VB.2019.00051

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00051

22. Februar 2019Deutsch12 min

(URT.2019.20605)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A und ihre drei Kinder werden seit 1. Dezember 2015

von der Gemeinde B mit wirtschaftlicher Sozialhilfe unterstützt. Am

8. November 2018 erteilte die Sozialbehörde B A unter anderem die Auflage,

spätestens ab Februar 2019 mit einem Pensum von 50 % an einer

arbeitsmarktlichen Massnahme teilzunehmen. Sodann habe sie sich auf Anweisung

der Abteilung Soziales B beim RAV C zur Anspruchsprüfung und Stellensuche

anzumelden (Dispositivziffer 6). Das Nichteinhalten der Auflagen und

Weisungen könne zu Kürzungen der wirtschaftlichen Hilfe im Rahmen der

SKOS-Richtlinien führen (Dispositivziffer 7). Einem gegen Ziffer 6

dieses Entscheids gerichteten Rekurs werde die aufschiebende Wirkung entzogen

(Dispositivziffer 9).

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A am 14. Dezember 2018 Rekurs und

beantragte, die Punkte 1 und 2 von Dispositivziffer 6 des Entscheids

der Sozialbehörde B vom 8. November 2018 seien aufzuheben, und es sei die

aufschiebende Wirkung wiederherzustellen. Aufgrund ausgewiesener Bedürftigkeit

sei auf die Erhebung von Verfahrenskosten zu verzichten. Mit Zwischenentscheid

vom 27. Dezember 2018 beschloss der Bezirksrat D, die aufschiebende

Wirkung sei nicht wiederherzustellen. Über allfällige Gebühren werde mit dem

Endentscheid befunden. Einem allfälligen Rechtsmittel gegen diesen Entscheid

wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.

III.

Am 25. Januar 2018 gelangte A mit Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und beantragte, es sei die aufschiebende Wirkung

wiederherzustellen, und ihr sei die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren.

Die Gemeinde B beantragte am 4. Februar 2019 die Abweisung der Beschwerde.

Der Bezirksrat D verzichtete unter Verweis auf die Begründung des angefochtenen

Entscheids auf eine Vernehmlassung. A liess sich dazu nicht mehr vernehmen.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

1.1

Angefochten

ist ein Zwischenentscheid betreffend Entzug bzw. Wiederherstellung der

aufschiebenden Wirkung. Bei Zwischenentscheiden folgt der

Rechtsweg jenem der Hauptsache (§ 44 Abs. 3 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG] e

contrario; Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 25 N. 48, § 44 N. 33,

§ 55 N. 15). In der Hauptsache

beanstandet die Beschwerdeführerin die von der Sozialbehörde verfügten Auflagen

zur Teilnahme an einer arbeitsmarktlichen Massnahme und zur Anmeldung beim

RAV. Das Verwaltungsgericht ist für Fragen des Sozialhilferechts nach § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 VRG zuständig.

1.2

Bei

Streitigkeiten über Zwischenentscheide ist der Streitwert der Hauptsache

massgeblich (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 38b N. 12). In der

Hauptsache beantragte die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren die Aufhebung

der Auflagen zur Teilnahme an einer arbeitsmarktlichen Massnahme sowie zur

Anmeldung beim RAV. Die angedrohte Kürzung der wirtschaftlichen Hilfe blieb unangefochten.

Bei einer Gutheissung in der Hauptsache müsste auf diese Kürzung aber

verzichtet werden. Die angefochtene Anordnung ist somit nicht als reine

Verhaltensanweisung bzw. als streitwertlose Angelegenheit zu erachten, sondern

als streitwertbehaftete Streitigkeit – wobei sich der Streitwert nach der

angedrohten Kürzung bemisst (VGr, 31. Januar 2017, VB.2016.00621,

E. 1.3). Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen,

namentlich im Bereich der Sozialhilfe, ist der Streitwert in der Regel der

Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten

gleichzusetzen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 17; VGr,

15.

September 2017, VB.2017.00282, E. 1.2). Bei der Nichteinhaltung

der umstrittenen Auflage zur Teilnahme an einer arbeitsmarktlichen Massnahme

droht der Beschwerdeführerin eine Kürzung von maximal Fr. 572.70 pro Monat

bzw. Fr. 6'872.40 pro Jahr (Kürzung von 30 % bei einem monatlichen

Grundbedarf von Fr. 1'909.-). Da der Streitwert somit weniger als

Fr. 20'000.- beträgt und darüber hinaus kein Fall von grundsätzlicher Bedeutung

vorliegt, ist der Einzelrichter zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1

lit. c und Abs. 2 VRG).

1.3

Ein selbständig eröffneter Zwischenentscheid

kann gemäss § 41 Abs. 3 VRG in Verbindung mit § 19a Abs. 2

VRG und Art. 93 Abs. 1 lit. a und b des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG) nur dann angefochten werden, wenn er einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann oder die Gutheissung der Beschwerde

sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an

Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Während

die zweite Voraussetzung vorliegend offensichtlich nicht erfüllt ist, ist bei Zwischenentscheiden über die aufschiebende Wirkung praxisgemäss

im Einzelfall zu prüfen, ob für die beschwerdeführende Partei ein nicht

wiedergutzumachender Nachteil entsteht, wobei an dessen Nachweis grundsätzlich

keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden dürfen. Es genügt, dass das

Gericht in die Lage versetzt wird, den Nachteil zu erkennen (VGr,

2.

September 2015, VB.2015.00438, E. 2.1; 21. Mai 2014,

VB.2014.00055, E. 1.3; vgl. auch Bertschi, § 19a N. 48 mit

weiteren Hinweisen).

Die Beschwerdeführerin hat aufgrund

des Entzugs der aufschiebenden Wirkung bereits während der Dauer des

(Rechtsmittel-)Verfahrens an der arbeitsmarktlichen Massnahme teilzunehmen.

Nachdem sie geltend macht, sie sei zu 100 % arbeitsunfähig, entstehen ihr durch

den Entzug der aufschiebenden Wirkung und der damit per sofort wirksamen

Pflicht zur Teilnahme an einer Integrationsmassnahme möglicherweise gesundheitliche

Nachteile, welche auch durch einen günstigen Endentscheid nicht mehr behoben

werden könnten. Damit kann der angefochtene Zwischenentscheid für die

Beschwerdeführerin einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken, sodass

auf die Beschwerde einzutreten ist.

1.4

Soweit die Beschwerdeführerin auch den

Entzug der aufschiebenden Wirkung durch die Vorinstanz beanstandet, würde dieser

Antrag mit dem vorliegenden Entscheid gegenstandslos.

2.

2.1

Gemäss

§ 25 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3 VRG kommen dem Lauf der

Rekursfrist und der Einreichung eines Rekurses aufschiebende Wirkung zu, wenn

nicht durch die anordnende Instanz oder die Rekursinstanz aus besonderen

Gründen etwas anderes bestimmt worden ist. Die aufschiebende Wirkung zielt

darauf ab, während der Dauer eines Rechtsmittelverfahrens den ursprünglich

bestehenden Zustand zu erhalten, und stellt den gesetzlichen Regelfall dar.

Für den Entzug der aufschiebenden Wirkung bzw. die sofortige Wirksamkeit der

umstrittenen Anordnung müssen qualifizierte und überzeugende Gründe sprechen,

ohne dass aber ganz ausserordentliche Umstände verlangt wären. Weil bei einem

Entzug der aufschiebenden Wirkung die Anordnung rechtswirksam wird, bevor die

Rekursinstanz deren Rechtsmässigkeit geprüft hat, ist erforderlich, dass ein

schwerer Nachteil droht, falls die aufschiebende Wirkung nicht entzogen würde. Ein schwerer Nachteil kann etwa in einer zeitlich unmittelbar

bevorstehenden oder inhaltlich schweren Bedrohung bedeutender Polizeigüter

bestehen. Kein besonderer Grund liegt vor, wenn die Rechtsstellung Dritter nur

geringfügig beeinträchtigt wird. Auch rein fiskalische Interessen des

Gemeinwesens reichen im Regelfall nicht aus, um einen schweren Nachteil zu

begründen (Kiener, § 25 N. 26 f.).

2.2

Wird das

Vorliegen besonderer Gründe bejaht, ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob

sich der Entzug bzw. die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung als verhältnismässig

erweist. Hierzu sind in erster Linie alle sich gegenüberstehenden Interessen

abzuwägen. Besonderes Gewicht kommt dabei dem Schutz von wichtigen

Polizeigütern sowie der Sicherung des Vollzugs der angefochtenen Anordnung zu. Zusätzlich

können die Prozessaussichten miterwogen werden, sofern sie klar zutage treten

(vgl. Kiener, § 25 N. 28; VGr, 2. September 2015, VB.2015.00438,

E. 4.1; VGr, 21. Mai 2014, VB.2014.00055, E. 3.2).

2.3

Beim Entscheid

über den Entzug der aufschiebenden Wirkung kommt der Behörde ein grosser

Spielraum zu (vgl. BGE 129 II 286 E. 3). Das

Verwaltungsgericht darf im Rahmen dieser Ermessensbetätigung nur einschreiten,

wenn Ermessensmissbrauch oder Ermessensüberschreitung vorliegen (VGr,

2.

September 2015, VB.2015.00438, E. 4.3; 9. August

2012, VB.2012.00416, E. 2.3).

3.

3.1

Die

Beschwerdegegnerin sah den besonderen Grund für den Entzug der aufschiebenden

Wirkung darin, dass die Teilnahme an einer arbeitsmarktlichen Massnahme der

beruflichen Integration der Beschwerdeführerin diene und ein unnötiger Aufschub

die Chancen auf berufliche Eingliederung erfahrungsgemäss massiv verringere.

Die Vorinstanz stützte diese Ansicht und hielt ausserdem fest, dass ein

gewichtiges öffentliches Interesse an der schnellstmöglichen Eingliederung der

Beschwerdeführerin in den Arbeitsmarkt bestehe und der Entzug der

aufschiebenden Wirkung sich vorliegend als verhältnismässig erweise.

3.2

Zunächst

ist festzuhalten, dass nach Art. 3 des Sozialhilfegesetzes vom

14.

Juni 1981 (SHG) die Durchführung der Hilfe in Zusammenarbeit mit

dem Hilfesuchenden erfolgen soll und die Selbsthilfe zu fördern ist. Die

Kapitel A.3 und D.2 der Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe

(SKOS-Richtlinien) sehen kompensierende Angebote zum Arbeitsmarkt vor, die von

der Sozialhilfe bereitgestellt werden sollen, um wirtschaftlichen und sozialen

Ausschlussprozessen zu begegnen. Insbesondere sind Integrationsprogramme zu

entwickeln, die auf dem Prinzip von Leistung und Gegenleistung basieren, und

Anreize fördern, um aus der Sozialhilfeabhängigkeit herauszukommen. Gemäss

§ 21 SHG können Sozialhilfeleistungen mit Auflagen und Weisungen verbunden

werden, die sich auf die richtige Verwendung der Beiträge beziehen oder

geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers und seiner Angehörigen zu

verbessern. Insbesondere kann die wirtschaftliche Hilfe mit der Aufnahme einer

zumutbaren Arbeit oder ähnlichen Verhaltensmassregeln verbunden werden

(§ 23 lit. d der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom

21.

Oktober 1981 [SHV]).

3.3

Die von

der Beschwerdegegnerin ausgesprochene Weisung, ab Februar 2019 an einer

arbeitsmarktlichen Massnahme teilzunehmen und sich beim RAV C zur

Anspruchsprüfung und Stellensuche anzumelden, dient der beruflichen Integration

der Beschwerdeführerin sowie der Verbesserung ihrer persönlichen und

finanziellen Verhältnisse. Zwar ist der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz dahingehend

zuzustimmen, dass die Chancen auf Wiedereingliederung ins Berufsleben mit länger

andauernden Erwerbslosigkeit geringer werden. Vorliegend ist indessen zu

berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerin mit dem angefochtenen Beschluss

der Beschwerdegegnerin vom 8. November 2018 erstmals vorbehaltlos angewiesen

wurde, an einer arbeitsmarktlichen Massnahme teilzunehmen und sich beim RAV C

anzumelden. Zuvor wurden diese Auflagen jeweils von ihrem gesundheitlichen

Zustand abhängig gemacht. Die angefochtenen Auflagen wurden bislang nicht auf

ihre Rechtmässigkeit hin überprüft. Die Verzögerung der Wiedereingliederung der

Beschwerdeführerin ins Berufsleben durch das Rechtsmittelverfahren stellt für

sich alleine keinen besonderen Grund im Sinn von § 25 Abs. 1 VRG dar.

Immerhin wird die Wiedereingliederung der Sozialhilfe beziehenden Person bei

einer Anfechtung der entsprechenden Massnahme stets verzögert, weshalb die

Beschwerdeführerin diesbezüglich keine Ausnahme darstellt. Der Entzug der

aufschiebenden Wirkung soll jedoch nicht die Regel sein, sondern nur

ausnahmsweise erfolgen. Darüber hinaus ist nicht davon auszugehen, dass sich

die Chancen der Beschwerdeführerin auf berufliche Wiedereingliederung nach der

bereits fünf Jahre andauernden Erwerbslosigkeit innert der für das

Rechtsmittelverfahren benötigten Zeit derart verschlechterten, dass die

Integrationsbemühungen nunmehr aussichtslos wären und sich der Entzug der

aufschiebenden Wirkung aus diesem Grund zu rechtfertigen vermöchte. Unter

diesen Umständen ist nicht ersichtlich, inwiefern im vorliegenden Fall ein schwerer

Nachteil drohte, falls die aufschiebende Wirkung nicht entzogen würde. Dies

wurde denn auch weder von der Beschwerdegegnerin noch von der Vorinstanz

substanziiert dargelegt. Ausserdem kann derzeit noch nicht gesagt werden, dass

die von der Beschwerdeführerin in der Hauptsache vorgebrachten Einwendungen von

einer derart offenkundigen Aussichtslosigkeit sind, dass sie einen Entzug der

aufschiebenden Rechtsmittelwirkung angebracht erscheinen liessen.

3.4

Selbst

wenn aber in der Verzögerung der Integrationsbemühungen ein besonderer Grund

gemäss § 25 Abs. 1 VRG zu erblicken wäre, erwiese sich der Entzug der

aufschiebenden Wirkung vorliegend als unverhältnismässig: Zwar besteht ein

nicht rein fiskalisches, öffentliches Interesse daran, Sozialhilfe beziehende

Personen wieder in den Arbeitsmarkt zu integrieren und von der Sozialhilfe

abzulösen (vgl. SKOS-Richtlinien, Kap. D.1-2). Bei der Prüfung der

Verhältnismässigkeit vernachlässigte die Vorinstanz aber die gewichtigen gesundheitlichen

Interessen der Beschwerdeführerin. Immerhin ist aufgrund einer summarischen

Prüfung nicht gänzlich auszuschliessen, dass die Pflicht zur sofortigen Teilnahme

an einer Integrationsmassnahme eine Verschlechterung des psychischen

Gesundheitszustands der Beschwerdeführerin zur Folge hätte, bestätigte doch der

sie behandelnde Psychiater Dr. med. E zuletzt am 25. Januar 2019 eine

Arbeitsunfähigkeit zu 100 %. Er führte ausserdem aus, dass die zusätzliche

Belastung durch das gegenwärtige Verfahren betreffend arbeitsmarktliche

Massnahmen und RAV-Anmeldung sogar zu einer Verschlechterung des psychischen

Zustands geführt habe. Der vertrauensärztliche Bericht von Dr. med. F

vom 7. Mai 2018 hielt zwar fest, dass die Beschwerdeführerin grundsätzlich

in der Lage sei, zu 50 % einer Arbeit nachzugehen. Es müsse aber

berücksichtigt werden, dass die Kombination der schwierigen familiären

Situation, der Belastung durch die drei sehr aufwendigen Kinder und die

mangelhafte Unterstützung durch ihren Partner in Haushalts- und Familienfragen

bei der Beschwerdeführerin zu einer immer wiederkehrenden Belastungs- und

Überlastungssituation führten. Dabei flackerten die Symptome der im IV-Bericht

geschilderten Depression jeweils wieder auf, wobei die Symptome in solchen

Zeiten jeweils stark seien und die Kriterien einer psychischen Störung von

Krankheitswert erfüllten, was Auswirkungen auf die Fähigkeit habe, einer

regelmässigen Arbeitstätigkeit nachzugehen. Die Beschwerdeführerin sei in der

Lage, entweder die Familie zu führen oder einer Arbeitstätigkeit nachzugehen.

Beide Aufgaben gleichzeitig zu erfüllen sei aufgrund ihrer Grundpersönlichkeit

und den Schwierigkeiten im sozialen Umfeld nicht möglich. Nachdem die

sozialpädagogische Familienbegleitung im Dezember 2018 eingestellt worden war

und die Kinderbetreuung bislang noch nicht sichergestellt zu sein scheint, ist

mindestens nicht auszuschliessen, dass die angeordnete Auflage bei der

Beschwerdeführerin zu einer erneuten Überlastungssituation führt, welche die

depressive Symptomatik verstärkt und eine weitere positive Entwicklung

erschwert. Vor diesem Hintergrund überwiegen die gesundheitlichen Interessen

der Beschwerdeführerin das öffentliche Interesse an einer sofortigen

Wiedereingliederung der Sozialhilfebezügerin ins Berufsleben mittels Entzugs

der aufschiebenden Wirkung.

3.5

Nach dem

Gesagten liegt kein besonderer Grund im Sinn von § 25 Abs. 3 VRG vor

und vermag das öffentliche Interesse an der beruflichen Integration von

sozialhilfebeziehenden Personen das Interesse der Beschwerdeführerin an ihrer

psychischen Unversehrtheit vorliegend nicht zu überwiegen. Der Entzug der

aufschiebenden Wirkung ist deshalb auch unter Berücksichtigung des grossen

Ermessensspielraums der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz nicht mehr zu

vertreten. Dementsprechend ist die Beschwerde gutzuheissen.

4.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten des

Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine

Parteientschädigung ist mangels Gesuchs nicht zuzusprechen.

5.

Das vorliegende, einen

Zwischenentscheid betreffende Urteil ist ebenfalls ein Zwischenentscheid, der

wiederum nur unter den einschränkenden Bedingungen von Art. 93 Abs. 1

BGG angefochten werden kann (vorn E. 1.3;

Bertschi, § 19a N. 32).

Demgemäss erkennt der

Einzelrichter:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. In Aufhebung von Dispositivziffer I des

Beschlusses des Bezirksrats D vom 27. Dezember 2018 sowie in teilweiser

Aufhebung von Dispositivziffer 9 des Beschlusses der Beschwerdegegnerin

vom 8. November 2018 wird die aufschiebende Wirkung des Rekurses

wiederhergestellt.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 600.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

5.

Mitteilung an …