VB.2018.00758

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00758

11. Juli 2019Deutsch14 min

(URT.2019.20964)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. Mit

Verfügung vom 6. Dezember 2017 legte die Direktion von Stadtwerk A

die definitive Anschlussgebühr "Wasser" für die Überbauung D-Weg 01–02/03–04,

der B AG auf Fr. 316'816.50 fest. Unter Anrechnung des bereits

geleisteten Betrags waren noch Fr. 96'733.65 zu bezahlen.

B. Die

dagegen von der B AG eingereichte Einsprache vom 21. Dezember 2017

behandelte der Stadtrat A aufgrund des am 1. Januar 2018 in Kraft

getretenen neuen Gemeindegesetzes als Begehren um Neubeurteilung und wies

dieses mit Beschluss vom 13. Mai 2018 ab.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob die B AG am 11. Juli 2018 Rekurs

beim Baurekursgericht und beantragte die Aufhebung des Beschlusses des

Stadtrats A und die Überbindung von lediglich Fr. 47'906.10 an Wasseranschlussgebühren;

alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Die Stadt A anerkannte mit

Rekursvernehmlassung vom 15. August 2018, dass der

Gebäudeversicherungswert tiefer sei, als von ihr ursprünglich angenommen, und

anerkannte den Rekurs sinngemäss insoweit, als die definitive

Wasseranschlussgebühr auf Fr. 207'616.50 zu reduzieren sei. Mit Entscheid

vom 25. Oktober 2018 hiess das Baurekursgericht den Rekurs teilweise gut,

soweit es ihn nicht als durch Anerkennung erledigt abschrieb. Es hob den Beschluss

des Stadtrats A vom 13. Mai 2018 auf und lud ihn ein, die

Wasseranschlussgebühren für die Überbauung E-Strasse 04 und D-Weg 01–02/03–04

gemäss den Erwägungen neu festzusetzen.

III.

Mit Beschwerde vom 21. November 2018 gelangte die

Stadt A an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des

angefochtenen Entscheids, soweit er nicht als durch Anerkennung erledigt

abgeschrieben wurde; der Beschluss des Stadtrats vom 13. Mai 2018 sei

insoweit zu bestätigen, als er nicht die Festsetzung des

Gebäudeversicherungswerts betreffe; eventualiter sei die Sache an die

Vorinstanz zurückzuweisen und diese anzuweisen, im vorgenannten Sinn zu

entscheiden; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In prozessualer Hinsicht

beantragte sie der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die aufschiebende Wirkung zu

erteilen.

Mit Präsidialverfügung vom 28. November 2018 wies der

Abteilungspräsident darauf hin, dass der Beschwerde von Gesetzes wegen

aufschiebende Wirkung zukommt. Am 6. Dezember 2018 beantragte das

Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die B AG

beantragte am 18. Januar 2019 die vollumfängliche Abweisung der

Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Beschwerdeführerin. Mit Stempelverfügung vom 31. Januar 2019 wurde der

Stadt A die Frist zur freigestellten Vernehmlassung bis zum 21. Februar

2019.

erstreckt. Diese reichte mit Schreiben vom 20. Februar 2019

(Poststempel 22. Februar 2019) ihre Vernehmlassung zur Beschwerdeantwort

ein.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht

ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung

der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Die

Beschwerdelegitimation stellt eine Prozessvoraussetzung dar, die es von Amtes

wegen zu prüfen gilt (statt vieler VGr, 22. September 2016,

VB.2013.00181–184, E. 1.3.3; vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014, § 49 N. 2 in Verbindung mit § 21 N. 7).

Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden zur

Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson

berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung

haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons-

oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von

gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt

sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder

Verwaltungsvermögen (lit. c). Die Beschwerdeführerin ist durch den

angefochtenen Entscheid in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt

berührt und macht in vertretbarer Weise eine Verletzung der Gemeindeautonomie

geltend, weshalb sie zur Beschwerde berechtigt ist (vgl. VGr, 15. Mai

2017, VB.2016.00241, E. 1.2.4).

1.3

Die

Vorinstanz wies die Sache zu ergänzenden Sachverhaltsfeststellungen und zur

ziffernmässigen Festlegung der strittigen Summe zurück. Es liegt somit ein

Zwischenentscheid vor (vgl. Martin Bertschi, § 19a N. 64 f.).

Ein solcher kann in Anwendung von § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a

Abs. 2 VRG dann angefochten werden, wenn die Voraussetzungen von Art. 93

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Mai 2005 (BGG) erfüllt sind (BGE 133 II

409.

E. 1.2), das heisst, wenn der Zwischenentscheid einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a

BGG) bzw. wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid

herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein

weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung liegt bei einem Rückweisungsentscheid,

welcher – wie hier – dem Gemeinwesen Vorgaben für eine Verfügung macht, für

dieses ein nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinn von Art. 93 Abs. 1

lit. a BGG vor. Denn dem Gemeinwesen ist es nicht zuzumuten, einer von ihm

als falsch erachteten Weisung Folge zu leisten, um später den eigenen Entscheid

anzufechten (BGE 133 II 409 E. 1.2 mit weiteren Hinweisen). Wie die

Vorinstanz in Erwägung 4.3.2 ausführt, ist für die Berechnung der

Anschlussgebühr auf den Zeitpunkt des Einbaus der Zähler im Keller der

einzelnen Gebäude abzustellen, dessen Daten noch genau abzuklären sind.

Aufgrund dieser klaren, von der Beschwerdeführerin allerdings als falsch

erachteten Weisung liegt ein beschwerdefähiger Rekursentscheid vor. Da auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

1.4

Mit

Stempelverfügung vom 31. Januar 2019 wurde der Stadt A die

Vernehmlassungsfrist zur Beschwerdeantwort bis zum 21. Februar 2019

erstreckt. Die Replik der Stadt A vom 20. Februar 2019 trägt den

Poststempel vom 22. Februar 2019, erfolgte somit verspätet und kann

vorliegend keine Beachtung finden.

1.5

Die

Beschwerdeführerin beantragte, der Entscheid der Vorinstanz sei aufzuheben,

soweit er nicht als durch Anerkennung abgeschrieben wurde, und der Beschluss

des Stadtrates vom 13. Mai 2018 sei insoweit zu bestätigen, als er nicht

die Festsetzung des Gebäudeversicherungswerts betreffe. Da weder der Entscheid

des Stadtrates vom 13. Mai 2018 noch derjenige von Stadtwerk A vom 6. Dezember

2017.

den Gebäudeversicherungswert festsetzten, muss der Antrag der

Beschwerdeführerin dahingehend verstanden werden, dass sie die

Wiederherstellung des Stadtratsbeschlusses insofern nicht verlangt, als sie im

Rekursverfahren einen tieferen massgebenden Gebäudeversicherungswert

akzeptierte und den Rekurs sinngemäss insoweit anerkannt hat, als

dementsprechend die definitive Wasseranschlussgebühr auf Fr. 207'616.50 zu

reduzieren ist.

2.

Dem Erlass der streitgegenständlichen erstinstanzlichen

Anordnung gingen folgende Verfahrensschritte voraus: Am 28. Mai 2012

erteilte der Bauausschuss der Stadt A der Beschwerdegegnerin die

baurechtliche Bewilligung für eine Arealüberbauung mit 191 Wohneinheiten

auf dem strittigen Grundstück. In diesem Entscheid wurde festgehalten, dass

unmittelbar nach Erhalt der Baubewilligung die Wasserversorgung der Bauten mit

der Beschwerdeführerin zu bereinigen sei. Am 29. Oktober 2012 beantragte

die Beschwerdegegnerin das Abtrennen der bestehenden Wasseranschlussleitungen

bei den Stadtwerken A und das Erstellen der neuen Wasseranschlussleitungen

extern und intern mit Bauwasserabgabe. Am 1. November 2012 wurde der

Bauwasserschacht zum Bezug von Wasser während der Abbruch- und Bauphase erstellt

und der Zähler installiert. Mit Schreiben vom 8. November 2012 stellte

Stadtwerk A der Beschwerdegegnerin den Betrag von Fr. 220'082.85 in

Rechnung, als vorläufige Abrechnung der Wasseranschlussgebühren. Am 12. Februar

2013.

erliess Stadtwerk A eine Verfügung, wonach die Firma B AG per 8. Dezember

2012.

den Betrag von Fr. 220'082.85 als Akontozahlung im Umfang von 90 %

der voraussichtlichen Anschlussgebühr Wasser für die Überbauung schulde.

Dagegen erhob die Beschwerdegegnerin am 4. April 2013 Einsprache, zahlte

aber am 15. April 2013 gleichwohl den geforderten Betrag, um der Zahlung

von Verzugszins zu entgehen. Mit Beschluss vom 11. Januar 2017 wies der

Stadtrat A die Einsprache ab. Auf einen dagegen erhobenen Rekurs trat das

Baurekursgericht mit Entscheid vom 20. Juli 2017 nicht ein mit der

Begründung, bei der angefochtenen Verfügung handle es sich um einen

Zwischenentscheid.

Mit Verfügung vom 6. Dezember 2017 legte die

Direktion des Stadtwerks A die definitive Anschlussgebühr

"Wasser" für die Überbauung D-Weg 01–02/03–04, der B AG auf

Fr. 316'816.50 fest.

Mit Beschluss vom 13. Mai 2018 wies der Stadtrat A

das Begehren um Neubeurteilung der B AG vom 21. Dezember 2017 ab. Am

13.

Mai 2018 erliess der Stadtrat den hier angefochtenen Entscheid.

3.

Nach § 29 Abs. 2 des Wasserwirtschaftsgesetzes vom

2.

Mai 1991 (WWG) erheben die Gemeinden oder die öffentlich erklärten

Wasserversorgungsunternehmen für die Benützung der öffentlichen

Wasserversorgungsanlagen kostendeckende Anschluss- und Benützungsgebühren oder

Benützungsgebühren allein. Die Verordnung über die Abgabe von Wasser der Stadt A

vom 4. Oktober 2010 (VAW) sieht vor, dass eine Anschlussgebühr als

einmaliger Einkauf in die Infrastruktur der Wasserversorgung erhoben wird.

Dabei ist der Gebäudeversicherungswert der angeschlossenen Liegenschaft für die

Anschlussgebühr massgeblich (Art. 46 Abs. 2 VAW). Für grössere

Erweiterungen bestehender Anschlüsse am Wasserleitungsnetz (Abbruch und

Umzonung, Anbauten usw.) wird eine Anschlussgebühr nur erhoben, wenn die

anrechenbaren Baukosten Fr. 100'000.- übersteigen (Art. 46 Abs. 3

VAW). Das Bezugsverhältnis beginnt mit der Installation des Zählers (Art. 31

Abs. 1 VAW). Die Anschlussgebühr wurde nach Inkraftsetzung der neuen Tarifordnung

(Tarifordnung betreffend Abgabe von Wasser vom 10. November 2010) im

1.

Jahr auf 85 %, im 2. Jahr auf 65 %, im 3. Jahr auf

45.

%, im 4. Jahr auf 25 % und im 5. Jahr auf 10 %

reduziert (Art. 46 Abs. 5 VAW). Im Gegenzug wurde die Gebäudegebühr

nach Inkraftsetzung der Tarifordnung gemäss Art. 52 VAW schrittweise

erhöht, um bei Aufhebung der Anschlussgebühr (Art. 46 Abs. 1 und 5

VAW) rund 20 % des Ertrags der gesamten Benutzungsgebühr einzubringen (Art. 49

Abs. 3 VAW).

4.

4.1

Die

Beschwerdeführerin bringt vor, die Anschlussgebühr sei auf den Zeitpunkt der

Installation des Wasserzählers an die Hausanschlussleitung zu berechnen, da ab

diesem Zeitpunkt die städtische Infrastruktur, in welche sich der

Grundeigentümer mit Bezahlung der Anschlussgebühr einkauft, tatsächlich genutzt

werden könne. Denn mit der Installation des Zählers werde der Schieber zwischen

der öffentlichen Versorgungsleitung und der Hausanschlussleitung geöffnet und

ein Wasserbezug sei möglich. Bei einem Neubau könne es im Verlauf des

Baufortschritts vorkommen, dass der Wasserzählerschacht mehrfach umplatziert

werden müsse, bis der Zähler schliesslich definitiv (in der Regel im Keller des

Neubaus) installiert werden könne. Dies ändere indessen nichts daran, dass die

Liegenschaft schon während des Baus definitiv an die öffentliche

Wasserversorgungsinfrastruktur angeschlossen sei und über diese Infrastruktur

Wasser beziehe, bzw. beziehen könne.

4.2

Die

Vorinstanz begründete ihren abweichenden Entscheid damit, dass aufgrund der

Systematik der VAW, die zwischen einer Bau- und einer Nichtbauphase

unterscheide resp. einer "normalen" Wasserlieferung und einer

Wasserlieferung für vorübergehende Zwecke (Art. 34 und 51 VAW), nicht der

Einbau des Zählers für vorübergehende Wasserlieferung entscheidend sei, sondern

der Einbau des definitiven Zählers im Keller jedes einzelnen Gebäudes.

Entscheidend sei die final vorgesehene Nutzungsmöglichkeit und nicht die

temporäre Nutzung für Bauarbeiten, weshalb die Anschlussgebühr erst bei Einbau

des definitiven Zählers entstehe.

4.3

Den

Gemeindebehörden steht bei der Auslegung des kompetenzgemäss erlassenen

kommunalen Rechts aufgrund der Gemeindeautonomie ein Spielraum zu, der von den

Rechtsmittelinstanzen zu respektieren ist (vgl. VGr, 25. Juli 2018,

VB.2018.00089, E. 4.2; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 60).

Die Rechtsmittelinstanzen dürfen deshalb unter mehreren verfügbaren und

angemessenen Auslegungsmöglichkeiten nicht eine sinnvolle, zweckmässige

Interpretation einer kommunalen Norm durch die Gemeinde durch ihre eigene

Auslegung ersetzen (vgl. BGr, 11. Juli 2017,1C_572/2016, E. 2.1).

Vorliegend geht es um die Auslegung und Anwendung von Art. 31 Abs. 1

sowie 46 Abs. 2 VAW. Diese kommunalen Normen lassen offen, ob das

Wasserbezugsverhältnis und damit die Entstehung der Pflicht zur Zahlung einer

Anschlussgebühr mit der Installation des provisorischen oder des definitiven

Zählers beginnt.

4.4

Die im

Streit liegende Anschlussgebühr stellt eine Kausalabgabe dar; es handelt sich

dabei um eine Benützungsgebühr, die als einmalige Gegenleistung der

Grundeigentümerschaft für das Recht erhoben wird, das Verteilnetz für die

Zuleitung des Wassers zu benutzen (VGr, 11. Februar 2016, VB.2014.00385, E. 3.4;

Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgaberechts, Eine Übersicht über die

neuere Rechtsprechung und Doktrin, ZBl 104/2003 S. 505 ff., 509). Die

Benutzungsgebühr kann erst erhoben werden, wenn das Grundstück tatsächlich an

die betreffende Erschliessungsanlage angeschlossen ist (René Wiederkehr/Paul

Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts – Band II, Eine systematische

Analyse der Rechtsprechung, 2014, N. 887). Folglich bestimmen sich die

rechtlichen Voraussetzungen für die Erhebung der Anschlussgebühr grundsätzlich

nach dem Zeitpunkt, in dem der Anschluss vollzogen wird (BGE 102 Ia 69 E. 3;

BGr, 28. August 2003,2P.45/2003, E. 5.1). Ein Nachweis der

tatsächlichen Nutzung ist demgegenüber nicht erforderlich (BGE 106 Ia 241 E. 3b).

Nach Lehre und Praxis entsteht der Anspruch auf die

Anschlussgebühr somit, sobald faktisch die Möglichkeit zum Wasserbezug besteht.

Die Anschlussgebühr ist ein Einkauf in das örtliche Wasserversorgungsnetz, und

die Wasserversorgung wird bereits mit dem Bauwasser beansprucht. Indem die

Beschwerdeführerin nach Abbruch der alten Wasseranschlussleitung mit der

Montage des (provisorischen) Zählers die Möglichkeit eröffnete, für den Neubau

wieder Wasser zu beziehen, ist ein (erneuter) Anschluss erfolgt. Das alte

Lieferverhältnis wurde mit dem Abbruch der alten Wasseranschlussleitungen

beendet und für den Neubau wurde ein neuer Anschluss beantragt, womit auch erneut

eine Anschlussgebühr anfiel. Dies unabhängig davon, ob der Anschluss später

noch verschoben wurde oder nicht; der Zugang zur Versorgungsleitung ist auf

unbestimmte Zeit erfolgt, und es kann Wasser bezogen werden.

4.5

Der von

der Vorinstanz angeführte Art. 51 VAW bezieht sich hingegen lediglich auf

die Benutzungsgebühr während der Wasserlieferung für vorübergehende Zwecke,

woraus kein Schluss für die Anschlussgebühr gezogen werden kann, da es in

diesem Bereich um periodische Benutzungsgebühren und damit um einen anderen

Sachbereich geht. Auch der von der Vorinstanz zitierte Art. 34 VAW

"Wasserlieferung" betrifft nicht die Anschlussgebühren bzw. die

Frage, wann die Benutzung der Versorgungsinstallationen der Beschwerdeführerin

benutzt werden können, sondern regelt, wie das Wasser in bestimmten

Konstellation technisch bezogen werden kann. Aus diesen beiden Bestimmungen

lässt sich daher nichts in Bezug auf die Entstehung der Anschlussgebühr

ableiten, insbesondere kann daraus keine Zweiteilung in eine Bau- und eine

Nichtbauphase gesehen werden. Auch dass sich die Verordnung bei der Berechnung

der Anschlussgebühr auf den Gebäudeversicherungswert stützt, vermag nichts

daran zu ändern, dass die Grundeigentümerin bereits mit dem "ersten",

"provisorischen" Zähler die Möglichkeit der Benutzung der

Infrastruktur der Beschwerdeführerin erhält, welche dann, wenn auch unter

Umständen zeitlich etwas verschoben, ohne Unterbruch weitergeführt wird.

4.6

Die von

der Vorinstanz vorgenommene Anwendung und Auslegung des kommunalen Rechts

vermag im Gegensatz zur Anwendung und Auslegung durch die Beschwerdeführerin

nicht zu überzeugen. Die Vorinstanz ist von der sachlich begründeten Auslegung

der Beschwerdeführerin abgewichen und hat damit ihre Gemeindeautonomie

verletzt. Für das Entstehen der Anschlussgebühr ist somit auf den Zeitpunkt des

Einbaus des "ersten" Zählers abzustellen. Demgemäss sind nach Art. 1.1

der Tarifordnung 65 % der vollen Anschlussgebühr geschuldet. Demzufolge

ist die Beschwerde insofern gutzuheissen, als Dispositiv-Ziffer I des

Entscheids des Baurekursgerichts vom 25. Oktober 2018 insoweit aufgehoben

wird, als sie nicht die Abschreibung des Rekurses durch Anerkennung betrifft. Ausgehend

von der Verfügung vom 6. Dezember 2017 und der Anerkennung des tieferen

Gebäudeversicherungswerts im Rekursverfahren ist im Sinn eines reformatorischen

Entscheids des Verwaltungsgerichts die definitive Wasseranschlussgebühr auf Fr. 207'616.50

festzusetzen.

5.

Die Beschwerdeführerin anerkannte im vorinstanzlichen

Verfahren eine tiefere Anschlussgebühr von Fr. 207'616.50. Die

Beschwerdegegnerin anerkannte eine Anschlussgebühr von Fr. 47'906.10.

Daraus ergibt sich ein Streitwert von Fr. 159'710.40. Demgemäss ist die

Gerichtsgebühr auf Fr. 8'000.- festzulegen (§ 3 Abs. 1 der Gebührenverordnung

des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010). Bei diesem Ausgang des

Verfahrens sind die Kosten für das Beschwerde- und Rekursverfahren der Beschwerdegegnerin

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

VRG). Der Beschwerdeführerin steht keine Parteientschädigung zu, da das Erheben

und Beantworten von Rechtsmitteln zu ihren angestammten amtlichen Aufgaben

gehört und die Behörde gegenüber Privaten meist über einen Wissensvorsprung

verfügt (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51). Aufgrund ihres

mehrheitlichen Unterliegens steht auch der Beschwerdegegnerin keine

Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss

erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer I des Entscheids des

Baurekursgerichts vom 25. Oktober 2018 wird insoweit aufgehoben, als er

nicht die Abschreibung des Rekurses durch Anerkennung betrifft. Dispositiv-Ziffer II

des Entscheids wird insofern abgeändert, als die Kosten des Rekursverfahrens

der Beschwerdegegnerin auferlegt werden. Dispositiv-Ziffer III des

Entscheids wird vollumgänglich aufgehoben. Die Wasseranschlussgebühr wird auf Fr. 207'616.50

festgesetzt.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 8'120.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …