VB.2019.00010

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00010

23. Oktober 2019Deutsch27 min

(URT.2019.21195)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

C ist Eigentümer der Liegenschaften an der D-Strasse 01

und 02 des in A gelegenen Grundstücks Kat.-Nr. 03. Mit Verfügung vom

29. Juni 2018 wurden die Wassergebühren (Benützungsgebühren) betreffend

seine Liegenschaften seitens der Wasserversorgungsgenossenschaft A –

entsprechend einer Rechnung vom 31. Mai 2018 – auf einen Betrag von total

Fr. 2'538.50 festgesetzt.

Erwägungen

II.

Hiergegen erhob C am 23. Juli 2018 Rekurs an das

Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte die Reduktion der in

Rechnung gestellten Gebühren.

Das Baurekursgericht hiess den Rekurs mit Entscheid vom

21.

November 2018 teilweise gut, insofern es die Grundgebühr auf

Fr. 1'245.- (bzw. auf Fr. 415.- pro Haushaltung) und in

entsprechendem Umfang auch das Total auf den Betrag von Fr. 1'739.- reduzierte.

III.

Die Wasserversorgungsgenossenschaft A führte am

7.

Januar 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter

Entschädigungsfolge sei der Entscheid des Baurekursgerichts vom

21.

November 2018 aufzuheben, soweit der Rekurs gutgeheissen und die

Grundgebühr reduziert worden sei.

Mit Beschwerdeantwort vom 5. Februar 2019 beantragte C

sinngemäss die Abweisung der Beschwerde. Das Baurekursgericht verzichtete

stillschweigend auf eine Vernehmlassung. Die Wasserversorgungsgenossenschaft A

äusserte sich mit Eingabe vom 18. Februar 2019 erneut. C liess sich daraufhin

im März noch vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Nach

§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere

Träger öffentlicher Aufgaben beschwerdeberechtigt, wenn sie durch die Anordnung

wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren

Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien

rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder

bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen

anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr

Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).

Die Beschwerdeführerin stellt gemäss Art. 1 in

Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 des Konzessionsvertrags vom

9.

/24. September 2009 (nachfolgend: Konzessionsvertrag; unter www…..ch

> Rechtsgrundlagen) mit der Gemeinde A bis im Jahre 2034 die

Wasserversorgung im Gemeindegebiet sicher und ist folglich Trägerin einer

öffentlichen Aufgabe (vgl. § 27 Abs. 1 und § 28 des

Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 [WWG, LS 724.11]; ferner

Art. 4 des Wasserversorgungsreglements der Gemeinde A vom

19.

Juni 2009 [WVR, unter: www…..ch > Online-Schalter >

Wasserversorgungsreglement] und Art. 1 Abs. 1 lit. b des

Konzessionsvertrags). Sie ist daher befugt, sich für die von ihr erhobenen

Gebühren zur Wehr zu setzen (vgl. Martin Bertschi, in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21

N. 106; zum Ganzen – die Beschwerdeführerin betreffend – VGr,

22.

August 2019, VB.2019.00097, E. 1.3). Im Übrigen geht es aufgrund

der grundsätzlichen Bedeutung der sich vorliegend stellenden Fragen im

Hintergrund um eine Vielzahl gleichgelagerter Fälle. Die Vorinstanz erachtete

die von der Beschwerdeführerin erhobene Grundgebühr als unrechtmässig, weil sie

bzw. ihre Höhe im Widerspruch zu einer Bestimmung des kommunalen

Wasserversorgungsreglements stehe. Die Beschwerdeführerin ist somit zur

Beschwerdeführung legitimiert.

1.3

Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

1.4

Mit

Rekursentscheid vom 21. November 2018 hiess die Vorinstanz das

Rechtsmittel des jetzigen Beschwerdegegners insofern teilweise gut, als sie die

angefochtene Grundgebühr von Fr. 2'025.- total (für seine drei

Wohneinheiten) bzw. Fr. 675.- pro Wohneinheit gemäss Ziff. 1.1.3 der

beschwerdeführerischen Tarifverordnung 2018 vom 3. Oktober 2017

(nachfolgend Tarifverordnung; zu dieser unten 3.1 Abs. 3) auf

Fr. 1'245.- total bzw. Fr. 415.- pro Wohneinheit reduzierte. Die Höhe

der Mengengebühren von Fr. 3.40 pro Kubikmeter Wasser wurde seitens der

Vorinstanz nicht beanstandet. Vorliegend liegt damit nurmehr noch die Höhe der

von der Beschwerdeführerin zu erhebenden Grundgebühr im Streit. Der Streitwert

beläuft sich für den vorliegenden Fall damit auf Fr. 780.- (entsprechend

der Differenz zwischen der von der Beschwerdeführerin in Rechnung gestellten

Gebühr von Fr. 2'025.- und dem von der Vorinstanz festgesetzten Betrag

von Fr. 1'245.-), weshalb die Beschwerde vom Einzelrichter zu beurteilen

wäre (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG). Aufgrund der sich stellenden

Fragen von grundsätzlicher Bedeutung wurde die Streitigkeit der Kammer

übertragen (vgl. § 38b Abs. 2 VRG).

2.

Vorliegend streitig sind seitens der Beschwerdeführerin

gestützt auf Ziff. 1.1.3 Tarifverordnung 2018 in Rechnung gestellte

Grundgebühren (vgl. hierzu Art. 19 lit. c sowie Art. 21 WVR).

2.1

Gemäss den

vorliegend anwendbaren kommunalrechtlichen Grundlagen setzen sich die von der

Beschwerdeführerin zu erhebenden periodischen Benützungsgebühren aus einer

mengen- bzw. verbrauchsunabhängigen Grundgebühr (Art. 21

Abs. 1 1. Satzteil WVR) und einer sich nach dem bezogenen

Wasservolumen bemessenden (Art. 21 Abs. 1 2. Satzteil WVR),

mithin verbrauchsabhängigen Mengengebühr (dem sogenannten

Wasserzins) zusammen.

Kausalabgaben, zu denen die Benützungsgebühren gehören,

sind Geldleistungen, welche kraft öffentlichen Rechts für bestimmte staatliche

Leistungen oder besondere Vorteile zu entrichten sind. Benützungsgebühren im

Besonderen sind die Gegenleistung für die Benutzung bzw. Inanspruchnahme einer

öffentlichen Einrichtung oder Sache, sofern das Benützungsverhältnis dem

öffentlichen Recht untersteht (Adrian Hungerbühler, Grundsätze des

Kausalabgaberechts, ZBl 104/2003, S. 505 ff., 507 ff.;

ferner Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,

7.

A., Zürich etc. 2016, Rz. 2769; Pierre

Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,

4.

A., Bern 2014, § 57 Rz. 18 und 25), vorliegend

"[f]ür die Benützung der öffentlichen" – also vom Gemeinwesen

erstellten und betriebenen – Wasserversorgungsanlagen (vgl. § 29

Abs. 2 WWG).

2.2

2.2.1

Gemäss Art. 76 Abs. 4 der Bundesverfassung vom 18. April

1999.

(BV, SR 101) verfügen die Kantone über die Wasservorkommen

(Satz 1). Sie können für die Wassernutzung in den Schranken der

Bundesgesetzgebung Abgaben erheben (Satz 2).

Auf kantonaler Ebene bestimmt Art. 105 Abs. 2

der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (LS 0.101), dass Kanton

und Gemeinden die Wasserversorgung gewährleisten. Im Wasserwirtschaftsgesetz

findet sich die Wasserversorgung im dritten Titel (§§ 25–34 WWG) geregelt.

Gemäss § 25 WWG ist Zweck der öffentlichen Wasserversorgung die

Bereitstellung und Lieferung von Trinkwasser in einwandfreier Qualität, unter

genügendem Druck und in ausreichender Menge zu Trink-, Brauch- und Löschzwecken.

Der die Aufgaben der Gemeinden regelnde § 27 WWG sieht insbesondere vor,

dass diese die Wasserversorgung innerhalb ihres Gemeindegebietes sicherstellen

und ausserordentliche Bedürfnisse decken, soweit ihnen dies zumutbar ist

(Abs. 1), wobei sie diese Aufgabe privaten Wasserversorgungsunternehmen

oder anderen Gemeinden übertragen dürfen (Art. 28 Abs. 1 WWG; vgl.

auch § 1 Abs. 1 f. der Verordnung über die Wasserversorgung vom

5.

Oktober 2011 [LS 724.41]); sie haben ein Reglement über die

Wasserversorgung zu erlassen (Abs. 5).

Der Beiträge und Gebühren (so das Marginale) betreffende

§ 29 WWG hält unter anderem fest, dass die Gemeinden oder die öffentlich

erklärten Wasserversorgungsunternehmen für die Benützung der öffentlichen Wasserversorgungsanlagen

kostendeckende Anschluss- und Benützungsgebühren oder Benützungsgebühren allein

erheben (Abs. 2) oder aber anstelle von Erschliessungsbeiträgen auch nur

Anschluss- und Benützungsgebühren oder Benützungsgebühren allein (Abs. 3)

und im Übrigen die Bestimmungen des Einführungsgesetzes zum

Gewässerschutzgesetz über die Beträge und Gebühren Anwendung finden

(Abs. 4). Hiermit wird insbesondere § 45 des Einführungsgesetzes zum

Gewässerschutz vom 8. Dezember 1974 (EG GSchG, LS 711.1) für

anwendbar erklärt (vgl. zum Ganzen auch unten 2.2.3 Abs. 3).

2.2.2

Die Wasserversorgung zählt somit zu den Angelegenheiten, die die Zürcher

Gemeinden selbständig ordnen, in welchem Bereich sie also autonom sind. Die

Autonomie umfasst auch die Festsetzung der Gebühren, zu deren Erhebung sie verpflichtet

sind (vgl. BGr, 29. August 2003,2P.117/2003, E. 2.2 [mit Verweis auf

– den noch vor Inkrafttreten des Wasserwirtschaftsgesetzes ergangenen – BGE 112

Ia 260 E. 1], auch zum Folgenden). Die Gemeinden verfügen somit bei den

Modalitäten der Gebührenerhebung innerhalb der verfassungsrechtlichen

Kostenbemessungsgrundsätze und des sonstigen übergeordneten Rechts über

beträchtliches Ermessen bzw. Autonomie (zum Ganzen auch VGr, 28. Februar

2012, AN.2011.00004, E. 4.3).

Hinsichtlich der Abgabearten ist den Gemeinden nach dem

Vorstehenden lediglich die Erhebung von Benützungsgebühren vorgeschrieben,

während es in ihrem Ermessen steht, für die Investitionskosten auch

Anschlussgebühren und/oder Erschliessungsbeiträge zu erheben (vgl. Christoph

Schaub, Rechtliche Aspekte der Wasserversorgung im Kanton Zürich, Zürich 2003,

S. 52 [der in diesem Zusammenhang darauf hinweist, dass sich das

Gesamtvolumen der Kausalabgaben allerdings nicht etwa vermindert, sondern bei

einem Verzicht auf die Erhebung von Anschlussgebühren und/oder

Erschliessungsbeiträgen ein entsprechender "Ausfall" vielmehr über

die erhobenen Abgabekategorien kompensiert werden muss]).

Im Umwelt- und im Gewässerschutzrecht findet sich spezialgesetzlich

das Verursacherprinzip allgemein (Art. 2 des Umweltschutzgesetzes vom

7.

Oktober 1983 [USG, SR 814.01], Art. 3a des

Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 [GSchG, SR 814.20]) und

konkretisierend der Grundsatz der kostendeckenden Finanzierung der

Beseitigung von Abfällen bzw. Abwasser durch Gebühren bzw. Abgaben der

Verursacher/innen verankert (Art. 32a USG, Art. 60a GSchG; vgl. zum Ganzen

auch Hungerbühler, S. 505). Betreffend die Frischwasserversorgung bzw. den

Frischwasserbezug bestehen hingegen auf Bundesebene keine solchen besonderen

gebührenrechtlichen Vorgaben bzw. Bemessungsgrundsätze; ein spezifisches

wasserversorgungsrechtliches Verursacherprinzip in diesem Sinn, dass also die Benützungsgebühren

(ohne Grundgebühr und damit) ausschliesslich nach verbrauchter Menge zu erheben

wären, existiert insofern von Bundesrechts wegen nicht (in einem den Kanton

Graubünden betreffenden Fall vgl. BGr, 16. Dezember 2013,2C_995/2012,

E. 7.2 f., und hierzu Arnold Marti, ZBl 114/2015, S. 439 ff.;

ebenso Schaub, S. 58 f.). Das kantonale Amt für Abfall, Wasser,

Energie und Luft (AWEL) geht in einer aus dem Jahr 2007 datierenden Wegleitung

zum finanziellen Führungssystem der Wasserver- und Abwasserentsorgung gestützt

auf Angaben des Schweizerischen Vereins des Gas- und Wasserfachs (SVGW) davon

aus, dass sich die leistungsunabhängigen Kosten auf ungefähr 70 bis 90 %

der Gesamtkosten der Wasserversorgung belaufen (unter www.awel.zh.ch >

Wasser & Gewässer > Wassernutzung > Wasserversorgung > Finanzierung

von Wasserversorgungsanlagen gemäss Wegleitung zum finanziellen Führungssystem

der Wasserver- und Abwasserentsorgung, S. 15; dazu auch unten 3.3.2 und

3.4.2

f.). Eine Finanzierung der Wasserversorgung (einzig) über die

verbrauchsabhängigen Mengengebühren ist somit nicht vorgeschrieben.

2.2.3

Bezüglich der Gebühren für den Wasserbezug sind nach dem Gesagten insbesondere

die allgemeinen abgaberechtlichen Prinzipien massgeblich, namentlich das

Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip (BGr, 16. Dezember 2013,

2C_995/2012, E. 7.2 f., und Marti, S. 440): Das

Prinzip der Kostendeckung gebietet, dass der Gesamtertrag der erhobenen

Kausalabgaben die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs

nicht oder nur geringfügig übersteigen darf, das Äquivalenzprinzip als

Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes und des Willkürverbots

verlangt insbesondere, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen

Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung stehen darf und sich

in vernünftigen Grenzen bewegen muss. Der Wert der Leistung bemisst sich nach

dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem

Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand

des betreffenden Verwaltungszweigs, wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit

und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden dürfen. Es ist

nicht notwendig, dass die Gebühren in jedem Fall genau dem Verwaltungsaufwand

entsprechen; sie sollen indessen nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen

sein und nicht Unterscheidungen treffen, für die keine vernünftigen Gründe

ersichtlich sind (BGE 139 III 334 E. 3.2.3 f. sowie BGE 141 I 105

E. 3.3.2, je mit Hinweisen; vgl. auch BGr, 16. Dezember 2013,

2C_995/2012, E. 5.3; vgl. auch Tschannen/Zimmerli/Müller, § 58

Rz. 10 ff., Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2777 ff., und

Daniela Wyss, Kausalabgaben, Basel 2009, S. 72 ff. und

S. 92 ff. [je mit Hinweisen]).

Aus diesen Prinzipien kann sich eine Pflicht

zur Berücksichtigung der Wasserbezugsmenge ergeben, wenn für die Lieferung des

Wassers selber mengenabhängige Kosten entstehen (Marti,

S. 440 f.; Hungerbühler, S. 525; vgl. auch BGE 125 I 1

E. 2b/ee, sowie BGr, 5. März 2004,2P.266/2003, E. 3.2, und

29.

August 2003,2P.117/2003, E. 4.3.1 [beide mit Hinweisen]; zum

Ganzen auch Schaub, S. 58 f.).

§ 29 Abs. 2 WWG legt für die Benützung

öffentlicher Wasserversorgungsanlagen sodann fest, dass "kostendeckende

Anschluss- und Benützungsgebühren oder Benützungsgebühren allein" zu

erheben sind. Der gesamte Gebührenertrag hat somit den Kosten zu entsprechen. Die

relevanten Kosten stellen nach dieser Bestimmung somit nicht nur – wie gemäss

dem Kostendeckungsprinzip – die obere, sondern zugleich auch die untere

Grenze für die zu erhebenden Gebühren dar (Schaub, S. 56 [unten] und

S. 58 f.; vgl. auch BGr, 29. August 2003,2P.117/2003,

E. 2.2, und BGr, 9. August 2007,2C_150/2007, E. 4 Abs. 2,

ferner Marti, S. 441). Insofern handelt es sich dabei um eine Kostendeckungsvorgabe

(vgl. ebenso – indes in Umsetzung bundesrechtlicher Vorgaben – den bereits

erwähnten § 45 EG GSchG).

3.

3.1

Die

Gemeinde A erliess das infrage stehende Wasserversorgungsreglement

"gestützt auf §§ 25 bis 29" WWG bzw. in Nachachtung des in

§ 27 Abs. 5 WWG enthaltenen Auftrags. Es wurde durch die

Gemeindeversammlung genehmigt bzw. erlassen und stellt ein Gesetz im formellen

Sinn dar (vgl. BGE 126 I 180 E. 2a/aa, 120 Ia 265 E. 2a;

Hungerbühler, S. 515; ferner auch etwa VGr, 28. Februar 2013,

VB.2012.00770, E. 3.2.2).

Gemäss dem bereits erwähnten Art. 4 Abs. 2 WVR

kann die Gemeinde gleichzeitig mit der Konzessionserteilung einem

Versorgungsunternehmen das Recht und die Pflicht einräumen, im Rahmen seiner

Aufgaben hoheitlich zu handeln und die erforderlichen Verfügungen gegenüber der

Kundschaft zu erlassen, insbesondere auch betreffend Gebühren (vgl. auch

Art. 25 ff. WVR sowie Art. 1 Abs. 1 lit. b

Konzessionsvertrag). Nach Art. 23 WVR erlässt sodann jedes konzessionierte

private Wasserversorgungsunternehmen für sein Konzessionsgebiet eine Verordnung

über die Gebührentarife (Abs. 1), welche zu ihrer Gültigkeit der

Genehmigung durch den Gemeinderat bedarf (Abs. 4 Satz 1).

Die Beschwerdeführerin stützte die strittigen Gebühren auf

die anlässlich einer ausserordentlichen Generalversammlung am 3. Oktober

2017.

beschlossene Tarifverordnung für das Jahr 2018; diese wurde am

17.

Januar 2018 vom Gemeinderat genehmigt und am 10. November 2017 im

Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert. Sie erwuchs sodann unangefochten in

Rechtskraft. Mit dieser Tarifverordnung (2018) wurde die anlässlich einer Generalversammlung

vom 25. April 2017 beschlossene Tarifverordnung für das Jahr 2017

weitergeführt bzw. beibehalten, welche eine Erhöhung der Grundgebühr (von

Fr. 250.-) auf Fr. 675.- pro Anschluss/Wohneinheit sowie eine

Erhöhung des Wasserzinses bzw. der Mengengebühr (von Fr. 2.-) auf

Fr. 3.40/m3 Wasser vorgesehen hatte. Die Tarifverordnung 2017 war

ihrerseits am 22. Mai 2017 vom Gemeinderat genehmigt und im Amtsblatt vom

26.

Mai 2017 publiziert worden.

3.2

Art. 19 WVR sind die erhobenen Abgabearten (nämlich Anschluss- und

Benützungsgebühren) geregelt, in Art. 20 WVR sodann die

Bemessungsgrundlage für die Anschlussgebühren. Art. 21 WVR mit dem

Marginale "Benützungsgebühren" hat folgenden Wortlaut: "Bei den

Benützungsgebühren bemessen sich die Grundgebühren nach der Anzahl

Haushaltungen bzw. der Art der gewerblichen Nutzung und die Mengengebühren nach

dem bezogenen Wasservolumen (in Kubikmeter)" (Abs. 1); "[d]ie

Grundgebühr ist so festzulegen, dass ihr jährlicher Ertrag 20 – 50 % des

gesamten jährlichen Ertrages der Benützungsgebühren deckt" (Abs. 2).

Art. 21 Abs. 2 WVR sieht damit einen Verteilschlüssel vor bzw. legt

das Verhältnis von Grund- zu Mengengebühren fest (vgl. hierzu unten 3.3 und 3.4.2 f.)

Art. 22 WVR mit dem Marginale

"Kostendeckung" bzw. dessen Abs. 1 legt schliesslich – insofern

§ 29 Abs. 2 WWG entsprechend (vgl. oben 2.2.3 Abs. 3) –

Folgendes fest: "Die Abgaben sind im Gesamtzusammenhang so festzulegen,

dass der gesamte Beitrags- und Gebührenertrag im mehrjährigen Durchschnitt

kostendeckend ist. Bei den zu erwartenden Kosten sind anstehende Investitionen

zu berücksichtigen. In Gesetz und Statuten vorgesehene Reserven sind zu

bilden".

3.3

3.3.1

Bezüglich der streitigen Grundgebühr von Fr. 675.- jährlich pro

Haushaltung kam die Vorinstanz zum Schluss, die Vorgabe von Art. 21

Abs. 2 WVR sei nicht eingehalten, weil Grundgebühren in dieser Höhe dazu

führten, dass diese letztlich 62,3 % der Erträge der Benützungsgebühren

ausmachten. Solches stehe klar im Widerspruch zu den Vorgaben des formellen

Gesetzes. Die Tarifverordnung 2018 (bzw. deren Ziff. 1.1.3) erweise sich

insofern als gesetzeswidrig. Mit Blick auf den anzuwendenden Verteilschlüssel

bzw. die gesetzlichen Vorgaben sei der Grundgebührentarif so zu reduzieren,

dass die erhobenen Grundgebühren nicht mehr als 50 % der jährlichen

Benützungsgebühren ausmachten, woraus ein Tarif von maximal rund Fr. 415.-

pro Haushaltung resultiere.

3.3.2

Die Beschwerdeführerin ihrerseits argumentiert, das starre Festhalten an

Art. 21 Abs. 2 WVR bzw. dem vorgesehenen Verteilschlüssel sei

unrichtig. Sie begründet dies damit, dass sich die Fachleute einig seien, dass

die Fixkosten der Wasserversorgung rund 70 bis 90 % der Gesamtkosten

ausmachten, und der SVGW – weil die konsequente Aufteilung der Kosten aus

verschiedenen Gründen selten möglich sei – Bandbreiten von 50 bis 80 % für

die Festsetzung der Grundgebühr und von 20 bis 50 % für den Mengenpreis

empfehle (vgl. etwa unter www.trinkwasser.svgw.ch > Trinkwasser >

Wasserpreis > Gebühren), welcher Empfehlung sich das AWEL in seiner

Wegleitung angeschlossen habe (vgl. S. 15). Im infrage stehenden

Wasserversorgungsreglement sei der Schlüssel "gerade umgekehrt"

festgelegt worden, nämlich 20 bis 50 % Grundgebühr und 50 bis 80 %

Mengengebühr. Ob diese starke Gewichtung der verbrauchsabhängigen Mengengebühr

vor diesem Hintergrund sachlich angemessen sei, sei stark zu bezweifeln. Die

Auslegung von Art. 21 Abs. 2 WVR durch die Vorinstanz und das starre

Festhalten am vorgesehenen Verteilschlüssel erschienen in Anbetracht der hohen

Fixkosten der Wasserversorgung und der finanziellen Lage der Beschwerdeführerin

unrichtig.

Zudem dürfe Art. 21 Abs. 2 WVR auch nicht

isoliert betrachtet werden, wie dies die Vorinstanz getan habe; vielmehr sei

diese Bestimmung auch im Zusammenhang mit Art. 22 Abs. 1 WVR – und

insbesondere dem dort verankerten Kostendeckungsprinzip – auszulegen (vgl. den

Wortlaut oben 3.2 Abs. 2). Dürfte sie, die Beschwerdeführerin, tatsächlich

lediglich die vorinstanzlich auf höchstens Fr. 415.- begrenzte Grundgebühr

je Haushaltung in Rechnung stellen, fehlten ihr rund Fr. 290'000.-, welche

sie für den Werterhalt der Anlagen dringend benötige. Der bei einer solchen

Grundgebühr erzielte Ertrag sei weit davon entfernt, die anfallenden Kosten im

mehrjährigen Durchschnitt zu decken. Mit der Festsetzung einer Grundgebühr

(lediglich) in dieser Höhe werde folglich Art. 22 Abs. 1 WVR bzw. die

sich auch aus dem übergeordneten Recht (§ 29 Abs. 2 WWG) ergebende

Pflicht zur Erhebung kostendeckender Gebühren verletzt.

Sie räumt ein, Art. 21 Abs. 2 WVR und

Art. 22 Abs. 1 WVR könnten in Einklang gebracht werden, indem

der Wasserzins, also der Mengengebührentarif, angehoben, und gleichzeitig der

Grundgebührentarif reduziert würde, sodass der gesamte Gebührenertrag

kostendeckend wäre und der erwähnte Verteilschlüssel eingehalten würde.

Hiergegen spreche jedoch, dass es nicht sachgerecht wäre, die Kosten für den

Werterhalt über die verbrauchsabhängige Mengengebühr statt über die zur Deckung

dieser Kosten gedachten Grundgebühr zu finanzieren; schliesslich würden alle

Haushalte und Gewerbebetriebe von einer funktionierenden Infrastruktur

profitieren, unabhängig von der bezogenen Wassermenge bzw. ihrem Verbrauch.

Eine Finanzierung der Infrastrukturkosten über die Mengengebühr wäre daher

sachfremd und im Ergebnis nicht verursachergerecht. Umgekehrt würde sich bei

einer Anhebung des Wasserzinses die Frage nach der Vereinbarkeit mit dem

Kostendeckungsprinzip stellen, würden doch diesfalls mit dieser Mengengebühr

nicht nur die verbrauchsabhängigen Betriebskosten, sondern eben auch

Infrastrukturkosten gedeckt.

Hieraus ergebe sich, dass sich Art. 21 Abs. 2

und Art. 22 Abs. 1 WVR nicht in Einklang bringen liessen: Eine

Einhaltung des Ersteren hätte zur Folge, dass die Kosten für den Werterhalt

nicht gedeckt wären und damit das Kostendeckungsprinzip nicht eingehalten

werden könne, die Einhaltung des Letzteren wiederum bewirkte, dass der

Verteilschlüssel gemäss Art. 21 Abs. 2 WVR nicht beachtet werden könnte.

In dieser Situation gebühre Art. 22 Abs. 1 WVR der Vorrang, zumal

sich die Pflicht zur Erhebung kostendeckender Gebühren auch aus dem

übergeordneten Recht (§ 29 Abs. 2 WWG) ergebe. Demgegenüber sei der

erwähnte Verteilschlüssel lediglich in Art. 21 Abs. 2 WVR vorgesehen;

im Übrigen widerspreche dieser den erwähnten Empfehlungen des SVGW und des AWEL

und sei sachlich unangemessen. Angesichts der schwierigen finanziellen Lage der

Beschwerdeführerin und des öffentlichen Interesses an einer sicheren

Wasserversorgung müsse es dieser gestattet sein, eine im Vergleich zur

Mengengebühr höhere Grundgebühr als 50 % zu erheben, ansonsten die sichere

Wasserversorgung nicht mehr gewährleistet wäre.

3.4

Es stellt

sich vor diesem Hintergrund die Frage, worauf sich das in Art. 22

Abs. 1 WVR verankerte Kostendeckungsprinzip (bzw. die entsprechende

Vorgabe) bezieht respektive wie (weit) der Verwaltungszweig definiert wird,

bezüglich bzw. innerhalb dessen das Prinzip gilt und einzuhalten ist.

Die Beschwerdeführerin betrachtet die Benützungsgebühren

je unterteilt in ihre beiden "Bestandteile", Grund- und Mengengebühr,

und ist der Auffassung, das Kostendeckungsprinzip sei je, also für beide

gesondert, einzuhalten. Nur bei dieser Betrachtungsweise lassen sich nämlich

Art. 22 Abs. 1 WVR mit Art. 21 Abs. 2 WVR nicht in Einklang

bringen, wie sie selbst einräumt. Würde hingegen als massgeblicher und zu

betrachtender Verwaltungszweig die Benützungsgebühren oder gar die gesamte

Wasserversorgung definiert, wäre grundsätzlich eine Vereinbarkeit bzw. die

Einhaltung beider Bestimmungen gleichzeitig sehr wohl denkbar respektive

möglich.

Es stellt sich zusammengefasst die Frage, ob eine

getrennte Betrachtung des Kostendeckungsprinzips im Sinn einer Aufgliederung –

in einen über die Mengengebühren zu finanzierenden Bereich

"Betriebskosten" und einen über die Grundgebühren zu finanzierenden

Bereich "Werterhalt" bzw. "Investitionskosten" –

sachgerecht bzw. überhaupt zulässig ist.

3.4.1

Das Bundesgericht hatte in seiner neueren Rechtsprechung mehrfach Anlass,

in Konstellationen zu urteilen, in denen Vorinstanzen das Kostendeckungsprinzip

je gesondert für einzelne Unterbereiche eines Verwaltungszweigs geprüft hatten

– wobei es allerdings, soweit ersichtlich, jeweils um das Verhältnis einmaliger

Abgaben bzw. Anschlussgebühren und periodischer bzw. Benützungsgebühren ging.

In einem Entscheid vom 16. August 2010 (2C_644/2009,

E. 4.1 f.) betreffend einen Kanalisationsanschlussbeitrag erwog das

Bundesgericht, das Kostendeckungsprinzip schreibe eine Aufgliederung eines

Verwaltungszweigs in verschiedene Teilbereiche (wie in casu einerseits die

Erstellungskosten und andererseits die Unterhalts- und Betriebsaufwendungen) nicht

vor, stehe einer solchen aber auch nicht entgegen, wenn dieses Vorgehen

sachgerecht erscheine. Dies treffe im beurteilten Fall zu, zumal die einmaligen

Anschlussbeiträge bzw. -gebühren von einem anderen Personenkreis getragen

würden als die periodischen Benützungsgebühren: Auch wenn beide Abgaben formell

von den Grundeigentümern/-innen erhoben würden, seien die periodischen

Benützungsgebühren dazu bestimmt, auf die primären Verursacher/innen (also

neben diesen etwa auch vertraglich zur Nutzung einer Liegenschaft berechtigte

Personen) überwälzt zu werden. Die Vorinstanz habe zu Recht darauf hingewiesen,

dass eine Anwendung des Kostendeckungsprinzips auf den gesamten

Verwaltungszweig "Abwasserentsorgung" erhebliche Querfinanzierungen

zwischen den einmaligen Anschlussbeiträgen und den periodischen

Benützungsgebühren bzw. zwischen den Grundeigentümern/-innen und allfälligen

Mietern/-innen etc. ermöglichen würde; diesfalls könnte das

Kostendeckungsprinzip seine begrenzende Funktion nicht mehr vollumfänglich

wahrnehmen.

In einem späteren – wie hier die Wasserversorgung

betreffenden – Fall erwog das Bundesgericht erneut, das Kostendeckungsprinzip

schreibe eine Aufgliederung eines Verwaltungszweigs in Teilbereiche nicht vor,

und weiter: Fehle es an einer weiteren Unterteilung, beziehe sich dieses

Prinzip nur auf den gesamten Verwaltungszweig. Es seien dann Querfinanzierungen

zwischen den Teilbereichen denkbar. Das Kostendeckungsprinzip habe dann aber eine

abgabebegrenzende Funktion nur bezüglich aller Abgabearten zusammen,

die für die Wasserversorgung erhoben würden, hingegen nicht für jede einzelne

Abgabenart (beispielsweise Wasseranschlussgebühren) allein. Gemäss der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann das Kostendeckungsprinzip in einer

solchen Situation die dem Gesetzesvorbehalt zugedachte Schutzfunktion für die

einzelne Abgabeart (wie beispielsweise Anschlussgebühren) nicht übernehmen,

falls auch die Finanzierung des Versorgungswerks nicht näher abgegrenzt und auf

einzelne Kategorien von Abgabepflichtigen bzw. Abgaben verteilt ist. Es ist

dann nämlich offen, in welcher Form und in welchem Ausmass die jeweiligen

Kategorien zur Finanzierung herangezogen werden sollen. Das Bundesgericht

erwog, vorliegend sehe der von der Gemeindeversammlung genehmigte

Konzessionsvertrag eine hinreichende Abgrenzung der verschiedenen Abgabearten

(bzw. ihres jeweiligen genauen "Verwendungszwecks") vor. Würden die

Betriebs- und Investitionskosten einschliesslich der Reserven wie dargelegt

definiert und auch nach anerkannten Buchhaltungsgrundsätzen präzise zugeordnet,

sei eine Überprüfung der Einhaltung des Kostendeckungs- und des

Äquivalenzprinzips nach den jeweiligen Kategorien möglich. Dazu habe das

Wasserwerk aber entsprechend getrennte Investitions- und Betriebsrechnungen zu

führen (BGr, 20. Februar 2012,2C_404/2010, E. 6.5 ff. mit

Hinweisen).

Schliesslich bestätigte das Bundesgericht in einem neueren

(ebenfalls die Wasserversorgung betreffenden) Fall diese Voraussetzungen für

die Überprüfung des Kostendeckungsprinzips bei einer Unterteilung in

Teilbereiche. Weiter erwog es hinsichtlich einer entsprechenden

beschwerdeführerischen Rüge, es treffe zwar zu, dass weder das Konzessions-

noch das Wasserversorgungsreglement festlegten, dass die Erschliessungsbeiträge

und Anschlussgebühren der Deckung der Investitionskosten und die

Benützungsgebühren der Deckung der Betriebskosten diene. Dies ergebe sich aber

bereits aus einer Bestimmung des kantonalen Planungs- und Baugesetzes (des

Kantons Schwyz), der gemäss die Gemeinden für den Anschluss an die Ver- und

Entsorgungsnetze einmalige Anschlussbeiträge oder -gebühren und für die

Benützung wiederkehrende Betriebsgebühren erheben. Das Konzessionsreglement

führe diese kantonalrechtliche Grundlage aus. Im Übrigen entspreche es

"einem allgemeinen Grundsatz der Anlagenfinanzierung", dass "die

Kosten der Errichtung über einmalig zu erhebende Abgaben, die Kosten des

Betriebs und des Unterhalts über periodische Abgaben gedeckt

werden" (BGr, 16. Februar 2016,2C_809/2015, E. 5.6 f.,

insbesondere E. 5.6.2).

3.4.2

Zusammenfassend setzte damit gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung die

gesonderte Anwendung des Kostendeckungsprinzips auf verschiedene Teilbereiche

namentlich voraus, dass in den entsprechenden gesetzlichen Grundlagen die

verschiedenen Abgabearten mitsamt ihrem respektiven

"Verwendungszweck" definiert bzw. hinreichend abgegrenzt werden und

dass in der Buchhaltung die entsprechenden Kosten klar und nach anerkannten

Buchhaltungsgrundsätzen zugeordnet werden können.

Es stellt sich die Frage, ob sich diese Grundsätze auch

innerhalb der Abgabenkategorie der Benützungsgebühren auf die Grund- und

Mengengebühren anwenden liessen.

Ob die Voraussetzung, dass in der Buchhaltung der

Beschwerdeführerin die verschiedenen Kosten klar ausgeschieden bzw. nach

anerkannten Buchhaltungsgrundsätzen präzise zuordenbar sind, erfüllt ist, kann

angesichts des Nachstehenden letztlich offengelassen werden. Angesichts der

eingereichten Buchhaltungsunterlagen (Rechnungsabschluss 2017 samt Grundlagen

und Details) scheint immerhin eine Aufteilung in Betriebskosten und Kosten für

den Werterhalt bzw. eine Zuordnung der einzelnen Kosten grundsätzlich möglich

zu sein.

Grundsätzlich steht den Gemeinden die Möglichkeit offen,

Grundgebühren als Entgelt für die Aufrechterhaltung der Infrastruktur zu

konzipieren, also insbesondere der im Hinblick auf den Unterhalt bzw. die

Aufrechterhaltung der Infrastruktur anfallenden Kosten (vgl. BGr,

16.

Dezember 2013,2C_995/2012, E. 5.1 [betreffend allerdings den

Bereich der Abwasserentsorgung]; so ferner auch die Vorinstanz); hierbei

handelt es sich somit um Fixkosten, also um leistungsunabhängige Kosten (auch

etwa für den Bereich der Kehrichtentsorgung wird postuliert, dass das

Verhältnis von Grund- zu Mengengebühr demjenigen zwischen fixen und mengenproportionalen

Kosten entsprechen solle [vgl. BGr, 5. März 2004,2P.266/2003, E. 3.2

Abs. 2 mit zahlreichen Hinweisen]). Jedenfalls sind im Anwendungsbereich

von § 29 WWG aber auch andere Konzeptionen denkbar, wie die Investitions-

und Unterhaltskosten durch die verschiedenen Gebührenarten auf die Benützer/innen

der Wasserversorgung verteilt werden. So können die verschiedenen in der Praxis

für die Fixkosten des Unterhalts und Betriebs zur Anwendung kommenden

Bemessungsgrössen – wie beispielsweise Wohnungseinheiten, Wasserzähler, Anzahl

Personen, Belastungswerte ("Loading Units") – die Adäquanz jeweils in

Abhängigkeit von den konkreten lokalen Bedingungen mehr oder weniger gut

verwirklichen. Jedenfalls eine teilweise Deckung von Fixkosten durch

mengenabhängige Gebühren verletzt weder § 29 WWG noch das

Äquivalenzprinzip. Somit kann weder aus dem Bundesverfassungsrecht noch aus dem

kantonalen Recht abgeleitet werden, dass einerseits die Grundgebühren zwingend

die Fixkosten des Unterhalts und des Betriebs und andererseits die mengenabhängigen

Gebühren ausschliesslich die variablen Kosten decken dürften.

Vorliegend scheitert deshalb eine gesonderte Anwendung des

Kostendeckungsprinzips je auf die Grundgebühr und die mengenabhängige Gebühr

daran, dass keine der hier massgeblichen rechtlichen Grundlagen festlegt,

welche Kosten die Grund- bzw. die Mengengebühr jeweils decken (im Gegensatz zu

den Urteilen BGr, 20. Februar 2012,2C_404/2010 [E. 6.6], und

16.

Februar 2016,2C_809/2015 [E. 5.6.2] zugrunde liegenden Fällen).

Das gilt sowohl für § 29 Abs. 2 WWG (vgl. zu diesem BGr,

9.

August 2007,2C_150/2007, E. 4 Abs. 2) als auch für die

Bestimmungen des Wasserversorgungsreglements; auch der Konzessionsvertrag hilft

insoweit nicht weiter. Wie erwähnt hat das Bundesgericht zwar in ähnlichem Zusammenhang

(betreffend das Verhältnis von Erschliessungsbeiträgen und Anschlussgebühren

[Investitionskosten] und Benützungsgebühren [Betriebskosten]) schon auf einen

"allgemeinen Grundsatz der Anlagenfinanzierung" verwiesen (BGr,

16.

Februar 2016,2C_809/2015, E. 5.6.2) – welche Argumentation

sinngemäss allenfalls auch auf das Verhältnis von Grund- und Mengengebühr

Anwendung finden könnte –, allerdings nicht ausschliesslich, war dort der

Zweck der jeweiligen zu erhebenden Gebühren doch bereits in der massgeblichen

kantonalrechtlichen Grundlage festgelegt. Dass vorliegend dagegen just keine

der anwendbaren Bestimmungen Entsprechendes regelt, wurde soeben dargelegt.

Einer Unterteilung in Unterbereiche steht im Gegenteil

schon in grundlegender Hinsicht die Bestimmung von Art. 22 Abs. 1 WVR

entgegen. Das dort verankerte Prinzip der Kostendeckung bezieht sich nämlich

schon zufolge des Wortlauts der Bestimmung – "[d]ie Abgaben sind im

Gesamtzusammenhang so festzulegen, dass der gesamte Beitrags- und

Gebührenertrag im mehrjährigen Durchschnitt kostendeckend ist"

(Satz 1) – und deren systematischer Einordnung auf sämtliche Abgabearten.

Das Verwaltungsgericht war in einem bereits erwähnten Fall

zum Entscheid über unter anderem eine Bestimmung einer kommunalen Wasserversorgungsverordnung

berufen, welche im Hinblick auf die Förderung eines haushälterischen Umgangs

mit Trinkwasser einen Verteilschlüssel bzw. ein Verhältnis von Grund- und

Mengengebühr von 50 % zu 50 % vorsah, in welchem Zusammenhang der

Beschwerdeführer eine Verletzung des Äquivalenzprinzips gerügt hatte. Das

Verwaltungsgericht erwog, es sei nicht ersichtlich, inwiefern dieses Prinzip

durch den vorgesehenen Verteilschlüssel bzw. die Festsetzung eines Anteils der

Grundgebühren von 50 % verletzt werden sollte; es lasse sich aus ihm kein

Anspruch auf eine Kongruenz von Gebühren- und Aufwandserteilung ableiten. Es

erwog: "Verlangte man, dass der Anteil der Grundgebühren stets jenem der

Fixkosten zu entsprechen hätte, wären die Behörden bei der Festlegung der Gebühren

an die Aufteilung ihres Aufwands gebunden. Damit dürften sie die von

Verfassung- und Gesetzgeber erlassenen Zielbestimmungen wie den Grundsatz des

haushälterischen Umgangs mit natürlichen Ressourcen nicht mehr oder jedenfalls

nicht gebührend berücksichtigen. Zudem müsste das Verhältnis von Grund- und

Benützungsgebühren [richtig: Mengengebühren] periodisch der Verteilung von Fix-

und variablen Kosten angepasst werden". Die Höhe der Benützungsgebühren

würde so von betriebswirtschaftlichen Faktoren und nicht von der

Berücksichtigung öffentlicher Interessen sowie verfassungsrechtlicher

Grundsätze abhängig gemacht, was weder Sinn noch Geltungsbereich des

Äquivalenzprinzips entspreche (VGr, 28. Februar 2012, AN.2011.00004,

E. 4.4 Abs. 2 f.).

3.4.3

Wie erwähnt hält die Beschwerdeführerin einen Verteilschlüssel, bei welchem

die Grundgebühr auf 50 % des Gesamtertrags der Benützungsgebühren begrenzt

wird (wie dies die Vorinstanz getan hat), sodass Art. 21 Abs. 2 WVR

eingehalten wird, für unsachgemäss, insbesondere vor dem Hintergrund dessen,

dass anerkanntermassen die Fixkosten bei der Wasserversorgung besonders hoch

sind und gemäss den erwähnten Experten 70 bis 90 % der Gesamtkosten der

Wasserversorgung ausmachen (vgl. oben 2.2.2 Abs. 3 und 3.3.2 Abs. 1).

Dazu ist zunächst anzumerken, dass mit jener Aufteilung bzw. jenem Verhältnis immerhin

auch der seitens des AWEL und des SVGW empfohlene Rahmen ([Anteil der

Grundgebühren an den Benützungsgebühren von 50 bis 80 %] gerade noch)

eingehalten wird (vgl. oben 3.3.2 Abs. 1).

Während die Deckung der variablen, vom Wasserverbrauch

abhängigen Kosten durch eine Mengengebühr naheliegend und sachgerecht ist, ist

der Schlüssel für die Verteilung der Fixkosten wie erwähnt nicht vorgegeben. In

der Praxis werden denn auch unterschiedliche Bemessungsgrössen verwendet, die

je mit unterschiedlichen Vor- und Nachteilen verbunden sind. Auch eine

teilweise Finanzierung der verbrauchsunabhängigen Kosten aus mengenabhängigen

Gebühren ist zulässig.

Unbefriedigend mag vorliegend sein, dass sich auf der

Grundlage des vorinstanzlichen Urteils, mit welchem die Grundgebühr wie

erwähnt auf die gemäss Verteilschlüssel nach Art. 21 Abs. 2 WVR

höchstens zulässigen 50 % des Gesamtertrags der Benützungsgebühren

reduziert wurde, die Einnahmen bzw. Benützungsgebühren für das Jahr 2018

letzten Endes auf weniger als 100 % bzw. lediglich auf 87,7 %

belaufen werden. Dies hat sich jedoch die Beschwerdeführerin letztlich selbst

zuzuschreiben, hätte sie es doch in der Hand gehabt, höhere Mengengebühren festzulegen,

was ihr im Übrigen ebenfalls bewusst war:

Gemäss dem Protokoll einer Generalversammlung vom

16.

April 2018 habe der damalige Präsident einleitend erklärt, die

Beschwerdeführerin richte sich nach den "Vorgaben des AWEL [...], wo der

Werterhalt über die Grundgebühr finanziert wird (= jetzt Fr. 675.-) und

die Betriebskosten über die Mengengebühr (= jetzt Fr. 3.40/m3)". Er

habe eingeräumt, die Grundgebühr dürfte "gemäss Art. 21 [WVR] [...]

nicht höher als Fr. 560.- sein" und "der entsprechende

Wasserzins" wäre "dadurch" auf Fr. 4.35 pro Kubikmeter

festzusetzen gewesen. Es sei ein Fehler gewesen, dies nicht zu berücksichtigen.

Im Rahmen einer anstehenden Revision des Wasserversorgungsreglements sei die

Aufhebung von Art. 21 WVR ab dem Jahr 2019 geplant. Die Beschwerdeführerin

hatte sich somit bewusst dafür entschieden, sich nicht an die (noch) geltenden

gesetzlichen Grundlagen zu halten, sondern vielmehr – wider diesen – an die

"Vorgaben" des AWEL.

4.

Die Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 VRG) und ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 180.-- Zustellkosten,

Fr. 1'180.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert

30.

Tagen ab Zustellung einzureichen, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an …