Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00818

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2018.00818

Urteil

der 3. Kammer

vom 9. Mai 2019

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin

Rahel Zehnder.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerin,

und

Gemeinde B,

Mitbeteiligte,

betreffend Strassensanierung,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die Baudirektion des Kantons Zürich legte vom 27. April

bis 26. Mai 2018 ein Projekt zur Lärmsanierung von Staatsstrassen in B

auf. Mit Einsprache vom 14. Mai 2018 beantragte A, Eigentümer der

Liegenschaften C-Strasse 01/02 und 03/04 (Kat.-Nr. 05), es seien im

Bereich seiner Liegenschaften in beiden Fahrtrichtungen stationäre

Geschwindigkeitsmessanlagen aufzustellen, um eine Überschreitung der geltenden

Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h "möglichst zu vermeiden". Mit

Verfügung vom 26. Juli 2018 setzte die Baudirektion das Projekt für

Schallschutzmassnahmen fest und wies die Einsprache von A ab, soweit sie darauf

eintrat.

Erwägungen

II.

Das Baurekursgericht wies einen dagegen erhobenen Rekurs

mit Entscheid vom 22. November 2018 ab.

III.

A führte am 19. Dezember 2018 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der

Rekursentscheid aufzuheben und die Angelegenheit an die Baudirektion

zurückzuweisen. Das Baurekursgericht verzichtete am 10. Januar 2019 auf

eine Vernehmlassung; die Baudirektion schloss mit Beschwerdeantwort vom

18.

Januar 2019 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden

Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

und § 41 Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (LS 722.1)

zuständig.

Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz eine Verletzung

des Anspruchs auf rechtliches Gehör vor, weil sie ein von der

Beschwerdegegnerin nach Ablauf der Vernehmlassungsfrist eingereichtes

Kurzgutachten der D AG vom 28. September 2018 berücksichtigt habe;

die Vorinstanz hätte dieses Gutachten nach Auffassung des Beschwerdeführers als

verspätet aus dem Recht weisen müssen. Dem lässt sich nicht folgen. Der

Beschwerdeführer übersieht zunächst, dass die Vorinstanz den Sachverhalt von

Amtes wegen ermittelt (§ 7 Abs. 1 VRG; ausführlich hierzu Kaspar

Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

§ 7 N. 4 ff.) und deshalb ein entsprechendes Gutachten auch

selber in Auftrag hätte geben oder die Angelegenheit zu diesem Zweck an die Beschwerdegegnerin

zurückzuweisen können; stattdessen durfte sie aber auch direkt auf das

verspätet eingereichte Gutachten abstellen, was sich hier nur schon aus

prozessökonomischen Gründen aufdrängte. Es kommt hinzu, dass die Vorinstanz auf

die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt ihres Endentscheids abzustellen

hatte, woraus nach verwaltungsgerichtlicher Praxis folgt, dass auch verspätet

eingereichte Beweismittel im Rahmen der Sachverhaltsfeststellung zu

berücksichtigen sind (eingehend hierzu Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 52

N. 28 ff. in Verbindung mit § 20a N. 19). Schliesslich hat

die Vor­instanz dem Beschwerdeführer Kenntnis von der Eingabe der

Beschwerdegegnerin gegeben und konnte der Beschwerdeführer sich hierzu äussern.

3.

Streitgegenstand bildet die Lärmsanierung der C-Strasse im

Bereich der Liegenschaften des Beschwerdeführers. Lärmemissionen sind nach

Art. 11 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983

(USG, SR 814.01) an der Quelle zu begrenzen. Zur Beurteilung der

zulässigen Lärmemission hat der Bundesrat gestützt auf Art. 13 Abs. 1

USG unter anderem Planungs-, Immissionsgrenz- und Alarmwerte für den

Strassenverkehr festgelegt (vgl. Art. 40 Abs. 1 in Verbindung mit

Anhang 3 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV,

SR 814.41]). Anlagen, die den Vorschriften des Umweltschutzgesetzes oder

den Umweltvorschriften anderer Bundesgesetzes nicht genügen, müssen nach

Art. 16 Abs. 1 USG saniert werden (vgl. auch Art. 13 LSV), und

zwar so weit, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich

tragbar ist; dabei müssen grundsätzlich die Immissionsgrenzwerte eingehalten

werden (Art. 13 Abs. 2 LSV). Wäre eine Sanierung im Einzelfall

unverhältnismässig, gewähren die Behörden Erleichterungen (Art. 17

Abs. 1 USG und Art. 14 LSV). Dies setzt eine gesamthafte

Interessenabwägung voraus. Die Gewährung von Erleichterungen zur Überschreitung

der Immissionsgrenzwerte in einer bestimmten Situation ist eine

Ausnahmebewilligung, deren Erteilung nur in Sonderfällen erfolgen darf und

restriktiv gehandhabt werden muss. Sie setzt voraus, dass die in Betracht

kommenden Sanierungsmassnahmen und ihre Auswirkungen hinreichend geprüft

wurden. Allerdings müssen nicht alle denkbaren Alternativen im Detail

projektiert werden. Varianten, die erhebliche Nachteile aufweisen oder

offensichtlich unverhältnismässig erscheinen, dürfen nach einer ersten

summarischen Prüfung aus dem Auswahlverfahren ausgeschlossen werden (zum Ganzen

BGr, 2. März 2018,1C_11/2017, E. 2.1 mit Hinweisen).

4.

An den Gebäuden des Beschwerdeführers überschreiten die

Lärmimmissionen nach der Sanierung den Immissionsgrenzwert während des Tags um

1.

dB(A). Der Beschwerdeführer machte in seiner Einsprache im Wesentlichen

geltend, durch Installation von Geschwindigkeitsmesseanlagen in beiden Fahrtrichtungen

könne die Lärmemission an der Quelle weiter begrenzt werden.

Die Beschwerdegegnerin ist auf die Einsprache (jedenfalls

sinngemäss) nicht eingetreten, weil die Zuständigkeit für die Installation

stationärer Geschwindigkeitsanlagen nicht bei ihr, sondern bei der

Kantonspolizei liege. Diese Auffassung überzeugt nicht. Die Zuständigkeit für

Lärmsanierungsmassnahmen liegt unbestritten bei der Beschwerdegegnerin. Diese

ist verpflichtet, sämtliche tauglich erscheinenden Massnahmen zu prüfen, um den

Lärm an der Quelle zumindest so weit zu begrenzen, dass die

Immissionsgrenzwerte eingehalten sind. Ob sie für die Anordnung einzelner

Massnahmen der Mitwirkung einer anderen Direktion bedarf, spielt dabei keine

Rolle. Das zeigt sich im Übrigen auch darin, dass zu den möglichen

Sanierungsmassnahmen auch eine Herabsetzung der zulässigen

Höchstgeschwindigkeit zählt (vgl. Art. 108 Abs. 1 und Abs. 2

lit. d der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979

[SR 741.21]); die Anordnung einer anderen Höchstgeschwindigkeit läge

ebenfalls in der Zuständigkeit der Kantonspolizei (vgl. § 4 Abs. 2

und § 19 der Kantonalen Signalisationsverordnung vom 21. November

2001.

[KSigV; LS 741.2]). Nichts anderes

ergibt sich schliesslich aus dem von der Beschwerdegegnerin angeführten Urteil

VB.2017.00657 des Verwaltungsgerichts vom 4. Oktober 2018: In jenem

Entscheid ging es um die Aufhebung eines markierten Fussgängerstreifens und

damit um eine funktionelle Verkehrsanordnung, die keinen Zusammenhang mit den

von der Strasse ausgehenden Lärmemissionen hat.

Demnach hätte die Beschwerdegegnerin auf die Einsprache

eintreten und die Rüge des Beschwerdeführers materiell behandeln müssen.

5.

5.1

Kommt das

Verwaltungsgericht zum Schluss, eine Vorinstanz sei auf ein Begehren zu Unrecht

nicht eingetreten, weist es die Angelegenheit in der Regel zurück; es kann

stattdessen aber auch selber in der Sache entscheiden (§ 63 Abs. 1

und § 64 Abs. 1 e contrario VRG; Marco Donatsch, Kommentar VRG,

§ 63 N. 18, § 64 N. 7).

Im Rekursverfahren schob die Beschwerdegegnerin eine

materielle Begründung nach, weshalb eine Geschwindigkeitsmessanlage keine

taugliche Lärmschutzmassnahme sei; die Vorinstanz geht darauf im Sinn einer

Eventualbegründung ein und verweist weitgehend auf die Ausführungen der

Beschwerdegegnerin. Unter diesen Umständen stellte die Rückweisung der

Angelegenheit an die Beschwerdegegnerin zur materiellen Behandlung der

Einsprache einen prozessualen Leerlauf dar, weshalb die Vorbringen des

Beschwerdeführers im Folgenden auch in der Sache zu prüfen sind.

5.2

Soweit

nicht generelle Geschwindigkeitsbegrenzungen (z. B. für den Innerortsbereich) zur Anwendung

kommen, wird die zulässige Höchstgeschwindigkeit für eine bestimmte Strecke im

Einzelfall durch eine verkehrspolizeiliche Anordnung der Sicherheitsdirektion

festgelegt (§ 3 f. KSigV). Geschwindigkeitsmessanlagen haben den

Zweck, die Einhaltung dieser Höchstgeschwindigkeit zu kontrollieren und gegen

fehlbare Autolenkerinnen und -lenker die jeweiligen straf- und

verwaltungsrechtlichen Verfahren einleiten zu können. Sie sind damit in erster

Linie ein sicherheits- und kein umweltpolizeiliches Instrument. Mit Geschwindigkeitsmessanlagen

wird das Fahren höherer Geschwindigkeiten denn auch nicht verhindert. Sie

verfügen allerdings anerkanntermassen über verkehrserzieherische Wirkung. So

geht denn auch der Beschwerdeführer selber davon aus, die Anlagen finanzierten

"sich überdies durch Geschwindigkeitsbussen […] teilweise selbst". Eine

absolute Einhaltung der Geschwindigkeit können sie aber nicht gewährleisten.

Insofern erscheint fraglich, ob Geschwindigkeitsmessanlagen auch als

Lärmsanierungsmassnahme taugen. Wie es sich damit im konkreten Fall verhielte,

braucht hier indes nicht abschliessend geprüft zu werden.

Die Beschwerdegegnerin liess im Rahmen des Rekursverfahrens

Geschwindigkeitsmessungen durchführen. Diese ergaben, dass durchschnittlich

86.

% der Fahrzeuge die vorgegebene Geschwindigkeit einhalten. Selbst wenn

die Installation von Geschwindigkeitsmessanlagen zu einer vollständigen

Einhaltung der Höchstgeschwindigkeit führte – was aus den vorgenannten Gründen

ohnehin nicht zu erwarten ist –, hätte dies gemäss dem Kurzgutachten der D AG

vom 28. September 2018 nur eine Reduktion der Lärmbelastung um 0,8 dB(A)

am Tag bzw. 0,9 dB(A) in der Nacht zur Folge, was als vom menschlichen Ohr

nicht wahrnehmbar gilt. Unter diesen Umständen erweisen sich

Geschwindigkeitsmessanlagen hier nicht als taugliche Lärmsanierungsmassnahme

bzw. stünde der damit verbundene Investitions- und Wartungsaufwand in keinem

vernünftigen Verhältnis zur erzielten Wirkung. Die Beschwerde erweist sich

deshalb in der Hauptsache als unbegründet.

5.3

Anzumerken

bleibt Folgendes: Die Vorinstanz begründete ihren Eventualstandpunkt nur

summarisch und verwies gestützt auf § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG im

Wesentlichen auf die Ausführungen der Beschwerdegegnerin in der Vernehmlassung.

Besagte Bestimmung erlaubt zwar einen Verweis auf die vorinstanzlichen Erwägungen,

nicht aber auf Vorbringen im Rahmen einer Vernehmlassung, bei welchen es sich

um Parteivorbringen handelt. Die Vorinstanz hätte sich deshalb nicht damit

begnügen dürfen, auf die Vorbringen in der Vernehmlassung zu verweisen, sondern

hätte sich damit ausführlicher auseinandersetzen müssen. Indem sie sich darauf

beschränkte, bloss auf die Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin zu verweisen,

verletzte die Vorinstanz die Begründungspflicht und damit den Anspruch des

Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör. Weil die Vorinstanz ihren

Eventualstandpunkt aber immerhin summarisch begründete und die Gründe für den

vorinstanzlichen Eventualstandpunkt unter Beizug der Vernehmlassung ohne

Weiteres erkennbar waren, wiegt die Gehörsverletzung nicht schwer und kann als

durch den vorliegenden Entscheid geheilt betrachtet werden (vgl. zur Heilung

BGE 133 I 201 E. 2.2, 132 V 387 E. 5.1).

6.

Die Vorinstanz hat die Rekurskosten vollumfänglich dem

Beschwerdeführer auferlegt. Gemäss § 13 Abs. 2 VRG tragen mehrere am

Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen;

sie können indes unabhängig vom Verfahrensausgang auch einer Partei auferlegt

werden, die durch ihr prozessuales Verhalten unnötigen Aufwand verursacht hat.

Hier hat die Beschwerdegegnerin das Rekursverfahren insofern verursacht, als

sie auf die Einsprache nicht eintrat und erst im Rekursverfahren eine

materielle Auseinandersetzung mit der Einsprache nachreichte. Der

Beschwerdeführer sah sich deshalb in guten Treuen zum Rekurs veranlasst, und

der Rekurs hätte ohne Nachschieben einer materiellen Begründung wohl gutgeheissen

werden müssen. Unter diesen Umständen ist die Kostenauflage an den

Beschwerdeführer nicht haltbar, sondern sind die Rekurskosten nach dem

Verursacherprinzip vollumfänglich der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Insofern

ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen.

7.

7.1

Ausgangsgemäss

wären die Kosten des Beschwerdeverfahrens grundsätzlich vollumfänglich dem in

der Hauptsache unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Allerdings hat die Vorinstanz ihre Begründungspflicht verletzt und damit das

vorliegende Beschwerdeverfahren zumindest teilweise mitverursacht. Es

rechtfertigt sich deshalb, einen Viertel der Kosten der Vor­instanz

aufzuerlegen (vgl. hierzu Plüss, § 13 N. 59).

7.2

Eine

Parteientschädigung ist dem in der Sache unterliegenden Beschwerdeführer nicht

zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis

tätigen Beschwerdegegnerin steht praxisgemäss ebenfalls keine

Parteientschädigung zu (RB 2008 Nr. 2; Plüss, § 17 N. 51).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. II im Entscheid des Baurekursgerichts vom

22. November 2018 werden die Kosten des Rekursverfahrens der

Beschwerdegegnerin auferlegt.

Im

Übrigen wird die Beschwerde im Sinn der Erwägungen abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 150.-- Zustellkosten,

Fr. 2'150.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer zu ¾ und der Vorinstanz zu ¼

auferlegt.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …