Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00760

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2018.00760

Urteil

der 3. Kammer

vom 8. Juli 2020

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Matthias Hauser (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser,

Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

1. A,

2. B,

Beschwerdeführer,

gegen

Baudirektion

Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerin,

und

1. Stadtrat

Dübendorf,

2. Gemeinderat

Wangen-Brüttisellen,

Mitbeteiligte,

betreffend Gestaltungsplan,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Die Baudirektion Kanton Zürich setzte mit Verfügung vom 9. August

2017 den kantonalen Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich" fest.

Erwägungen

II.

A. Dagegen

gelangte A mit einer als "Stimmrechtsrekurs" betitelten Eingabe vom

23.

August 2017 an den Bezirksrat Uster und beantragte, dass die

angefochtene Verfügung unter Entschädigungsfolge zulasten der Baudirektion

aufzuheben sei. Der Bezirksrat Uster trat mit Präsidialverfügung vom 30. August

2017.

auf den Rekurs nicht ein und überwies diesen zur weiteren Behandlung an

das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Die gegen die Überweisung erhobene

Beschwerde von A wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Urteil vom

6.

Dezember 2017 (Geschäftsnummer VB.2017.00556) ab. Das Baurekursgericht

führte dieses Rekursverfahren unter der Geschäftsnummer R3.2017.00134 und lud

die Stadt Dübendorf sowie die Gemeinde Wangen-Brüttisellen als Mitbeteiligte

zum Verfahren bei.

B. A und B

erhoben sodann mit gemeinsamer Eingabe vom 16. September 2017 beim Baurekursgericht

des Kantons Zürich einen zweiten Rekurs gegen die Festsetzung des kantonalen

Gestaltungsplans "Innovationspark Zürich" (Rekursverfahren

Geschäftsnummer R3.2017.00138). Die Rekurrenten beantragten die Aufhebung der

angefochtenen Verfügung vom 9. August 2017 unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Baudirektion. Das Baurekursgericht führte am

7.

März 2018 einen Augenschein durch.

C. Das

Baurekursgericht vereinigte mit Entscheid vom 24. Oktober 2018 die beiden

Rekursverfahren, trat auf die Rekurse von A nicht ein und wies den Rekurs von B

ab. Es auferlegte die Verfahrenskosten von total Fr. 50'450.- zu 1/5 A und

zu 4/5 B, unter solidarischer Haftung beider Rekurrenten für die gesamten

Kosten. Umtriebsentschädigungen wurden keine zugesprochen.

III.

Dagegen erhoben A und B mit gemeinsamer Eingabe vom 26. November

2018.

Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten:

"1. Der Entscheid des

Baurekursgerichtes des Kantons Zürich vom 24. Oktober 2018 sei aufzuheben.

2.

Die Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 9. August

2017.

(Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplanes 'Innovationspark Zürich',

Dübendorf und Wangen-Brüttisellen) sei aufzuheben.

3.

Es sei von Amtes wegen festzustellen, dass die

abgeschlossene 'bestehende Gebietsplanung' für das Gebiet des Innovationsparks

Dübendorf von 70ha nicht existiert; auch nicht als 'städtebauliche Studie

ergangen in Form eines informellen Masterplanes'.

4.

Es sei von Amtes wegen festzustellen, dass infolge

der nicht existierenden 'bestehenden Gebietsplanung' (gemäss 2. Antrag)

der Festsetzungsgegenstand Nr. 12 des kantonalen Teilrichtplans

öffentliche Bauten und Anlagen vom 29. Juni 2015 fehlt.

5.

Es sei von Amtes wegen festzustellen, dass der

Beschluss des Kantonsrates vom 29. Juni 2015 mangels eines

Festsetzungsgegenstandes gegenstandslos und somit nichtig ist.

6.

Es sei ein Augenschein vorzunehmen.

7.

Es seien die gutachterlichen Stellungnahmen der ENHK

(evtl. zusammen mit der EKD) und des ARE-CH einzuholen.

8.

Die Rekurslegitimation des Unterzeichnenden A sei zu

bejahen.

9.

Der Beschwerde sei betreffend der Umsetzung der

beiden angefochtenen kantonalen Entscheide – dem kantonalen Gestaltungsplan und

dem kantonalen Teilrichtplan – die aufschiebende Wirkung zu erteilen.

10.

Dies alles mit Entschädigungs- und Kostenfolge

zulasten des Staates.

11.

Das Verfahren sei aus prozessökonomischen Gründen

allenfalls zu sistieren, bis der Bundesrat und der Kantonsrat über die

Gegenstandlosigkeit und Nichtigkeit des Kantonsratsbeschlusses vom 29. Juni

2015.

entschieden haben."

Das Baurekursgericht reichte am 5. Dezember 2018 die

Akten ein und beantragte ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde.

Der Stadtrat der Stadt Dübendorf reichte am 17. Dezember 2018 eine

Mitbeantwortung der Beschwerde ein. Darin verzichtete er darauf, in der

Hauptsache einen Antrag zu stellen, erklärte aber, mit der Sistierung nicht

einverstanden zu sein, äusserte sich zu verschiedenen Punkten, vorab zu

Sachverhaltsfragen. Er hielt fest, dass sich die Festsetzung des kantonalen

Gestaltungsplans "Innovationspark Zürich" als rechtmässig, zweckmässig

und angemessen erweise. Mit Eingabe vom 14. Januar 2019 beantragte die

Baudirektion die Abweisung der Beschwerde und verwies dazu auf die Mitberichte

des Amts für Raumentwicklung vom 9. Januar 2019 und des Amts für Abfall,

Wasser, Energie und Luft vom 5. Dezember 2018.

Am 3. März 2019 erstatteten die Beschwerdeführer die

Replik, wobei sie an den in der Beschwerde gestellten Anträgen festhielten und

verschiedene zusätzliche Beweisanträge stellten. Hierzu nahm die Baudirektion

am 25. April 2019 Stellung, indem sie auf den Mitbericht des Amts für

Raumentwicklung vom 24. April 2019 verwies. Mit Eingabe vom 21. Juni

2019.

brachte die Baudirektion den Entscheid des Baurekursgerichts BRGE III Nrn. 0080-0082/2019

vom 12. Juni 2019 (Verfahren Nrn. R3.2018.00134, R3.2018.00185,

R3.2018.00193) zur Kenntnis. Die Beschwerdeführer äusserten sich am 25. Juni

2019.

zur Stellungnahme der Baudirektion vom 25. April 2019. In ihrer

Stellungnahme vom 20. August 2019 zur Eingabe der Baudirektion vom 26. Juni

2019.

beantragten sie, das vorliegende Beschwerdeverfahren mit ihrer Beschwerde

gegen den Entscheid des Baurekursgerichts vom 12. Juni 2019

(VB.2019.00515) zu vereinigen, die Stellungnahmen der Beschwerdegegnerschaft in

letzterem Verfahren in das vorliegende Verfahren "einzubringen" und

ihnen die Möglichkeit einzuräumen, dazu im vorliegenden Verfahren Stellung zu

nehmen. Die Beschwerdeführer reichten am 7. März 2020 sowie am 16. März

2020.

weitere Eingaben ein. Die Baudirektion liess sich, nachdem sie Einsicht in

die Akten genommen hatte, nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Eintretensfragen

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde sachlich und

funktionell zuständig.

1.2

Im

Raumplanungsrecht und im öffentlichen Baurecht ist gemäss § 338a

Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zum

Rekurs und zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung

berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung

hat. Die gleichen Legitimationsvoraussetzungen sehen § 49 in Verbindung

mit § 21 Abs. 1 VRG vor. § 338a PBG bezieht sich dem Wortlaut

nach auf Anordnungen, gilt aber auch für die Anfechtung von Nutzungsplänen,

wozu die Gestaltungspläne zählen (VGr, 24. Januar 2013,

VB.2012.00754, E. 3.1; 24. März 2005, VB.2005.00026, E. 1.2; 4. September

2008, VB.2008.00262, E. 2.3).

Bei einem Rechtsmittel von Nachbarn gegen ein Bauvorhaben

oder wie vorliegend gegen einen Gestaltungsplan wird nach der Rechtsprechung in

Konkretisierung der allgemeinen Legitimationsvoraussetzungen eine hinreichend

enge nachbarliche Raumbeziehung und ein Berührtsein in qualifizierten eigenen

Interessen verlangt. Bezüglich der erforderlichen engen nachbarlichen

Raumbeziehung kommt der in Metern gemessenen Distanz keine allein ausschlaggebende

Bedeutung zu; massgebend ist vielmehr, auf welche Entfernung sich das streitige

Bauvorhaben im Sinn des geltend gemachten Anfechtungsinteresses auszuwirken

vermag (VGr, 21. Mai 2014, VB.2013.00291, E. 2.2 und 2.3; RB 2000 Nr. 9

= BEZ 2000 Nr. 53; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich

etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 55 ff., N. 69). Die

Rechtsprechung bejaht meistens die Legitimation von Nachbarn, deren Liegenschaften

sich in einem Umkreis von bis zu rund 100 m befinden (vgl. BGr, 1. Februar

2012, 1C_346/2011, E. 2.3). Auch nach der Rechtsprechung zu funktionellen

Verkehrsanordnungen und Strassenprojekten ist die räumliche Distanz nicht das

einzige Kriterium. Zudem ist massgebend, ob das Vorhaben auf dem Grundstück des

Beschwerdeführers mit Sicherheit oder grösster Wahrscheinlichkeit zu

materiellen oder ideellen Immissionen führt. Dabei vermag nicht jede beliebige,

sondern nur eine deutlich wahrnehmbare Immissionszunahme die Legitimation zu

begründen (BGE 136 II 281 E. 2.3.2; VGr, 24. März 2020,

VB.2019.00134 E. 3.1; 19. Februar 2015, VB.2014.00539, E. 2.2.2).

Bei grösseren Entfernungen bedarf der Nachweis der Betroffenheit regelmässig

einer näheren Begründung, welche die Beeinträchtigung aufgrund der konkreten

Gegebenheiten glaubhaft erscheinen lässt (VGr, 21. Mai 2014,

VB.2013.00291, E. 2.3; vgl. Bertschi, § 21 N. 56, N. 69).

1.3

Die

Beschwerdegegnerin macht geltend, dass die Beschwerde die gleiche Formatierung

und ein nämliches Schriftbild aufweise wie einzig vom Beschwerdeführer 1

unterzeichnete Eingaben in anderen Verfahren sowie einzelne einzig von ihm

unterzeichnete Eingaben im vorinstanzlichen Verfahren. Inwiefern dieser Umstand

die Legitimation des Beschwerdeführers 2 infrage stellen könnte, ist nicht

ersichtlich. Auch dass der Beschwerdeführer 1 möglicherweise die

Prozesskosten des Beschwerdeführers 2 durch ein Darlehen finanziert, steht

dessen Legitimation ebenso wenig entgegen, wie dass der Beschwerdeführer 1

seinen Stimmrechtsrekurs allein erhoben hat. Soweit die Beschwerdegegnerin mit

den geschilderten Umständen nahelegen will, dass die Beschwerde möglicherweise

vom Beschwerdeführer 1 verfasst wurde, spricht dies ebenfalls nicht gegen

die Legitimation des Beschwerdeführers 2; nachdem dieser sodann die

Beschwerde eigenhändig und original mitunterzeichnet hat, werfen die

geschilderten Umstände auch keine Fragen in Bezug auf ein allfälliges

Vertretungsverhältnis auf.

1.4

Die

Beschwerdegegnerin wirft zudem die Frage auf, ob eine genügende materielle

Beschwer des Beschwerdeführers 2 als Legitimationsvoraussetzung gegeben

sei. Sie macht geltend, ein für die Rekurslegitimation nach § 21 VRG und

§ 338a PBG vorausgesetztes schutzwürdiges Interesse liege nicht schon vor,

wenn irgendwelche negativen Folgen des Bauvorhabens möglich und erkennbar

seien, sondern nur dann, wenn die Einwirkungen so beschaffen seien, dass sie

auch bei objektivierter Betrachtungsweise als Nachteil empfunden werden

müssten.

1.5

Wie die

Vorinstanz festgestellt hat, liegt das vom Beschwerdeführer 2 bewohnte

Gebäude an der C-Strasse 01 rund 80 m vom Gestaltungsplangebiet

entfernt. Von seiner Wohnung aus besteht teilweise freie Sicht auf den

vorgesehenen Baubereich B, auf dem gemäss den Vorschriften des Gestaltungsplans

Gebäude mit einer Gesamthöhe von bis 27 m bewilligt werden können. Zwar

ist der Beschwerdegegnerin zuzustimmen, dass die Entfernung zum

Baubereich B, auf welchem Bauten mit einer Gesamthöhe bis 27 m möglich

sind, rund 165 m beträgt. Auch ist unbestritten geblieben, dass die Sicht

von der Liegenschaft des Beschwerdeführers 2 auf den vom Baurekursgericht

angeführten Baubereich B aufgrund der dazwischenliegenden Bebauung mit

Mehrfamilienhäusern eingeschränkt wird. Angesichts der Distanz zum

Gestaltungsplangebiet von 80 m und der städtebaulichen Dimension der durch

den Gestaltungsplan ermöglichten Bebauungen im Innovationspark und deren

Einordnung in die bauliche Umgebung ist die Vorinstanz zu Recht davon

ausgegangen, dass der Beschwerdeführer 2 vom Gestaltungsplan im Sinn der

dargelegten Voraussetzungen besonders betroffen ist. Offenbleiben kann somit,

ob zusätzlich allenfalls auch die erwartete Zunahme des Verkehrs auf der Wangenstrasse,

die sich in rund 60 m Distanz zur Liegenschaft des Beschwerdeführers 2

befindet und durch zwei Mehrfamilienhäuser lärmmässig teilweise abgeschirmt

sein dürfte, ebenfalls seine Legitimation begründen würde. Der Beschwerdeführer 2

ist somit zum Rekurs und zur Beschwerde legitimiert.

1.6

Da der Beschwerdeführer 1

am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat und unter anderem geltend macht,

das Baurekursgericht hätte auf seinen Rekurs eintreten müssen, womit er

sinngemäss eine formelle Rechtsverweigerung durch die Vorinstanz geltend macht,

ist seine Beschwerdelegitimation unabhängig vom Rechtsschutzinteresse in der

Sache selbst gegeben (BGE 138 I 61 E. 2; BGE 118 Ib 26 E. 4;

VGr, 29. Januar 2015, VB.2014.00472, E. 1.2; 23. August

2012, VB.2012.00342, E. 1.2; Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58).

Vorliegend wird überprüft, ob das Nichteintreten berechtigt war. Ist – wie

vorliegend – ein Nichteintretensentscheid angefochten, beschränkt sich die

Prüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts vorerst auf die Frage, ob die Behörde

das Vorliegen der Eintretensvoraussetzungen zu Recht verneint hat (Bertschi,

Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58; VGr, 10. Januar 2019,

VB.2018.00660, E. 1.2 m. w. H.). Kommt das

Verwaltungsgericht zum Schluss, dass zu Unrecht vom Fehlen einer

Prozessvoraussetzung ausgegangen wurde, heisst es die Beschwerde gut und weist

die Sache in der Regel zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurück.

Aus prozessökonomischen Gründen kann das Verwaltungsgericht auch einen

reformatorischen Entscheid fällen, namentlich, wenn sich die Vorinstanz in

einer Eventualbegründung oder wie vorliegend in Bezug auf den gleich lautenden

Rekurs des Beschwerdeführers 2 zur Sache geäussert hat. Dementsprechend

sind materielle Beschwerdeanträge bei der Anfechtung eines

Nichteintretensentscheids zulässig (VGr, 22. August 2019, VB.2019.00127, E. 1.3;

Bertschi, Vormerkungen zu §§ 19–28a N. 58; Marco Donatsch, Kommentar

VRG, § 64 N. 7).

Unabhängig davon, ob der Beschwerdeführer 1 in der

Sache legitimiert ist (dazu E. 2 unten), ist er zur Anfechtung der

vorinstanzlichen Kostenauflage befugt (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 94 f.).

1.7

Unzulässigkeit der Feststellungsbegehren

Mit den Beschwerdeanträgen 1 und 2 verlangen die

Beschwerdeführer die Aufhebung des Entscheids des Baurekursgerichts vom 24. Oktober

2018.

sowie der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 9. August 2017

(Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplans "Innovationspark

Zürich", Dübendorf und Wangen-Brüttisellen). Soweit sie zu Begründung

dieser Anträge geltend machen, dass die "abgeschlossene 'bestehende

Gebietsplanung' für das Gebiet des Innovationsparks Dübendorf von 70ha nicht

existiert", dass "infolge der nicht existierenden, 'bestehenden

Gebietsplanung' (gemäss 2. Antrag) der Festsetzungsgegenstand Nr. 12

des kantonalen Teilrichtplans öffentliche Bauten und Anlagen vom 29. Juni

2015.

fehlt" und dass "der Beschluss des Kantonsrates vom 29. Juni

2015.

mangels eines Festsetzungsgegenstandes gegenstandslos und somit nichtig

ist", ist darauf soweit erforderlich im Rahmen der nachfolgenden

Erwägungen einzugehen.

Soweit die Beschwerdeführer aber in den

Beschwerdeanträgen 3–5 ausdrücklich entsprechende Feststellungsanträge

stellen, ist nicht ersichtlich, welchen praktischen Nutzen ihnen die

diesbezüglichen Feststellungen über die in den Beschwerdeanträge 1 und 2

beantragte Aufhebung des kantonalen Gestaltungsplans und des vorinstanzlichen

Entscheids bringen könnten. Da ein Anspruch auf einen Feststellungsentscheid

nur besteht, wenn der Antragsteller sein Ziel nicht auch mit einem Leistungs-

oder Gestaltungsurteil erreichen könnte, ist auf die beiden

Feststellungsbegehren nicht einzutreten (zu den Voraussetzungen für das

Eintreten auf ein Feststellungsbegehren vgl. VGr, 14. Mai 2020,

VB.2019.00840, E. 3.2). Dass die Nichtigkeit eines Entscheids

grundsätzlich jederzeit und insbesondere unabhängig von einer Rechtsmittelfrist

geltend gemacht werden kann, wie die Beschwerdeführer geltend machen, ändert an

der genannten Voraussetzung nichts.

1.8

Administrativ- und/oder strafrechtliche Vergehen

Soweit die Beschwerdeführer in Rz. 30 der Beschwerde

ausführen, es sei der Beurteilung des Verwaltungsgerichts überlassen, ob auch

administrativ- und/oder strafrechtliche Vergehen in Zusammenhang mit der

falschen bzw. gefälschten Richtplanurkunde vorlägen, ist davon auszugehen, dass

diese Äusserung ausschliesslich der Begründung der Beschwerdeanträge dienen

soll und mit diesen kein Antrag auf Durchführung eines Straf- oder

Verwaltungsstrafverfahrens oder eines aufsichtsrechtlichen Verfahrens gestellt

wurde, zumal die Beschwerdeführer ihre Anträge zu Beginn der Beschwerdeschrift

detailliert aufgeführt haben und ein solcher Antrag darin nicht enthalten ist.

Das Verwaltungsgericht wäre dafür auch nicht zuständig.

2.

Rekurslegitimation des Beschwerdeführers 1

2.1

Legitimation zum Planungsrekurs

2.1.1

Zu den Legitimationsvoraussetzungen ist auf vorstehende E. 1.2 zu

verweisen. Im Übrigen hat die Vorinstanz die massgebenden

Legitimationsvoraussetzungen in E. 3.1 ihres Entscheids zutreffend

wiedergegeben und in E. 3.2 ebenso zutreffend begründet, weshalb es dem Beschwerdeführer 1

an der erforderlichen besonderen Betroffenheit bzw. an einer hinreichend engen

nachbarlichen Raumbeziehung fehlt. Auf diese Ausführungen, insbesondere auch in

Bezug auf die Massgeblichkeit der Sachpläne des Bundes für die Luftfahrt und

die daraus resultierenden Immissionen sowie die Lärmimmissionen aus dem

Strassenverkehr, kann mit den nachfolgenden Ergänzungen verwiesen werden

(§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG; RB 2008 Nr. 15;

Kaspar Plüss, § 70 N. 8; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 28 N. 5,

Fn. 3).

2.1.2

Die Beschwerdeführer machen geltend, die Vorinstanz habe das schutzwürdige

Interesse nur auf die "Auswirkungen des Gestaltungsplanes auf die

Liegenschaft des Rekurrenten" bezogen und damit ausser Acht gelassen, dass

der Beschwerdeführer 1 "die Verletzung seiner schutzwürdigen

Interessen auf den Gestaltungsplan und die mit dem Gestaltungsplan unmittelbar

verbundenen räumlichen Vorgänge auf dem Militärflugplatz und deren konkrete

Einwirkungen auf Raum und Umwelt bezogen habe". Darin sehen sie eine

qualifizierte Beeinträchtigung eigener Interessen.

Diese Einwände dringen nicht durch, denn die Vorinstanz

hat die Einwirkungen des Gestaltungsplans auf die Liegenschaft des Beschwerdeführers 1

sehr wohl beurteilt, und der Beschwerdeführer macht keine konkreten

Auswirkungen geltend, die darüber hinausgingen. Ebenso hat die Vorinstanz

zutreffend festgehalten, dass die Auswirkungen des eidgenössischen Sachplans

Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) und des Sachplans Militär keine Legitimation

zur Anfechtung des Gestaltungsplans begründen. Anders wäre dies nur zu

beurteilen, wenn sich aus dem Zusammenwirken der genannten Sachpläne mit dem

Gestaltungsplan mit Sicherheit oder zumindest grosser Wahrscheinlichkeit

zusätzliche Auswirkungen auf die Liegenschaft des Beschwerdeführers 1

ergäben, welche nach Art und Intensität die verlangte qualifizierte

Beeinträchtigung seiner Interessen bewirken würden (vgl. VGr, 12. September

2019, VB.2019.00162 E. 3.1). Solche Auswirkungen des Gestaltungsplans,

namentlich auch auf die Zunahme der Überflüge über die Liegenschaft des Beschwerdeführers 1,

sind nicht ersichtlich und werden von ihm nicht substanziiert.

Auswirkungen indes, die der Gestaltungsplan auf Raum und

Umwelt hat, von denen der Beschwerdeführer 1 aber nicht im erwähnten Sinn

besonders betroffen ist, begründen seine Legitimation nicht. Zwar vermöchte

gegebenenfalls eine Beeinträchtigung spezifischer Rechte des Beschwerdeführers 1,

namentlich seiner Grundrechte, eine Legitimation zu begründen; im Übrigen aber

spielt die Art der geltend gemachten Verletzung objektiven Rechts keine Rolle

für die Legitimation. Somit führt weder die Rüge der Verletzung des

Raumplanungsrechts und des umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips, noch die

Behauptung von Schädigungen und Nachteilen für Mensch, Flora und Fauna zur

Legitimation des Beschwerdeführers 1, da er keine ihn persönlich

treffenden besonderen Nachteile glaubhaft macht.

Die Grösse des Projekts und die Tatsache, dass damit in

erheblichem Umfang Land von der Landwirtschaftszone in die Bauzone eingezont

wird, führt unweigerlich zu grösseren Auswirkungen und kann zur Folge haben,

dass eine Vielzahl von Personen zum Rekurs legitimiert ist, jedoch hat dieser

Umstand nicht zur Folge, dass die Anforderungen an die Beschwerde­berechtigung

im Einzelfall herabgesetzt werden. Keinen Einfluss auf die Legitimation des Beschwerdeführers 1

hat vorliegend, dass der Perimeter des Innovationsparks in einer zweiten Etappe

noch erweitert werden soll. Dass eine Planungsmassnahme eine spätere weitere

Planungsmassnahme begünstigt, begründet in der Regel keine Legitimation (vgl.

VGr, 7. März 2019, VB.2018.00390, E. 1.2.2).

Soweit die Beschwerdeführer rügen, die städtebauliche

Studie sei dem Gemeinderat Dübendorf vorenthalten worden, machen sie nicht

eigene Informationsansprüche des Beschwerdeführers 1 geltend, sondern

solche der Stadt Dübendorf. Diese ist im Verfahren zum Erlass des kantonalen

Gestaltungsplans zwar anzuhören, und die Direktion muss Abweichungen von deren

Begehren begründen, jedoch kommt der Stadt kein Mitentscheidungsrecht zu

(§ 84 Abs. 2 PBG). Auch auf eine allfällige Verletzung des

Informationsanspruchs des Gemeinderats der Stadt Dübendorf kann sich der Beschwerdeführer 1

zur Begründung seiner Legitimation nicht berufen.

2.2

Legitimation nach Massgabe der Aarhus-Konvention

Der Beschwerdeführer 1 beanstandet, die Vorinstanz

habe bei der Beurteilung seiner Legitimation nicht berücksichtigt, dass ihm

Rechte auf den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung und den

Zugang zu Gerichten vorenthalten worden seien, die durch die Aarhus-Konvention

völkerrechtlich garantiert seien.

Das Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die

Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu

Gerichten in Umweltangelegenheiten vom 25. Juni 1998, in Kraft getreten

für die Schweiz am 1. Juni 2014 (Aarhus-Konvention, SR 0.814.07) regelt

den Anspruch auf Zugang zu Gerichten primär in Art. 9. Gemäss dessen

Abs. 2 können die Vertragsparteien den Zugang zu einem Gericht davon

abhängig machen, dass die betreffende Person ein ausreichendes Interesse hat.

Soweit es um die Geltendmachung einer Verletzung von materiellem Umweltrecht

bei einem Gericht geht, verpflichtet Art. 9 Abs. 2 Unterabsatz 2 der

Aarhus-Konvention die Vertragsstaaten nicht dazu, jedermann im Sinn einer

Popularbeschwerde individuellen Rechtsschutz zu gewähren; vielmehr können sie

Zugang zu einem Gericht alternativ beschränken auf (a) Mitglieder der

betroffenen Öffentlichkeit, die ein ausreichendes Interesse haben, oder

(b) – soweit dies in ihrem Verwaltungsprozessrecht vorgesehen ist –

auf jene Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit, die ein rechtlich

geschütztes Interesse geltend machen können (Astrid Epiney, Rechtsprechung des

EuGH zur Aarhus-Konvention und Implikationen für die Schweiz, AJP 2011

S. 1505 ff., 1506; Nicolas Wisard, La participation en aménagement du

territoire après la Convention d’Aarhus – Quelques observations conceptuelles

et d’expérience, in: Hottelier Michel/Hertig Randall Maya/Flückiger Alexandre

(Hrsg.), Études en l'honneur du Professeur Thierry Tanquerel, Entre droit

constitutionnel et droit administratif: questions autour du droit de l'action

publique, Genf u. a.

2019, S. 323). Als "betroffene Öffentlichkeit" im Sinn von Art. 9

Abs. 2 der Aarhus-Konvention ist jene Öffentlichkeit zu verstehen, die von

den Vorhaben mehr als jedermann betroffen ist (Botschaft zur Genehmigung und

Umsetzung der Aarhus-Konvention und von deren Änderung vom 28. März 2012,

BBl 2012 4323, S. 4345). Somit führt auch die Aarhus-Konvention nicht

dazu, dass vorliegend die Anforderungen an das Berührtsein in eigenen

Interessen herabzusetzen wären (vgl. BGr, 5. Mai 2020, 1C_37/2019 E. 5.5

[zur Publikation vorgesehen].

Weiter macht der Beschwerdeführer 1 geltend, es seien

ihm auch Rechte des Informationszugangs und der Öffentlichkeitsbeteiligung

vorenthalten worden, welche unter dem Schutz der Aarhus-Konvention stünden.

Nachdem jedoch weder die Rekurs- noch die Beschwerdeanträge einen

Informationszugang zum Gegenstand haben, liegen solche Ansprüche jedenfalls

ausserhalb des Verfahrensgegenstands und vermögen deshalb die Legitimation des Beschwerdeführers 1

nicht zu begründen.

2.3

Legitimation als Stimmberechtigter zur Gemeindebeschwerde

Zu Unrecht will der Beschwerdeführer 1 seine

Legitimation sodann aus den Bestimmungen über die Gemeindebeschwerde ableiten.

Zwar werden Gemeindebeschwerden nach § 151 Abs. 1 des

Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (in der Fassung vom 1. September

2003.

[OS 58, 289, 332], aufgehoben durch Anhang Ziff. 1 des

Gemeindegesetzes vom 20. April 2015, in Kraft seit 1. Januar 2018 [LS

131.1; OS 72, 183, 222 f.]), die sich gegen vor dem 1. Januar 2018

ergangene kommunale Akte richten, vom Verwaltungsgericht intertemporalrechtlich

noch nach altem Verfahrensrecht behandelt, obwohl dieses Rechtsmittel mit der

Totalrevision des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 abgeschafft wurde

(eingehend VGr, 7. März 2018, VB.2017.00846, E. 1.3; weiter VGr, 9. Januar 2020,

VB.2018.00540 E. 1.3; 25. April 2018, VB.2017.00642, E. 1.2; 7. März

2018, VB.2017.00580, E. 1.2). Da die Gemeindebeschwerde aber nur gegen

Akte der Gesamtheit der Stimmberechtigten der Gemeinde (in einer

Urnenabstimmung oder an der Gemeindeversammlung) oder des Grossen Gemeinderates

zur Verfügung stand, kommt sie gegen die vorliegend angefochtene Verfügung der Beschwerdegegnerin

vom 9. August 2017, mit welcher diese den kantonalen Gestaltungsplan

"Innovationspark Zürich" festsetzte, zum Vornherein nicht zur

Anwendung. Die weiter gefasste Legitimation für eine Gemeindebeschwerde greift

vorliegend somit nicht.

2.4

Legitimation als Stimmberechtigter zum Stimmrechtsrekurs

Der Beschwerdeführer 1 macht in Bezug auf seine

Legitimation auch geltend, im angefochtenen Entscheid seien "die

geschützten Interessen nicht berücksichtigt worden, die in Zusammenhang mit den

Verletzungen der politischen Rechte und der Gemeindeautonomie im Verfahren

R3.2017.00134 (Rekursschrift 1) und R3.2018.00134b geltend gemacht"

worden seien.

Die Vorinstanz ist mit dem angefochtenen Entscheid auch

auf die als "Stimmrechtsrekurs" bezeichnete Eingabe des Beschwerdeführers 1

vom 23. August 2017 nicht eingetreten, auf welche bereits der Bezirksrat

Uster mit Präsidialverfügung vom 30. August 2017 nicht eingetreten war und

diese an das Baurekursgericht überwiesen hatte. Im Entscheid über die gegen

diese Präsidialverfügung des Bezirksrats Uster erhobene Beschwerde hielt das

Verwaltungsgericht mit Urteil vom 6. Dezember 2017 (VB.2017.00556) fest,

dass keine der in diesem Rekurs erhobenen Rügen dem Stimmrechtsrekurs

zugänglich seien, sondern alle auf die Verletzung des übergeordneten Rechts

bzw. der Gemeindeautonomie hinausliefen, weshalb darüber bei gegebener Legitimation

im ordentlichen Rekursverfahren zu entscheiden sei. Nachdem der Entscheid des

Verwaltungsgerichts vom 6. Dezember 2017 in Rechtskraft erwachsen ist,

sind die in der Eingabe des Beschwerdeführers 1 vom 23. August 2017

erhobenen Rügen, soweit sie das Stimmrecht betreffen, rechtskräftig erledigt

und konnten insofern nicht mehr Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens

bilden, zumal das Baurekursgericht nicht zuständig wäre für die Beurteilung von

Stimmrechtsrügen, auch nicht in Planungssachen.

Soweit die Eingabe des Beschwerdeführers 1 vom 23. August

2017.

dem Baurekursgericht überwiesen wurde, gelten für das Rekursverfahren damit

ausschliesslich die Legitimationsvoraussetzungen, die auf Rekurse gegen

Nutzungspläne zur Anwendung kommen – dies auch, soweit die Beschwerdeführenden

geltend machen,

der kantonale Gestaltungsplan stehe in einem

(unzulässigen) Widerspruch zur gültig beschlossenen kommunalen Bau- und

Zonenordnung. Diese Legitimationsvoraussetzungen erfüllt der Beschwerdeführer 1

wie oben (E. 2.1) ausgeführt nicht. Aus der Stimmberechtigung des Beschwerdeführers 1

in der Stadt Dübendorf sowie aus dem Umstand, dass er seine Eingabe vom 23. August

2017.

als "Stimmrechtsrekurs" bezeichnete, folgt somit keine

erweiterte Legitimation im Verfahren vor Baurekursgericht. Weder die Interessen

des Beschwerdeführers 1 im Zusammenhang mit seinem Stimmrecht noch eine

allfällige Verletzung der Gemeindeautonomie oder die angebliche Verletzung der

Vorsorgegrundsätze bzw. andere geltend gemachte Rechtsverletzungen führen zu

einer Rekursberechtigung.

2.5

Legitimation als Vorstandsmitglied eines Vereins

Nicht zur Legitimation verhilft dem Beschwerdeführer 1

schliesslich, dass er sich zu deren Begründung in der Beschwerde an das

Verwaltungsgericht erstmals auf seine Funktion als Vorstandsmitglied des

Vereins D beruft. Er hat den "Stimmrechtsrekurs" vom 23. August

2017.

ausschliesslich im eigenen Namen erhoben, und auch den Rekurs vom 16. September

2017.

haben die Beschwerdeführer 1 und 2 gemeinsam erhoben, aber nicht im

Namen des genannten Vereins. Solches wird auch nach wie vor nicht geltend

gemacht. Somit muss nicht geprüft werden, ob dieser Verein überhaupt zum Rekurs

berechtigt gewesen wäre. Aus der blossen Zugehörigkeit zum Vereinsvorstand

folgt sodann keine für die Rekurslegitimation relevante besondere

Betroffenheit.

2.6

Fazit

Nach dem Gesagten ist die Vorinstanz zu Recht auf den

Rekurs des Beschwerdeführers 1 nicht eingetreten. Seine dagegen gerichtete

Beschwerde ist insofern abzuweisen.

3.

Weitere Verfahrensfragen

3.1

Verfahrensvereinigung mit VB.2019.00515

3.1.1

Mit Eingabe vom 20. August 2019 beantragen die Beschwerdeführer, das

vorliegende Beschwerdeverfahren mit dem Verfahren über ihre Beschwerde gegen

den Entscheid des Baurekursgerichts vom 12. Juni 2019 (Anmerkung: BRGE III

Nrn. 0080-0082/2019, angefochten im Verfahren des Verwaltungsgerichts mit

der Geschäftsnummer VB.2019.00515) zu vereinigen. Zudem beantragen sie, die

Stellungnahmen der Beschwerdegegnerschaft im Verfahren VB.2019.00515 seien in das

vorliegende Verfahren "einzubringen" und es sei ihnen die Möglichkeit

einzuräumen, dazu im vorliegenden Verfahren Stellung zu nehmen.

3.1.2

Die Vereinigung von Verfahren ist aus prozessökonomischen Gründen zulässig,

wenn sie der Vereinfachung des Verfahrens dient (§ 71 VRG in Verbindung

mit Art. 125 lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember

2008). Voraussetzung ist, dass mehrere Begehren den gleichen Sachverhalt

betreffen und dieselben Rechtsfragen aufwerfen. Eine Vereinigung ist

insbesondere dann angezeigt, wenn sich zwei oder mehrere Rechtsmittelbegehren

gegen denselben Entscheid richten oder wenn sie gleiche oder ähnliche Begehren

enthalten, welche dieselben tatsächlichen Umstände und Rechtsfragen betreffen

(VGr, 22. März 2018, VB.2016.00349, E. 2; Martin Bertschi/Kaspar

Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 59). Das Interesse

an einer Vereinigung ist höher zu gewichten, wenn alle Parteien damit

einverstanden sind (Bertschi/Plüss, Vormerkungen zu §§ 4–31 N. 59).

Geboten ist die Verfahrensvereinigung, wenn zwei Verfahren in einer Weise

zusammenhängen, dass sonst eine Gefahr widersprechender Entscheidungen besteht

(vgl. Julia Gschwend, Basler Kommentar ZPO, 3. A., Basel 2017, Art. 125

N. 14). Der betreffenden Behörde steht beim Entscheid über die Vereinigung

von Verfahren ein grosser Ermessensspielraum zu (VGr, 27. Februar 2020,

VB.2019.00366/ VB.2019.00389, E. 3.1; 25. Januar 2012, VB.2010.00500,

E. 4.4.1).

3.1.3

In seinem Entscheid BRGE III Nrn. 0080-0082/2019 vom 12. Juni

2019.

hat das Baurekursgericht über folgende drei Rekurse der Beschwerdeführer

entschieden:

1.

Im Verfahren R3.2018.00134 über den von beiden Beschwerdeführern beim

Bezirksrat Uster am 6. Dezember 2017 anhängig gemachten

"Stimmrechtsrekurs" gegen die Abstimmungsergebnisse der Gemeindeabstimmung

vom 26. November 2017, in welcher die Stimmberechtigen der Stadt Dübendorf

das Geschäft "Flugplatzrand Nord, Teilrevision Nutzungsplanung und

Teilrevision kommunaler Richtplan" gutgeheissen hatten. Gleichzeitig waren

Vorlagen über das Gemeindekonzept zum Betrieb eines historischen Flugplatzes

mit Werkflügen sowie der Gegenvorschlag zur Volksinitiative "Keine

Zivilaviatik in Dübendorf" angenommen worden. Der Bezirksrat war auf den

Rekurs zufolge verpasster Rechtsmittelfrist nicht eingetreten, soweit er sie

als Rekurs in Stimmrechtssachen entgegengenommen hatte. Eine dagegen erhobene

Beschwerde hatte das Verwaltungsgericht abgewiesen, soweit es darauf

eingetreten war (VGr, 7. März 2018, VB.2017.00846/00847). Soweit der

Bezirksrat die Eingabe als Gemeindebeschwerde entgegengenommen hatte, war er

ebenfalls nicht darauf eingetreten und hatte dieser sie aufgrund der sachlichen

Zuständigkeit an das Baurekursgericht überwiesen. Das Baurekursgericht hat

diesen Rekurs abgewiesen.

2.

Im Verfahren R3.2018.00185 über den vom Beschwerdeführer 1 am 18. November

2018.

beim Bezirksrat Uster erhobenen "Stimmrechtsrekurs" gegen die

vom Gemeinderat Dübendorf mit Beschluss vom 3. Juli 2017 festgesetzte und

in der vorerwähnten Gemeindeabstimmung angenommenen Teilrevisionen der

kommunalen Richtplanung Flugplatzrand Nord und der kommunalen Nutzungsplanung

Flugplatzrand Nord und die Genehmigungsverfügungen der Baudirektion Kanton

Zürich Nrn. 18-0728 und 17-1785 je vom 14. September 2018. Auf diesen

Rekurs war der Bezirksrat Uster ebenfalls nicht eingetreten und hatte ihn an

das Baurekursgericht überwiesen. Auf diesen Rekurs ist das Baurekursgericht

mangels Legitimation nicht eingetreten.

3.

Im Verfahren R3.2018.00193 über den von beiden Beschwerdeführern am 10. Dezember

2018.

direkt beim Baurekursgericht eingereichten Rekurs gegen die vorgenannten

Entscheide. Auf diesen Rekurs ist das Baurekursgericht mit Bezug auf den Beschwerdeführer 1

mangels Legitimation nicht eingetreten und hat ihn mit Bezug auf den Beschwerdeführer 2

abgewiesen, soweit es darauf eintrat.

Gegenstand des Entscheids BRGE III Nrn. 0080-0082/2019

vom 12. Juni 2019 bildet somit eine Revision der kommunalen Richtplanung

und Nutzungsplanung.

3.1.4

Die vorliegenden Beschwerden richten sich nicht gegen denselben Beschluss

und haben einen unterschiedlichen Gegenstand. Dabei ist der vorliegend

streitgegenständliche kantonale Gestaltungsplan im Vergleich zu den kommunalen

Planungen, die Gegenstand des Verfahrens VB.2019.00515 bilden, der höheren

Planungsstufe zuzuordnen, nach der sich die unteren Planungsstufen

grundsätzlich zu richten haben (§ 16 PBG). Da hiermit der Entscheid im

vorliegenden Beschwerdeverfahren als erster ergeht, wird der Entscheid im

Verfahren VB.2019.00515, der die nachgeordnete kommunale Planung betrifft,

dessen Ausgang berücksichtigen müssen. Die Gefahr widersprechender Urteile

besteht somit nicht. Auch aus prozessökonomischer Sicht drängt sich die

Vereinigung der beiden Verfahren, die einen unterschiedlichen

Verfahrensgegenstand haben und denen je mehrere Rekursverfahren

zugrunde liegen, nicht auf. Dazu kommt, dass sich die Beschwerdegegnerin und

die Mitbeteiligten im vorliegenden Verfahren nicht mit der

Verfahrensvereinigung einverstanden erklärt haben; im Verfahren VB.2019.00515

haben sich die Beschwerdegegnerin (als Beschwerdegegnerin 2 in jenem Verfahren)

sowie die Mitbeteiligte 1 (als Beschwerdegegnerin 1 in jenem

Verfahren) ausdrücklich gegen eine Verfahrensvereinigung ausgesprochen.

3.1.5

Ein Grund für die Verfahrensvereinigung kann namentlich auch nicht darin

gesehen werden, dass die Beschwerdeführer, wie sie geltend machen, im Verfahren

über die kommunalen Planungsbeschlüsse auch rechtsverletzende Mängel des

kantonalen Richtplans und des kantonalen Gestaltungsplans geltend gemacht

haben. Es ist Sache der Beschwerdeführer, ihre Rügen frist- und formgerecht im

vorliegenden Verfahren geltend zu machen. Von dieser Möglichkeit haben sie in

zahlreichen umfangreichen Rechtsschriften Gebrauch gemacht und sich namentlich

auch noch mehrfach nach Erhebung ihrer Beschwerde gegen die kommunalen Vorlagen

erneut im vorliegenden Verfahren geäussert. Aus dem gleichen Grund besteht kein

Anlass dazu, die Stellungnahmen der Beschwerdegegnerin und der Mitbeteiligten

im Verfahren VB.2019.00515 beizuziehen und den Beschwerdeführern im

vorliegenden Beschwerdeverfahren Gelegenheit zu geben, dazu Stellung zu nehmen.

3.1.6

Zusammenfassend besteht weder eine Notwendigkeit, die Verfahren zwecks

Vermeidung widersprüchlicher Entscheide zu vereinigen, noch ist davon

auszugehen, dass eine solche Vereinigung der Vereinfachung des Verfahrens bzw.

der Prozessökonomie dienen würde. Somit sind die beiden Verfahren nicht zu

vereinigen.

3.2

Kognition des Verwaltungsgerichts

3.2.1

Das Verwaltungsgericht darf einen Nutzungsplan im Beschwerdeverfahren, wenn

es als zweite Rechtsmittelinstanz entscheidet (vgl. Art. 33 RPG; Heinz

Aemisegger/Stephan Haag in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre

Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und

Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020, Art. 33 N. 14 und 83), nicht auf

Angemessenheit, sondern bloss auf Rechtsverletzungen einschliesslich

Ermessensmissbrauch, -überschreitung und -unterschreitung überprüfen (§ 50

in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG). Soweit der Beschwerdeführer 2

unter Verweis auf seine Rekursschrift die Unangemessenheit des kantonalen

Gestaltungsplans rügt, ist darauf nicht einzugehen.

3.2.2

In Beschwerdeverfahren über die Festsetzung von Nutzungsplänen, zu welchen

auch die kantonalen Gestaltungspläne zählen, ist das Verwaltungsgericht zur

akzessorischen Überprüfung der zugrunde liegenden Richtpläne befugt (§ 19 Abs. 2 PBG; BGr, 1. Dezember 2017, 1C_479/2017, E. 5; BGE 143 II 276 E. 4.2; BGr, 10. April 2012, 1C_181/2012, E. 1.1; VGr, 2. März

2017, VB.2017.00038, E. 2.2.3; 21. August 2014,

VB.2013.00748/VB.2013.00750, E. 2.3; Aemisegger/Haag, Art. 33 N. 58

und 90; Heinz Aemisegger, Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und

Verfahren, Art. 34 N. 35; Donatsch, § 20 N. 37).

4.

Zulässigkeit des kantonalen Gestaltungsplans als Instrument für die

vorliegende Planung

4.1

Standpunkt der Beschwerdeführer

Die Beschwerdeführer machen geltend, der Gestaltungsplan

sei das falsche Instrument, denn die Gemeinden müssten die Grundordnung in der

Rahmennutzungsplanung festlegen. Es sei Aufgabe der Gemeinden, über die

Zonenzuteilung des Areals zu entscheiden. Das Gebiet sei derart gross und die

Auswirkungen einer neuen Zonierung seien derart weitgreifend, dass eine

umfassende Interessenabwägung vorzunehmen sei, wie sie nur in der Rahmennutzungsplanung

gemacht werden könne. Die Gestaltungsplanung – ob kantonal oder kommunal – sei

das falsche Mittel. Der Erlass des kantonalen Gestaltungsplans verletze die

Ordnung, wie sie vom eidgenössischen Raumplanungsgesetz mit Mitwirkung,

Zuständigkeit, Rechtsschutz etc. vorgegeben sei. Die Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin

gemäss § 84 Abs. 2 PBG beschränke sich auf richtplanerisch

festgesetzte Bauten und Anlagen von regionaler und kantonaler Bedeutung und

beziehe sich nicht auf kommunale "Stadtquartiere" ohne solche "geplanten

Einzelvorhaben". Der Beschwerdegegnerin stehe die Kompetenz nicht zu,

einen Gestaltungsplan zu verfügen, dem die Funktion einer kommunalrechtlichen

Rahmennutzungsordnung für ein neues Stadtquartier zukomme. Der kantonale

Gestaltungsplan greife übermässig in die Planungs-, Finanz- und

Organisationshoheit der Stadt Dübendorf und in deren in § 45 PBG verankerte

Kompetenz zum Erlass der Rahmennutzungsordnung ein. Entsprechend machen die

Beschwerdeführer geltend, die Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplans habe

ohne vorgängigen Einzonungsbeschluss im Rahmen der kommunalen Richt- und

Nutzungsplanung keinen Bestand.

Damit werfen die Beschwerdeführer die Frage auf, ob

insbesondere ein kantonaler Gestaltungsplan ein geeignetes und zulässiges

Mittel für die nutzungsplanerische Regelung der Nutzung des vorliegend für die

erste Etappe des Innovationsparks rund 36 ha umfassenden Perimeters ist

(im Endzustand soll der Innovationspark rund 70 ha umfassen, vgl. Planungsbericht;

kantonaler Richtplan, Richtplantext, Kap. 6.2.2).

4.2

Standpunkte der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin

Weder die Vorinstanz noch die Beschwerdegegnerin äussern

sich ausdrücklich zur Frage, ob die mit dem verfahrensgegenständlichen

Gestaltungsplan zu lösende Planungsaufgabe, die Grösse seines Perimeters oder

die Intensität seiner Auswirkungen die Eignung und Zulässigkeit des kantonalen

Gestaltungsplans als Instrument für die nutzungsplanerische Regelung infrage

stellen. Indem sie immerhin detailliert zu den Voraussetzungen für kantonale

Gestaltungspläne und deren Verhältnis zur raumplanerischen Grundordnung

Stellung nehmen, gehen sie implizit davon aus, dass weder die Grösse des Gebiets

bzw. die Intensität der Auswirkungen noch der Umstand, dass damit eine grössere

Fläche eingezont wird, der neuen Zonierung der nutzungsplanerischen Regelung

mittels eines kantonalen Gestaltungsplans entgegenstehen.

4.3

Gesetzliche Regelung der Gestaltungspläne

4.3.1

Rahmennutzungspläne

Gemäss Art. 14 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni

1979.

(RPG) ist die zulässige Nutzung des Bodens durch Nutzungspläne zu ordnen,

welche vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen unterscheiden.

Rahmennutzungspläne legen für ein grösseres Gebiet eine allgemeine Grundordnung

fest (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A.,

Zürich 1999, Rz. 229). Der bundesrechtliche Auftrag gemäss Art. 2 und

14.

RPG, das gesamte Gebiet bestimmten Nutzungszonen zuzuweisen (BGE 118 Ia 165 E. 3c;

Haller/Karlen, Rz. 248), wird normalerweise durch die

Rahmennutzungsplanung erfüllt (Eloi Jeannerat/Pierre Moor in: Heinz

Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen (Hrsg.), Praxiskommentar

RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 14 N. 10 f.).

Im Kanton Zürich sind für die Nutzungsplanung,

insbesondere für die baulichen Grundstücknutzungen, primär die Gemeinden

zuständig (§ 2 lit. c und § 45 Abs. 1 PBG). Die

überkommunale Rahmennutzungsplanung beschränkt sich auf die Festsetzung der

kantonalen Land­wirt­schafts­zonen sowie von überkommunalen Freihaltezonen. Auf

der Stufe der Rahmennutzungsplanung sieht das PBG keine Kompetenzen des Kantons

zur Festsetzung von Bauzonen, sondern nur von Nichtbauzonen vor (Christoph

Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht,

6.

A., Wädenswil 2019, S. 142 f.).

Die (kommunale) Bau- und Zonenordnung regelt die

Überbaubarkeit und die Nutzweise der Grundstücke, soweit diese nicht

abschliessend durch eidgenössisches oder kantonales Recht bestimmt sind

(§ 46 Abs. 1 PBG). Zu diesem Zweck unterteilen die Gemeinden ihr

nicht von übergeordneten Zonen und nicht von Waldareal erfasstes Gebiet

rechtsverbindlich in Bauzonen, Erholungszonen, Freihaltezonen und Reservezonen

(§ 46 Abs. 2 PBG).

4.3.2

Gestaltungspläne

Mit Gestaltungsplänen werden für bestimmt umgrenzte

Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung

der Bauten bindend festgelegt. Dabei darf von den Bestimmungen über die

Regelbauweise und von den kantonalen Mindestabständen abgewichen werden (§ 83 Abs. 1 PBG). Gestaltungspläne als Sondernutzungspläne dienen grundsätzlich

den gleichen Zielen wie die Rahmennutzungspläne, indem sie die zulässige

Nutzung des Bodens nach den durch die Richtplanung festgelegten Zielen ordnen.

Darüber hinaus soll mit einem Gestaltungsplan eine städtebaulich,

architektonisch, wohnhygienisch und landschaftlich optimale Überbauung eines

bestimmten Gebiets ermöglicht werden. Zu diesem Zweck beinhaltet der

Gestaltungsplan für ein bestimmtes Gebiet eine Spezialbauordnung (vgl. Stephan

Eschmann, Der Gestaltungsplan nach zürcherischem Recht, Zürich 1985,

S. 54). Bei der Festsetzung und Genehmigung eines Gestaltungsplans besteht

ein weiter Gestaltungsspielraum (BGE 135 II 209 E. 5.2; vgl. VGr, 5. April

2007, VB.2006.00496/VB.2006.00497, E. 5.1, bestätigt in BGr, 4. März

2008, 1C_146/2007, E. 2.3). Anders als bei Arealüberbauungen und

Sonderbauvorschriften sind die Grundeigentümer im Perimeter eines

Gestaltungsplans an dessen Festlegungen gebunden. Die Grundordnung wird also

ersetzt, sodass nur noch gestaltungsplankonform gebaut werden darf (VGr, 14. November

2019, VB.2019.00017 E. 8.2; Fritzsche et al., S. 179 f.;

Griffel, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 3. A., Zürich/St.

Gallen 2017, S. 68).

4.3.3

Kommunale Gestaltungspläne

Öffentliche Gestaltungspläne können von den Gemeinden

festgesetzt werden, wenn daran ein wesentliches öffentliches Interesse besteht

(§ 84 Abs. 1 PBG). Private Gestaltungspläne bedürfen der Zustimmung

durch die Gemeinde.

4.3.4

Kantonale bzw.

überkommunale Gestaltungspläne

Kantonale bzw. überkommunale Gestaltungspläne kann die

zuständige Direktion gemäss § 84 Abs. 2 PBG für Bauten und Anlagen,

die im kantonalen oder in einem regionalen Richtplan enthalten sind,

festsetzen. Das Instrument des kantonalen (bzw. überkommunalen)

Gestaltungsplans wurde mit der PBG-Teilrevision von 1991 ins PBG aufgenommen

(§§ 44a und 84 Abs. 2 PBG). Mit einem ersten Zusatzantrag zu seiner

Vorlage hatte der Regierungsrat die Einführung des kantonalen oder regionalen

Gestaltungsplans für Materialgewinnung und Materialablagerung (§ 44a PBG)

beantragt. Grund dafür war die Rechtsprechung des Bundesgerichts, welche

aufgrund der bundesrechtlichen Planungspflicht für grössere Anlagen der

Materialgewinnung und -ablagerung nicht nur deren Festlegung im kantonalen

Richtplan, sondern zusätzlich auch deren Festlegung in einem Nutzungsplan,

idealerweise einem Sondernutzungsplan, verlangte (Zusatzantrag des

Regierungsrats vom 13. Juni 1990, ABl 1990 1317 f.; Protokoll des

Kantonsrats 1987–1991,12. März 1991, S. 13275; Fritzsche et al.,

S. 187). Mit einem zweiten Zusatzantrag beantragte der Regierungsrat

sodann die Anpassung der §§ 84 und 89 PBG zur Einführung kantonaler

Gestaltungspläne. Dies begründete er in Anknüpfung an seinen vorgenannten

Zusatzantrag für § 44a PBG damit, dass ähnliche Verhältnisse auch bei

anderen Bauten und Anlagen vorliegen, die im kantonalen oder in einem

regionalen Richtplan enthalten sind, aber in ihrer Ausgestaltung nicht die

Besonderheiten von Kiesabbau- oder Deponieprojekten aufweisen. Auch für solche

Vorhaben könnten von der Baudirektion festzusetzende Gestaltungspläne

erforderlich werden, um die bundesrechtliche Koordinationspflicht im

Zusammenhang mit der Beurteilung der Umweltverträglichkeit zu erfüllen und die

allenfalls nötige Umweltverträglichkeitsprüfung mit der planungsrechtlichen

Festlegung zu verbinden (Zusatzantrag des Regierungsrats vom 5. September

1990, ABl 1990 1747 f.). Dabei ist § 84 Abs. 2 PBG

fälschlicherweise bei der kommunalen Bau- und Zonenordnung eingereiht worden,

anstatt wie § 44a im Abschnitt über die kantonalen und regionalen

Nutzungszonen (Haller/Karlen, Rz. 317).

Indem die Kompetenz, für in den Richtplan aufgenommene

Bauten und Anlagen kantonale bzw. überkommunale Gestaltungspläne festzusetzen,

an den Kanton bzw. die zuständige Baudirektion zugeteilt wurde (anstelle der

bis dahin für Gestaltungspläne allein zuständigen Gemeinden), sollte auch

verhindert werden, dass die vom Kantonsrat in der Richtplanung getroffenen

Entscheide von den Gemeinden unterlaufen werden können (Protokoll des

Kantonsrats, 11. März 1991, S. 13365).

4.3.5

Vor der Festsetzung kantonaler bzw. überkommunaler Gestaltungspläne sind

gemäss § 84 Abs. 2 PBG die Gemeinden über das Ergebnis der

Planauflage zu orientieren. Auf ihr Verlangen sind die Gemeindevorstände zu

einer Einigungsverhandlung einzuladen. Berechtigten Begehren der Gemeinden ist

bei der Festsetzung zu entsprechen und verbleibende Abweichungen müssen

begründet werden. Dieses besondere Festsetzungsverfahren, welches deutlich die Züge

eines politischen Kompromisses aufweist, wurde erlassen, weil kantonale

Gestaltungspläne unter Umständen die kommunalen Interessen stark tangieren

können (Haller/Karlen, Rz. 324). Der mit der Einführung kantonaler (bzw.

überkommunaler) Gestaltungspläne im Rahmen der PBG-Teilrevision von 1991

verbundene Eingriff des Kantons in den bisherigen Kompetenzbereich der

Gemeinden war denn auch im Kantonsrat thematisiert worden. Zugunsten der

Gemeinden wurden in der Kommission und im Rat verschiedene Korrektive diskutiert

und teils übernommen, teils verworfen (vgl. die Protokolle des Kantonsrats

1987–1991, 11. März 1991, S. 13218, 13223, 13225, 13228, 13253 ff.

[zum Eintreten]; Protokoll des Kantonsrats, 11. März 1991, S. 13273 f.;

13276.

[zur Detailberatung von § 44a PBG, auf welche auch bei der

Detailberatung von § 84 verwiesen wurde]; Protokoll des Kantonsrats, 11. März

1991, S. 13358 ff. [zur Detailberatung der §§ 83 f. PBG]).

Aufgrund dieser Entstehungsgeschichte zeigt sich das Instrument des kantonalen

Gestaltungsplans als austariertes Ergebnis einer vom Gesetzgeber vorgenommenen

Abwägung der Interessen und Kompetenzen des Kantons und der Gemeinden.

Das kantonale Recht kann dem Kanton die Kompetenz

einräumen, für die Gemeinden verbindliche Sondernutzungspläne zu erlassen

(Thierry Tanquerel, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 21, N. 19).

Bei kantonalen Gestaltungsplänen handelt es sich um Planungen der oberen Stufe,

welche gemäss § 16 Abs. 1 PBG der kommunalen Planung – auch der

Rahmennutzungsplanung – vorgeht und diese übersteuert. Weil zudem das

Instrument des kantonalen Gestaltungsplans dem Kanton unter anderem gerade auch

ermöglichen soll, im Richtplan aufgenommene Bauten und Anlagen nötigenfalls

unabhängig davon zu erstellen, ob die betroffenen Gemeinden die dafür nötigen

planungsrechtlichen Grundlagen schaffen, sind kantonale Gestaltungspläne

(anders als kommunale Gestaltungspläne) nicht an die Grundentscheide der

kommunalen Rahmennutzungsplanung gebunden (vgl. Planungsbericht, wonach das in

der Rechtsprechung statuierte Verbot der Sinnentleerung der kommunalen

Grundordnung durch Abweichungen in [kommunalen] Gestaltungsplänen bei

kantonalen Gestaltungspläne nicht "die gleiche Bedeutung zukommt").

Die kantonalen Gestaltungspläne müssen zwar die kantonale Richtplanung, die

Grundentscheide der kantonalen Rahmennutzungsplanung sowie das eidgenössische

und kantonale Recht, namentlich die Ziele und Grundsätze des

Raumplanungsgesetzes einhalten. Ausserdem ist die Baudirektion bei der

Festsetzung kantonaler Gestaltungspläne verpflichtet, diese auf die übrigen

Planungen, auch jene der betroffenen Gemeinde, abzustimmen (Art. 2

Abs. 1 RPG). Als Planungen des übergeordneten Gemeinwesens gehen die

kantonalen Gestaltungspläne aber der kommunalen Raumplanung unter Einschluss

der Rahmennutzungsplanung vor (vgl. Planungsbericht; zur Zulässigkeit kantonaler

Regelungen, die einen Vorrang kantonaler Nutzungsplanungen vor der kommunalen

Nutzungsplan vorsehen, vgl. Jeannerat/Moor, Praxiskommentar RPG:

Nutzungsplanung, Art. 14 N. 33).

Dieser Vorrang der kantonalen Gestaltungspläne vor der

kommunalen Planung bedeutet einen intensiven Eingriff in die kommunale

Planungszuständigkeit und zwar nicht nur, wenn der kantonale Gestaltungsplan

eine kommunale Nutzungszone überlagert, sondern auch wenn er in einer

kantonalen Landwirtschaftszone auf dem Gemeindegebiet neue Baumöglichkeiten

schafft. Vor diesem Hintergrund kommt den vom Gesetzgeber vorgesehenen Grenzen

für den Einsatz dieses Instruments eine wesentliche Bedeutung zu.

4.3.6

Kantonale Gestaltungspläne können nach dem

Wortlaut von § 84 Abs. 2 PBG für "Bauten und Anlagen"

festgesetzt werden. Aufgrund des Wortlauts und insbesondere der

Entstehungsgeschichte sind darunter relativ konkret definierte Einzelvorhaben

des Kantons oder anderer Träger zu verstehen. So wurde in der kantonsrätlichen

Beratung dieser Bestimmung von "Objekten" bzw. einer

"Baute" gesprochen (Protokoll des Kantonsrats vom 12. März 1991,

S. 13363). Als Beispiele nannte der Baudirektor ein "Werk"

(Protokoll des Kantonsrats vom 12. März 1991, S. 13255), eine

Spitalbaute oder eine Mittelschulbaute (Protokoll des Kantonsrats vom 12. März

1991, S. 13365). Weiter wurden in den Ratsdebatten erwähnt:

Verbrennungsanlagen (Protokoll des Kantonsrats vom 12. März 1991,

S. 13225), Schulen, Spitäler, Abfallanlagen (Protokoll des Kantonsrats vom

11.

März 1991, S. 13228), Deponien (Protokoll des Kantonsrats vom 18. März

1991, S. 13456) oder eine psychiatrische Klinik (Protokoll des Kantonsrats

18.

März 1991, S. 13462). Auch in der Diskussion über die in diesem

Zusammenhang vorgenommene Anpassung des Rechtsschutzes ging der Rat von

projektbezogenen Gestaltungsplänen aus (Protokoll des Kantonsrats 18. März

1991, S. 13455 ff.). Unter projektbezogenen Gestaltungsplänen sind

Gestaltungspläne zu verstehen, die für ein bereits relativ konkret

ausgearbeitetes Bauprojekt eine massgeschneiderte Sonderregelung schaffen

(Griffel, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, S. 69 f.) bzw.

die im Hinblick auf die Zulassung bestimmter Vorhaben ausgeschieden werden

(VGr, 21. April 2011, VB.2010.00309, E. 3.3 mit Hinweis auf Alexander

Ruch in: Heinz Aemisegger/Alfred Kuttler/Pierre Moor/Alexander Ruch [Hrsg.],

Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich etc. 2010, Art. 16a

N. 50). In der Rechtsliteratur werden als Beispiele solcher Bauten und

Anlagen genannt: regionale Schiessplätze, Sonderabfallverbrennungsanlagen, das

Polizei- und Justizzentrum Zürich, der kantonale Gestaltungsplan Uto Kulm für

den Uetliberg (Fritzsche et al., S. 188), ein Spital, eine Mittelschule

und eine Kläranlage (Robert Wolf/Erich Kull, Das revidierte Planungs- und

Baugesetz [PBG] des Kantons Zürich – Erläuterungen zur Revision vom 1. September

1991.

aus rechtlicher Sicht, hrsg. Schweizerische Vereinigung für Landesplanung

[VLP], Bern 1992, Rz. 45).

Nebst dem streitgegenständlichen Innovationspark Zürich und

den unter § 44a PBG fallenden Materialgewinnungsgebieten (Kantonaler

Richtplantext Pt. 5.3.2), bestehenden Kehrichtverbrennungsanlagen sowie

bestehenden und geplanten Deponien (Kantonaler Richtplantext Pt. 5.7.2)

erwähnt der Kantonale Richtplan folgende Beispiele für kantonale

Gestaltungspläne, die sich auf § 84 Abs. 2 PBG stützen:

Gestaltungspläne zur Entflechtung von Erholungsnutzungen und weiteren

Nutzungsinteressen in Erholungsgebieten, namentlich kantonaler

Gestaltungsplan Uto Kulm und gegebenenfalls für ein Seerestaurant am

Bürkliplatz, wobei als weitere mögliche Beispiele aufgezählt werden:

Golfplätze, Pferdesportanlagen, Fussballplätze, Campingplätze u. ä. (Kantonaler

Richtplantext Pt. 3.5.3 Bst. a). Für regionale Richtpläne werden als

Beispiele genannt: Golfplätze, Reitsportzentren, Poloplätze, Hundeschulen oder

Skisprunganlagen (Pt. 3.5.3 Bst. b). Für die Hochbauvorhaben Nrn. B1–B14

im Hochschulgebiet Zürich-Zentrum sind gemäss Pt. 6.2.1 in der Regel

kantonale Gestaltungspläne festzusetzen. Letztere weisen insgesamt eine grosse

Fläche auf, doch handelt es sich bei diesen 14 Objekten um konkrete Bauten und

Anlagen der Universität Zürich, des Universitätsspitals, der ETH, deren

Trägerschaft jeweils der Bund oder der Kanton Zürich ist, sowie um das Kunsthaus.

4.3.7

Während der Kanton für die Festsetzung von

Landwirtschaftszonen nach § 36 PBG und Freihaltezonen nach § 39 PBG

zuständig ist, liegt die Kompetenz für die Festsetzung von Bauzonen

grundsätzlich bei den Gemeinden (§ 2 lit. c in Verbindung mit

§ 45 PBG). Die Kompetenz des Kantons, in Form kantonaler Gestaltungspläne

Bauzonen festzusetzen, ist (abgesehen von Gestaltungsplänen für die

Materialgewinnung und Materialablagerung nach § 44a PBG) auf solche für

Bauten und Anlagen beschränkt. Auch wenn bestimmte bauliche Nutzungen, die

über konkrete Bauten und Anlagen hinausgehen, im nationalen und kantonalen

öffentlichen Interesse liegen, führt dies nicht dazu, dass der Kanton dafür

Bauzonen in Form kantonaler Gestaltungspläne festsetzen kann. Solche überkommunalen

Interessen bestehen typischerweise für die meisten in den Bauzonen zu regelnden

Nutzungen, namentlich für Wohnzwecke, Industrie und Gewerbe. Entsprechend

enthält die vom Kantonsrat beschlossene Richtplanung Vorgaben dafür, welche für

die Gemeinden verbindlich sind. Nationale und kantonale öffentliche Interessen

werden auf diesem Weg unter Beachtung der Planungszuständigkeiten der Gemeinden

umgesetzt. Diese Beschränkung kantonaler Gestaltungspläne zeigt sich auch, wenn

der Wortlaut von § 84 Abs. 2 mit jenem von § 84 Abs. 1 PBG

verglichen wird, der für die Gestaltungspläne der Gemeinden keine Beschränkung

des Gegenstands auf "Bauten und Anlagen" enthält. Letztere grenzt

sich auch vom Wortlaut der Bestimmungen über die kantonale

Rahmennutzungsplanung ab, wonach deren Gegenstand als "Flächen"

(§§ 36 und 39 PBG) bezeichnet wird.

Zutreffend weist der vorinstanzliche Entscheid in E. 11.3

darauf hin, dass § 26 lit. a bis lit. f PBG für den

Teilrichtplan öffentliche Bauten und Anlagen die Festlegung von einzelnen

Bauten und Anlagen verlangt. Die Frage, ob sich die in § 26 PBG

vorgesehene Festlegung von einzelnen Bauten und Anlagen im Richtplan erübrigt,

sobald eine Gebietsplanung vorliegt (so E. 11.3 des vorinstanzlichen

Entscheids), kann offengelassen werden. Selbst wenn dies aber anzunehmen wäre,

hätte das Vorliegen einer Gebietsplanung nicht zur Folge, dass kantonale

Gestaltungspläne statt nur für einzelne Bauten und Anlagen auch für die

Zuweisung von nicht vorhabenbezogenen grösseren Flächen zu Bauzonen verwendet

werden könnten. Denn diesbezüglich ist dem Richtplan keine Aussage zu

entnehmen. Zudem ist die Gebietsplanung weder ein gesetzlich geregeltes

Instrument der Raumplanung (Beschwerdeantwort, vgl. auch Rz. 49, wonach es

sich bei der Gebietsplanung um ein Hilfsinstrument von Kanton und Gemeinden im Sinn

der Grundlagenbeschaffung bzw. der Abstimmung raumwirksamer Tätigkeiten

handle), noch kann der Richtplan, der vom Kantonsrat beschlossen wird und im

Gegensatz zu Gesetzen (Art. 32 lit. f, Art. 33 Abs. 1

lit. a KV) nicht dem fakultativen Referendum untersteht, Abweichungen vom

Planungs- und Baugesetz vorsehen.

Vor diesem Hintergrund ist § 84 Abs. 2 PBG so

auszulegen, dass als Gegenstand von überkommunalen Gestaltungsplänen nur Einzelvorhaben,

also relativ konkrete einzelne, allenfalls auch mehrere zusammenhängende Bauten

und Anlagen, infrage kommen. Zwar sieht weder das Bundesrecht noch das

kantonale Recht eine maximale Flächenausdehnung von Gestaltungsplänen vor. Doch

steht der Beschwerdegegnerin nicht die Kompetenz zu, in der Form von Gestaltungsplänen grössere Flächen als Bauzonen

für relativ unbestimmte künftige Bauprojekte noch unbestimmter Bauherrschaften

festzusetzen, wie dies bei allgemeinen (nicht projektbezogenen) Nutzungsplänen

für Bauzonen im Sinn von § 47 PBG der Fall ist. Zur Festsetzung solcher

Bauzonen sind die Gemeinden zuständig (§ 2 lit. c in Verbindung mit

§ 45 PBG). In der Beschränkung auf "Bauten und Anlagen" im Sinn

konkreter Projekte unterscheidet sich der Anwendungsbereich kantonaler

Gestaltungspläne nach § 84 Abs. 2 PBG vom Anwendungsbereich

kommunaler Gestaltungspläne.

4.4

Zweck und Gegenstand des Innovationsparks

sowie seiner Bauten und Anlagen

4.4.1

FIFG

Im Rahmen der Totalrevision des Bundesgesetzes vom 14. Dezember

2012.

über die Förderung der Forschung und der Innovation (FIFG; SR 420.1, in

Kraft seit 1. Januar 2014) wurde die Grundlage dafür geschaffen, dass der

Bund die Errichtung eines schweizerischen Innovationsparks unterstützen kann.

Dispositiv

Der Bundesrat hat am 3. September 2014 beschlossen, dass der

Militärflugplatz Dübendorf künftig einerseits als ziviles Flugfeld mit

Bundesbasis genutzt und andererseits auf einem Teil des Areals die Errichtung

des Hubstandorts Zürich des nationalen Innovationsparks ermöglicht werden soll.

Im September 2015 haben die eidgenössischen Räte die Unterstützung des

schweizerischen Innovationsparks beschlossen. Parallel dazu haben der Kanton

Zürich, die Eidgenössische Technische Hochschule Zürich (ETH) und die Zürcher

Kantonalbank (ZKB) die Trägerschaft für den Hubstandort Zürich gegründet (vgl.

Prüfungsbericht des Bundesamtes für Raumentwicklung ARE zur Teilrevision des

kantonalen Richtplans – Nationaler Innovationspark, Hubstandort Zürich – vom 15. August 2016 (https://are.zh.ch/dam/baudirektion/are/raumplanung/kantonalerrichtplan/vorlagen/vkr_oeba/genehmigung_br/5105_pruefungsbericht.pdf,

S. 2). Das FIFG bezweckt, die wissenschaftliche Forschung und die

wissenschaftsbasierte Innovation zu fördern, die Auswertung und Verwertung der

Forschungsresultate zu unterstützen, die Zusammenarbeit der Forschungsorgane

sicherzustellen sowie die wirtschaftliche und wirksame Verwendung der

Bundesmittel für die wissenschaftliche Forschung und die wissenschaftsbasierte

Innovation sicherzustellen. Art. 32 ff. FIFG sehen vor, dass der Bund

die Errichtung eines schweizerischen Innovationsparks unter bestimmten

Voraussetzungen unterstützen kann und regeln diese Unterstützung näher.

Soweit die Beschwerdeführer rügen, die Förderung des

Innovationsparks Dübendorf verstosse gegen das FIFG, ist darauf nicht

einzugehen, da eine allfällige Förderung durch den Bund weder Gegenstand der

angefochtenen erstinstanzlichen Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplans

noch des Rekursentscheids ist, noch eine Voraussetzung für die Zulässigkeit

derselben bildet.

4.4.2 Festlegung im kantonalen Richtplan

Der Kantonsrat hat mit Beschluss vom 29. Juni 2015

eine Teilrevision des kantonalen Richtplans festgesetzt und in dessen Karte und

Text den Nationalen Innovationspark, Hubstandort Kanton Zürich, verankert.

Demnach ist im Kopfbereich des Flugplatzareals Dübendorf im Endausbau eine

Fläche von rund 70 ha für den Nationalen Innovationspark, Hubstandort

Kanton Zürich, vorgesehen. In der ersten Etappe bis 2030 umfasst der Perimeter

für den Innovationspark maximal 37 ha. Der Kanton setzt für die

Realisierung des Innovationsparks einen kantonalen Gestaltungsplan fest. Dieser

legt die zulässigen Bauten und Anlagen, deren Nutzung und dem innovativen

Standort angemessene Nachhaltigkeitsstandards sowie die öffentlichen Räume

fest. Er sichert die öffentliche Nutzung und naturnahe Gestaltung der freien

Flächen und sorgt für die verkehrliche Erschliessung. Zulässig sind Nutzungen,

die unmittelbar dem Ziel dienen, Akteure aus Forschung, Entwicklung und der

Produkt- sowie Dienstleistungserzeugung miteinander zu vernetzen und neues

Wissen in Wertschöpfungsprozesse zu überführen. Dazu gehören grundsätzlich auch

Nutzungen für Freizeit und Erholung sowie Wohnnutzungen, soweit diese für im

Innovationspark tätige Akteure erforderlich sind (Kantonaler Richtplan,

Richtplantext, Pt. 6.2.2). Sodann wurden im Kapitel "4. Verkehr"

Festlegungen zu dessen Erschliessung getroffen (Pt. 4.2.2 Nr. 49).

4.4.3 Perimeter und heutige Zonierung

Das Flugplatzareal Dübendorf liegt heute praktisch

vollständig im kantonalen Landwirtschaftsgebiet. Nur die grösstenteils

denkmalgeschützten Bauten und Anlagen im Randbereich befinden sich in einer

kommunalen Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. Fruchtfolgeflächen werden

vom Perimeter der Gebietsplanung nicht erfasst (vgl. Antrag des Regierungsrates

Nr. 5105 vom 25. Juni 2014, ABl 11. Juli 2014, Abschnitt D).

Der Perimeter des streitgegenständlichen kantonalen

Gestaltungsplans umfasst die erste Etappe des Innovationsparks. Diese

konzentriert sich auf den nordwestlichen Bereich des Gebiets, einschliesslich

der darin liegenden Randbebauung. Der Gestaltungsplanperimeter liegt auf dem

Gemeindegebiet der Stadt Dübendorf und der Gemeinde Wangen-Brüttisellen.

4.4.4 Zweck und Nutzungen

Der Innovationspark bezweckt eine konzentrierte räumliche

Verbindung von Forschung und Wirtschaft an einem Ort. Er soll es ermöglichen,

private und öffentliche Akteure aus Forschung, Entwicklung und der Produkt-

sowie Dienstleistungserzeugung bzw. Forschungs- und Entwicklungsabteilungen

(F&I, Forschung und Innovation) von Unternehmen und Organisationen mit

Forschern oder Forschergruppen aus der ansässigen Wissenschaft miteinander zu

vernetzen. Mithilfe spezifischer Infrastrukturen sollen ideale Voraussetzungen

für den Innovationsprozess geschaffen und dieser beschleunigt werden.

Mithin soll durch den kantonalen Gestaltungsplan die

nutzungsplanerische Grundlage dafür geschaffen werden, in der ersten Etappe auf

einer Fläche von knapp 36 ha bis zu 410'000 m2

Gesamtnutzfläche zu erhalten, die noch nicht näher bestimmte Organisationen und

Unternehmen nutzen sollen. Dies soll Platz für über 7'800 Beschäftigte bieten.

Die Vorinstanz weist darauf hin, dass das Gestaltungsplangebiet eine Fläche von

etwa 50 Fussballfeldern umfasst und die geplante Gesamtnutzfläche rund

sieben Mal so gross wie die Ausstellungsfläche des Louvre in Paris und zehn Mal

grösser als die Mietfläche des Prime Tower in Zürich sei. Der angefochtene

Gestaltungsplan bilde mithin die Vorstufe einer weiträumigen Stadtentwicklung

mit zahlreichen bedeutsamen Bauprojekten und einem ausserordentlich hohen

Investitionsvolumen. Es wird ein Nutzungsmix angestrebt: "Die

Nutzungsmischung kann aus Ankernutzungen (z. B. Campus Modul), Business-Nutzungen

(Innovationspark im engeren Sinn), ergänzendem (bewirtschaftetem) Wohnen,

Ausstellungsbereichen, Tagungsräumlichkeiten, sozialen Infrastrukturen,

zentralen, speziellen oder auch regionalen Funktionen weiteren Infrastrukturen

und Freiräumen bestehen."

4.4.5 Heutige Eigentumsverhältnisse und

angestrebte Trägerschaft

Das gesamte Flugplatzareal inklusive der bestehenden

Bauten befindet sich im Eigentum des Bundes. Für die Umsetzung des

Innovationsparks ist vorgesehen, dass der Bund das Land für die erste Etappe im

Baurecht an den Kanton Zürich abgibt. Dieser beabsichtigt, Land im

Unterbaurecht an die einzelnen Nutzer abzugeben, wobei die Trägerschaft des

Innovationsparks (also die Stiftung Innovationspark Zürich) die Vereinbarung

über die Unterbaurechte mit den Nutzern verhandeln soll.

Der Innovationspark Zürich wird durch eine Trägerschaft

aufgebaut, betrieben und unterhalten. Die Trägerschaft ist für eine integrale

Umsetzung des kantonalen Gestaltungsplans "Innovationspark

Zürich" verantwortlich. Sie dient den verantwortlichen Behörden als

Ansprechpartner für übergeordnete Belange. Die Trägerschaft hat die Aufgabe,

die "Spielregeln" für den Innovationspark Zürich mittels eines

Reglements festzulegen, das vom Regierungsrat zu genehmigen sein wird.

4.5 Beurteilung des kantonalen Gestaltungsplans

Der kantonale Gestaltungsplan Innovationspark Zürich soll

demzufolge zum Zweck einer breit gefassten Innovationsförderung die planerische

Grundlage für eine Vielzahl von Bauten bilden, die von noch unbestimmten

Unternehmen und Organisationen mit Forschungs- und Entwicklungsabteilungen

sowie von Unternehmen der ansässigen Wissenschaft im Baurecht erstellt werden

sollen. Zu diesem Zweck wird mit dem Gestaltungsplan im Sinn einer ersten

Etappe eine erhebliche Fläche (der Grossteil des erfassten Perimeters von

36 ha), die in der kantonalen Landwirtschaftszone liegt, eingezont; in

einer weiteren Etappe, die allerdings nicht Gegenstand des vorliegenden

Gestaltungsplans bildet, soll der Perimeter des Innovationsparks wiederum

überwiegend in der Landwirtschaftszone auf 70 ha erweitert werden.

Der Gestaltungsplan geht in seinem Detaillierungsgrad zwar

über die Regelungsintensität der Rahmennutzungsplanung hinaus und macht somit

von den spezifischen Möglichkeiten eines Gestaltungsplans Gebrauch. Er hat aber

nicht konkrete Einzelbauten und bzw. Einzelanlagen zum Gegenstand, sondern legt

eine Bauzone fest, die durch eine Vielzahl unterschiedlicher Bauten genutzt

werden soll. Der Zweck der Innovationsförderung mittels eines Innovationsparks

fasst diese relativ unbestimmten künftigen Bauten und Nutzungen, die auch von

unterschiedlichen Bauherrschaften realisiert werden sollen, nicht in einer

Weise zusammen, dass von relativ konkret definierten einzelnen, allenfalls auch

mehreren zusammenhängenden Bauten und Anlagen (vorn E. 4.3.6 f.)

gesprochen werden könnte, wie dies als Gegenstand für einen kantonalen

Gestaltungsplan vorausgesetzt ist.

Zudem bezieht sich der streitgegenständliche kantonale

Gestaltungsplan auf eine Fläche von 36 ha und bildet nach der Festlegung

des Richtplans die erste Etappe eines insgesamt 70 ha grossen Perimeters

mit ähnlicher Zweckbestimmung. Im Erläuterungsbericht zu den Einwendungen zum

Beschluss des Kantonsrats vom 29. Juni 2015 über die Teilrevision des

kantonalen Richtplans wird die Eignung des festgelegten Standorts unter anderem

mit der "enormen Fläche" begründet, die an diesem Standort zur

Verfügung steht (S. 10). Entsprechend spricht der Planungsbericht vom

Innovationspark als einem neuen Stadtteil von Dübendorf. Zutreffend spricht die

Vorinstanz wie die Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang davon, dass mit

diesem in Dübendorf ein neues Stadtquartier entstehen soll, in dem Arbeiten,

Leben, Freizeit und Erholung sowie Wohnen kombiniert werden.

Somit handelt es sich im Ergebnis nicht um eine

projektbezogene, sondern um eine generelle Bauzone im Sinn von § 47 ff.

PBG, für deren Festsetzung nach § 2 lit. c in Verbindung mit

§ 45 PBG die Gemeinden zuständig sind und die nach dem Gesagten (E. 4.3.7)

ausserhalb des Anwendungsbereichs kantonaler Gestaltungspläne liegt. Damit

sprengen der Gegenstand und die Zwecksetzung des kantonalen Gestaltungsplans

den Rahmen, den § 84 Abs. 2 PBG für kantonale Gestaltungspläne setzt.

Die Voraussetzungen für den Erlass eines kantonalen Gestaltungsplans nach

§ 84 Abs. 2 PBG sind somit nicht erfüllt.

An der fehlenden Projektbezogenheit würde sich auch nichts

ändern, wenn die mit dem streitbetroffenen kantonalen Gestaltungsplan

geschaffene Zonierung nicht als Bauzone im Sinn von Art. 15 RPG, sondern

als Spezialnutzungszone qualifiziert würde, welche bundesrechtlich unter

Art. 18 RPG zu subsumieren wäre. Gemäss der innerkantonalen

Zuständigkeitsregelung nach PBG wären auch dafür die Gemeinden zuständig.

Aufgrund seiner Grösse und der mit ihm verbundenen

räumlichen Auswirkungen könnte der Innovationspark ausserhalb der Bauzone

zweifellos nicht mit einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG bewilligt

werden. Da sein Perimeter zum weitaus grössten Teil in der Landwirtschaftszone

liegt, bedarf er nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung einer Grundlage in

einem Nutzungsplan (vgl. Tanquerel, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 21

N. 59; Pierre Tschannen in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre

Tschannen (Hrsg.), Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung,

Interessenabwägung Zürich u. a.

2019, Art. 2 N. 49). Aus der Erforderlichkeit einer solchen Grundlage

lässt sich jedoch nach dem Gesagten nicht ableiten, dass dafür in jedem Fall und

unbesehen der oben genannten Voraussetzungen das Instrument des kantonalen

Gestaltungsplans zur Verfügung stehen würde (zur vorliegend überdies fehlenden

Projektbezogenheit des Gestaltungsplans vgl. auch nachfolgend E. 5.4.3,

S. 35).

Daran ändert nichts, dass der kantonale Richtplan einen

nationalen Innovationspark auf dem Flugplatzareal Dübendorf und für dessen

Umsetzung den Erlass eines kantonalen Gestaltungsplans vorsieht sowie dass

diese Richtplanfestlegung durch den Bundesrat genehmigt wurde. Der Richtplaneintrag

vermag den Anwendungsbereich des planungsrechtlichen Instruments des kantonalen

Gestaltungsplans, wie er sich aus § 84 Abs. 2 PBG unter

Berücksichtigung der genannten Auslegungselemente ergibt, nicht auszudehnen. Er

kann die gesetzliche Ordnung des PBG nicht derogieren. Dies umso weniger, als

der Richtplaneintrag nicht im Verfahren beschlossen wurde, das Art. 38

Abs. 1 in Verbindung mit Art. 33 Abs. 1 lit. a und Art. 54

Abs. 1 lit. b und Abs. 2 KV für wichtige Bestimmungen des

kantonalen Rechts vorsieht (vgl. dazu BGr, 27. April 2016, 1C_415/2015

sowie die Besprechung durch Andreas Glaser, ZBl 117/2016 S. 659). Die

Kompetenzordnung und Normenhierarchie nach der Verfassung des Kantons Zürich

geht insofern von einem formellen Gesetzesbegriff aus, als Erlasse, die nicht

im entsprechenden Verfahren vom Kantonsrat mit fakultativem (oder nach Art. 32

lit. f KV ausnahmsweise mit obligatorischem) Referendum beschlossen

wurden, nicht als Gesetze im formellen Sinn gelten, so namentlich auch nicht

Beschlüsse des Kantonsrats, die nicht dem Referendum unterstehen (VGr, 31. August

2010, VB.2010.00284, E. 1.3; Matthias Hauser, in: Isabelle Häner/Markus

Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,

Zürich/Basel Genf 2007 [Kommentar KV], Art. 23 N. 7 ff.; vgl.

Bosshart/Bertschi, in: Kommentar VRG, § 19 N. 72; Christian

Schuhmacher, Kommentar KV, Art. 23 N. 28 ff.). Vielmehr ist der

Richtplan – wie von den Beschwerdeführern gefordert – im vorliegenden

Anwendungsfall auf seine Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht zu prüfen

(E. 3.2.2). Soweit er die Schaffung der nötigen Nutzungsplanung für den

Innovationspark Zürich in der beabsichtigten Grösse und der vorgesehenen

Zweckbestimmung mittels eines kantonalen Gestaltungsplans vorsieht, widerspricht

er § 84 Abs. 2 PBG, weshalb er insofern nicht anzuwenden ist.

4.6

Fazit

Zusammenfassend beschränkt sich die Zuständigkeit der

Baudirektion für die Festsetzung von Gestaltungsplänen nach § 84 Abs. 2 PBG auf projektbezogene, konkrete Einzelvorhaben, allenfalls auch

mehrere zusammenhängende Bauten und Anlagen, die im kantonalen oder in einem

regionalen Richtplan enthalten sind. Die Festsetzung grösserer Flächen als

Bauzonen für relativ unbestimmte, nicht projektbezogene Bauprojekte fällt

demgegenüber in die Zuständigkeit der Gemeinden (§ 2 lit. c in

Verbindung mit § 45 PBG).

Der streitgegenständliche kantonale Gestaltungsplan hat

nicht konkrete Einzelbauten und bzw. Einzelanlagen zum Gegenstand, sondern legt

eine Bauzone fest, die durch eine Vielzahl unterschiedlicher Bauten und Anlagen

genutzt werden soll, wobei diese durch verschiedenste, noch unbestimmte

Bauherrschaften realisiert werden sollen. Der Zweck der Innovationsförderung

vermag diese beabsichtigten Bauten und Nutzungen nicht in einer Weise zusammenzufassen,

dass von relativ konkret definierten einzelnen bzw. auch mehreren

zusammenhängenden Bauten und Anlagen gesprochen werden kann, wie dies als

Gegenstand für einen kantonalen Gestaltungsplan vorausgesetzt ist. Dies umso

weniger, als in der ersten Etappe auf einer Fläche von knapp 36 ha eine

Bauzone mit einer Gesamtnutzfläche von bis zu 410'000 m2 geschaffen

wird und in einer weiteren Etappe, die allerdings nicht Gegenstand des

vorliegenden Gestaltungsplans bildet, der Perimeter auf 70 ha erweitert

werden soll. Somit handelt es sich nicht um eine projektbezogene, sondern um

eine generelle Bauzone im Sinn von § 47 ff. PBG, für deren

Festsetzung nach § 2 lit. c in Verbindung mit § 45 PBG die

Gemeinden zuständig sind und die nach dem Gesagten (E. 4.3.7) den

Anwendungsbereich kantonaler Gestaltungspläne nach § 84 Abs. 2 PBG

sprengt. Die Voraussetzungen für den Erlass eines kantonalen Gestaltungsplans

nach § 84 Abs. 2 PBG sind somit nicht erfüllt.

Dies führt zur Aufhebung von Dispositiv-Ziffer III

des Entscheids des Baurekursgerichts vom 24. Oktober 2018 (BRGE III Nrn. 0145/2018

und 0146/2018) sowie der Verfügung der Beschwerdegegnerin Nr. 1881/16 vom

9. August 2017 (Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplanes "Innovationspark

Zürich", Dübendorf und Wangen-Brüttisellen).

5.

Verhältnis zur kantonalen Landwirtschaftszone

Der streitgegenständliche kantonale Gestaltungsplan

erweist sich ausserdem auch deshalb als unzulässig, weil er mit der kantonalen

Landwirtschaftszone, in welcher der grösste Teil seines Perimeters liegt, nicht

vereinbar ist, auch nicht als deren Durchstossung.

5.1

Standpunkte

5.1.1

Die Beschwerdeführer rügen eine Missachtung des Gebots der planerischen

Stufenfolge, namentlich auch eine unzulässige Abweichung von der (kantonalen)

Landwirtschaftszone.

5.1.2

Die Vorinstanz hielt in E. 14 fest, dass die planungs- und

baurechtliche Autonomie der Gemeinde so weit reiche, als dies die kantonale

Gesetzgebung zulasse und verwies auf den weiten Gestaltungsspielraum beim

Erlass eines kantonalen Gestaltungsplans. Der Gestaltungsplan liege zum

grössten Teil in der Landwirtschaftszone Lw als kantonaler Zone. Diese

gelte im Sinn von § 46 Abs. 2 PGB als übergeordnet und falle nicht in

den planungsrechtlichen Zuständigkeitsbereich der Gemeinde. Daraus schloss die

Vorinstanz, dass insoweit keine Diskrepanz zwischen Gestaltungsplan und

Grundnutzungsordnung bestehe. Soweit der Gestaltungsplan für den in der Zone

für öffentliche Bauten Oe liegenden Randstreifen die zwei Baubereiche M

und N festlege, gelange gemäss Art. 3 Abs. 2 GPV die Bau- und

Zonenordnung der Stadt Dübendorf zur Anwendung, soweit die Art der Nutzung und

die Gebäudemasse von Bauten und Anlagen infrage stünden. In dieser Zone gälte

somit weiterhin in erster Linie die kommunale Grundnutzungsordnung. Somit weiche

der Gestaltungsplan nicht in unzulässiger Weise von der Bau- und Zonenordnung

der Stadt Dübendorf ab.

5.1.3

Die Beschwerdegegnerin hält fest, dass der kantonale Richtplan,

Pt. 3.2.2 f., in Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung eine Durchstossung von Landwirtschaftsgebiet für öffentliche

Aufgaben und andere spezielle Nutzungen durch Festlegungen in überkommunalen

Richtplänen und durch die nutzungsplanerische Festsetzung von Freihaltezonen,

Erholungszonen oder Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen in der

Nutzungsplanung vorsehe. Bei einer Durchstossung seien hohe Anforderungen an

die Interessenabwägung zu stellen. Es sei darzulegen, weshalb die betreffenden

Nutzungen nicht zweckmässig innerhalb des Siedlungsgebietes untergebracht werden

könnten. Würden Fruchtfolgeflächen beansprucht, so seien diese zu kompensieren.

Der kantonale Richtplan verwende den Ausdruck "Durchstossung" nicht

im Zusammenhang mit § 16 Abs. 2 PBG, sondern im Resultat im Zusammenhang

mit § 16 Abs. 1 PBG. Sodann handle es sich bei den mit dem kantonalen

Gestaltungsplan ermöglichten Nutzungen nicht um solche einer Bauzone im Sinn

von Art. 15 RPG, sondern um eine Spezialnutzungszone nach Art. 18

RPG.

Im Planungsbericht wird ausgeführt, die

Festsetzungszuständigkeit für kantonale Gestaltungspläne entspreche derjenigen

von überkommunalen Nutzungszonen (vgl. §§ 36 und 39 PBG). Im Sinn von

§ 16 Abs. 1 PBG handle es sich bei einem kantonalen Gestaltungsplan

um eine Nutzungsplanung höherer Stufe, welche folglich die kommunale Nutzungsplanung

umfassend übersteuere. Das bedeute auch, dass der Frage der Sinnentleerung

durch Abweichungen von der kommunalen Grundordnung (vgl. dazu BGE 135 II 209 E. 5.2;

BGr, 3. Oktober 2008, 1C_416/2007, E. 3.3) in diesem Kontext nicht

die gleiche Bedeutung zukomme. Entscheidend sei vielmehr, dass die Legitimation

und planerische Abstimmung über das Festsetzungsverfahren des kantonalen oder

regionalen Richtplans erfolgte.

5.2

Abweichungen von der Grundnutzungsordnung

5.2.1

Ein Gestaltungsplan muss wie erwähnt die Richtplanung und das übergeordnete

Recht einhalten, namentlich die Ziele und Grundsätze des Raumplanungsgesetzes.

Die Anforderungen und das Ausmass der zulässigen Abweichungen von der

Grundnutzungsordnung (Bau- und Zonenordnung) sind gesetzlich nicht definiert.

Nach der Rechtsprechung dürfen Sondernutzungspläne zwar für einzelne

Gemeindeabschnitte von der ihnen zugrunde liegenden Grundnutzungsordnung

abweichen. Die Abweichungen dürfen die Grundordnung, welche auf eine

Gesamtsicht der Gemeindeplanung ausgerichtet ist, jedoch nicht ihres

Sinngehalts entleeren. Ansonsten gerät das wichtige Prinzip der Einheit und

Widerspruchsfreiheit der Planung in Gefahr (VGr, 14. November 2019,

VB.2019.00017, E. 8.2, vgl. BGE 135 II 209, insbesondere E. 5.2 ff.;

BGr, 26. September 2005, 1P.270/2005, E. 3.3.2; 29. April 2014,

1C_800/2013, E. 2.2) und kann die Bau- und Zonenordnung ihre Funktion, die

zulässige Dimensionierung und Nutzung der Bauten aus einer ganzheitlichen Optik

festzulegen und aufeinander abzustimmen, nicht mehr erfüllen (Alain Griffel,

Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, S. 68).

5.2.2

Gegenüber der kommunalen Rahmennutzungsplanung kann ein kantonaler

Gestaltungsplan Vorrang beanspruchen (vorn E. 4.3.4). Zu prüfen bleibt, ob

der kantonale Gestaltungsplan mit der in seinem Perimeter überwiegend geltenden

kantonalen Landwirtschaftszone vereinbar ist.

5.2.3

In Bezug auf ihr Verhältnis zur Grundordnung bzw. zur Rahmennutzungsplanung

ist zu unterscheiden zwischen Detailnutzungsplänen, die nicht oder nicht

wesentlich von der Grundordnung abweichen, und Spezialnutzungsplänen,

die wesentlich von der Grundnutzung der Rahmennutzungsplanung abweichen

(Peter Heer, Die raumplanungsrechtliche Erfassung von Bauten und Anlagen im

Nichtbaugebiet, Zürich, 1996, S. 143; Tamara Nüssle, Demokratie in der

Nutzungsplanung, Zürich 2005, S. 22; vgl. Peter Hettich/Lukas Mathis, in:

Alain Griffel et al. [Hrsg.], Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich u. a. 2016, Rz. 1.82 ff.;

Niklaus Spori, Das Verhältnis des Sondernutzungsplans zum Rahmennutzungsplan,

Inforaum 2009 Nr. 3 S. 9 ff., S. 9).

5.2.4

Für Detailnutzungspläne, also für solche Gestaltungspläne, die nicht

wesentlich von der Grundnutzung abweichen, ist anerkannt, dass nicht nur

einzelne konkrete Vorhaben ihr Gegenstand sein können, sondern beispielsweise

auch die Erschliessung eines ganzen Quartiers oder die Überbauung einer grösseren

Industriezone im Lauf des zeitlichen Planungshorizonts (Heer, S. 147).

5.2.5

Demgegenüber dürfen sich Sondernutzungspläne, die wesentlich von der

Grundnutzung der Rahmennutzungsplanung abweichen, nur auf konkrete Vorhaben

beziehen wie z. B. für

Kiesgruben, Kehrichtdeponien, Kehrichtverbrennungsanlagen, Sportanlagen oder

Einkaufszentren "auf der grünen Wiese" (Niklaus Eichbaum,

Raumplanungs- und umweltrechtliche Problemfelder beim Bau von Einkaufszentren

und Fachmärkten, Zürich, 2008, S. 48; Heer, S. 53, 143; Nüssle,

S. 22; Thomas Widmer Dreifuss, Planung und Realisierung von Sportanlagen, Zürich,

2002, S. 132; vgl. auch Hettich/Mathis, Rz. 1.85). Als Beispiele

solcher Vorhaben, für welche die von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung

verlangte nutzungsplanerische Grundlage in einem Sondernutzungsplan geschaffen

werden kann, werden in der Literatur auch Golfplätze, Freizeitanlagen,

Schiessanlagen oder grossflächige

Gewächshausanlagen genannt (Heer, S. 53). Für die Ausscheidung von

Bauzonen hingegen, namentlich auch Industriezonen, abseits vom bestehenden

Siedlungsgebiet wird vielmehr die Rahmennutzungsplanung als sachgerecht

betrachtet (Heer, S. 52 f.). Entsprechend ist die

Sondernutzungsplanung in der Regel kein geeignetes Instrument, um einen

veränderten Bauzonenbedarf umzusetzen, da die Bauzonendimensionierung

mindestens im Kontext des gesamten Gemeindegebiet zu klären ist (Tanquerel,

Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 21 N. 37; BGr, 13. Januar

2016, 1C_568/2014, 1C_576/2014, E. 7.3, Mollens VS).

5.3

Zulässigkeit von projektbezogenen Gestaltungsplänen in der

Landwirtschaftszone

5.3.1

Gestaltungspläne in der Funktion von Spezialnutzungsplänen kommen

namentlich dann zur Anwendung, wenn eine geplante Baute oder Anlage wegen ihres

Ausmasses oder ihrer Auswirkungen auf Raumordnung und Umwelt nur im Rahmen

eines Nutzungsplanverfahrens unter Mitwirkung der Bevölkerung sachgerecht zu

beurteilen ist und deshalb nach der Rechtsprechung nicht auf dem Weg einer

blossen Baubewilligung genehmigt werden darf. Bei solchen Vorhaben an einem

Standort ausserhalb der Bauzone ist eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff.

RPG ausgeschlossen, weshalb in der Regel der Weg über die Anpassung der

Nutzungsplanung einzuschlagen ist (Tanquerel, Praxiskommentar RPG:

Nutzungsplanung, Art. 21 N. 59). Nebst der Schaffung entsprechender

Nutzungszonen der Rahmennutzungsplanung (Bauzonen nach Art. 15 RPG oder

Zonen nach Art. 18 Abs. 1 RPG; BGE 129 II 321 E. 3.1, Céligny

GE, in Pra 2004 Nr. 52) kann ein solches Vorhaben unter gewissen

Voraussetzungen auch Gegenstand eines Sondernutzungsplans bilden.

Planungspflichtig in diesem Sinn sind insbesondere Anlagen, die einer

Umweltverträglichkeitsprüfung bedürfen (Jeannerat/Moor, Art. 14 N. 50),

grossflächige Anlagen wie Kiesgruben, Deponien, Sportzentren,

Beschneiungsanlagen, aber auch kleinere Anlagen, die erhebliche Auswirkungen

auf die Umwelt zeitigen (Tanquerel, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 21

N. 59). Die Zulässigkeit von Gestaltungsplänen, die wesentlich von der

Grundnutzung der Rahmennutzungsplanung abweichen und namentlich

nichtlandwirtschaftliche bauliche Nutzungen im Landwirtschaftsgebiet vorsehen,

ist unter bestimmten Voraussetzungen auch für den Kanton Zürich anerkannt.

5.3.2

Gemäss Art. 16 RPG dienen Landwirtschaftszonen der langfristigen

Sicherung der Ernährungsbasis des Landes, der Erhaltung der Landschaft und des

Erholungsraums oder dem ökologischen Ausgleich und sollen entsprechend ihren

verschiedenen Funktionen von Überbauungen weitgehend freigehalten werden. Sie

umfassen Land, das sich für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung oder den

produzierenden Gartenbau eignet und zur Erfüllung der verschiedenen Aufgaben

der Landwirtschaft benötigt wird, oder im Gesamtinteresse landwirtschaftlich

bewirtschaftet werden soll. Soweit möglich werden grössere zusammenhängende

Flächen ausgeschieden. Die Kantone tragen in ihren Planungen den verschiedenen

Funktionen der Landwirtschaftszone angemessen Rechnung. Nach § 36 PBG sind

als Landwirtschaftszonen nach Bedarf Flächen auszuscheiden, die sich für die

landwirtschaftliche Nutzung eignen oder die im Gesamtinteresse

landwirtschaftlich genutzt werden sollen. Zuständig für die Festsetzung der

hier infrage stehenden kantonalen Landwirtschaftszonen ist die Baudirektion

(§ 2 lit. b PBG i. V. m. § 58 Abs. 1

und Anhang 1 Bst. G Ziff. 11 der Verordnung vom 18. Juli 2007

über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung [VOG

RR, LS 172.11]).

5.3.3

Der Planungspflicht für grosse

Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen wird im Kanton Zürich gestützt auf

Bestimmungen des kantonalen Richtplans unter anderem durch die Festsetzung

entsprechender Gestaltungspläne Rechnung getragen. Der kantonale Richtplan

Landschaft bestimmt in Pt. 3.2.2 Abs. 3 des Richtplantextes (Stand 22. Oktober

2018), dass das Landwirtschaftsgebiet für öffentliche Aufgaben und andere

spezielle Nutzungen durch Festlegungen in überkommunalen Richtplänen oder durch

die Festsetzung von Freihaltezonen, Erholungszonen oder Zonen für öffentliche

Bauten und Anlagen in der Nutzungsplanung "durchstossen" werden kann (vgl.

auch Richtplantext Pt. 2.2.2 Abs. 3). Entsprechend hat das

Bundesgericht im Entscheid Bäretswil vom 24. Mai 2012 festgehalten, dass

nach dem kantonalen Recht die Ausscheidung von Sondernutzungszonen innerhalb

des Landwirtschaftsgebiets nicht absolut ausgeschlossen ist (BGr, 24. Mai

2012, 1C_13/2012, 1C_25/2012, E. 3.2; vgl. VGr, 19. Dezember 2019,

VB.2019.00353, E. 3.4; 10. November 2011, VB.2011.00134, insb. E. 7

und 8 sowie dazu BGr, 24. Mai 2012, 1C_13/2012, E. 3.1 f.).

5.3.4

Diese Einsatzmöglichkeit kantonaler Gestaltungspläne als Instrument zur

"Durchstossung" der Landwirtschaftszone dient nach dem Gesagten der

planerischen Festlegung von Einzelvorhaben. Sie bildet jedoch angesichts der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Zulässigkeit von Abweichungen von der

Grundnutzungsordnung nicht die Basis für die Festsetzung von Bauzonen, die

losgelöst von konkreten Einzelprojekten für eine generelle Bautätigkeit

vorgesehen sind. Dies gilt auch dann, wenn die geschaffene Zone spezifischere

Zwecksetzungen verfolgt und detailliertere Vorschriften enthält als

beispielsweise eine allgemeine Industrie- und Gewerbezone im Sinn von § 48 Abs. 2 lit. e PBG. Entsprechend setzt § 16 Abs. 2 PBG für Abweichungen

einer Planung unterer Stufe von der Planung oberer Stufe nicht nur eine

sachliche Rechtfertigung voraus, sondern zusätzlich, dass es sich um eine

Abweichung untergeordneter Natur handelt. Nichts anderes lässt sich aus dem

Urteil des Verwaltungsgerichts vom 23. Oktober 2003, VB.2002.00400, E. 2d,

ableiten, auf welches sich die Beschwerdegegnerin beruft. Denn dieser Entscheid

bezog sich auf die Zulässigkeit der Durchstossung des Landwirtschaftsgebiets gemäss

dem kantonalen Richtplan durch die kommunale Rahmennutzungsplanung und äusserte

sich somit nicht zur Frage, in welcher Art und in welchem Umfang ein kantonaler

Gestaltungsplan im Landwirtschaftsgebiet und in der kantonalen

Landwirtschaftszone neue Bauzonen schaffen kann.

5.4

Keine Rechtfertigung durch veränderte Verhältnisse und gleiche

Zuständigkeit

5.4.1

Auch erheblich veränderte Verhältnisse und neue Bedürfnisse können Anlass

geben, in der Sondernutzungsplanung von der Grundordnung abzuweichen, ohne die

Rahmennutzungsplanung zu revidieren (Tanquerel, Praxiskommentar RPG:

Nutzungsplanung, Art. 21 N. 37). Erheblich geänderte Verhältnisse

können unter anderem in der wirtschaftlichen Entwicklung oder in veränderten

Bedürfnissen, beispielsweise Mobilitätsbedürfnissen, begründet sein (Tanquerel,

Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 21 N. 44 m. w. H.). Immerhin muss dabei aber die Kohärenz

des Spezialnutzungsplans mit dem Rahmennutzungsplan gewahrt werden (BGE 135 II 209 E. 5.2, Rüti ZH). Aber auch bei solchen wesentlichen Änderungen

ist die Sondernutzungsplanung in der Regel kein geeignetes Instrument, wenn die

veränderten Verhältnisse Auswirkungen auf den Bauzonenbedarf haben, denn die

Bauzonendimensionierung muss in einem grösseren Rahmen (mindestens im gesamten

Gemeindegebiet) geklärt werden (Tanquerel, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,

Art. 21 N. 37; BGr, 13.01.2016, 1C_568/2014, 1C_576/2014, E. 7.3,

Mollens VS).

5.4.2

Behörden sind an die Nutzungspläne gebunden (Art. 21 RPG; § 16 PBG;

Tanquerel, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 21 N. 15).

Setzt die Baudirektion Planungen der unteren Stufe fest, hat sie die

Festlegungen übergeordneter Planungen einzuhalten. Abweichungen sind nur

zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und von untergeordneter Natur sind

(§ 16 PBG). Der planerische Stufenbau ist auch dann zu beachten, wenn der

Gestaltungsplan vom gleichen Organ im gleichen Verfahren festgesetzt wird wie

der Rahmennutzungsplan (BGr, 29. April 2014, 1C_800/2013, E. 2.2.2;

David Dussy, in: Alain Griffel et al. [Hrsg.], Fachhandbuch Öffentliches

Baurecht, Zürich u. a.

2016, Rz. 7.87), vorliegend also die kantonale Landwirtschaftszone.

5.5

Fazit

Mit Blick auf den Zweck und den Inhalt des

streitgegenständlichen kantonalen Gestaltungsplans "Innovationspark

Zürich" (oben E. 4.4 und 4.5) vermag somit auch die im Kantonalen

Richtplan vorgesehene "Durchstossung" des Landwirtschaftsgebiets

durch die Nutzungsplanung nicht zu rechtfertigen, dass dafür das Instrument

eines Gestaltungsplans zur Schaffung einer Bauzone der vorgesehenen Art und

Grösse in der kantonalen Landwirtschaftszone eingesetzt wird. Von einer Abweichung

untergeordneter Natur im Sinn von § 16 Abs. 2 PBG kann bei der

Schaffung eines Baugebiets von 36 ha in einer ersten Etappe – verbunden

mit der Absicht, diese in der zweiten Etappe auf 70 ha zu vergrössern –

nicht mehr gesprochen werden. Demzufolge erweist sich die Festsetzung des

kantonalen Gestaltungsplans "Innovationspark Zürich" auch aus diesem

Grund als unzulässig und mit dem kantonalen Recht nicht vereinbar.

Da der streitige kantonale Gestaltungsplan bereits aus

diesen Gründen aufzuheben ist, ist auf die weiteren Rügen des Beschwerdeführers 2

zum Verfahren und zum Sachverhalt nicht einzugehen. Ebenso erübrigen sich die

Einholung der vom Beschwerdeführer 2 beantragten Gutachten der

Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) und des Bundesamtes

für Raumentwicklung (ARE) sowie die Durchführung eines Augenscheins.

6.

Höhe der Kosten des Rekursverfahrens

6.1 Das

angefochtene Urteil der Vorinstanz hat die Verfahrenskosten auf Fr. 50'450.-,

bestehend aus einer Gerichtsgebühr von Fr. 50'000.- zuzüglich

Zustellkosten von Fr. 450.- festgesetzt. Die Beschwerdeführer rügen die

von der Vorinstanz festgesetzte Gebühr als unangemessen, unverhältnismässig und

prohibitiv. Die Beschwerdegegnerin hat sich zur Höhe der Verfahrenskosten nicht

geäussert.

6.2 Die

Vorinstanz begründet die Festsetzung der Gerichtsgebühr auf Fr. 50'000.-

damit, dass sich die Gerichtsgebühr bei Rechtsstreitigkeiten über die

Nutzungsplanung in erster Linie nach dem Streitwert beziehungsweise

Streitinteresse bemesse, wozu sie auf zwei Verwaltungsgerichtsentscheide vom 11. Januar

2018, VB.2017.00432, E. 7, und vom 21. Dezember 2017, VB.2017.00371, E. 14,

verweist. Dazu falle in Betracht, dass das Gestaltungsplangebiet eine Fläche

von etwa 50 Fussballfeldern umfasse und die geplante Gesamtnutzfläche rund

sieben Mal so gross wie die Ausstellungsfläche des Louvre in Paris und zehn Mal

grösser als die Mietfläche des Prime Tower in Zürich sei. Der angefochtene

Gestaltungsplan bilde mithin die Vorstufe einer weiträumigen Stadtentwicklung

mit zahlreichen bedeutsamen Bauprojekten und einem ausserordentlich hohen

Investitionsvolumen. Das Streitinteresse könne deshalb nicht hoch genug

eingeschätzt werden. Wie sich aus den Erwägungen ergebe, habe sodann die

Bearbeitung des Rekurses aufgrund der Anzahl der aufgeworfenen Rügen und der

umfangreichen Akten, denen auch zehn Eingaben der Rekurrenten zugrunde lägen,

zeitaufwändige rechtliche Abklärungen erfordert. Es handle sich daher um ein

besonders aufwändiges Verfahren, bei dem die Kosten nach § 4 Abs. 1 GebV VGr über den Höchstbetrag des vorgesehenen Gebührenrahmens hinaus erhöht

werden könnten. Deshalb sei es angemessen, die Gerichtsgebühr mit Fr. 50'000.-

am oberen Ende des ordentlichen Gebührenrahmens festzusetzen. Die nicht durch

einen Rechtsbeistand vertretenen Rekurrenten seien im Verlauf des

Rekursverfahrens mehrfach über die anfallenden hohen Verfahrenskosten im Fall

des Unterliegens aufgeklärt worden.

6.3 Dem

Minderheitsvotum zum vorinstanzlichen Urteil ist zu entnehmen, dass ein

Minderheitsantrag gestellt wurde, die Gerichtsgebühr auf Fr. 20'000.-

festzusetzen. Dieser wurde u. a.

damit begründet, dass der erhebliche Verfahrensaufwand zwar eine relativ hohe

Gerichtsgebühr rechtfertige, doch dürfe dieser nicht das alleinige

Bemessungskriterium bilden. Eine rein aufwandorientierte Bemessung sei

insbesondere dann unzulässig, wenn dies dazu führe, dass der Anspruch auf

Beurteilung durch eine richterliche Behörde faktisch verunmöglicht oder

übermässig erschwert werde. Die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV gebiete

es in solchen Fällen, die Gerichtsgebühren gegenüber dem effektiven

Kostenaufwand zu reduzieren und dadurch zu verhindern, dass die Gerichtsgebühr

für Personen, die keinen Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege hätten, eine

prohibitive Wirkung entfalte. Wenn die Nachbarschaft eines grossen

Gestaltungsplangebiets befürchten müsse, im Fall einer gerichtlichen Anfechtung

ein Gebührenrisiko von Fr. 50'000.- einzugehen, ohne im Fall einer

Gutheissung von einem auch nur annähernd äquivalenten Nutzen zu profitieren,

halte dies zahlreiche Nachbarinnen und Nachbarn von einer Rekurserhebung ab

("chilling effect"). Entsprechend müsse im vorliegenden Fall trotz

des grossen Investitionsvolumens und des umfangreichen Verfahrensaufwands eine

Gerichtsgebühr deutlich unter der gesetzlichen Obergrenze von Fr. 50'000.-

angesetzt werden. Anders wäre im Fall einer missbräuchlichen Rekurserhebung zu

urteilen, wofür hier jedoch keine Anzeichen bestünden.

Nach dem Äquivalenzprinzip müsse die Höhe der

Gerichtsgebühr nicht nur zum Verfahrensaufwand in einem vernünftigen Verhältnis

stehen, sondern auch zum wirtschaftlichen Nutzen, der für die

gebührenpflichtige Person resultiere. Im zürcherischen Baurechtsverfahren komme

dem Äquivalenzprinzip eine besondere Bedeutung zur Wahrung vernünftiger Grenzen

bei der Gebührenbemessung zu, weil der Gebührenrahmen – im Vergleich zu den

anderen Kantonen – besonders weit und die Obergrenze von Fr. 50'000.-

besonders hoch sei. Während es im Fall eines Bauherrenrekurses zulässig und sachgerecht

sei, den wirtschaftlichen Nutzen bzw. das Streitinteresse anhand der Bausumme

zu bemessen, dürfe im Fall eines Nachbarrekurses gegen ein grosses Bauvorhaben,

die Rechtsweggarantie nicht durch überrissene Gebühren ausgehebelt werden, weil

in diesem Fall das Interesse der Rekurrenten "um ein Vielfaches kleiner

als das Interesse der Planungsträger und Investoren" sei und "zu

einem gewissen Grad ein öffentliches Interesse daran bestehe, die

Rechtmässigkeit des Gestaltungsplanes zu überprüfen".

6.4 Gemäss

§ 338 PBG legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach seinem

Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem

tatsächlichen Streitinteresse fest. Die Gerichtsgebühr beträgt in der Regel Fr. 500.-

bis Fr. 50'000.-. Nach § 3 Abs. 3 der im Zeitpunkt des

vorinstanzlichen Entscheids noch massgeblichen Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts

vom 23. August 2010 (aGebV VGr, OS 65, 991) betrug die Gerichtsgebühr bei

Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert in der Regel Fr. 1'000.- bis Fr. 50'000.-.

Diese Bestimmung war auch auf das Baurekursgericht anwendbar (§ 1

Abs. 1 aGebV VGr). Entgegen der Auffassung der Vorinstanz war es ihr im

Zeitpunkt ihres Entscheids im Gegensatz zum Verwaltungsgericht nicht erlaubt, die

Gebühr in besonders aufwändigen Verfahren gestützt auf § 4 Abs. 1 aGebV

VGr bis auf das Doppelte zu erhöhen.

6.5 Aus dem

Legalitätsprinzip im Abgaberecht folgt, dass Abgaben, namentlich auch

Kausalabgaben wie die hier infrage stehende Gerichtsgebühr in rechtssatzmässiger

Form festgelegt sein müssen, sodass den rechtsanwendenden Behörden kein

übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen Abgabepflichten voraussehbar

und rechtsgleich sind. Die formell-gesetzliche Grundlage muss in diesen Punkten

hinreichend bestimmt sein, um den Grundsätzen der Rechtssicherheit, der

Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns und der

rechtsgleichen Rechtsanwendung zu genügen. Bei Kausalabgaben, namentlich bei

Gerichtsgebühren, gelten weniger hohe Anforderungen bezüglich der gesetzlichen

Bestimmung der Abgabenhöhe, wenn sich diese anhand der verfassungsmässigen

Grundsätze der Kostendeckung und der Äquivalenz überprüfen lässt (BGE 145 I 52 E. 5.2.1;

BGE 143 I 227 E. 4.2). In neueren Entscheiden hat das Bundesgericht darauf

hingewiesen, dass diese Rechtsprechung in einer Zeit entwickelt wurde, in der

üblicherweise geringe Gerichtsgebühren erhoben wurden, während die Gerichte

heute tendenziell diese Gebühren erheblich erhöhten, weshalb dem

Legalitätsprinzip insoweit eine grössere Bedeutung zukomme (BGE 145 I 52 E. 5.2.1;

BGE 143 I 227 E. 4.3.3).

Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das

Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot für den Bereich der

Kausalabgaben. Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen

Missverhältnis zum objektiven Wert der abzugeltenden Leistung stehen darf und

sich in vernünftigen Grenzen halten muss. Der Wert der Leistung bemisst sich

nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem

Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand

des betreffenden Verwaltungszweigs. Dabei darf auf Durchschnittserfahrungen

abgestellt werden, weshalb die Gebühren nicht in jedem Fall genau dem

erbrachten Verwaltungsaufwand entsprechen müssen. Sie sollen jedoch nach

sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht Unterscheidungen

treffen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich sind. Bei ihrer

Festsetzung darf innerhalb eines gewissen Rahmens der wirtschaftlichen Situation

des Pflichtigen und dessen Interesse am abzugeltenden Akt Rechnung getragen

werden. Zudem darf gemäss dem Äquivalenzprinzip die Höhe der Gebühr die

Inanspruchnahme gewisser Institutionen nicht verunmöglichen oder übermässig

erschweren. Die neuere Rechtsprechung des Bundesgerichts betont, dass dies

namentlich bezüglich der Gerichtsgebühren gilt und dass deren Höhe aufgrund der

Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV den Zugang zur Justiz nicht

übermässig erschweren darf (BGE 145 I 52 E. 5.2.1; BGE 143 I 227 E. 5;

BGE 141 I 105 E. 3.2.2; vgl. auch: Andreas Kley, in: Die schweizerische

Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A., 2014, N. 7. zu Art. 29a

BV; Giovanni Biaggini, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft,

Kommentar, 2. A., 2017, N. 8b zu Art. 29a BV).

6.6 Das

kantonale Verfassungsrecht sieht in Art. 18 Abs. 1 KV vor, dass jede

Person u. a.

Anspruch auf eine wohlfeile Erledigung des Verfahrens hat. Der Begriff

"wohlfeil" (nach Duden auch "kostengünstig",

"erschwinglich") bedeutet, dass Rechtsuchende ohne allzu grosses

finanzielles Risiko Zugang zu den Gerichten und Verwaltungsinstanzen haben

sollen und ein Verfahren für die Rechtsuchenden grundsätzlich bezahlbar sein

soll. Das schliesst nicht aus, dass sich die Gebührenhöhe nach dem Streitwert

richtet; mit dieser Bestimmung sollten die bestehenden Tarife nicht infrage

gestellt werden. Wie sich aus der Beratung im Verfassungsrat ergibt, zielt die

Bestimmung primär auf Verfahren mit kleineren Streitwerten und geringfügigen

Streitinteressen. Die Gerichtskosten müssen nach dieser Bestimmung insgesamt in

einem angemessenen Verhältnis zum Streitwert bzw. zum Streitinteresse stehen

und dürfen die rechtsuchende Person nicht von der Beschreitung des Rechtswegs

abhalten. Mit Art. 18 KV steht den Rechtssuchenden ein Instrument zur

Verfügung, um eine im Einzelfall nicht angemessen erscheinende Kostenauflage

überprüfen zu lassen (Giovanni Biaggini, in: Kommentar KV, Art. 18 N. 19 f.,

mit Hinweis auf die Materialien; vgl. VGr, 20. März 2019,

SB.2018.00141, E. 3.2; BGr, 11. Dezember 2012, 2C_513/2012, E. 3.5,

und 12. Oktober 2012, 1C_156/2012, E. 8.2.2).

6.7 Vorliegend

ist – dem Minderheitsvotum am Baurekursgericht folgend – zu berücksichtigen,

dass der Streitinteressewert der Beschwerdeführer auch nicht annähernd so hoch

ist wie dasjenige des Beschwerdegegners, der den streitgegenständlichen Plan

festsetzte. Wie erwähnt verlangt das Äquivalenzprinzip, dass die Höhe der

Gerichtsgebühr nicht nur zum Verfahrensaufwand in einem vernünftigen Verhältnis

stehen, sondern auch zum wirtschaftlichen Nutzen für die gebührenpflichtige

Person. Indem die Vorinstanz die Bedeutung der Streitsache allein aufgrund der

Bebauungsmöglichkeiten beurteilt hat, welche der Gestaltungsplan ermöglicht,

hat sie gegenüber den Beschwerdeführern, soweit diese abgabepflichtig werden,

das Äquivalenzprinzip verletzt, da diese ein massiv tieferes Interesse an der

Streitsache haben. Die unter Berücksichtigung des erheblichen Aufwands

festgesetzte Gerichtsgebühr ist unter den vorliegenden Umständen als deutlich

prohibitiv zu beurteilen. Unter Berücksichtigung der Interessenwerte, des

erheblichen Verfahrensaufwands und des Umstands, dass ein Rekurs des Beschwerdeführers 1

sowie ein Rekurs der Beschwerdeführer 1 und 2 zu beurteilen waren, kann

eine Gerichtsgebühr von Fr. 18'000.- als noch gerechtfertigt betrachtet

werden.

7.

Zusammenfassung

Zusammenfassend ist die Beschwerde beider Beschwerdeführer

in Bezug auf die Höhe der Gerichtsgebühr gutzuheissen. Die Beschwerde des Beschwerdeführers 1

ist in Bezug auf seine Rekurslegitimation abzuweisen; im Übrigen ist auf sie

nicht einzutreten. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde des Beschwerdeführers 2

sind die Dispositiv-Ziffer III des Entscheids des Baurekursgerichts vom 24. Oktober

2018 (BRGE III Nrn. 0145/2018 und 0146/2018) sowie die Verfügung der Beschwerdegegnerin

Nr. 1881/16 vom 9. August 2017 (Festsetzung des kantonalen

Gestaltungsplanes "Innovationspark Zürich", Dübendorf und

Wangen-Brüttisellen) aufzuheben. Im Übrigen ist auch auf die Beschwerde des Beschwerdeführers 2

nicht einzutreten.

8.

Kosten- und Entschädigungsfolgen

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten zu 2/10

dem Beschwerdeführer 1, zu 1/10 dem Beschwerdeführer 2 und zu 7/10

der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 VRG).

Die Beschwerdeführer beantragen, es sei ihnen eine

angemessene Aufwand- und Umtriebsentschädigung zuzusprechen. Da der Beschwerdeführer 1

nur in einem Nebenpunkt obsiegt, ist ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Dem Beschwerdeführer 2, der nicht durch einen Rechtsanwalt vertreten ist,

ist zulasten der Beschwerdegegnerin eine Umtriebsentschädigung zuzusprechen.

Dazu ist festzuhalten, dass die grosse Zahl und der insgesamt grosse Umfang der

Rechtsschriften nicht als notwendig erscheinen, einen angemessenen Aufwand

übersteigen und deshalb in Bezug auf die Höhe der Umtriebsentschädigung nicht

zu berücksichtigen ist. Zu berücksichtigen ist auch, dass der Beschwerdeführer 2

die Rechtsschriften gemeinsam mit dem Beschwerdeführer 1 verfasste. Somit

erweist sich eine aufgrund des teilweisen Unterliegens reduzierte

Parteientschädigung in der Höhe von jeweils Fr. 1'000.- für das Rekurs-

und das Beschwerdeverfahren als angemessen.

Sodann sind die Kosten des Rekursverfahrens neu zu

verlegen. Nach dem Gesagten trat das Baurekursgericht zu Recht auf die beiden

Rekurse des Beschwerdeführers 1 nicht ein. Hingegen hätte es den Rekurs

des Beschwerdeführers 2 (Rekursverfahren Geschäftsnummer R3.2017.00138)

gutheissen müssen. Dementsprechend sind in Abänderung von Ziff. V des

Entscheids des Baurekursgerichts die Kosten des Rekursverfahrens zu 2/10 dem Beschwerdeführer 1,

zu 1/10 dem Beschwerdeführer 2 und zu 7/10 der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde des Beschwerdeführers 1 wird im Kostenpunkt gutgeheissen, im

Übrigen abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die

Beschwerde des Beschwerdeführers 2 wird gutgeheissen, soweit darauf

eingetreten wird. Die Dispositiv-Ziffer III des Entscheids des

Baurekursgerichts vom 24. Oktober 2018 (BRGE III Nrn. 0145/2018 und

0146/2018) sowie die Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. 1881/16

vom 9. August 2017 (Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplanes

"Innovationspark Zürich", Dübendorf und Wangen-Brüttisellen) werden aufgehoben.

3. In

Abänderung von Dispositiv-Ziffer IV und V des Entscheids des

Baurekursgerichts werden die Verfahrenskosten des Baurekursgerichts auf total Fr. 18'450.-

festgesetzt. Diese werden zu 2/10 dem Beschwerdeführer 1, zu 1/10 dem Beschwerdeführer 2

und zu 7/10 der Beschwerdegegnerin auferlegt. Die Beschwerdegegnerin wird

verpflichtet, dem Beschwerdeführer 2 eine Umtriebsentschädigung für das

Rekursverfahren von Fr. 1'000.-zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen

nach Rechtskraft dieses Urteils.

4. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 15'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 630.-- Zustellkosten,

Fr. 15'630.-- Total der Kosten.

5. Die

Gerichtskosten werden zu 2/10 dem Beschwerdeführer 1, zu 1/10 dem Beschwerdeführer 2

und zu 7/10 der Beschwerdegegnerin auferlegt.

6. Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer 2 für das

Verfahren vor Verwaltungsgericht eine Umtriebsentschädigung von Fr. 1'000.-

zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.

7. Gegen dieses

Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

8. Mitteilung an …