Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00800

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2018.00800

VB.2018.00801

Urteil

der 3. Kammer

vom 10. September 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin

Nicole Bürgin.

In Sachen

1. Gemeinde Rümlang,

vertreten durch den Gemeinderat,

dieser vertreten durch RA B,

2. Schweizerische Eidgenossenschaft,

vertreten durch das Bundesamt für Strassen ASTRA, Abteilung Strasseninfrastruktur

Ost,

Beschwerdeführerinnen,

gegen

1. C,

2. Erbengemeinschaft D, nämlich:

2.1. E,

2.2. F,

2.3. G,

alle vertreten durch RA H,

Beschwerdegegnerschaft,

und

Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich,

Mitbeteiligte,

betreffend Festsetzung

Strassenprojekt,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A.

Die Inertstoff-Deponie Chalberhau als auch das

Industriegebiet Eich auf dem Gebiet der Gemeinden Rümlang und Opfikon liegen

mit etwas Abstand parallel zur Autobahn A1 im Raum der Ausfahrt Seebach

und werden voneinander getrennt durch die Birchstrasse, die als Autobahnzu- und

-abfahrt ausgestaltet wurde. Mitten durch das Gebiet Eich verläuft die

Industriestrasse; die Gemeindegrenze zwischen Opfikon und Rümlang liegt bei der

Liegenschaft Industriestrasse 40. Nach der Liegenschaft Industriestrasse 46

zweigt die Eichstrasse ab, welche weiteres Gewerbe zwischen Industriestrasse

und Bahnanlagen erschliesst. Die Industriestrasse ging vor der Erschliessung

der Deponie Chalberhau in die Tempelhofstrasse über, wo diese unter der

Birchstrasse hindurchführt.

B.

Der kantonale Richtplan verlangte für die

Erschliessung der Deponie Chalberhau die Anbindung der Industriestrasse an die

Birchstrasse. Die Deponie Chalberhau wird erschlossen über die

Tempelhofstrasse. Im Rahmen des Erschliessungsprojekts wurde die Tempelhof­strasse

Richtung Industriegebiet Eich nach der Unterquerung der Birchstrasse in einem

Bogen von etwa 180° in die Industriestrasse geführt. Die Industriestrasse

mündet nun neu in die Birchstrasse über einen lichtsignalgesteuerten

dreiarmigen Knoten, welcher die Ausfahrt in die Birchstrasse (auch von der

Tempelhofstrasse her) in beide Richtungen (Richtung A1 und Richtung Opfikon)

erlaubt; auf der Birchstrasse wurde von der A1 her und in Gegenrichtung je eine

Abzweigespur für die Industriestrasse eingerichtet. Die Industriestrasse bildet

damit neu eine direkte Verbindung zwischen der – am Beginn des Industriegebiets

Eich in Opfikon parallel zur Birchstrasse verlaufenden – als

Hauptverkehrsstrasse ausgestalteten Schaffhauserstrasse im Osten und der

ebenfalls als Hauptverkehrsstrasse ausgestalteten Birchstrasse im Westen.

Dazwischen liegen das Wohngebiet Frohdörfli (Opfikon) und das Industriegebiet

Eich (Opfikon und Rümlang).

C.

Damit die neu entstandene Verbindung zwischen der

Schaffhauserstrasse und der Birchstrasse über die Industriestrasse nicht als

Schleichweg missbraucht würde – von der Schaffhauserstrasse führte der nicht

abgekürzte Weg über die Glattal- zur Birchstrasse; ab der Birchstrasse führte

der Weg über die Rohrstrasse zur Schaffhauser­strasse –, verlangten die

Volkswirtschaftsdirektion (Amt für Verkehr; AFV) sowie das Bundesamt für

Strassen (ASTRA) eine Unterbrechung der Industriestrasse, was zwingender

Bestandteil des Konzepts zur Erschliessung der Deponie Chalberhau und der

Teilrevision des kommunalen Verkehrsplans bzw. Inhalt des geänderten

Richtplantextes war.

D.

Die Unterbrechung der Industriestrasse als Bestandteil des

Knotenprojekts Birch-/In­dustriestrasse sah der Bericht der T AG vom 20. August

2014 auf der Gemeindegrenze bei der Liegenschaft Industriestrasse 40 vor.

Am 12. Mai 2016 fand eine Informationsveranstaltung "zu aktuellen

Planungen im Gebiet Eich in Rümlang und Opfikon" im Sinn von § 13 des

kantonalen Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG) statt, wonach die

Projekte [für eine Gemeindestrasse] der Bevölkerung vor der Kreditbewilligung

in einer Orientierungsversammlung oder durch öffentliche Auflage zur

Stellungnahme zu unterbreiten sind. Eine weitere Veranstaltung im Sinn von § 13 StrG fand am 4. Oktober 2017 statt, wo es um die Art und Weise der

Unterbrechung der Industriestrasse ging. Im Amtsblatt vom 12. Januar 2018

wurde das Projekt zur Unterbrechung der Industriestrasse Höhe Liegenschaft Nr. 40

mittels elektronisch gesteuerter Schranke im Sinn der öffentlichen Planauflage

nach § 16 StrG publiziert und die Möglichkeit der Einsprache (§ 17 Abs. 2 StrG) eröffnet. Mit Beschluss vom 20. März 2018 (im Amtsblatt vom 13. April

2018 publiziert) setzte der Gemeinderat Rümlang das von der U AG vom 12. März

2018 ausgearbeitete und vom AFV sowie vom ASTRA genehmigte Projekt zur

Unterbrechung bzw. Sperrung der Industriestrasse fest; erfolgte Einsprachen

wurden nicht berücksichtigt.

Erwägungen

II.

Gegen den Beschluss des Gemeinderats

Rümlang vom 20. März 2018 erhoben C, Eigentümerin einer Liegenschaft an

der Industriestrasse, sowie die Erbengemeinschaft D, bestehend aus E, F und G, ebenfalls

Eigentümer einer Liegenschaft an der Industriestrasse, mit Eingabe vom 9. Mai

2018.

Rekurs an das Baurekursgericht und verlangten die ersatzlose Aufhebung des

angefochtenen Beschlusses sowie von dessen Genehmigung. Eventualiter seien

(2.) der angefochtene Festsetzungsbeschluss und die kantonale Genehmigung

aufzuheben und zur erneuten Prüfung einer anderen geeigneten verkehrlichen

Massnahme (bspw. Fahrverbot mit Zubringerdienst) an die Gemeinde Rümlang

zurückzuweisen. Subeventualiter sei (3.) das Strassenbauprojekt

dahingehend anzupassen, dass die Schrankenanlage in Richtung Knotenbereich

Birchstrasse versetzt werde, mindestens aber so, dass ihre Grundstücke an der Industriestrasse

von der Schaffhauserstrasse her für den motorisierten Verkehr erschlossen

blieben. Subsubeventualiter seien (4.) die folgenden Verbesserungen im

Sinn von flankierenden Massnahmen vorzunehmen: (a) Es

sei die dauerhafte Zufahrtsberechtigung gemäss Ziff. 3 des

Benutzungsreglements auf die Gewerbetreibenden und ihre Kunden sowie Lieferanten

auszuweiten; und (b) es seien direkt neben der Schrankenanlage geeignete Abstellflächen

(Parkplätze) für Lieferanten, Kunden etc. der Liegenschaften Industriestrasse vorzusehen;

alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zzgl. MWST zulasten der

Rekursgegnerinnen (Politische Gemeinde Rümlang und Volkswirtschaftsdirektion

des Kantons Zürich). In prozessualer Hinsicht verlangten die Rekurrenten die

Durchführung eines Augenscheins sowie eine Expertise zu dem infolge der neuen

Erschliessung an die Birchstrasse (Autobahnzubringer) zu erwartenden Mehr- bzw.

Schleichverkehr.

Die Gemeinde Rümlang verlangte die Abweisung

des Rekurses unter Hinweis darauf, dass das Deponieprojekt nur unter der

Bedingung einer Unterbrechung der Industriestrasse bewilligt worden sei, was

das AFV in seiner Vernehmlassung bestätigte. In den weiteren Rechtsschriften

hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest. Am 24. August 2018 führte

das Baurekursgericht einen Referentenaugen­schein durch. Im Anschluss daran

schlug der Referent einen Testbetrieb für ein Jahr mittels eines Fahrverbots

unter Ausnahme des Zubringerverkehrs auf der Industriestrasse vor. Während die

Rekurrierenden damit einverstanden waren, schlug die Gemein­de Rümlang als

Gegenvorschlag ein Jahr Testbetrieb mit der nach Projekt vorgesehenen Schranke

vor, dem auch das AFV zustimmen konnte. Mit Entscheid vom 8. November 2018

hiess das Baurekursgericht den Rekurs gut und hob den Beschluss des

Gemeinderates Rümlang vom 20. März 2018 ersatzlos auf. Die Kosten des

Verfahrens auferlegte es dem Gemeinderat Rümlang und verpflichtete diesen zu

einer Umtriebsentschädigung an die Rekurrentinnen von Fr. 2'000.-.

III.

A.

Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts vom 8. November

2018.

erhob die Politische Gemeinde Rümlang mit Eingabe vom 10. Dezember

2018.

Beschwerde am Verwaltungsgericht (Verfahren VB.2018.00800) und verlangte,

(1.) der angefochtene Entscheid der Vorinstanz (Geschäft R4.2018.00074)

vom 8. November 2018 sei aufzuheben und der Gemeinderatsbeschluss (GRB 87)

der Beschwerdeführerin vom 20. März 2018 betreffend Festsetzung

Strassenprojekt Unterbrechung Industriestrasse damit zu bestätigen. (2.) Eventualiter

sei der Entscheid der Vorinstanz im Geschäft R4.2018.00074 vom 8. November

2018.

aufzuheben und die Angelegenheit zur ergänzenden Feststellung des

Sachverhalts und zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

(3.) Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der hierfür

solidarisch haftenden Beschwerdegegnerinnen. Das Baurekursgericht beantragte am

21.

Februar 2019 die Abweisung der Beschwerde ohne Bemerkungen. In der

Beschwerdeantwort vom 18. März 2019 verlangte die Beschwerdegegnerschaft (C

und die Erben von D) die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten

werden könne. Eventualiter sei das Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen

zur Entscheidung über die weiteren in der Rekursschrift gestellten Eventual-

und Subeventualbegehren; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zzgl.

MWST zulasten der Beschwerdeführerin. In der Replik vom 25. April 2019

hielt die Gemeinde Rümlang an ihren gestellten Anträgen fest und verlangte

zusätzlich, es sei ein Zwischenentscheid über die Frage zu fällen, ob auf die

Beschwerde des ASTRA (im Verfahren VB.2018.00801; dazu sogleich B.) eingetreten

werden könne und bejahendenfalls jenes Verfahren mit dem vorliegenden zu

vereinigen.

B.

Am 10. Dezember 2018 hatte auch die

Schweizerische Eidgenossenschaft, vertreten durch das ASTRA, gegen den

Entscheid des Baurekursgerichts vom 8. November 2018 Beschwerde am

Verwaltungsgericht erhoben und beantragt, (1.) der angefochtene Entscheid

sei aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Weiter sei (2.) dem ASTRA Parteistellung im Verfahren einzuräumen,

(3.) Akteneinsicht zu gewähren und (4.) eventualiter sei dem ASTRA im

Rahmen des rechtlichen Gehörs Gelegenheit zur Ergänzung des Sachverhalts zu

gewähren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Das Baurekursgericht

verzichtete am 21. Februar 2019 auf Vernehmlassung. In der

Beschwerdeantwort vom 18. März 2019 verlangte die Beschwerdegegnerschaft

die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne.

(2.) Eventualiter sei das Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen zur

Entscheidung über die weiteren in der Rekursschrift gestellten Eventual- und

Subeventualbegehren, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zzgl. MWST zulasten

der Beschwerdeführerin. In der Vernehmlassung vom 25. April 2019 verlangte

die Gemeinde Rümlang als Mitbeteiligte die Vereinigung der Verfahren und die

Zulassung des ASTRA als Prozesspartei. Das ASTRA hielt in der Replik vom 3. Mai

2019.

an seinen Anträgen und Standpunkten fest.

C.

Mit selbständig eröffnetem Zwischenentscheid

(Beschluss) vom 5. Juni 2019 stellte das Gericht fest, dass die

Schweizerische Eidgenossenschaft, vertreten durch das ASTRA, und dieses zur

Beschwerde legitimiert seien. Das Verfahren VB.2018.00801 wurde mit dem

Verfahren VB.2018.00800 vereinigt und dessen Akten wurden zu den Akten des

Verfahrens VB.2018.00800 genommen. Die Eidgenossenschaft als nunmehr

Beschwerdeführerin 2 erhielt Gelegenheit, sich zu den bisherigen Eingaben

im Verfahren VB.2018.00800 zu äussern. Ausserdem wurde der Schriftenwechsel,

der in beiden Verfahren bis zur Replik fortgeführt worden war, gemeinsam

weitergeführt. Mit Eingabe vom 2. Juli 2019 nahm das ASTRA zu den

bisherigen Eingaben Stellung und hielt an seinen Anträgen und Vorbringen fest.

D.

Mit Eingaben vom 23. August 2018 hielt die

Beschwerdegegnerschaft an ihrem Standpunkt fest, ebenso das ASTRA in der

Vernehmlassung vom 4. September 2019. Die weiteren Rechtsschriften der

Beschwerdegegnerschaft vom 6. September 2019 und des ASTRA vom 23. September

2019.

brachten keine Annäherung der Standpunkte.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Vorliegend

ist ein kommunales Strassenprojekt angefochten. Das Verwaltungsgericht ist zur

Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung

mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG) zuständig.

1.2

Die Beschwerdeführerin 2

(Schweizerische Eidgenossenschaft) und das sie vertretende ASTRA sind gemäss

Zwischenentscheid vom 5. Juni 2019 zur Beschwerde legitimiert (vorn

III.C.). Dieser Entscheid wurde nicht angefochten.

1.3

Die Beschwerdeführerin 1 beruft sich

für ihre Legitimation auf § 49 in Verbindung mit

§ 21 Abs. 2 VRG, wonach Gemeinden unter anderem zur Beschwerde

legitimiert sind, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die

Kantons- oder die Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der

Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig

verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder

Verwaltungsvermögen (lit. c). Die Beschwerdeführerin 1 sieht sich mit

der Aufhebung des Strassenprojekts durch die Vorinstanz in der Erfüllung ihrer

gesetzlichen Aufgaben tangiert und in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt.

1.4

Die

Beschwerdeführerin 1 beruft sich ausdrücklich auch auf eine Verletzung

ihrer Gemeindeautonomie, indem sie durch den Entscheid des Baurekursgerichts in

ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt, insbesondere im Planungs-

und Baurecht bzw. im Bereich des Baus und Unterhalts kommunaler Strassen,

berührt werde (dazu Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 21 N. 118; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1917,

1931). Die Gemeindeautonomie wird von Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 (BV) und Art. 85 der Kantonsverfassung vom 27. Februar

2005.

(KV) nach Massgabe des kantonalen Rechts garantiert. Die Projektierung und

Festsetzung strassenbaulicher Projekte für Gemeindestrassen obliegt der

Gemeinde bzw. deren Organen (§ 12 Abs. 2 und § 15 Abs. 2 StrG). Damit ist die Beschwerdeführerin 1 vorliegend in ihrer Eigenschaft

als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt. Ob die beanspruchte Autonomie

überhaupt besteht und bejahendenfalls auch tatsächlich verletzt wurde, ist im

Folgenden in der Sache zu klären (VGr, 12. Mai 2016, VB.2016.00052/55, E. 2;

29.

Januar 2013, VB.2012.00695, E. 1.4 mit Hinweisen; Bertschi, § 21

N. 118).

2.

Vorweg ist die Frage nach dem Streitgegenstand zu

beantworten. Gegenstand des Rekursverfahrens kann einerseits nur sein, was auch

Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger

Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Anderseits bestimmt sich der

Streitgegenstand nach der im Rekursantrag verlangten Rechtsfolge. Der Antrag

muss klar, eindeutig und unbedingt sein und ist massgebend zur Bestimmung des

Streitgegenstands. Die Begründung bildet zwar nicht Bestandteil des

Streitgegenstands, ist jedoch allenfalls als Hilfsmittel zur Konkretisierung

der Begehren heranzuziehen (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19-28a, N. 45 ff.).

2.1

Im Hauptantrag

hatte die (heutige) Beschwerdegegnerschaft im Rekurs die ersatzlose Aufhebung

des Beschlusses des Gemeinderates Rümlang vom 20. März 2018 verlangt, mit

welchem das Projekt Unterbrechung Industriestrasse festgesetzt worden war. Wie

sich aus der Begründung ergibt, die zur Konkretisierung eines Antrags

beigezogen werden darf (vorn 2.), fusste dieser Antrag einerseits darauf, dass

die Sperrung der Industriestrasse einer – hier angeblich fehlenden – Grundlage

im kommunalen Richtplan bedurft hätte, da mit der Sperrung eine massive

Änderung für deren Benutzer entstanden sei; das Projekt sei mangels

hinreichender planungsrechtlicher Grundlage aufzuheben. Diesen Standpunkt nimmt

auch die Beschwerdeführerin 2 ein (hinten E. 4.2). Anderseits

verlangten sie die Aufhebung des streitgegenständlichen Strassenprojekts, weil

die Beschwerdeführerin 1 die Minimierung des Schleichverkehrs mit einem

völlig unverhältnismässigen Mittel (komplette Sperrung und Abschottung zur

bestehenden Erschliessung) angegangen habe. Eine funktionsgerechte

Erschliessung sei so nicht mehr möglich, was § 14 StrG und den Grundsatz verletze,

dass staatliches Handeln im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig

sein müsse (Art. 5 Abs. 2 BV).

2.2

Die

Vorinstanz hiess den Rekurs im angefochtenen Entscheid vom 8. November

2018.

gut und hob den Beschluss des Gemeinderats Rümlang vom 20. März 2018 ersatzlos

auf. Vorab erwog sie zum Vorwurf der Verletzung der planungsrechtlichen

Stufenfolge, der Charakter einer rechtsverbindlichen Anordnung hinsichtlich der

projektierten Unterbrechung bzw. Sperrung der Industriestrasse komme einzig dem

vorliegend angefochtenen Gemeinderatsbeschluss vom 20. März 2018 zu, nicht

aber dem Schreiben der Volkswirtschaftsdirektion vom 6. April 2018 mit

Verweis auf die Verfügung Nr. 5050 vom 5. April 2017. Indessen sei

mit Bezug auf die Erschliessung der Deponie Chalberhau und die Modifikation der

Erschliessungssituation des Industriegebiets Eich eine Teilrevision des

Verkehrsplans durchgeführt worden. Die Sperrung der Industriestrasse sei damit,

wie auch im erläuternden Bericht zur Teilrevision des Verkehrsplans

festgehalten, implizit Teil der übergeordneten Planung geworden. Das Fehlen

einer ausdrücklichen Bestimmung im Richtplantext des kommunalen Verkehrsplans

allein vermöchte die Rechtsfehlerhaftigkeit des angefochtenen Entscheids somit

nicht zu begründen. Damit verneinte die Vorinstanz eine (ersatzlose) Aufhebung

des Strassenprojekts, soweit diese mit einer Verletzung der planungsrechtlichen

Stufenfolge begründet worden war (dazu hinten E. 4.2).

2.3

Hingegen

bejahte die Vorinstanz einen Eingriff und eine Betroffenheit der

Beschwerdegegnerschaft in verfassungsmässig geschützten Rechten, weshalb sie

den Beschluss des Gemeinderats Rümlang vom 20. März 2018 ersatzlos

aufhob, was nachfolgend zu prüfen bleibt (hinten E. 5 und 6). Die

Beschwerdeführerin 2 führte dazu aus, mit dem vorinstanzlichen Entscheid

fielen nunmehr jegliche Verkehrsunterbrechungsmassnahmen weg; ferner sei auch

keine Rückweisung an die Beschwerdeführerin 1 erfolgt, damit sie eine

mildere Massnahme anordne. Soweit die Beschwerdeführerin 2 damit sinngemäss

andeuten will, dass die Vorinstanz über die Anträge im Rekursverfahren

hinausgegangen sei, ist ihr nicht zu folgen. Aus dem angefochtenen Entscheid

geht hervor, dass die Vorinstanz ein Fahrverbot mit Zubringerdienst als

genügend erachtete. Bei dieser Massnahme handelt es sich um eine funktionelle

Verkehrsanordnung im Sinn von Art. 3 Abs. 4 des

Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG) und nicht um eine

"mildere" strassenbauliche Massnahme. Funktionelle

Verkehrsanordnungen sind nicht nach §§ 12 ff. StrG im

strassenbaulichen Projektierungsverfahren durch die Gemeinde, sondern nach § 4

Abs. 2 der Kantonalen Signalisationsverordnung (KSigV) vom 21. November

2001.

durch die Kantonspolizei im Auftrag der ansprechenden Gemeinde zu

Dispositiv

erlassen. Wenn die Vorinstanz demnach den angefochtenen Entscheid aufhob, weil

aus ihrer Sicht nicht eine strassenbauliche Massnahme, sondern eine funktionelle

Verkehrsanordnung angezeigt sei, erscheint dies aus ihrer Sicht nur konsequent.

Sie verhinderte damit aber weder die Anordnung einer milderen (funktionellen)

Massnahme noch hatte sie im vorliegenden Zusammenhang, wo es gerade um die

Aufrechterhaltung einer baulichen Massnahme geht, eine Rückweisung an

die Beschwerdeführerin 1 anzuordnen. Damit bewegte sie sich jedenfalls

nicht ausserhalb des Streitgegenstands.

3.

3.1 Die

Vorinstanz hiess den Rekurs der heutigen Beschwerdegegnerschaft gut. Die

vorgesehene Schranke auf Höhe Industriestrasse 40 verunmögliche die Zufahrt

zu den Liegenschaften der Beschwerdegegnerschaft von der Seite der

Schaffhauserstrasse und damit vom Zentrum Opfikon her, während die Zufahrt von

der Seite der Birchstrasse weiterhin gewährleistet sei. Die Eigentumsgarantie

könne auch beim Entzug faktischer Vorteile angerufen werden. Zwar sei

vorliegend nicht grundsätzlich von einem Eingriff in verfassungsmässig

geschützte Eigentumsrechte auszugehen, sei doch eine Zufahrt zu den Liegenschaften

der Beschwerdegegnerschaft nach wie vor möglich. Dass diese Zufahrt die

Inkaufnahme eines gewissen Umwegs erfordere, sei nicht relevant. Ein Anspruch

auf eine in jeder Hinsicht optimale Strassenverbindung bestehe unter dem Titel

von Art. 26 Abs. 1 BV nicht. Jedoch sei eine gewisse Betroffenheit,

gerade im Hinblick auf die das X-Handelsgewerbe betreibende Mieterschaft, die

Nähe zum V-Center und die Erreichbarkeit durch Passanten und Automobilisten zu

bejahen. Angesichts der auf Dauer vorgesehenen Sperre der Industriestrasse sei

die Betroffenheit der Beschwerdegegnerinnen in verfassungsmässigen Rechten zu

bejahen. An einer wirksamen Durchfahrtsbeschränkung auf der Industriestrasse

bestehe ein erhebliches öffentliches Interesse, denn deren Nutzung als kurze

Verbindung zur und von der Autobahn liege auf der Hand. Das öffentliche

Interesse bestehe einerseits in der Umsetzung des gesamtheitlichen sinnvollen

Verkehrskonzepts zur Erschliessung der Deponie Chalberhau und des

Industriegebiets Eich, anderseits im Schutz des Wohnquartiers Frohdörfli vor

den negativen Auswirkungen des Schleichverkehrs. Die Eignung der geplanten

Schrankenanlage zur Erfüllung dieses Zwecks stehe ausser Frage. Allerdings sei

entsprechend dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz das jeweils mildeste von

mehreren möglichen Mitteln anzuordnen, das den geforderten Zweck noch erfülle.

Beidseits des Standorts der geplanten Schrankenanlage finde sich eine Struktur

lokalen Gewerbes, spezialisiert auf den Verkauf von X, die mit der Schranke

zerschnitten würde. Es sei von einigem Gewicht, dass Kunden gar ausbleiben

könnten aufgrund des Wegfalls der Verbindung. Die Beschwerdeführerin 1

habe nicht überzeugend dartun können, dass die Anordnung eines Fahrverbots

unter Ausnahme des Zubringerverkehrs von vornherein den vorgesehenen Zweck

nicht erfüllen könnte. Damit erweise sich das vorgesehene Projekt, eine

"doch eher unübliche" Schrankenanlage, einstweilen nicht als

verhältnismässig.

3.2 Die

Beschwerdeführerin 1 macht geltend, die Unterbrechung der Industriestrasse sei

eine Auflage des ASTRA im Rahmen der Erschliessung der Deponie Chalberhau und

des Industriegebiets Eich gewesen. Das ASTRA und der Kanton Zürich (AFV) hätten

den Ausbau der Industriestrasse von dieser Massnahme abhängig gemacht. Die

Beschwerdeführerin 1 habe dies mit Beschluss vom 20. März 2018 umgesetzt.

Das von der Vorinstanz bevorzugte Fahrverbot unter Ausnahme des

Zubringerverkehrs stelle einen Eingriff in die Gemeindeautonomie dar, wobei

nicht leichtfertig und ohne eingehende Sachverhaltsabklärungen in die

Ermessensausübung eingegriffen werden dürfe. Der geplanten Schrankenanlage

seien umfangreiche Abklärungen vorausgegangen. Die Anbindung einer

Gemeindestrasse (Industriestrasse) an einen Autobahnzubringer stelle eine

Ausnahme dar, die nur mit einer permanenten Verkehrsunterbrechung im Perimeter vom

ASTRA bewilligt worden sei. Ein Fahrverbot mit Ausnahme des Zubringerverkehrs

sei untauglich; es bedürfe einer Sperre auf der Industriestrasse.

3.3 Die Beschwerdeführerin 2

macht in ihrer Beschwerde vom 10. Dezember 2018 geltend, der Knoten

Birchstrasse/Industriestrasse sei nur zur Aufnahme des Deponieverkehrs geplant

und genehmigt worden und nur unter der Voraussetzung, dass eine permanente

Unterbrechung auf der Industriestrasse durchgesetzt werde. Ohne diese ergebe

sich ein erheblicher Mehrverkehr auf der Industriestrasse. Mit dem

vorinstanzlichen Entscheid falle die Verkehrsunterbrechung ganz weg, da diese

aufgehoben worden sei; die Beschwerdeführerin 1 sei auch nicht angewiesen

worden, eine andere oder mildere Verkehrsunterbrechungsmassnahme anzuordnen.

Der Hinweis auf eine "üblicherweise" genügende verkehrliche Massnahme

(wie ein Fahrverbot unter Ausnahme des Zubringerverkehrs) ersetze die

Einzelfallbeurteilung unter Einbezug der konkreten Umstände nicht. Die geplante

Schranke sei unter Einbezug diverser Stellen, Fachspezialisten und kompetenter

Fachbehörden festgesetzt worden. Anhand dieser Beurteilung bestehe im Knoten

Birch-/Industriestrasse keine Kapazität für den motorisierten

Individualverkehr, was die Unterbrechung der Industriestrasse bedinge.

3.4 Dem hält

die Beschwerdegegnerschaft entgegen, die Massnahmen zur Vermeidung von

Schleichverkehr seien im Grundsatz nicht bestritten, doch habe die

Beschwerdeführerin 1 keine milderen Mittel geprüft und sich mit einem

Fahrverbot unter Ausnahme des Zubringerdienstes nicht auseinandergesetzt. Mit

der Vermeidung von Schleichverkehr könne der bestehende Verkehr der

Gewerbetreibenden nicht gemeint sein, sondern nur zusätzlicher Verkehr. Weder

das ASTRA noch der Kanton hätten je eine "restriktive" Unterbrechung

der Industriestrasse gefordert noch bauliche Massnahmen zur Vermeidung des

Schleichverkehrs verlangt; vielmehr hätte dieser gemäss dem Schreiben des ASTRA

vom 2. Dezember 2016 nur "minimiert" werden müssen. Der Kanton

Zürich habe einem versuchsweisen Fahrverbot unter Ausnahme des

Zubringerverkehrs ohne Vorbehalt zugestimmt. Eine Verletzung der

Gemeindeautonomie liege sodann nicht vor. Die Beschwerdeführerin 1 habe

sich vielmehr von unsachlichen Erwägungen leiten lassen und ihr Ermessen nicht

korrekt und verhältnismässig ausgeübt. Sie habe nicht aufgezeigt, welche

milderen Massnahmen geprüft worden seien und weshalb ein Fahrverbot unter

Ausnahme des Zubringerverkehrs untauglich sei. Die Beschwerdeführerin 2

habe sich in den bisherigen Vernehmlassungen nie mit der Verhältnismässigkeit

und dem empfohlenen Fahrverbot auseinandergesetzt; die Beschwerde sei

unzureichend begründet. In der verkehrstechnischen Untersuchung [der T AG]

vom 11. Februar 2015 habe keine Interessenabwägung stattgefunden, und in derjenigen

vom 20. August 2014 sei ein Fahrverbot empfohlen worden. Die Wirksamkeit

eines Fahrverbots werde nicht substanziiert bestritten. Fraglich sei nur, auf

welche Weise dem Mehrverkehr verhältnismässig zu begegnen sei.

4.

4.1 Nach § 14 StrG sind Strassen entsprechend ihrer Bedeutung und Zweckbestimmung nach den

jeweiligen Erkenntnissen der Bau- und Verkehrstechnik, mit bestmöglicher

Einordnung in die bauliche und landschaftliche Umgebung sowie unter Beachtung

der Sicherheit, des Umweltschutzes, der Wirtschaftlichkeit und mit sparsamer

Landbeanspruchung zu projektieren; die Bedürfnisse des öffentlichen Verkehrs,

der Fussgänger, der Radfahrer sowie der Behinderten und Gebrechlichen sind

angemessen zu berücksichtigen.

4.2 Beim

vorliegenden Strassenprojekt im Sinn von §§ 12 ff. StrG handelt es

sich um einen Sondernutzungsplan. Als solcher hat das Projekt grundsätzlich der

Richtplanung zu entsprechen (§ 16 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975 [PBG]). Der Sondernutzungsplan weist einen derart hohen

Konkretisierungsgrad auf, dass er materiell einem Bauprojekt entspricht; nach § 309 Abs. 2 PBG gilt die Baubewilligung als mit der Projektfestsetzung erteilt

(VGr, 22. März 2018, VB.2016.00349, E. 4.1 mit Hinweisen). Wie die

Vor­instanz zu Recht festhielt, wurde die Sperrung der

Industriestrasse Teil der übergeordneten (Richt-)Planung, selbst wenn sie im

kommunalen Verkehrsplan nicht explizit erwähnt wird (vorn E. 2.2). Es kann

auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz hierzu verwiesen werden (§ 70

in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Soweit die

Beschwerdeführerin 2 die Rückweisung der Sache wegen einer Verletzung der

planungsrechtlichen Stufenfolge verlangte, ist ihr Antrag daher abzuweisen.

4.3 Die

Vorinstanz hielt vorab zu ihrer Kognition fest, dass sie nach einem neueren

Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 10. Juli 2014 (VB.2013.00320/321) als

zur Angemessenheitskontrolle befugtes Gericht in Fällen, wo Gemeinden bei der

Anwendung offen formulierter kantonaler Bestimmungen über einen gewissen

Spielraum (Autonomie) verfügten, nicht erst eingreifen dürfe, wenn sich ein

Planungsentscheid als geradezu sachlich nicht mehr vertretbar oder gar

rechtsverletzend erweise. Vielmehr könne auch ein vertretbarer Entscheid

aufgehoben werden, wenn die Aufhebung zugunsten einer besser vertretbaren

Lösung erfolge, wobei die Planungsautonomie und technisches Ermessen einer

Gemeinde im Verhältnis zum Anspruch auf Rechtsschutz der Beteiligten zu

berücksichtigen seien. Diese Praxisänderung wurde vom Bundesgericht allerdings

relativiert. In Zusammenhang mit § 238 Abs. 1 PBG, wonach

(zusammengefasst) Bauten, Anlagen und Umschwung im Ganzen und in ihren Teilen

eine befriedigende Gesamtwirkung erreichen müssen, hielt das Bundesgericht der

erwähnten Praxisänderung entgegen, das Baurekursgericht dürfe nicht bereits von

der kommunalen Anwendung von § 238 PBG abweichen, wenn es unter Beachtung

der Argumente der Baubehörde seine abweichende gestalterische Einschätzung

begründe. Vielmehr dürfe es den Einordnungsentscheid der kommunalen Baubehörde

nur aufheben, wenn diese bei der Anwendung von § 238 PBG ihren durch die

Gemeindeautonomie gewährleisteten Beurteilungs- und Ermessensspielraum

überschritten habe. Das sei nicht nur der Fall, wenn der Einordnungsentscheid

sachlich nicht mehr vertretbar und damit willkürlich sei, sondern auch dann,

wenn die kommunale Baubehörde sich von unsachlichen, dem Zweck von § 238 PBG fremden Erwägungen habe leiten lassen oder die Grundsätze der

Rechtsgleichheit und Verhältnismässigkeit verletzt habe (BGr, 5. September

2018, 1C_358/2017, E. 3.6; BGE 138 I 305 E. 1.4.3). Überschreitet die

Rekursinstanz ihre dergestalt eingeschränkte Kognition, liegt eine

Rechtsverletzung vor (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 67; § 50

N. 37).

Die Kognition des Verwaltungsgerichts ist gemäss § 50 Abs. 1

in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG auf die Prüfung von

Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüber- oder

-unterschreitung (lit. a) sowie die unrichtige oder ungenügende Feststellung

des Sachverhalts (lit. b) beschränkt. Art. 33 Abs. 2 und Abs. 3

lit. b RPG verlangt von den Kantonen, dass sie gegen derartige Akte

mindestens ein innerkantonales Rechtsmittel mit voller Überprüfung

gewährleisten; eine solche Überprüfung erfolgte bereits durch die Vorinstanz.

Wurde mit dem Rekursentscheid ein kommunaler Nutzungsplan aufgehoben, hat das

Verwaltungsgericht zu prüfen, ob dadurch in rechtsverletzender Weise die

kommunale Planungsautonomie missachtet wurde. Dabei darf sich das Verwaltungsgericht

insofern eine gewisse Zurückhaltung auferlegen, als es bei der Projektierung um

spezifisch technische Fragen geht (Donatsch, § 20 N. 80 ff., § 50

N. 38) und soweit der Vorinstanz bei der Handhabung des Planungsermessens

ein Beurteilungsspielraum oder Ermessensbereich zusteht. In der Strassenplanung

hat die Planungsbehörde eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen und

einen Ermessensentscheid zu fällen, der im gerichtlichen Verfahren daher nur

mit Zurückhaltung überprüft wird (VGr, 5. Juli 2018, VB.2017.00592, E. 2).

Das Gericht soll nicht aus eigenem Gutdünken, sondern nur aus triftigen Gründen

von der Beurteilung durch die zuständige Fachbehörde abweichen und nicht sein

Ermessen an die Stelle des Ermessens des Planungsträgers setzen (BGr, 21. September

2016, 1C_556/2013, E. 5.2; Heinz Aemisegger/Stephan Haag in: Aemisegger et

al. [Hrsg.], Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der Raumplanung, Zürich 2010, Art. 33

Rz. 71 ff., 77, 81).

5.

Die Beschwerdeführerin 1 beruft sich auf eine Verletzung der

Gemeindeautonomie (vorn E. 1.4, 3.2). Beide Beschwerdeführerinnen berufen

sich sodann darauf, dass der angefochtene Entscheid auf einem ungenügend

festgestellten Sachverhalt basiere und die Unterbrechung der Industriestrasse

von Bund (ASTRA) und Kanton (AFV) vorgegeben worden sei.

5.1 Eine Gemeinde ist in

einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht

abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung

überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt.

Das ist beim vorliegenden Strassenprojekt der Fall. Nach § 6 Abs. 1 StrG sind die Staatsstrassen vom Staat und die Gemeindestrassen von den

politischen Gemeinden zu erstellen oder auszubauen. Nach § 10 Abs. 1 StrG beschliessen die nach der Gemeindeordnung zuständigen Organe über den Bau

von Gemeindestrassen. Diese werden von dem nach der Gemeindeordnung zuständigen

Organ projektiert; dieses hört die Baudirektion und die Gemeindevorstände von

Nachbargemeinden rechtzeitig an, wenn deren Interessen berührt werden (§ 12 Abs. 2 StrG). Der Beschwerdeführerin 1 kommt somit im Rahmen des

strittigen Strassenprojekts Autonomie zu (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1910,

1931). Ob diese durch den vorinstanzlichen Entscheid verletzt wurde, ergibt

sich daraus, ob eine Verletzung des Willkürverbots, des Gehörsanspruchs oder

anderer Verfassungsgrundsätze (Rechtsgleichheit, Treu und Glauben,

Verhältnismässigkeit) dargetan wird, soweit diese Rügen mit der behaupteten

Verletzung der Autonomie in unmittelbarem Zusammenhang stehen (BGE 131 I 91 E. 1; 129

I 290 E. 2.3; je mit Hinweisen; BGr, 11. März 2008,

1C_230/2007, E. 1.2).

5.2 Im

Bericht der T AG vom 20. August 2014 wurden flankierende Massnahmen

für die Sperrung der Industriestrasse geprüft mit dem Ziel, dass die

Industriestrasse nicht zum Autobahnzubringer werde. Schon damals wurde von

einer Unterbrechung der Industriestrasse ausgegangen, entweder mittels einer

restriktiven (bauliche Massnahme: Schranke, Poller) oder einer durchlässigen

(z. B.

Fahrverbotszone mit Ausnahmen) Sperre. Als geeigneter Standort für beide Arten

von Sperren wurde die Gemeindegrenze festgelegt, weil damit der Grossteil des

Industriegebietes Eich über den neuen Knoten an die Birchstrasse und das

Wohnquartier Frohdörfli weiter an die Schaffhauser­strasse angeschlossen

bleibe. Als Möglichkeiten der Unterbrechung der Industriestrasse wurden erwähnt

die Sperre mittels einer Schranke, eine Fahrverbotszone mit Ausnahmebewilligung

ab der Schaffhauserstrasse bis zur Gemeindegrenze, die jedoch kontrolliert

werden müsste (Stichkontrollen oder permanente Kontrollen mittels

Nummernschilderfassung), oder ein punktuelles Fahrverbot auf einer verengten

Strecke von ca. 10 m. Bereits an der Koordinationssitzung vom 18. Dezember

2013 war die Unterbrechung der Industrie- und Tempelhofstrasse als zwingender

Bestandteil des Projekts Anschlussknoten Birchstrasse beschlossen worden, als

restriktive Sperre damals in Form eines versenkbaren Absperrpollers. Der

Bericht der T AG vom 11. Februar 2015 umfasste das Projekt Anbindung

Birchstrasse und Erschliessung Gewerbegebiet Eich, listete die bisherigen

aufwendigen Abklärungen auch mit Bezug auf die Unterbrechung der

Industriestrasse auf und empfahl als daraus resultierende

"Bestlösung" eine bauliche Unterbrechung der Industriestrasse mit

einem versenkbaren Absperrpoller.

In der Vorbeurteilung der Lösung für den Knoten

Birch-/Industriestrasse vom 25. April 2016 stellte das kantonale Amt für

Raumentwicklung die Genehmigung in Aussicht, wobei die Industriestrasse auf

Höhe der Gemeindegrenze unterbrochen werde (Auflage des Amtes für Verkehr und

des ASTRA). Der Eintrag im kommunalen Richtplan lautete nunmehr "Erschliessung

Eich und Deponie Chalberhau", wovon die Unterbrechung der Industriestrasse

als Teil des Projekts mitumfasst wurde. Das ASTRA nahm im

Schreiben vom 2. Dezember 2016 ebenfalls Stellung zum Vorprojekt

Erschliessung Deponie Chalberhau und Industriestrasse und hielt in Ziffer 4

fest, um den Schleichverkehr auf der Tempelhofstrasse von Rümlang bis zur

Birchstrasse als auch auf der Industriestrasse Richtung Opfikon zu

"minimieren", seien die im Protokoll des Gemeinderats Rümlang vom 1. November

2016 erwähnten Massnahmen unumgänglich. Bei diesen Massnahmen handelte es sich

um versenkbare Poller zur Unterbrechung der Industriestrasse zwischen Rümlang

und Opfikon. Das AFV stellte mit Verfügung vom 5. April 2017 die Auflage,

die Durchfahrt durch die Industriestrasse müsse wegen des neuen Anschlusses an

die Birchstrasse an einem geeigneten Ort unterbunden werden. Im Technischen

Bericht der U AG vom 12. März 2018 wurde nunmehr eine elektrische

Schrankenanlage für die Unterbrechung der Industriestrasse vorgesehen sowie

Absperrpfosten, damit die Anlage nicht umfahren werden könne. Die Anfahrt Ost

(von der Schaffhauserstrasse her) sollte mit einem Sackgasse-Signal versehen

werden ("keine Wendemöglichkeit für LKW"), die Anfahrt West (von der

Birchstrasse her) mit einem Hinweisschild auf "Industriestrasse 02–09,

Eichstrasse"). Daraus wird ersichtlich, dass von Anfang an und entgegen

der Ansicht der Beschwerdegegnerschaft auf Weisung höherer Stellen mit einer restriktiven

Unterbrechung der Industriestrasse geplant werden musste und dazu umfangreiche

Abklärungen stattfanden. Die verschiedenen Einsprachen betrafen dagegen überwiegend

den Standort der Schranke.

5.3 Das ASTRA verlangte mit Bezug auf die Industriestrasse nicht bloss,

dass künftiger Schleichverkehr "minimiert" werden müsse, wie die

Beschwerdegegnerschaft vorbringt, sondern eine restriktive

Strassenunterbrechung mittels (damals) Pollern auf der Gemeindegrenze gemäss

dem Protokoll des Gemeinderats Rümlang vom 1. November 2016 (vorn E. 5.2).

Entgegen ihren Vorbringen stimmte auch der Kanton Zürich nicht vorbehaltlos

einem versuchsweisen Fahrverbot unter Ausnahme des Zubringerverkehrs zu (vorn E. 3.4).

Zwar erklärte die Vertreterin der Volkswirtschaftsdirektion anlässlich des

Augenscheins vom 24. August 2018, dass für diese ein Fahrverbot unter

Ausnahme des Zubringerverkehrs zwar denkbar wäre, sich aber die dafür

zuständige Kantonspolizei bereits dagegen ausgesprochen habe. Nötig sei in

jedem Fall eine verkehrsberuhigende Massnahme und entscheidend sei, dass der

Industriestrasse keine Durchfahrfunktion zukomme. Das AFV hatte zuvor in der

Rekursduplik vom 31. Juli 2018 erklärt, dass die Unterbrechung der

Industriestrasse restriktiv sein müsse und ein Fahrverbot als bloss durchlässige

Sperrung nicht genüge. Den Vorschlag des Referenten im Rekursverfahren, einen

Testbetrieb mit einem Fahrverbot unter Ausnahme des Zubringerverkehrs für ein

Jahr einzurichten, lehnten die Beschwerdeführerin 1 und das AFV klar ab;

beide hätten sich aber mit einem Testbetrieb der Schrankenanlage für ein

Jahr einverstanden erklären können. Daraus lässt sich jedenfalls nichts

zugunsten des von der Beschwerdegegnerschaft bevorzugten Fahrverbots unter

Ausnahme des Zubringerverkehrs bzw. zugunsten einer durchlässigen Sperre

ableiten.

5.4 Wie dargelegt, gingen dem Entscheid der Beschwerdeführerin 1

umfangreiche Abklärungen im Rahmen der Erschliessung der Deponie Chalberhau

voraus, wobei auch die Beschwerdeführerin 2 beigezogen wurde. Auch wenn

diese Abklärungen im Entscheid selber nicht ausführlich enthalten sind, so ist

doch den diesem zugrunde liegenden verschiedenen Beschlüssen, technischen Berichten,

Prüfungen durch Amtsstellen sowie Kantonspolizei und Anhörungen anderer

Gemeinden zu entnehmen, dass die Art der Unterbrechung der Industriestrasse und

deren Standort intensiv geprüft wurden und das Resultat dieser Abklärungen

letztlich in eine restriktive Sperre mündete. Weiter waren das AFV und das

ASTRA als Fachbehörden involviert und gaben die baulichen Massnahmen vor (vorn E. 5.2).

Demnach wurde eine bloss durchlässige Sperre als klar ungenügend erachtet.

Ausserdem wurde die Bevölkerung an zwei Informationsveranstaltungen über die vorgesehene

(restriktive) Unterbrechung der Industriestrasse informiert. Entgegen den Angaben

der Beschwerdegegnerschaft "empfahl" schliesslich die T AG im

Bericht vom 20. August 2014 nicht ein Fahrverbot, sondern stellte ein

solches bloss als damals mögliche Variante vor (vorn E. 5.2). Soweit die

Vorinstanz davon ausging, es sei nicht nachvollziehbar, weshalb ein Fahrverbot

unter Ausnahme des Zubringerdienstes nicht infrage kommen sollte, ist ihr daher

nicht zu folgen. Dass nach Ansicht der Vorinstanz in anderen ähnlichen

Situationen die Anordnung eines Fahrverbots unter Ausnahme des

Zubringerverkehrs "üblich" wäre, wird im Unterschied zu den erfolgten

Abklärungen nicht näher begründet und lässt sich nach dem Ausgeführten auch

nicht unbesehen auf die Industriestrasse übertragen. Ebenso wenig ist der

Beschwerdegegnerschaft zu folgen, wenn sie davon ausgeht, eine restriktive

Unterbrechung der Industriestrasse sei nicht gefordert worden (vorn E. 3.4,

5.2).

Zutreffend ist dagegen der Hinweis der

Beschwerdegegnerschaft darauf, dass die Sperrung der Industriestrasse

zusätzlichen Schleichverkehr vermeiden soll, nicht aber den schon bisher notwendigen

Geschäftsverkehr mit dem Gewerbe. Damit sind die Angaben der Beschwerdeführerin 2

zu relativieren, wonach der Knoten Birch-/Industriestrasse nur zur

Aufnahme des Deponieverkehrs geplant und genehmigt worden sei.

5.5 Die Vorinstanz listete die erheblichen öffentlichen Interessen

an einer Sperre der Industriestrasse zutreffend auf, worauf primär verwiesen

werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).

Insbesondere stellte sie zu Recht die Unterbrechung der Industriestrasse in

einen Zusammenhang mit der Erschliessung der Deponie Chalberhau und erkannte,

dass die Industriestrasse als Verbindung zwischen der Schaffhauser- und Birchstrasse

als Ausweichroute (Schleichweg) zu weiträumigen Umfahrungen missbraucht werden

könnte (vorn E. 3.1). Die Eignung der projektierten Schrankenanlage stand

für sie für diese Zwecke ausser Frage.

Diesen öffentlichen stellte die Vorinstanz

die privaten Interessen der Beschwerdegegnerschaft gegenüber, worauf

ebenso verwiesen werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1

Satz 2 VRG; vorn E. 3.1). Da mit einer Anordnung primär diejenigen zu

treffen seien, die dazu Anlass gäben (Störer), in casu die Nutzer der

Industriestrasse als Ausweichroute, müsse ein Fahrverbot unter Ausnahme des

Zubringerverkehrs installiert werden, da andernfalls die Beschwerdegegnerschaft

als Nichtstörer in besonderem Mass getroffen würden. Die Anordnung eines

Fahrverbots unter Ausnahme des Zubringerverkehrs sei zudem in solchen

Situationen "üblich".

5.6 Die Würdigung der privaten Interessen der Beschwerdegegnerschaft

gegenüber den öffentlichen Interessen an der Sperre der Industriestrasse

überzeugt jedoch nicht.

5.6.1 Gemäss dem Reglement zur Benützung der Elektroschranke

vom 4. Dezember 2017 werden Badgekarten für die Durchfahrberechtigung an

die Gewerbebetriebe im Industriegebiet Eich für Firmenfahrzeuge, Kehrichtabfuhr

und Unterhaltsfahrzeuge der beteiligten Gemeinden abgegeben, nicht aber für

Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer der Betriebe im Industriegebiet. Bei

berechtigten Gründen sind Ausnahmen davon möglich (Reglement Ziff. 3). Die

Zufahrt von Arbeitnehmenden sowie Kundinnen und Kunden von der Seite Opfikon

her zu den Liegenschaften der Beschwerdegegnerschaft wird somit unterbrochen, nicht

aber diejenige von der Seite Birchstrasse her.

5.6.2 Damit wird die Erreichbarkeit der

Liegenschaften der Beschwerdegegnerschaft nur marginal eingeschränkt, indem die

Zufahrt für Angestellte und Kunden nunmehr von Westen über die Birchstrasse zu

erfolgen hat (anders etwa in BGE 131 I 12 E. 1.3.3, wo die jederzeitige

Erreichbarkeit einer Liegenschaft infrage stand). Es ist aber nicht zu

erkennen, weshalb den Kunden der Geschäfte in den Liegenschaften der

Beschwerdegegnerschaft ein Zeitverlust von wenigen Minuten bei der Anfahrt,

etwa vom Bahnhof Opfikon her, nicht zumutbar wäre, ist doch eine zeitliche

Dringlichkeit für solche Fahrten nicht dargetan (dazu BGr, 14. März 2017,

1C_311/2016, E. 5.3). Dasselbe gilt für die Anfahrt vom V-Center im

Einkaufscenter Y über die Birchstrasse zur Industriestrasse, die etwas mehr

Zeit in Anspruch nimmt als bisher über die Schaffhauserstrasse, denn selbst bei

höherem Verkehrsaufkommen geht es nur um wenige Minuten. Ferner ist mit der

Inbetriebnahme der Schranke eine Übergangslösung von 3–6 Monaten vorgesehen, in

der die Öffnung der Schranke grosszügig gehandhabt werden soll, um das neue

Verkehrsregime bekanntzumachen, und kann die Elektroschranke per

Telefonanruf geöffnet werden unter anderem durch die Disponenten der Gewerbebetriebe

Eich. Soweit ersichtlich liegen sodann Geschäfte, die sich mit

dem Verkauf von X befassen, erst an der Industriestrasse 02, 03 und 10

(nach der vorgesehenen Schranke; Firma Z); weitere werden nicht angegeben.

Inwiefern diese Strukturen durch den Standort der Schranke zerschnitten würden,

ist nicht ersichtlich. Damit bleibt von den privaten Interessen der

Beschwerdegegnerschaft lediglich der etwas längere Weg vom und zum V-Center zu

berücksichtigen.

5.7 Demnach lässt sich die vorinstanzliche Übergewichtung der privaten

Interessen der Beschwerdegegnerschaft gegenüber den öffentlichen Interessen an

der Durchfahrtsperre auf der Industriestrasse nicht rechtfertigen. Ferner soll

nicht quasi schematisch eine vertretbare mildere Lösung einer anderen

vertretbaren Lösung ohne genauere Prüfung vorgezogen werden (vorn E. 4.3),

umso weniger, als es in der Frage von Art und Standort der Sperre um spezifisch

technische Fragen geht, die mit Zurückhaltung zu würdigen sind. Die von der

Beschwerdeführerin 1 getroffene Schrankenlösung kann sich auf umfassende

vertiefte Abklärungen und die Kenntnis der lokalen Begebenheiten stützen (vorn E. 5.2,

5.3) und legt damit Zeugnis dafür ab, dass die Beschwerdeführerin 1 ihren

Entscheid im Rahmen des ihr zustehenden Beurteilungs- und Ermessensspielraums

gefällt hat, was für die von der Vorinstanz etablierte Lösung nicht gilt. Im

Entscheid der Vorinstanz liegt daher eine Rechtsverletzung vor (vorn E. 4.3),

weshalb die Beschwerden gutzuheissen sind.

6.

Schliesslich erkannte die Vorinstanz im

Projekt der Schranke auch eine unzulässige Einschränkung von Grundrechten.

6.1 Der Strassenanstösser soll sich unter Berufung auf die

Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) oder allenfalls die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27

BV), beides Grundrechte, gegen ein Verkehrsregime zur Wehr setzen können, das

ihm die bestimmungsgemässe Nutzung seines Eigentums verunmöglicht oder

übermässig erschwert, etwa weil eine Strasse aufgehoben oder mit einem

Fahrverbot belegt wird; auch Beschränkungen des Parkierens oder die Aufhebung

von (öffentlichen) Parkplätzen können eine spezifische Betroffenheit bewirken,

wenn dadurch die Nutzung einer Liegenschaft verunmöglicht oder erheblich

erschwert wird (BGr, 9. November 2007, 2A.70/2007, E. 2.2, betreffend

die Wirtschaftsfreiheit oder die Eigentumsgarantie). Dies schützt den

Strassenanstösser indessen nicht vor jeder ihm lästigen Änderung des

Verkehrsregimes, sondern nur vor einer solchen, die ihm die bestimmungsgemässe

Nutzung seines Grundeigentums faktisch verunmöglicht (BGE 131 I 12 E. 1.3.3;

126 I 213 E. 1b/aa; BGr, 14. März 2017, 1C_311/2016, E. 6). In

gleicher Weise kann sich ein Gewerbetreibender als Strassenanstösser auf die

Wirtschaftsfreiheit berufen, wenn die Aufrechterhaltung der Strassenbenutzung

Voraussetzung für die Ausübung seines Gewerbes bildet (BGr, 4. Dezember

2006, 1P.157/2006, E. 1.2; verneint bei einer weniger attraktiven Zufahrt

als der bisherigen). Eine Verletzung der Eigentumsgarantie wurde etwa bejaht,

wo ein angefochtener Entscheid einen Aufschub bei der Erstellung des Erschliessungswegs

bewirkte (BGr, 9. April 2018, 1C_381/2017, E. 3.1).

6.2 Wie dargelegt, wird durch die Unterbrechung der Industriestrasse die

Zufahrt zu den Liegenschaften der Beschwerdegegnerschaft nur marginal

eingeschränkt (vorn E. 5.6.2) und deren Nutzung weder faktisch

verunmöglicht noch die Benützung der Zufahrtsstrasse dahin unmöglich. Auch

unter Berücksichtigung der Interessen der aktuellen Mieterschaft, die im X-Handel

tätig ist, ergibt sich nichts anderes; die Zufahrt erfordert lediglich etwas

mehr Zeit (vorn E. 5.6.2). Solches erachtet das Bundesgericht als durchaus

zumutbar (BGr, 14. März 2017, 1C_311/2016, E. 5.3, 6). Es ist demnach

sehr fraglich, ob überhaupt eine Einschränkung der Eigentumsgarantie oder

allenfalls der Wirtschaftsfreiheit vorliegt.

6.3 Die Vorinstanz erachtete die Unterbrechung der Industriestrasse mittels

Schranke als unübliche Massnahme für solche Situationen, welche die

Beschwerdegegnerschaft als Nicht-Störer übermässig treffe. Sie spricht damit

die Verhältnismässigkeit der Anordnung im Hinblick auf eine Verletzung von

Grundrechten an.

Um dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu

genügen, müssen Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen

Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig sein. Ausserdem muss der

angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen,

die den Privaten auferlegt werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 514). Die

drei Elemente des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit sind die Eignung der

Massnahme, das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen, die

Erforderlichkeit der Massnahme, die dem geringstmöglichen Eingriff entsprechen

soll und zu unterbleiben hat, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme

für den Erfolg ausreichen würde, sowie die Verhältnismässigkeit von Zweck und

Wirkung der Massnahme (Zumutbarkeit), die ein vernünftiges Verhältnis zwischen

dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten

bewirkt, wahrt. Die Massnahme muss durch ein das öffentliche Interesse

überwiegendes privates Interesse gerechtfertigt sein (zum Ganzen

Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 521 ff.).

6.4 Es steht ausser Frage, dass die vorgesehene Schrankenanlage zur

Unterbrechung der Industriestrasse geeignet ist, um die öffentlichen Interessen

an der Vermeidung von Schleichverkehr mit seinen Auswirkungen insbesondere auf

das Wohngebiet Frohdörfli, die Erschliessung der Deponie Chalberhau und das

Funktionieren des Knotens Birch-/Industriestrasse sicherzustellen. Entsprechend

muss die Schrankenanlage auch als erforderlich betrachtet werden, sofern eine

gleich geeignete, aber mildere Massnahme für denselben Erfolg nicht ausreichen

würde. Wie bereits dargetan, ist das der Fall (vorn E. 5.6). Ebenso sind die

aus der Änderung der Zufahrt zu den Liegenschaften der Beschwerdegegnerschaft

resultierenden Einschränkungen zumutbar (vorn E. 6.2) und vermögen private

Interessen der Beschwerdegegnerschaft die massgebenden öffentlichen nicht zu

überwiegen (vorn E. 5.6.2 f.; vorn E. 6.1, 6.2). Damit liegt

entgegen der Ansicht der Vorinstanz weder eine Grundrechtsverletzung noch eine

Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit vor.

6.5 Demnach sind die Beschwerden gutzuheissen. Entsprechend ist der

Entscheid des Baurekursgerichts vom 8. November 2018 aufzuheben. Eine

Rückweisung der Sache an die Vor- oder Erstinstanz ist nicht erforderlich,

nachdem mit dem Wegfall des Rekursentscheids der ursprüngliche Beschluss des

Gemeinderats Rümlang vom 20. März 2018 wieder auflebt. Die Kosten des Rekursverfahrens

sind der Beschwerdegegnerschaft 1 und 2 als unterliegende Parteien zu

auferlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Eine Entschädigung ist nicht geschuldet.

Die Beschwerdeführerin 1 verlangte im Rekursverfahren keine Entschädigung,

weshalb ihr eine solche nicht zugesprochen werden kann (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdeführerin 2 nahm am Rekursverfahren nicht teil.

7.

7.1 Im vorliegenden Verfahren obsiegen die Beschwerdeführerinnen, weshalb

die Kosten des Verfahrens der Beschwerdegegnerschaft je zur Hälfte aufzuerlegen

sind (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die

Beschwerdeführerinnen verlangten je eine Parteientschädigung. Die

Entschädigungsberechtigung des Gemeinwesens wird zurückhaltend beurteilt, da

die Führung von Rechtsmittelprozessen für das Gemeinwesen in der Regel nicht

mit besonderem Aufwand verbunden ist, gehört solches doch auch zur üblichen

Amtstätigkeit, und auch den Beizug eines Rechtsbeistands nicht rechtfertigt.

Allerdings kann davon abgewichen werden in Fällen, die ausserordentliche

Bemühungen erfordern wie bei der Beurteilung komplexer Rechtsfragen, und die

einen komplexen Hintergrund aufweisen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51 ff.).

7.2 Vorliegend lag dem kommunalen Strassenprojekt ein komplexer Hintergrund

mit der Erschliessung der Deponie Chalberhau als übergeordnetem Projekt

zugrunde, die zudem durch Eingriffe in die kommunale Stufe geprägt war.

Ausserdem waren zwei Verfahren zu vereinigen und stellten sich in einem

ausführlichen Schriftenwechsel mehrere komplexe Rechtsfragen. Unter diesen

Umständen erscheint die Zusprechung einer Parteientschädigung von je Fr. 2'000.-

an die Beschwerdeführerinnen gerechtfertigt (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerden werden gutgeheissen. Entsprechend wird der Entscheid des

Baurekursgerichts Zürich vom 8. November 2018 in Dispositiv-Ziffer I

aufgehoben.

2. In

teilweiser Aufhebung der Dispositiv-Ziffern II und III des Entscheids des

Baurekursgerichts vom 8. November 2018 werden die Kosten des

Rekursverfahrens von total Fr. 4'650.- der Beschwerdegegnerin 1 zur Hälfte

und den Beschwerdegegnern 2.1–2.3 zu je 1/6 auferlegt, unter solidarischer

Haftung eines jeden für den Anteil des anderen. Eine Umtriebsentschädigung wird

nicht zugesprochen.

3. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 750.-- Zustellkosten,

Fr. 4'750.-- Total der Kosten.

4. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin 1 zur Hälfte und den

Beschwerdegegnern 2.1–2.3 zu je 1/6 auferlegt, unter solidarischer Haftung

eines jeden für den Anteil des anderen.

5. Die

Beschwerdegegnerschaft wird verpflichtet, den Beschwerdeführerinnen 1 und

2 eine Parteientschädigung von je Fr. 2'000.- (MWST inklusive) zu

bezahlen, zahlbar nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils.

6. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7. Mitteilung an …