VB.2019.00059

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00059

10. Juli 2019Deutsch12 min

(URT.2019.20955)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Dem Verein "GastroZürich, Gastgewerbeverband des

Kantons Zürich" (nachfolgend: Gastgewerbeverband GastroZürich) ist unter

dem Namen "Familienausgleichskasse GastroZürich" eine

Familienausgleichskasse angeschlossen, welche "die Auszahlung von

Kinderzulagen an die Angestellten der Kassenmitglieder" bezweckt

(Art. 28 der Verbandsstatuten vom 10. April 2017 [www.ausundweiterbildung.ch

> Über Uns > Statuten]).

Am 22. Mai 2017

ersuchte der Gastgewerbeverband GastroZürich den Aufsichtsrat der

Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA) darum, dieser die

Familienausgleichskasse GastroZürich "als Abrechnungsstelle" anzuschliessen.

Mit Schreiben vom

17. November 2017 teilte die SVA dem Gastgewerbeverband GastroZürich mit,

der Anschluss einer Verbandsausgleichskasse an die kantonale

Familienausgleichskasse als Abrechnungsstelle sei im Kanton Zürich nicht

möglich, woraufhin jener am 21. März 2018 erneut an die SVA gelangte und

die vertiefte Prüfung seines Gesuchs sowie – für den Fall, dass diesem

abermals nicht entsprochen werden sollte – den Erlass einer anfechtbaren

Verfügung verlangte. Mit Verfügung vom 22. August 2018 wies die SVA das

Gesuch "um Anschluss als Abrechnungsstelle" ab.

Erwägungen

II.

Hiergegen rekurrierte der Gastgewerbeverband GastroZürich

beim Bezirksrat Zürich, welcher die Eingabe "[z]uständigkeitshalber" an

den Aufsichtsrat der SVA weiterleitete. Mit Beschluss vom 13. Dezember

2018.

wies Letzterer das Rechtsmittel ab, ohne hierfür Verfahrenskosten zu

erheben oder Parteientschädigungen zuzusprechen; in der Rechtsmittelbelehrung

gab der Aufsichtsrat die Beschwerde ans Verwaltungsgericht als (innert 30 Tagen

einzureichendes) Rechtmittel an.

III.

Am 21./28. Januar 2019 erhob der Gastgewerbeverband

GastroZürich Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, der

Rekursentscheid vom 13. Dezember 2018 sei aufzuheben und die

Familienausgleichskasse GastroZürich "als Abrechnungsstelle im Sinne des

Familienzulagengesetzes zu anerkennen". Der Aufsichtsrat der SVA beantragte

mit Vernehmlassung vom 27. März 2019 unter Verweis auf seine Begründung im

Rekursentscheid, das Rechtsmittel sei abzuweisen. Die SVA schloss in ihrer

Beschwerdeantwort vom Folgetag ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde. Mit

weiteren Stellungnahmen des Gastgewerbeverbands GastroZürich vom 10. April

und vom 16./17. Mai sowie der SVA vom 8. Mai 2018 wurde an den

jeweiligen Anträgen festgehalten.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Laut

§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit als solches von Amts wegen.

Diese ist betreffend Anordnungen der Geschäftsführungsorgane bzw. der obersten

leitenden Organe von selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten wie der

Beschwerdegegnerin (vgl. § 1 des Einführungsgesetzes zu den Bundesgesetzen

über die Alters- und Hinterlassenenversicherung und die Invalidenversicherung

vom 20. Februar 1994 [EG AHVG/IVG, LS 831.1]) grundsätzlich gegeben,

sofern in der jeweiligen Spezialgesetzgebung kein vom Regelinstanzenzug nach

§ 19 Abs. 3 und § 19b Abs. 1 VRG abweichender Instanzenzug

vorgesehen ist (vgl. zum Ganzen Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19b N. 36).

Die Beurteilung von Rechtsmitteln gegen Anordnungen der

Beschwerdegegnerin bzw. von deren Aufsichtsrat als oberstem Organ (vgl.

§ 3 lit. a und § 4 EG AHVG/IVG) ist in der Regel spezialgesetzlich dem

Sozialversicherungsgericht übertragen (Bosshart/Bertschi, § 19b

N. 39; vgl. § 22 des Familienzulagengesetzes vom 24. März 2006

[FamZG, SR 836.2]); die gegenwärtige Angelegenheit betrifft jedoch

– wie sich sogleich zeigt (unten 2) – einen Bereich des

Sozialversicherungsrechts, welcher den Kantonen zur autonomen Regelung

zugewiesen ist und in dem die (erstverfügende) Beschwerdegegnerin der direkten

kantonalen Aufsicht der Sicherheitsdirektion untersteht, sodass sich hier die

Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts nicht begründen lässt und als

Beschwerdeinstanz – ausnahmsweise – das Verwaltungsgericht zum

Entscheid berufen ist (vgl. § 17 Abs. 1 und Abs. 2 lit. c FamZG

in Verbindung mit § 3 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht vom

7.

März 1993 [GSVGer, LS 212.81] e contrario; ferner § 7 EG

AHVG/IVG sowie § 21 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die

Familienzulagen vom 19. Januar 2009 [EG FamZG, LS 836.1]; § 2

Abs. 1 GSVGer in Verbindung mit Art. 56 des Bundesgesetzes vom

6.

Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts

[SR 830.1] und Art. 1 FamZG; hierzu Ueli Kieser, Bundesgesetz über

die Familienzulagen [FamZG] – Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen

2010, Art. 1 N. 4 ff.).

1.2

Weil auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

folglich einzutreten.

2.

2.1

Die in den

Art. 11 bis 17 FamZG geregelte Familienzulagenordnung für

Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer nichtlandwirtschaftlicher Berufe wird von

den sogenannten Familienausgleichskassen durchgeführt (so explizit Art. 14

Ingress FamZG). Art. 14 FamZG zählt die hierzu zugelassenen

Familienausgleichskassen auf. Es werden drei Kategorien von Familienausgleichskassen

unterschieden: anerkannte (berufliche oder zwischenberufliche) (lit. a),

kantonale (lit. b) und von den AHV-Ausgleichskassen geführte

Familienausgleichskassen (lit. c).

Für die direkte und konkrete Aufsicht über sämtliche in einem

Kanton als Durchführungsorgane tätigen Familienausgleichskassen ist gemäss

Art. 17 Abs. 2 Satz 1 FamZG der jeweilige Kanton zuständig.

Dieser hat auch die Voraussetzungen und das Verfahren für die Anerkennung der

Kassen zu regeln (Art. 17 Abs. 2 lit. c FamZG), ebenso die

Gründe für den Entzug der Anerkennung und das hierfür einzuschlagende Verfahren

(Art. 17 Abs. 2 lit. d FamZG). Dabei ist zu unterscheiden, um

welche Art von Familienausgleichskasse es sich handelt. So muss jeder Kanton

eine kantonale Familienausgleichskasse im Sinn von Art. 14 lit. b

FamZG errichten und deren Geschäftsführung der kantonalen Ausgleichskasse

übertragen (Art. 17 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a FamZG).

Bezüglich der beruflichen und zwischenberuflichen Familienausgleichskassen im

Sinn von Art. 14 lit. a FamZG ist es den Kantonen dagegen

freigestellt, ob und unter welchen Voraussetzungen sie jene zur Tätigkeit

zulassen bzw. anerkennen wollen; sie können insbesondere auch Vorschriften über

die erforderliche Mindestzahl von Arbeitgeberinnen bzw. Arbeitgebern und/oder

Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern machen (Marco Reichmuth, Bundesgesetz über

die Familienzulagen [FamZG] – Praxiskommentar, Art. 14 N. 21).

Im Zusammenhang mit den von den (übrigen) AHV-Ausgleichskassen (den

Verbandsausgleichskassen sowie der Eidgenössischen Ausgleichskasse) geführten

Familienausgleichskassen im Sinn von Art. 14 lit. c FamZG wiederum

dürfen die Kantone keine einschränkenden materiell-rechtlichen Vorschriften

erlassen. Solche Kassen müssen daher nicht im eigentlichen Sinn anerkannt

werden, sondern sich nur gemäss den kantonalen Vorschriften bei der zuständigen

kantonalen Behörde anmelden und registrieren lassen (Art. 12 Abs. 2

der Familienzulagenverordnung vom 31. Oktober 2007 [FamZV,

SR 836.21]). Den AHV-Verbandsausgleichskassen kommt insofern von

Bundesrechts wegen das Recht (nicht aber die Pflicht) zu, in einem einzigen,

einzelnen oder aber sämtlichen Kantonen Familienausgleichskassen zu führen

(Reichmuth, Art. 14 N. 37; für die Eidgenössische Ausgleichskasse besteht

demgegenüber die Pflicht zur Führung einer Familienausgleichskasse

[Art. 15 FamV]).

2.2

Im Kanton Zürich führt die Beschwerdegegnerin die kantonale

Familienausgleichskasse nach Art. 14 lit. b FamZG (§ 14

Abs. 1 EG FamZG). Daneben existieren sowohl Familienausgleichskassen nach

Art. 14 lit. a FamZG als auch Art. 14 lit. c FamZG (vgl.

ABl 2009 538, wo die Unterscheidung in drei Kassentypen als

"zentral" bezeichnet wird). Während sich AHV-Ausgleichskassen, die im

Kanton Zürich Familienausgleichskassen im Sinn von Art. 14 lit. c

FamZG führen wollen, dabei lediglich bei der für die Überwachung des Vollzugs

dieses Gesetzes zuständigen (vgl. § 21 EG FamZG) Sicherheitsdirektion

anzumelden haben (§ 11 in Verbindung mit § 2 EG FamZG und § 38

Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der

kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 [LS 172.1] und § 58

Abs. 1 in Verbindung mit Anhang 1 lit. B Ziff. 2 der

Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen

Verwaltung vom 18. Juli 2007 [LS 172.11]; siehe auch ABl 2008

1071), müssen Familienausgleichskassen, welche im

Kanton als anerkannte Kassen gemäss Art. 14 lit. a FamZG tätig sein

wollen, vorgängig ein Gesuch um Anerkennung beim kantonalen Sozialamt

einreichen (§ 12 Abs. 2 EG FamZG in Verbindung mit § 19 der

Verordnung vom 31. März 2009 zum EG FamZG [VO EG FamZG, LS 836.11]). Die Anerkennung setzt nach § 12 Abs. 1 EG FamZG

voraus, dass die gesuchstellenden Kassen von einer

Arbeitgeberorganisation getragen werden (lit. a), mindestens 500 Arbeitnehmende

umfassen (lit. b) und Gewähr dafür bieten, dass

ihre Tätigkeit den gesetzlichen Vorschriften entspricht und sie die

Geschäftsführung ordnungsgemäss besorgen (lit. c). Die Anerkennung – wie

im Übrigen auch deren Entzug – erfolgt durch Verfügung des Sozialamts mit

Wirkung auf Beginn eines Kalenderjahrs (§ 19 Abs. 4 und § 21

Abs. 2 VO EG FamZG).

Die Beschwerdegegnerin und die

weiteren (anerkannten bzw. angemeldeten) Familienausgleichskassen sind nach

§ 18 Abs. 1 EG FamZG unter anderem zuständig für den Bezug der

Beiträge, die Berechnung, Festsetzung und Auszahlung der Familienzulagen sowie

die Abrechnung über die bezogenen Beiträge und die ausbezahlten Familienzulagen

mit den ihnen angeschlossenen Personen (vgl. § 18 Abs. 1

lit. b–d EG FamZG).

2.3

Für den

Fall, dass AHV-Verbandsausgleichskassen auf das Führen eigener

Familienausgleichskassen verzichten, sollen die Kantone – den Materialien zum Familienzulagengesetz

zufolge – ergänzend "vorsehen" können, dass die betroffenen

Kassen als Abrechnungsstellen der kantonalen Familienausgleichskasse wirken

(BBl 2004 6907; ferner Ueli Kieser, Strukturen von

Familienausgleichskassen, AJP 8/2013, S. 1173 ff., 1186 f.,

auch zum Folgenden; Reichmuth, Art. 17 N. 15 und Art. 14

N. 16 und 49). Üblicherweise übernimmt eine Verbandsausgleichskasse, die

nur als Abrechnungsstelle fungiert, sowohl den Beitragsbezug als auch die

Leistungsabrechnung für die kantonale Familienausgleichskasse (Reichmuth,

Art. 14 N. 54); die Verbandsausgleichskasse erhält für die Abrechnung

(gegebenenfalls) eine angemessene Entschädigung, welche durch die kantonale

Familienausgleichskasse oder eine andere kantonale Behörde festgesetzt wird.

Im Kanton Zürich besteht jedoch – anders als in anderen

Kantonen (vgl. die Beispiele bei Kieser, S. 1187) – keine gesetzliche

Grundlage, wonach die AHV-Verbandsausgleichskassen ohne eigene

Familienausgleichskasse im Kanton (teilweise) in die genannten Rechte und

Pflichten der kantonalen Familienausgleichskasse eintreten bzw. zur (blossen)

Führung einer Abrechnungsstelle ermächtigt werden könnten (vgl. auch

ABl 2008 1046 ff. und ABl 2009 537 ff.).

3.

3.1

Der Verein

GastroSuisse, dem der Beschwerdeführer als Kantonalsektion angehört, führt seit

dem Jahr 1948 eine AHV-Verbandsausgleichskasse, welche die

Familienausgleichskasse GastroZürich des Beschwerdeführers verwaltet (vgl.

www.gastrosocial.ch > Versicherungsangebot; ferner www.ahv-iv.ch

> Kontakte > Verbandsausgleichskassen). Eigenen

– unbestritten gebliebenen – Angaben des Beschwerdeführers zufolge

ist Letztere heute im Kanton Zürich als Familienausgleichskasse im Sinn von

Art. 14 lit. c FamZG anerkannt bzw. angemeldet (so auch die Liste der

anerkannten Familienausgleichskassen in der Schweiz [Stand Januar 2019],

Übersichtsliste für den Kanton Zürich, unter www.sozialamt.zh.ch

> Sozialversicherungen > Familienzulagen).

Geht es nach dem – im vorliegenden Verfahren zum

Ausdruck gebrachten – Willen des Beschwerdeführers, soll die

Familienausgleichskasse GastroZürich künftig (nur noch) als Abrechnungsstelle

der Beschwerdegegnerin fungieren. Wie oben aufgezeigt wurde und die

Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer zu Recht wiederholt dargelegt hat, sieht

das Kantonalzürcher Recht die Führung bzw. "Anerkennung" von Abrechnungsstellen

dieser Art allerdings überhaupt nicht vor. Ohne ausdrückliche gesetzliche

Grundlage aber vermochte jedenfalls die Beschwerdegegnerin als – in diesem

Bereich – "bloss" einem Durchführungsorgan der kantonalen

Familienzulagenordnung unter vielen der Familienausgleichskasse GastroZürich die

hierfür erforderlichen Rechte und Pflichten nicht zu übertragen.

Selbst wenn nämlich mit der

Lehre davon ausgegangen würde, dass es für die Möglichkeit der Schaffung von

Abrechnungsstellen der kantonalen Familienausgleichskassen keiner ausdrücklichen

gesetzlichen Grundlage im kantonalen Recht bedürfte, sondern eine gelebte

Praxis genügte (Reichmuth, Art. 14 N. 52; Kieser, S. 1186),

bedeutete dies noch nicht, dass die Zuständigkeit für den Entscheid über die

Schaffung solcher Stellen bei der Beschwerdegegnerin läge. Vielmehr ist in

Auslegung der bestehenden Zuständigkeitsregelung im kantonalen

Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über die Familienzulagen davon auszugehen,

dass (ohne anderslautende gesetzliche Grundlage) hierzu allein die

Sicherheitsdirektion bzw. das kantonale Sozialamt berufen wäre. So setzt die

(geltende) kantonale Familienzulagenordnung die Beschwerdegegnerin im

Verhältnis zu den übrigen Familienausgleichskassen lediglich als Meldestelle

ein (vgl. § 17 Abs. 1 VO EG FamZG, wonach der Beschwerdegegnerin

Neueintritte sowie Mutationen zu melden sind) und werden darin einzig die

Direktion bzw. die dieser unterstellte Verwaltungseinheit gegenüber den

(übrigen) Familienausgleichskassen als verfügungskompetent erklärt. Der

Sicherheitsdirektion kommt die Aufsicht über die einzelnen Kassen zu; sie hat

in Wahrnehmung dieser Aufsichtsfunktion nach § 21 EG FamZG nicht nur die

Tätigkeiten der einzelnen Familienausgleichskassen zu überwachen, sondern unter

anderem auch Streitigkeiten zwischen diesen zu entscheiden. Das kantonale

Sozialamt wiederum ist namentlich zuständig für die Übertragung weiterer Aufgaben

gemäss § 18 Abs. 1 lit. h EG FamZG an die Familienausgleichskassen

(vgl. § 16 VO EG FamZG) und den Entscheid über die Anerkennung als

Durchführungsorgan nach § 14 lit. a FamZG sowie deren Entzug

(§ 12 Abs. 2 EG FamZG in Verbindung mit § 19 Abs. 4 und

§ 21 Abs. 2 VO EG FamZG).

3.2

Mit der

Beschwerdegegnerin hat demnach jedenfalls die unzuständige Behörde über das

strittige Gesuch des Beschwerdeführers um Anerkennung der

Familienausgleichskasse GastroZürich als Abrechnungsstelle entschieden, weshalb

die Beschwerde teilweise gutzuheissen ist. Die Verfügung der Beschwerdegegnerin

vom 22. August 2018 und – soweit darin der beschwerdeführerische

Rekurs abgewiesen wird – der Beschluss von deren Aufsichtsrat vom

13.

Dezember 2018 sind aufzuheben.

Eine Weiterleitung des –

den Ausgangspunkt des vorliegenden Verfahrens bildenden – Gesuchs des

Beschwerdeführers gestützt auf § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 2

Satz 1 VRG kann unterbleiben; denn eine solche bezweckt einzig, ein hier

nicht drohendes Fristversäumnis zu vermeiden (Kaspar Plüss, Kommentar VRG,

§ 5 N. 48).

4.

Die Gerichtskosten werden aus Billigkeitsgründen auf die

Gerichtskasse genommen (vgl. Plüss, § 13 N. 49);

Parteientschädigungen wurden – wie im Übrigen bereits vor Vorinstanz

– nicht verlangt.

Demgemäss erkennt

die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die

Verfügung der SVA vom 22. August 2018 und – soweit darin ein Rekurs

hiergegen abgewiesen wird – der Beschluss des Aufsichtsrats der SVA vom

13.

Dezember 2018 werden aufgehoben.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellkosten,

Fr. 2'220.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse

genommen.

4.

Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004.

Luzern.

5.

Mitteilung an …