VB.2019.00054

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00054

27. Februar 2019Deutsch14 min

(URT.2019.20608)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. Das

Bezirksgericht C verurteilte A am 11. April 2014 wegen qualifiziertem

Missbrauch einer Datenverarbeitungsanlage, mehrfacher Veruntreuung, mehrfacher

Urkundenfälschung und qualifizierter Geldwäscherei zu einer Freiheitsstrafe von

36 Monaten (abzüglich 17 Tage bereits erstandenen Freiheitsentzugs).

Der Vollzug der Freiheitsstrafe wurde im Umfang von 18 Monaten

aufgeschoben und die Probezeit auf vier Jahre festgesetzt. Im Übrigen sei die

Freiheitsstrafe zu vollziehen. Dieses Urteil erwuchs in Rechtskraft.

B. Nachdem

die Gesuche von A um Aufschub des Strafantrittstermins rechtskräftig abgewiesen

wurden, trat sie ihre Strafe am 1. November 2017 an. Das effektive Strafende

fällt auf den 14. April 2019.

C. Vom

9. September 2017 bis 25. September 2018 war A in der

Justizvollzugsanstalt (JVA) D untergebracht. Nachdem sie am 28. März 2018

in die Aussenwohngruppe E wechseln konnte, wurde A mit Verfügung vom

1. Juni 2018 in den Hauptbetrieb der JVA D zurückversetzt. Nachdem die JVA

D am 14. September 2019 um Verlegung von A ersucht hat, wurde sie per

25. September 2018 in das offene Regime der Strafanstalt F versetzt. Am

20. November 2018 ersuchte die Strafanstalt F um die umgehende Versetzung

von A. Mit Verfügung vom 12. Dezember 2018 ordnete das Amt für

Justizvollzug des Kantons Zürich (JUV) die Versetzung von A rückwirkend auf den

26. November 2018 in den geschlossenen Strafvollzug an. Dem Lauf der

Rekursfrist sowie einer allfälligen Rekurseinreichung wurde die aufschiebende

Wirkung entzogen. A befindet sich seither im Gefängnis B.

Erwägungen

II.

Gegen die Verfügung vom 12. Dezember 2018 erhob A am

20.

Dezember 2018 Rekurs bei der Direktion der Justiz und des Innern des

Kantons Zürich (Justizdirektion) und beantragte, sie sei unverzüglich in das

offene Regime zurückzuversetzen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten des Staates. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte sie, dem

Rekurs sei die aufschiebende Wirkung wieder zu erteilen, und sie sei für den

Lauf des Rekurses vorsorglich in das offene Regime zu versetzen. Mit Verfügung

vom 21. Dezember 2018 wies die Justizdirektion die Gesuche um

Wiedererteilung der aufschiebenden Wirkung sowie um Erlass einer vorsorglichen

Massnahme ab. Über die Kosten werde im Endentscheid befunden.

III.

Dagegen erhob A am 25. Januar 2019 Beschwerde und

beantragte, die Verfügung der Justizdirektion vom 21. Dezember 2018 sei

aufzuheben und dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu erteilen, und sie sei in

das offene Vollzugssetting zurückzuversetzen, unter Kosten- und

Entschädigungsfolge zulasten des Staates.

Die Justizdirektion und das JUV verzichteten am 1. bzw.

14.

Februar 2019 auf eine Vernehmlassung und beantragten jeweils die

Abweisung der Beschwerde.

Die Einzelrichterin erwägt:

1.

1.1

Angefochten

ist ein Zwischenentscheid betreffend Wiederherstellung der aufschiebenden

Wirkung und Anordnung einer vorsorglichen Massnahme. Bei

Zwischenentscheiden folgt der Rechtsweg jenem der Hauptsache (§ 44

Abs. 3 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

[VRG] e contrario; Regina Kiener in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 25 N. 48, § 44 N. 33, § 55 N. 15). In

der Hauptsache geht es um die Versetzung der Beschwerdeführerin vom offenen

Vollzug in das geschlossene Strafregime. Die Behandlung von Beschwerden

betreffend den Straf- und Massnahmenvollzug fällt in die Zuständigkeit der

Einzelrichterin, sofern – wie hier – kein Fall von grundsätzlicher Bedeutung

gegeben ist (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 2 und Abs. 2

VRG).

1.2

Ein selbständig

eröffneter Zwischenentscheid kann gemäss § 41 Abs. 3 VRG in

Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1

lit. a und b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) nur

dann angefochten werden, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil

bewirken kann oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid

herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein

weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Während die zweite Voraussetzung

vorliegend offensichtlich nicht erfüllt ist, ist bei

Zwischenentscheiden über die aufschiebende Wirkung praxisgemäss im Einzelfall

zu prüfen, ob für die beschwerdeführende Partei ein nicht wiedergutzumachender

Nachteil entsteht, wobei an dessen Nachweis grundsätzlich keine allzu hohen

Anforderungen gestellt werden dürfen. Es genügt, dass das Gericht in die Lage

versetzt wird, den Nachteil zu erkennen (VGr, 2. September 2015,

VB.2015.00438, E. 2.1; 21. Mai 2014, VB.2014.00055, E. 1.3; vgl.

auch Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 48 mit weiteren Hinweisen).

Vorliegend hat die

Beschwerdeführerin durch die Nichtwiederherstellung der aufschiebenden Wirkung

ihres Rekurses und die Abweisung des Gesuchs um Erlass vorsorglicher Massnahmen

bereits während der Dauer des Rechtsmittelverfahrens erhebliche zusätzliche

Freiheitsbeschränkungen zu erdulden, indem sie anstatt im offenen Vollzug im

geschlossenen Strafregime untergebracht ist. Dies kann auch durch einen

günstigen Endentscheid nicht mehr behoben werden. Damit liegt ein nicht wiedergutzumachender

Nachteil vor, sodass auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten ist (vgl. VGr, 9. Februar 2017, VB.2017.00050, E. 1.2).

2.

2.1

Gemäss

§ 25 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3 VRG kommen dem Lauf der

Rekursfrist und der Einreichung eines Rekurses aufschiebende Wirkung zu, wenn

nicht durch die anordnende Instanz oder die Rekursinstanz aus besonderen

Gründen etwas anderes bestimmt worden ist. Die aufschiebende Wirkung zielt

darauf ab, während der Dauer eines Rechtsmittelverfahrens den ursprünglich

bestehenden Zustand zu erhalten, und stellt den gesetzlichen Regelfall dar.

Für den Entzug der aufschiebenden Wirkung bzw. die sofortige Wirksamkeit der

umstrittenen Anordnung müssen qualifizierte und überzeugende Gründe sprechen,

ohne dass aber ganz ausserordentliche Umstände verlangt wären. Weil bei einem

Entzug der aufschiebenden Wirkung die Anordnung rechtswirksam wird, bevor die

Rekursinstanz deren Rechtmässigkeit geprüft hat, ist erforderlich, dass ein

schwerer Nachteil droht, falls die aufschiebende Wirkung nicht entzogen würde. Ein schwerer Nachteil kann etwa in einer zeitlich

unmittelbar bevorstehenden oder inhaltlich schweren Bedrohung bedeutender

Polizeigüter bestehen. Kein besonderer Grund liegt vor, wenn die Rechtsstellung

Dritter nur geringfügig beeinträchtigt wird. Auch rein fiskalische Interessen

des Gemeinwesens reichen im Regelfall nicht aus, um einen schweren Nachteil zu

begründen (Kiener, § 25 N. 26 f.).

Wird das Vorliegen

besonderer Gründe bejaht, ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob sich der

Entzug bzw. die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung als

verhältnismässig erweist. Hierzu sind in erster Linie alle sich

gegenüberstehenden Interessen abzuwägen. Besonderes Gewicht kommt dabei dem

Schutz von wichtigen Polizeigütern sowie der Sicherung des Vollzugs der angefochtenen

Anordnung zu. Zusätzlich können die Prozessaussichten miterwogen werden, sofern

sie klar zu Tage treten (vgl. Kiener, § 25 N. 28; VGr,

2.

September 2015, VB.2015.00438, E. 4.1; VGr, 21. Mai 2014,

VB.2014.00055, E. 3.2). Bei der Interessenabwägung, ob die aufschiebende

Wirkung im Einzelfall zu belassen oder zu entziehen ist, kommt der Behörde ein

erheblicher Spielraum zu (BGE 129 II 286 E. 3 S. 289). Das

Verwaltungsgericht darf im Rahmen dieser Ermessensbetätigung nur einschreiten,

wenn Ermessensmissbrauch oder Ermessensüberschreitung vorliegen (VGr, 2. September 2015, VB.2015.00438,

E. 4.3).

2.2

Greift die

aufschiebende Wirkung nicht, ist allenfalls die Anordnung vorsorglicher

Massnahmen gemäss § 6 VRG möglich. Die Anordnung vorsorglicher Massnahmen

bedarf des Vorliegens besonderer Gründe. Vorsorgliche Massnahmen sind dem Gebot

effektiver Rechtsschutzgewährung entsprechend erst dann zulässig, wenn

überwiegende öffentliche oder private Interessen zu wahren sind und der

definitive Entscheid aus verfahrensmässigen Gründen nicht sogleich getroffen

werden kann (Kiener, § 6 N. 16 f.).

2.3

Der

Entscheid über den Entzug der aufschiebenden Wirkung sowie über die Anordnung

vorsorglicher Massnahmen ergeht in einem summarischen, einfachen und raschen

Verfahren, regelmässig aufgrund der Akten und ohne zusätzliche Beweiserhebungen

(Kiener, § 6 N. 31, § 25 N. 35).

3.

3.1

Der

Beschwerdegegner rechtfertigt den Entzug der aufschiebenden Wirkung des

Rekurses mit der Sicherstellung eines geordneten Strafvollzugs. Die Vorinstanz

bestätigte das und erwog, käme dem Rekurs aufschiebende Wirkung zu, hätte der

laufende Strafvollzug der Beschwerdeführerin nicht ordnungsgemäss weitergeführt

werden können. Das öffentliche Interesse an der Fortführung des Strafvollzugs

überwiege das private Interesse der Beschwerdeführerin, während des Laufs des

Verfahrens nicht die im geschlossenen Vollzug erhöhten

Grundrechtseinschränkungen erdulden zu müssen. Der Entzug der aufschiebenden

Wirkung erscheine demnach verhältnismässig. Nachdem die JVA D und die

Strafanstalt F die Wiederaufnahme der Beschwerdeführerin ablehnten, bestehe

keine Möglichkeit zur sofortigen Rückversetzung der Beschwerdeführerin in den

offenen Vollzug.

3.2

Dagegen

wendet die Beschwerdeführerin zusammengefasst ein, Ressourcenprobleme der

Justizvollzugsanstalten seien nicht ihr anzulasten. Der Strafvollzug könne in D

oder in F durchgeführt werden. Bei Verstössen gegen Ordnungsvorschriften oder

anderen Vorschriften müssten disziplinarische Sanktionen ergriffen werden,

damit der ordnungsgemässe Vollzugsalltag gewährleistet werden könne. Vorliegend

sei keine Aggravation der Disziplinarsanktionen festgestellt worden respektive

seien diese nicht ausgeschöpft worden. Doch genau das Disziplinarwesen sei dazu

bestimmt, mit nicht ganz einfachen Gefangenen umzugehen.

4.

4.1

Die

Beschwerdeführerin wurde in der JVA D im Zeitraum vom 9. April 2018 bis

29.

August 2018 neun Mal diszipliniert. Grund dafür waren verspätete

Rückkehr aus Sachurlaub, positiver Alkoholtest nach Sachurlaub, missbräuchliche

Verwendung ihres Handys, Missbrauch des Sachurlaubs, Verweigerung des

obligatorischen Sportunterrichts und Arbeitsverweigerung. Die

Disziplinarverstösse und die damit einhergehenden Sanktionen sind zwar nicht

gravierend, kamen jedoch wiederholt vor. Trotz der ausgesprochenen Sanktionen

vermochte die Beschwerdeführerin ihr Verhalten nicht zu ändern. Vielmehr schien

die Einsicht der Beschwerdeführerin in ihr eigenes Fehlverhalten mit der Zeit

abzunehmen, was sich namentlich darin zeigt, dass sie in den

Disziplinarverfügungen jeweils die Unterschrift verweigerte. Eine Verbesserung

ihres Verhaltens war aus diesem Grund nicht zu erwarten. Mit Schreiben vom

14.

September 2018 hielt die Leiterin Vollzug Strafen der JVA D fest,

dass die Beschwerdeführerin nicht in der Lage sei, die geltenden

Vollzugsvorschriften einzuhalten und den Anordnungen der Leitung und des

Personals der Vollzugseinrichtung Folge zu leisten. Faktisch sei sie nicht in

der Lage, alles zu unterlassen, was die geordnete Durchführung des Vollzugs,

die Verwirklichung der Vollzugsziele und die Aufrechterhaltung von Sicherheit

und Ordnung ermögliche. Durch ihr Verhalten gefährde sie insbesondere die

Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung im Betrieb, da zu viele Ressourcen

auf sie konzentriert werden müssten. Dies führe zu Erschöpfungszuständen in den

jeweiligen Teams und mangelnden Ressourcen in der Einzelarbeit mit anderen

eingewiesenen Frauen, woraus Unruhe, Unsicherheit, Misstrauen usw.

resultierten. Wie schwierig und zeitaufwendig der Umgang mit der

Beschwerdeführerin war, ergibt sich auch aus dem Vollzugsverlaufsjournal sowie

aus zwei internen Schreiben vom 31. Juli 2018 und 29. August 2018 der

JVA D. So lehnte die Beschwerdeführerin offenbar zeitweise die Behandlung

durch den anstaltsinternen Gesundheitsdienst ab. Sodann führe die aufwendige

Betreuung der Beschwerdeführerin dazu, dass Ressourcen für die adäquate

Betreuung und Fürsorge anderer eingewiesener Frauen fehlten. Ausserdem verhalte

und äussere sich die Beschwerdeführerin in der JVA D permanent sehr negativ.

Sie ziehe andere miteingewiesene Frauen in ihre negative Haltung gegenüber der

JVA D mit ein, was zu einem sehr schwierigen und von Misstrauen geprägten

Gruppenklima führe. Dass die JVA D nicht über die notwendigen Ressourcen

verfügt, um sich so intensiv um eine einzelne Person kümmern zu können, geht

auch aus einer Aktennotiz vom 31. Mai 2018 hervor.

Die Strafanstalt F

teilte mit Schreiben vom 20. November 2018 mit, dass ein weiterer Verbleib

der Beschwerdeführerin in F nicht möglich sei. Aufgrund des ambivalenten und

intransparenten Verhaltens der Beschwerdeführerin, insbesondere durch falsche

Anschuldigungen, sei das Vertrauensverhältnis zum Arzt, zum Fachmann Gesundheit

sowie zum Personal der Vollzugsinstitution unwiderruflich zerstört worden. Ein

weiterer Verbleib der Beschwerdeführerin in der Strafanstalt F sei nicht

möglich. Bereits in einer Stellungnahme vom 5. November 2018 hielt die

Strafanstalt F fest, dass sich die Beschwerdeführerin fordernd und anklagend

zeige. Am 22. November 2018 wurde die Beschwerdeführerin wegen

Medikamentenabusus diszipliniert.

4.2

Die

Sicherstellung des geordneten und gesicherten Strafvollzugs stellt einen

besonderen Grund im Sinn von § 25 Abs. 3 VRG dar (vgl. VGr,

9.

Februar 2017, VB.2017.00050). Vorliegend hielt die Vorinstanz zu Recht

fest, dass ein äusserst schwieriges Vollzugsverhalten der Beschwerdeführerin

nicht leichthin von der Hand zu weisen sei, nachdem ihr zwei

Vollzugseinrichtungen ein untragbares Verhalten attestierten und um umgehende

Versetzung ersuchten. Daran vermag der Einwand der Beschwerdeführerin, es sei

schwerlich vorzustellen, dass eine zierliche und zerbrechliche, von diversen

Krankheiten geplagte Frau eine gesamte Vollzugsanstalt in Erschöpfungszustände

versetzen könne, nichts zu ändern. Der schwierige Umgang und die zeitaufwendige

Betreuung der Beschwerdeführerin ergibt sich aus den Akten in genügender Weise

(vorn E. 4.1). Dass die aufwendige Betreuung der Beschwerdeführerin die

Betreuung der anderen gefangenen Frauen beeinträchtigt und zu Unruhe,

Unsicherheit und Misstrauen geführt habe, erscheint nach einer summarischen

Prüfung nachvollziehbar. Unter diesen Umständen sind die Erwägungen des

Beschwerdegegners und der Vorinstanz, wonach das Verhalten der Beschwerdeführerin

in den Strafanstalten D und F untragbar gewesen sei und den ordnungsgemässen

und sicheren Vollzug in den Vollzugseinrichtungen gefährdet habe, glaubhaft. Die

Haftbedingungen können – was die Beschwerdeführerin selber geltend macht – umso

restriktiver sein, je stärker der ordnungsgemässe Gefängnisbetrieb gefährdet

ist. Im vorliegenden Fall erwies sich die sofortige Versetzung der

Beschwerdeführerin zur Sicherstellung des ordnungsgemässen Strafvollzugs aufgrund

ihres untragbaren Verhaltens im offenen Vollzug als notwendig. Eine Versetzung

von der Strafanstalt F in den offenen Strafvollzug einer anderen Strafanstalt war

aber bereits deshalb nicht möglich, weil die JVA D eine Wiederaufnahme der

Beschwerdeführerin ablehnte (dazu sogleich E. 4.3) und innert nützlicher

Frist keine weiteren Plätze in einer offenen Vollzugseinrichtung für Frauen zur

Verfügung stehen. Es sprechen damit überzeugende Gründe für die sofortige

Versetzung der Beschwerdeführerin in den geschlossenen Vollzug des Gefängnisses

4.3

Zu prüfen

bleibt, ob der Entzug der aufschiebenden Wirkung verhältnismässig ist.

Unbestrittenermassen muss die Beschwerdeführerin durch die sofortige Versetzung

in den geschlossenen Vollzug im Vergleich zum offenen Vollzug erhöhte

Grundrechtseinschränkungen erdulden. Dem steht jedoch das öffentliche Interesse

an der (ununterbrochenen) Fortführung des Strafvollzugs gegenüber. Die

Vorinstanz hielt fest, dass der offene Strafvollzug für Frauen nur in der JVA D

oder in der Strafanstalt F durchgeführt werden könne. Indes waren weder die JVA

D noch die Strafanstalt F bereit, die Beschwerdeführerin (wieder)aufzunehmen.

Der Beschwerdegegner hat im Vorfeld der Versetzung der Beschwerdeführerin in

das Gefängnis B denn auch abgeklärt, ob eine erneute Versetzung in die JVA D

möglich ist. Die JVA D lehnte die Wiederaufnahme der Beschwerdeführerin jedoch

ab. Dementsprechend war – entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin –

weder eine Unterbringung in der JVA D noch in der Strafanstalt F möglich. Ob

die Rückversetzung der Beschwerdeführerin vom offenen in den geschlossenen

Vollzug gerechtfertigt ist, wird die Vorinstanz im Rekursverfahren zu beurteilen

haben. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin ist das Gefängnis B nicht

bloss auf Untersuchungs- und Sicherheitshaft ausgerichtet, sondern verfügt über

eine von der Untersuchungshaft separat geführte Abteilung mit 17 Plätzen

für Frauen, in welcher Kurzstrafen bis zu drei Monaten und

Ersatzfreiheitsstrafen vollzogen werden. Der Beschwerdeführerin ist der geschlossene

Vollzug im Gefängnis B während des Verfahrens zumutbar. Insgesamt überwiegt

unter diesen Umständen das öffentliche Interesse an der (ordnungsgemässen und

sicheren) Fortführung des Strafvollzugs das private Interesse der

Beschwerdeführerin. Nach dem Gesagten sowie unter Berücksichtigung des

Ermessensspielraums des Beschwerdegegners beim Entscheid über den Entzug der

aufschiebenden Wirkung ist nicht zu beanstanden, dass der Beschwerdegegner und

die Vorinstanz es als verhältnismässig erachteten, die Beschwerdeführerin

während des laufenden Rechtsmittelverfahrens im geschlossenen Vollzug des

Gefängnisses B zu belassen. Eine Rechtsverletzung liegt nicht vor.

4.4

Vorsorgliche

Massnahmen im Sinn von § 6 VRG sind immer dann zu treffen, wenn

vorsorglicher Rechtsschutz angezeigt ist, die aufschiebende Wirkung bzw. deren

Entzug aber nicht greift. Eine solche Konstellation besteht vorliegend nicht.

Vielmehr wurde die aufschiebende Wirkung zu Recht entzogen, um die Fortführung

des sicheren und geordneten Strafvollzugs sicherzustellen. Es besteht folglich

kein Raum für die Anordnung einer vorsorglichen Massnahme. Die Vorinstanz wies

das Gesuch um Erlass einer vorsorglichen Massnahme deshalb zu Recht ab.

5.

Nach dem Gesagten hält der

vorinstanzliche Entscheid einer Rechtskontrolle stand. Die Beschwerde ist

folglich abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten

der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist ihr keine Parteientschädigung

zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

VRG; § 17 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegner hat eine solche nicht

verlangt.

6.

Beim vorliegenden Beschwerdeentscheid handelt es sich um

einen Zwischenentscheid, der gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG vor

Bundesgericht nur direkt anfechtbar ist, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden

Nachteil bewirken könnte (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde

sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an

Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde

(lit. b).

Demgemäss erkennt die

Einzelrichterin:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 560.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in Strafsachen nach

Art. 78 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …