschrift

zugestellt. Dies führt jedoch nicht ohne Weiteres zur Unverwertbarkeit dieser

Befragungsprotokolle, zumal die Beschwerdeführerin sowohl im Verfahren vor der

Beschwerdegegnerin als auch vor der Vorinstanz die Protokolle hätte einsehen

und zu den Protokollen hätte Stellung nehmen können. Darüber hinaus legt die

Beschwerdeführerin nicht dar, inwiefern der Inhalt der erwähnten Protokolle

nicht korrekt wiedergegeben worden wäre. Soweit sie im vorinstanzlichen

Verfahren geltend machte, der Bezirksrat habe nur protokolliert, was er gerne

gehört hätte, bleibt diese Behauptung unsubstanziiert. Unter diesen Umständen

besteht für das Gericht im Rahmen des Verfahrens betreffend vorsorgliche

Massnahmen kein Anlass, diese Beweismittel aus dem Recht zu weisen. Vielmehr

unterliegen die Befragungsprotokolle der freien Beweiswürdigung. Im Hauptverfahren

wird es jedoch angezeigt sein, zumindest die Stellungnahmen der befragten

Personen zu den Befragungsprotokollen einzuholen, soweit auf diese Protokolle

abgestellt werden soll.

5.

5.1

Mängel in der pflegerischen Leitung

5.1.1

Die gesamtverantwortliche Leitung der Spitex-Institution ist durch eine

kompetente und vertrauenswürdige Person wahrzunehmen. Die verantwortliche

Leitung Pflege ist durch eine vertrauenswürdige Pflegefachperson (dipl.

Pflegefachperson HF, FH) mit Bewilligung zur fachlich eigenverantwortlichen

Berufsausübung im Kanton Zürich wahrzunehmen. Diese Person trägt die

Verantwortung für die pflegerischen Belange, wie bspw. die fachgerechte Pflege

der Patientinnen und Patienten sowie die Einhaltung der Hygienevorschriften

(Merkblatt Spitex-Institutionen, Ziff. 5.1; vorn E. 3.1).

5.1.2

Gesamtverantwortliche Leiterin der Beschwerdeführerin ist D, die nicht über

eine pflegerische Ausbildung verfügt. Bei der Pflegedienstleitung gab es in den

vergangenen Jahren häufige Wechsel. Per 1. Juni 2017 übernahm E die Leitung

der Pflege. Infolge der Kündigung von E wurde die Pflegedienstleitung der

Beschwerdeführerin per 11. Oktober 2018 von F übernommen.

5.1.3

Ehemalige Mitarbeitende der Beschwerdeführerin äusserten sich gegenüber dem

Bezirksrat dahingehend, dass sich D in der Vergangenheit massgeblich in den

Kompetenzbereich der Pflegedienstleitung eingemischt und sich deren Aufgaben

angemasst habe, ohne über die dafür erforderliche fachliche Qualifikation zu

verfügen. Hinsichtlich der Würdigung dieser Aussagen der ehemaligen Mitarbeitenden

ist zu berücksichtigen, dass die Trennung des Arbeitsverhältnisses bei I, J und

K nicht einvernehmlich erfolgte und zu arbeitsrechtlichen Streitigkeiten führte.

Dies ist bei der Beweiswürdigung zu berücksichtigen. Soweit die

Beschwerdeführerin indes geltend macht, das vorliegende Verfahren sei durch

einen Komplott von J angezettelt worden, gibt es dafür in den Akten keine

Anhaltspunkte. Vielmehr hat sich I, die von April 2013 bis Januar 2015 als

Pflegedienstleiterin bei der Beschwerdeführerin tätig war, bereits am

27. Mai 2015 anonym an den Bezirksrat C gewandt, weil sich D in

Pflegebelange einmische, dauernd störend im Pflegebüro auftauche und die

Einsatzplanung mache. J, der von Februar 2015 bis Mai 2016 Pflegedienstleiter

der Beschwerdeführerin war, machte geltend, D mische sich in die Aufgaben der

Pflegedienstleitung ein. Während seiner Zeit als Pflegedienstleiter habe sie

den Pflegeplan gemacht, obwohl sie dies nicht dürfe. Dass sich D jeweils in

Pflegebelange eingemischt hat, ist auch aus den Protokollen der Kadersitzungen

ersichtlich. So ist dem Protokoll der Sitzung vom 15. Dezember 2015 zu

entnehmen, dass J wünscht, dass Mitarbeitende nur mit SRK-Zertifikat keine

Behandlungspflege durchführten, er lehne dafür die Verantwortung ab. D äusserte

sich dahingehend, dass sie damit nicht einverstanden sei; auch Mitarbeitende

mit SRK-Kurs dürften Behandlungspflege machen. K machte im Zusammenhang mit der

Pflegedienstleitung geltend, D habe alles bestimmt, u.a. auch, wer die

Medikamente zu richten habe. Diese Aussagen der ehemaligen Mitarbeitenden sind

zwar zurückhaltend zu würdigen. Nichtsdestotrotz weisen die mehrheitlich

übereinstimmenden Vorbringen darauf hin, dass sich die Pflegedienstleitung bei

der Beschwerdeführerin in den vergangenen Jahren schwierig gestaltet hat und

sich D jeweils in Pflegebelange eingemischt hat. Auch der Umstand, dass –

gemäss eigener Aussage der Beschwerdeführerin – sowohl I als auch L mit der

Pflegedienstleitung überfordert gewesen seien und M und J "unschöne

Grabenkämpfe" ausgetragen hätten, lassen auf Schwierigkeiten in der

Pflegedienstleitung schliessen, wobei D gemäss den Angaben von M klar Stellung

gegen sie bezogen habe, was die Beschwerdeführerin inzwischen selber als Fehler

einschätzt.

5.1.4

Es stellt sich die Frage, ob sich diese Zustände zwischenzeitlich gebessert

haben und die Pflegedienstleitung nunmehr fachgerecht ausgeübt wird.

Diesbezüglich ist zu berücksichtigen, dass O, die seit Mai/Juni 2010 bei der

Beschwerdeführerin arbeitet und mindestens im Zeitpunkt der Befragung durch den

Bezirksrat noch bei der Beschwerdeführerin angestellt war, geltend machte, D

habe kein diplomiertes Pflegepersonal zu Patienten schicken wollen, um Verbände

zu machen. Sie habe gesagt, "Diplomierte seien eher Büro-Leute, die sich

draussen nicht so auskennen würden". E arbeite nicht für die

Beschwerdeführerin. Niemand kenne ihn. Im Dienstplan sei er zwar für

Telefondienst eingetragen, diesen mache er aber nicht. Pflegedienstleiterin sei

G. Soweit die Beschwerdeführerin die Glaubwürdigkeit von O aufgrund einer

"amouröse[n] Beziehung zu J" infrage stellt, gibt es dazu in den

Akten keine Anhaltspunkte. Darüber hinaus weisen auch die Aussagen von G

anlässlich der Visitation durch den Bezirksrat am 23. November 2017 darauf

hin, dass D sich in Pflegebelange einmischt. So machte G geltend, E mache keine

Bedarfsabklärungen, lediglich bei der Patientin P habe er eine Bedarfsabklärung

gemacht. D mache "die Pflegeplanung und schaue dann, dass

abwechslungsweise andere Personen die Medikamente richteten bzw.

kontrollierten". Auch für die Hygienerichtlinien sei D zuständig. E

bestätigte gegenüber dem Bezirksrat, dass er keine Bedarfsabklärungen mache.

Dies mache eine geschulte Mitarbeiterin. Auf Nachfrage des Bezirksrats macht E

geltend, er wisse nicht, wer die Bedarfsabklärung bei der Patientin P gemacht

habe, eventuell habe D dies selber gemacht. Er sei als Coach für G

eingesprungen und sei da, um ihr den Rücken zu stärken. Er überfliege jeweils

die Pflegeberichte. Er führe weder Anstellungsgespräche, noch führe er neue

Mitarbeitende ein. Die direkte Führung übe G aus, er sei organisatorisch tätig.

Die Einsatzpläne machten D und G. Demgegenüber machte D geltend, sie plane die

Einsätze mit G und E. E mache die Bedarfsabklärungen und gemeinsam mit G die

Pflegeplanung.

Nach dem Gesagten bestehen

widersprüchliche Aussagen darüber, wer die Pflege- und Einsatzplanung sowie die

Bedarfsabklärungen macht. Die Aussagen von O, G und E, wonach D die

Pflegeplanung und vereinzelt Bedarfsabklärungen mache und für die Einhaltung

der Hygienerichtlinien zuständig sei, weisen aber darauf hin, dass sich D auch

derzeit in Pflegebelange und in die Tätigkeit der Pflegedienstleitung

einmischt. Per 11. Oktober 2018 übernahm F die Verantwortung als Leitung

Pflege. Dies vermag jedoch die Pflegedienstleitung nicht ohne Weiteres

sicherzustellen, zumal angesichts der Schwierigkeiten in den vergangenen Jahren

zweifelhaft ist, ob F ihre Aufgabe nunmehr ohne Einflussnahme und Einmischung

durch D ausüben kann.

5.1.5

Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die Vorinstanz habe kein

aufsichtsrechtliches Verfahren gegen E eröffnet, kann sie daraus nichts zu

ihren Gunsten ableiten, ist doch ein allfälliges Verfahren gegen E nicht

Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens. Darüber hinaus liegt es im

Ermessen der Aufsichtsbehörde, Verfahren zu eröffnen und Sanktionen zu

ergreifen.

5.2

Pflegehandlungen durch nicht qualifiziertes Personal

5.2.1

Gemäss Ziff. 5.2 f. des Merkblatts Spitex-Institutionen müssen

die pflegerischen Leistungen von Personen mit entsprechender

Berufsqualifikation erbracht werden, die der Empfehlung "Kompetenzrahmen

für das Personal in der Hilfe und Pflege zu Hause" des Spitex-Verbandes

Schweiz, Version 121212, entsprechen. Der Personalbestand muss in einem

nachvollziehbaren Verhältnis zu den im Rahmen des eingereichten

Betriebskonzepts deklarierten Dienstleistungsangeboten sowie den zu

erbringenden Leistungen stehen. Allen in der Pflege tätigen Personen dürfen nur

Aufgaben übertragen werden, für die sie tatsächlich ausgebildet sind. Generelle

Kompetenzerweiterungen für Assistenz- und Hilfspersonal, insbesondere im

Bereich der Behandlungspflege, sind nicht zulässig.

Die Behandlungspflege umfasst gemäss Art. 7

Abs. 2 lit. b der Krankenpflege-Leistungsverordnung vom

29. September 1995 (KLV) unter anderem die Messung der Vitalzeichen (Puls,

Blutdruck, Temperatur, Atem, Gewicht), die einfache Bestimmung des Zuckers in

Blut und Urin, das Einführen von Sonden und Kathetern, die Vorbereitung und

Verabreichung von Medikamenten sowie das Spülen, Reinigen und Versorgen von

Wunden und von Körperhöhlen. Demgegenüber umfasst die Grundpflege Massnahmen

wie Beine einbinden, Kompressionsstrümpfe anlegen, Betten, Bewegungsübungen,

Hilfe bei der Mund- und Körperpflege, beim An- und Auskleiden sowie beim Essen

und Trinken (Art. 7 Abs. 2 lit. c KLV).

Der Lehrgang Pflegehelferin/Pflegehelfer SRK befähigt u.a.

zur Unterstützung bei der Körperpflege (Dusche, Bad, Intimtoilette, Mund- und

Zahnpflege, Haarpflege), beim An- und Auskleiden sowie bei der Toilettenbenützung.

Nach Anweisung und unter Überwachung einer Fachperson dürfen Pflegehelferinnen

und Pflegehelfer mit SRK-Zertifikat u.a. Salben verabreichen, den Puls und die

Körpertemperatur messen und die für die betreute Person vorbereiteten

Medikamente verabreichen (Schweizerisches Rotes Kreuz, Pflegehelfer/-in SRK

Kompetenzen und Fähigkeiten, Bern, 29. November 2017).

5.2.2

Aus den dem Verwaltungsgericht vorliegenden Akten ergibt sich, dass bei

Patientinnen und Patienten der Beschwerdeführerin regelmässig Grund- und

Behandlungspflege durch Personen ohne pflegerische Ausbildung vorgenommen

wurden.

So hat Q, die zu jenem

Zeitpunkt lediglich das Modul 1 des Lehrgangs Pflegehelfer/-in SRK besucht

und noch nicht über das SRK-Zertifikat verfügt hatte, bei der Patientin R am

8. November 2017 Grundpflege durchgeführt sowie Salben und Augentropfen

verabreicht. Am 21. November 2017 hat S, die zu diesem Zeitpunkt ebenfalls

noch nicht über das SRK-Zertifikat verfügte, bei derselben Patientin

Grundpflege durchgeführt und den Blutdruck gemessen.

Auch bei der Patientin P wurde

die Grund- und Behandlungspflege von dazu nicht kompetenten Personen

ausgeführt. So machte Q regelmässig Grund- und Behandlungspflege, mass den

Blutzucker, Blutdruck, Sauerstoffsättigung und Temperatur und verabreichte

Medikamente (insbesondere Insulin) und Salben. Teilweise geschah dies zwar in

Absprache mit der Pflegedienstleitung, nichtsdestotrotz war Q mangels

SRK-Zertifikat und/oder anderweitiger Pflegeausbildung dazu nicht kompetent.

Soweit die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren geltend machte, U habe die

Verantwortung für die Insulin-Injektionen durch Q mittels Vereinbarung

übernommen, ändert dies nichts daran, dass es sich dabei um eine Pflegehandlung

handelt, zu deren Vornahme Q nicht berechtigt war. So räumte die

Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren auch ein, dass "unter dem

gesundheitspolizeilichen Aspekt [...] eine solche durch den Klienten

abgesicherte Kompetenzerweiterung eventuell nicht zulässig" sei.

Beim Patienten V ergibt sich

aus dem Verlaufsbericht, dass D, die nicht über das SRK-Zertifikat verfügt, am

30. April 2017 eine Wunde reinigte und mit einer Kompresse abdeckte.

Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, es habe sich dabei nicht um eine

Wundbehandlung gehandelt, da keine offene Wunde vorgelegen habe, erscheint dies

zumindest zweifelhaft, zumal aus dem Verlaufsbericht ersichtlich ist, dass sich

der Patient überall kratzte und bei den Wunden am Oberschenkel sehr

empfindlich war. Hinzu kommt, dass D entgegen der Behauptung der

Beschwerdeführerin und soweit aus den Akten ersichtlich nicht über eine

Ausbildung als Pflegeassistentin verfügt.

Bei der Patientin V hat S

Grund- und Behandlungspflege durchgeführt, insbesondere nach Anweisung der

Pflegedienstleitung Wunden versorgt und Augentropfen verabreicht.

Auch beim Patienten X hat S den

Blutdruck gemessen.

5.2.3

D machte anlässlich der Befragung durch den Bezirksrat geltend, meist habe Y

das Insulin gespritzt. Diese sei immer alkoholisiert gewesen. Aus den Akten ist

nicht ersichtlich, über welche Ausbildung Y verfügt hat, indes liegt es auf der

Hand, dass das Verabreichen von Insulin durch eine alkoholisierte Person eine

erhebliche Gefährdung der Patientinnen und Patienten darstellt.

Dass Pflegehelferinnen mit SRK-Zertifikat Vitalzeichen

messen und bereits vorbereitete Medikamente verabreichen, ist grundsätzlich

nicht zu beanstanden, jedoch darf dies lediglich auf Anweisung einer

Pflegefachperson erfolgen (vgl. vorn E. 5.2.1). Aus den Verlaufsberichten

geht jeweils nicht hervor, ob die Pflegehelferinnen mit SRK-Zertifikat diese

Aufgaben auf Anweisung oder aber selbständig durchgeführt haben. Lediglich

vereinzelt ergibt sich aus den Verlaufsberichten, dass eine Pflegehelferin mit

SRK-Zertifikat die Pflegedienstleitung zu Rate zog.

5.3 Nach dem

Gesagten bestehen diverse Anhaltspunkte, dass bei den durch die

Beschwerdeführerin betreuten Patientinnen und Patienten wiederholt und

regelmässig Grund- und Behandlungspflege durch dazu nicht kompetentes Personal

ausgeführt wurden. Insbesondere die Medikamentenabgabe durch dazu nicht

kompetentes Personal führt zu einer unmittelbaren Gefährdung der Patientinnen

und Patienten, zumal namentlich auch Mitarbeitende ohne SRK-Zertifikat

Vitalzeichen gemessen haben und gestützt darauf offenbar selbständig entschieden

haben, ob Insulin zu verabreichen ist. Soweit die Beschwerdeführerin geltend

macht, sie beschäftige mittlerweile nur noch Personal, das mindestens über das

SRK-Zertifikat verfüge, vermag dies nichts an der patientengefährdenden

Situation zu ändern, ist doch gestützt auf die dem Verwaltungsgericht

vorliegenden Akten nicht auszuschliessen, dass die Pflegehelferinnen mit

SRK-Zertifikat ohne Anweisungen von Pflegefachpersonen gehandelt haben und

weiterhin handeln. Aufgrund der Verlaufsberichte, aus welchen jeweils keine

Rücksprache mit Pflegefachpersonen ersichtlich ist (vorn E. 5.2.2), ist im

Rahmen einer summarischen Prüfung davon auszugehen, dass regelmässig durch

nicht kompetentes Personal und ohne Anweisung durch eine Pflegefachperson Vitalzeichen

gemessen und Medikamente verabreicht wurden. Damit wurden auch Mitarbeitende,

die über das SRK-Zertifikat verfügten, nicht kompetenzgerecht eingesetzt. Es

gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass der kompetenzgerechte Einsatz des

Personals nunmehr sichergestellt wäre. Hinzu kommt, dass die unklaren und

mitunter schwierigen Verhältnisse in der Pflegedienstleitung den

kompetenzgerechten Einsatz des Personals ganz grundsätzlich infrage stellen. Weder

die Abklärung noch die Würdigung des Sachverhalts durch die Vorinstanz ist im

Rahmen des Verfahrens betreffend vorsorgliche Massnahmen insgesamt zu

beanstanden. Ob bzw. inwieweit die Empfehlung "Kompetenzrahmen für das

Personal in der Hilfe und Pflege zu Hause" des Spitex-Verbandes Schweiz,

Version 121212, vorliegend (unmittelbar) zur Anwendung gelangt, kann

dahingestellt bleiben. Denn unbestritten ist, dass allen in der Pflege tätigen

Personen nur Aufgaben übertragen werden dürfen, für die sie tatsächlich

ausgebildet sind (Merkblatt Spitex-Institutionen, Ziff. 5.3), was im

vorliegenden Fall anhand der erwähnten Vorkommnisse nicht der Fall ist. Die

Beschwerdeführerin vermag mit ihren Vorbringen keine Zweifel an einer

bestehenden Patientengefährdung zu wecken. Demzufolge ist die Anordnung einer

vorsorglichen Massnahme grundsätzlich nicht zu beanstanden.

6.

Zu prüfen bleibt, ob die angeordnete vorsorgliche Massnahme

verhältnismässig ist, d. h.

geeignet und erforderlich ist, um die Sicherheit der behandelten Patientinnen

und Patienten zu gewährleisten. Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit im

engeren Sinn muss zudem eine Interessenabwägung vorgenommen werden.

Insbesondere muss die Massnahme der betroffenen Person zumutbar sein.

6.1 Die

vorschriftsgemässe Führung der Spitex-Institution liegt im öffentlichen

Interesse. Dazu gehört auch, dass das Personal kompetenzgerecht eingesetzt

wird. Dies dient letztlich der Gewährleistung der Sicherheit der betreuten

Patientinnen und Patienten. Der vorsorgliche Aufnahmestopp ist geeignet, die

Sicherheit der neuen Patientinnen und Patienten zu gewährleisten. Infolge des

Aufnahmestopps können sich die Fachkräfte der Beschwerdeführerin auf die Pflege

der bestehenden Patientinnen und Patienten konzentrieren. Die Gefahr des nicht

kompetenzgerechten Personaleinsatzes wird durch den Aufnahmestopp mindestens

reduziert. Der vorsorglich angeordnete Aufnahmestopp ist damit geeignet, die

Patientensicherheit zu gewährleisten.

6.2 Mildere

Massnahmen, welche die genannten öffentlichen Interessen genügend schützen

könnten, sind nicht ersichtlich, zumal die Mängel offenbar bereits seit

Längerem bestehen und auch Wechsel in der Pflegedienstleitung jeweils keine

dauerhafte Besserung zu bringen vermochten. Ausserdem erscheint die

Rollenverteilung zwischen der Gesamtleitung und der Pflegedienstleitung nach

wie vor nicht sauber geklärt (vorn E. 5.1.4). Aus diesem Grund ist nicht

davon auszugehen, dass sich nunmehr in kurzer Zeit grundlegende Änderungen im

Personaleinsatz und in der Pflegedienstleitung durchsetzen liessen. Die

Beschwerdeführerin beantragt als mildere Massnahme eine Auflage, wonach KLV-A

und KLV-B Leistungen bei neuen Patientinnen und Patienten ausschliesslich durch

diplomiertes Pflegepersonal der Tertiärstufe zu erbringen seien. Hierzu ist

festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin das Personal in der Tertiärstufe

offenbar aufgestockt hat, allerdings lediglich um insgesamt 5 % im Vergleich

zu Anfang 2018. Damit

blieb der Personalbestand in der Tertiärstufe praktisch unverändert. Hinzu

kommt, dass die Beschwerdeführerin nicht dargelegt hat, wie die Behandlung von

neuen Patientinnen und Patienten ausschliesslich durch diplomiertes

Pflegepersonal sichergestellt und kontrolliert werden könnte. Dies ist denn

auch nicht ersichtlich, zumal bereits bisher das Personal nicht

kompetenzgerecht eingesetzt wurde (vorn E. 5.2). Daran ändert auch nichts,

dass seit Oktober 2018 eine neue Pflegedienstleitung besteht (dazu vorn

E. 5.1.2 und 5.1.4). Ausserdem bestünde das Risiko, dass sich eine solche

Auflage zulasten der bestehenden Patienten auswirkte, da mindestens zweifelhaft

ist, ob überhaupt genügend qualifiziertes Pflegepersonal für bestehende und

neue Patientinnen und Patienten vorhanden ist. Die Beschwerde äussert sich dazu

nicht. Insgesamt erweist sich der Eventualantrag als zu wenig substanziiert,

als dass ihm entsprochen werden könnte. Unter diesen Umständen erscheint der

vorsorgliche Aufnahmestopp zur Gewährung der Patientensicherheit als

erforderlich.

6.3 Schliesslich

ist die Verhältnismässigkeit von Zweck und Wirkung – d. h. die Zumutbarkeit der vorgesehenen

Massnahme – zu prüfen. Es muss ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem

angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten

bewirkt, bestehen, und das öffentliche Interesse muss das private Interesse

überwiegen (Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 555 ff.). Die Führung einer

Spitex-Institution fällt unter die durch Art. 27 BV garantierte

Wirtschaftsfreiheit, die alle auf Erwerb gerichteten Tätigkeiten schützt (vgl.

BGE 130 II 87 E. 3; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller,

Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc. 2012,

N. 634 ff.). Die Beschwerdeführerin sieht durch den Entzug der

aufschiebenden Wirkung den Fortbestand der Spitex-Institution und die

Arbeitsverhältnisse der Mitarbeitenden gefährdet. Die Anforderungen an die

Leitung, Betriebsführung und das Personal einer Spitex-Institution sind

angesichts der Pflegebedürftigkeit der Patienten, deren Abhängigkeit und deren

allfälliger krankheitsbedingt eingeschränkter Urteilsfähigkeit hoch anzusetzen.

Demgegenüber kommt den wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführerin und

der Mitarbeitenden weniger Gewicht zu, zumal die Beschwerdeführerin die Pflege

der bestehenden Patientinnen und Patienten fortführen und auch weiterhin

hauswirtschaftliche Leistungen erbringen darf. Hinzu kommt, dass die Prognosen,

eine Anstellung zu finden, für Mitarbeitende im Gesundheitswesen grundsätzlich

gut sind. Eine unzulässige, präjudizielle Bedeutung, wie die Beschwerdeführerin

geltend macht, ist nicht ersichtlich. Angesichts des der Behörde im Rahmen der

Interessenabwägung zukommenden erheblichen Spielraums und des Gebots der

Zurückhaltung in der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht ist nicht zu

beanstanden, dass die Vor­instanz das gesundheitspolizeiliche Interesse am

sofortigen Vollzug des vorsorglichen Aufnahmestopps höher gewichtete als das

wirtschaftliche Interesse der Beschwerdeführerin.

6.4 Nachdem

gestützt auf die vorliegenden Akten nicht abschliessend geklärt werden kann,

von wem in der Vergangenheit die Pflegeplanung sowie die Bedarfsabklärungen

gemacht wurden und ob die derzeitige Pflegedienstleitung ihre Aufgaben ohne

Einflussnahme durch D wahrnehmen und insbesondere den kompetenzgerechten

Einsatz des Personals (Pflegeplanung) sicherstellen kann, ist die

Hauptsachenprognose vorliegend nicht zu berücksichtigen (vgl. BGr,

16. Februar 2017,6B_40/2017, E. 4.2).

7.

Nach dem Gesagten erweist sich die angeordnete

vorsorgliche Massnahme als verhältnismässig und ist nicht zu beanstanden. Die

Beschwerde ist demnach abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 VRG). Angesichts des Aufwands (Zwischenverfügung

betreffend Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung; umfangreiche Akten)

ist die Gerichtsgebühr auf Fr. 4'000.- festzusetzen. Eine

Parteientschädigung steht der Beschwerdeführerin nicht zu (§ 17

Abs. 2 VRG); die Beschwerdegegnerin hat eine solche nicht beantragt.

8.

Das vorliegende, einen

Zwischenentscheid betreffende Urteil ist ebenfalls ein Zwischenentscheid, der

wiederum nur unter den einschränkenden Bedingungen von Art. 93 Abs. 1

BGG angefochten werden kann (vorn E. 1.1;

VGr, 7. Dezember 2016, VB.2016.00571, E. 7; Bertschi, § 19a N. 32).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 80.-- Zustellkosten,

Fr. 4'080.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …