VB.2019.00143

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00143

19. Dezember 2019Deutsch13 min

(URT.2020.21407)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A ist seit Anfang August 2017 im Rahmen einer

50%-Anstellung als Lehrperson für Integrative Förderung auf der Sekundarstufe I

an der Schule B der Stadt Zürich tätig. Das Volksschulamt des Kantons Zürich

(VSA) hatte sie am 22. Juni 2017 in die Lohnstufe 9 des

Lohnreglements 12.01 eingereiht. Auf Einsprache von A hin bestätigte das

VSA die Lohnfestsetzung mit Verfügung vom 24. November 2017.

Erwägungen

II.

A rekurrierte am 20. Dezember 2017 an die

Bildungsdirektion des Kantons Zürich und verlangte, sie sei rückwirkend ab

1.

August 2017 in Lohnstufe 14 des Lohnreglements 12.01

einzureihen. Die Bildungsdirektion wies den Rekurs mit Verfügung vom

5.

Februar 2019 ab.

III.

A führte am 3./4. März 2019 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und verlangte, sie sei auf Lohnstufe 14 des

Lohnreglements 12.01 zu platzieren. Die Bildungsdirektion verzichtete am

26.

März 2019 ausdrücklich auf Vernehmlassung. Das VSA schloss am

3.

April 2019 auf Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

der Bildungsdirektion über Anordnungen des Volksschulamts etwa betreffend

Lohneinstufung einer Lehrperson nach § 41 in Verbindung mit §§ 19

Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2

lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Strittig

ist vorliegend die Lohneinstufung der Beschwerdeführerin und damit die Höhe

ihres Lohns. Praxisgemäss gelten bei fortbestehenden Anstellungsverhältnissen

als Streitwert die (strittigen) Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der

Hängigkeit des Rechtsmittels beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche

bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (Kaspar Plüss, in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 65a

N. 33). Das Anstellungsverhältnis der Beschwerdeführerin hätte bei Eingang

der Beschwerde frühestens per Ende Juli 2019 aufgelöst werden können (§ 8

Abs. 2 lit. a des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 [LPG,

LS 412.31]). Damit bestimmt die Lohndifferenz zwischen der beantragten und

der gewährten Einstufung für den vom 1. August 2017 bis zum 31. Juli

2019.

geschuldeten Lohn den Streitwert. Die Differenz beträgt für August bis

Dezember 2017 (unter Berücksichtigung des Beschäftigungsgrads der

Beschwerdeführerin) Fr. 2'457.10 (vgl. Anhang A zur

Lehrpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 [LPVO, LS 412.311] in der

bis 31. Dezember 2017 gültigen Fassung; ABl 2011, 3236), für Januar

bis Dezember 2018 Fr. 5'926.50 (vgl. Anhang A LPVO in der bis

31.

Dezember 2018 gültigen Fassung; ABl 2017-11-10) und für Januar

bis Juli 2019 Fr. 3'491.85 (Anhang A LPVO). Der Streitwert beträgt

demnach insgesamt Fr. 11'875.45. Damit fällt die Angelegenheit an sich in

die Zuständigkeit des Einzelrichters (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).

Vorliegend rechtfertigt es sich indessen, die Sache wegen der ihr zuzumessenden

grundsätzlichen Bedeutung durch die Kammer zu erledigen (§ 38b Abs. 2

VRG; vgl. hierzu VGr, 2. Juli 2019, VB.2018.00412, E. 1.3.2).

2.

2.1

Nach

§ 14 Abs. 1 LPG nimmt die für das Bildungswesen zuständige Direktion

die Lohneinstufung der einzelnen Lehrpersonen vor. Die Entlöhnung der

Lehrpersonen regelt die Verordnung (§ 13 Abs. 1 LPG). § 14 LPVO

unterscheidet zwischen fünf Lohnkategorien, wobei die Einreihung der

Beschwerdeführerin in Lohnkategorie IV unbestritten ist.

2.2

Gemäss

§ 16 Abs. 1 LPVO werden neu in den Schuldienst eintretende

Lehrpersonen auf Stufe 1 platziert, sofern nicht die Anrechnung von

Unterrichts- und Berufstätigkeiten zu einer höheren Einstufung führt.

Unterrichts-, Schulleitungs- und andere Berufstätigkeiten werden bei

Lehrpersonen der Sekundarstufe nach § 16 Abs. 2 LPVO ab dem

vollendeten 24. Altersjahr angerechnet. Dabei werden

Unterrichtstätigkeiten in Klassen und als Förderlehrpersonen sowie

Schulleitertätigkeit an der Volksschule, an anerkannten Privatschulen, an

Sonderschulen oder in Sonderschulheimen zu 100 % (lit. a),

anderweitige Unterrichtstätigkeit oder schulische Therapietätigkeit mit

Schülerinnen und Schülern der Volksschulstufe oder der

Sekundarschulstufe II sowie Unterrichtstätigkeit in der Lehrerbildung zu

75.

% (lit. b) und anderweitige Berufstätigkeit, Aus- und

Weiterbildung sowie Haus-, Erziehungs- und Betreuungsarbeit zu 50 %

angerechnet (lit. c).

Eine Anrechnung von Tätigkeiten gemäss § 16

Abs. 2 LPVO erfolgt nach Abs. 5 höchstens bis zur Stufe, in welche

eine Lehrperson eingestuft wäre, wenn sie während der anrechenbaren Zeit

unterrichtet hätte (Satz 1). Fachlehrpersonen und nicht stufengerecht ausgebildete

Lehrpersonen werden tiefer eingestuft (Satz 2); die Bildungsdirektion legt

die Einstufungen in einer Tabelle fest (Satz 3).

3.

3.1

Die

Vorinstanz geht angesichts der Ersteinstufung per August 2017 für die 1965

geborene Beschwerdeführerin zu Recht von maximal 28 anrechenbaren Jahren

aus (vgl. § 16 Abs. 2 LPVO). Zu folgen ist der Vorinstanz weiter

insoweit, als sie den von der Beschwerdeführerin zwischen Mai 1993 und Juli

1996.

bzw. während 3 ¼ Jahren nicht in der Lehrerbildung erteilten

Unterricht auf Tertiärstufe mangels Einschlägigkeit der § 16 Abs. 2

lit. a und b als anderweitige Berufstätigkeit im Sinn der lit. c der

genannten Bestimmung einstuft und mithin zu 50 % anrechnet (VGr,

18.

April 2018, VB.2017.00649, E. 3.3.1 Abs. 2 mit Hinweisen). Ferner

ist der Vorinstanz darin zuzustimmen, dass der von der Beschwerdeführerin von

März 2007 bis April 2017 bzw. während 10 Jahren und 2 Monaten im

Rahmen der Lehrerbildung erteilte Unterricht gestützt auf § 16 Abs. 2

lit. b LPVO zu 75 % anzurechnen ist. Sie qualifiziert die Tätigkeit der

Beschwerdeführerin als Gymnasiallehrerin an den Kantonsschulen C (August

1989–Juli 1991; 2 Jahre) und D (August 1996–Juli 2007; 11 Jahre)

unter Verweis auf die Gesetzesmaterialien als anderweitige Unterrichtstätigkeit

mit Schülerinnen und Schülern der Volksschulstufe oder der

Sekundarstufe II im Sinn des § 16 Abs. 2 lit. b LPVO und

rechnet sie folglich zu 75 % an. Darauf ist zurückzukommen (nachfolgend 3.2).

Die Vorinstanz nimmt schliesslich zu Recht an, dass unter Berücksichtigung der

maximal 28 anrechenbaren Jahre Unterrichts- und Berufstätigkeit sowie der zu

75.

% anrechenbaren Tätigkeiten vorliegend maximal 4 Jahre und 10 Monate

bzw. aufgerundet 5 Jahre verbleiben, für welche – entsprechende

Tätigkeiten vorausgesetzt – eine Anrechnung im Rahmen der Auffangnorm des

§ 16 Abs. 2 lit. c LPVO erfolgen kann bzw. welche angesichts der

bereits genannten Unterrichtstätigkeit auf Tertiärstufe sowie der von der

Beschwerdeführerin zwischen August 1991 und Oktober 1992 ausgeübten Tätigkeit

als wissenschaftliche Mitarbeiterin der Firma E zu 50 % anzurechnen

sind.

3.2

3.2.1

Anstoss zur Ausgestaltung der nach § 16 Abs. 2 lit. a, b und

c LPVO differenzierten Anrechnung von Unterrichts-, Schulleitungs- und anderen

Berufstätigkeiten bzw. zur Schaffung einer Kategorie von Tätigkeiten, welche zu

75.

% anrechenbar sind (lit. b), gab ein Urteil des Bundesgerichts vom

29.

Mai 2009, in welchem die völlige Gleichsetzung der im Rahmen der

Unterrichtstätigkeit als Lehrperson für Deutschunterricht für Fremdsprachige

(DfF) bzw. für Deutsch als Zweitsprache (DaZ) erworbenen Berufserfahrung mit

derjenigen aus jeder beliebigen anderen beruflichen Tätigkeit (oder aus Aus-

und Weiterbildungen sowie aus Haus-, Erziehungs- und Betreuungsarbeit) als

verfassungswidrig erachtet wurde (1C_295/2008). In Nachachtung dieses

Entscheids schuf der Verordnunggeber eine neue Kategorie, die eine Anrechnung

bestimmter Berufstätigkeiten zu 75 % vorsieht (ABl 2010,

489.

ff., 489 f.). Zu 75 % anrechnet werden sollen unter anderem

Berufstätigkeiten, welche schulische Unterrichts- oder Therapietätigkeit mit

Kindern und Jugendlichen im Volksschulalter oder im Alter der

Sekundarstufe II darstellen, nicht hingegen solche, die etwa vorwiegend

einen Betreuungs- oder Erziehungsauftrag umfassen, eine (Unterrichts-)Tätigkeit

mit Erwachsenen bilden oder einen geringen Bezug zur Schule haben (ABl 2010,

489.

ff., 490, auch zum Folgenden). Präzisierend führt der Verordnunggeber

weiter aus, dass namentlich Unterricht von Schülerinnen und Schülern der Volksschulstufe,

der nicht Klassenunterricht ist, wie etwa DaZ-Aufnahmeunterricht, Stütz- und

Fördermassnahmen, Einzel- und Kleingruppenunterricht, musikalische Grundausbildung

und Unterricht an Musikschulen, schulische Therapien mit Schülerinnen und

Schülern der Volksschulstufe, wozu unter anderem logopädische und

psychomotorische Therapie, Audiopädagogik und Lerntherapien gehören, weiter

Unterricht mit Schülerinnen und Schüler der Sekundarstufe II sowie

Unterrichtstätigkeit in der Lehrerausbildung zu 75 % angerechnet werden

sollen. Der Vorinstanz ist insofern zu folgen, als es sich beim Unterricht mit

Jugendlichen im Alter der Sekundarstufe II nach dem Willen des

Verordnunggebers um eine Tätigkeit handelt, welche gestützt auf § 16

Abs. 2 lit. b LPVO zu 75 % anrechenbar ist, unabhängig davon, ob

es sich um Klassenunterricht handelt oder nicht (zur Anrechnung von

Unterrichtstätigkeiten auf Sekundarstufe II auch VGr, 18. April 2018,

VB.2017.00649, E. 3.3.1 Abs. 1 und E. 3.3.2). Demgegenüber soll die

Unterrichtstätigkeit mit Kindern im Volksschulalter dann nur zu 75 %

erfolgen, wenn es sich nicht um Klassenunterricht, mithin um "anderweitige

Unterrichtstätigkeit" handelt.

3.2.2

Die Beschwerdeführerin wendet sinngemäss ein, sie habe im Rahmen ihrer

Unterrichtstätigkeit als Gymnasiallehrerin "mindestens zur Hälfte"

Schülerinnen und Schüler der Sekundarstufe I unterrichtet. Zu prüfen ist

deshalb, ob ihr die im Rahmen der Unterrichtstätigkeit an den Kantonsschulen C

und D erworbene Berufserfahrung – wie von der Vorinstanz angenommen – gesamthaft

gestützt auf § 16 Abs. 2 lit. b LPVO zu 75 % angerechnet

werden darf oder ob für den Kindern im Alter der Sekundarstufe I

erteilten Gymnasialunterricht eine (anteilsmässige) Anrechnung gestützt auf

§ 16 Abs. 1 lit. a LPVO bzw. zu 100 % vorzunehmen ist.

3.2.3

Nach § 8 Abs. 2 des Bildungsgesetzes vom 1. Juli 2002 (BiG;

LS 410.1) besteht die Volksschulstufe aus der Grundstufe, der Primarstufe

und der Sekundarstufe I (Satz 1); die Sekundarstufe I umfasst

die letzten drei Jahre der obligatorischen Schulpflicht, die in der Volksschule

oder in den Mittelschulen erfüllt werden (Satz 2). Die

Sekundarstufe II besteht aus der beruflichen Grundbildung und der

Ausbildung in den Mittelschulen nach der obligatorischen Schulpflicht (§ 8

Abs. 3 BiG). Der Unterricht an den Mittelschulen erfolgt nach § 26

Abs. 1 des Mittelschulgesetzes vom 13. Juni 1999 (MSG,

LS 413.21) im Allgemeinen im Klassenverband. Soweit er Kindern im Alter

der Sekundarstufe I erteilt wird, handelt es sich mithin um Klassenunterricht

mit Schülerinnen und Schülern der Volksschulstufe.

Während die Unterrichtstätigkeit mit Jugendlichen der

Sekundarstufe II unabhängig davon, ob es sich um Klassenunterricht handelt

oder nicht, nur zu 75 % angerechnet werden kann, erfolgt die

Differenzierung beim Unterrichten von Kindern der Volkschulstufe wie erwähnt anhand

eben dieses Kriteriums bzw. gilt nicht im Klassenverband erteilter

Unterricht als anderweitige Unterrichtstätigkeit im Sinn des § 16

Abs. 2 lit. b LPVO (ABl 2010, 489 ff., 490; oben 3.2.1). Der

als Klassenunterricht zu qualifizierende Gymnasialunterricht von Kindern der

Volksschulstufe bzw. der Sekundarstufe I stellt folglich keine

anderweitige Unterrichtstätigkeit im Sinn des § 16 Abs. 2 lit. b

LPVO dar.

Nach dem Wortlaut von § 16 Abs. 2 lit. a

LPVO sind nur Unterrichtstätigkeiten in Klassen an der Volksschule, an

Privatschulen gemäss § 68 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005

(LS 412.100), an Sonderschulen oder in Sonderschulheimen zu 100 % anrechenbar,

während der auf Volksschulstufe erteilte Klassenunterricht an einer

Mittelschule nicht genannt wird. Aus den Materialien lässt sich nun gerade

nicht in Annahme eines qualifizierten Schweigens des Verordnunggebers schliessen,

dass dieser Unterricht – mangels Einschlägigkeit (auch) des § 16

Abs. 2 lit. b LPVO – unter die Auffangnorm von § 16

Abs. 2 lit. c LPVO zu subsumieren wäre und mithin nur zu 50 %

angerechnet werden könnte. Solches liesse sich auch mit dem Gebot der

rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 BV, SR 101]) trotz dem dem Gesetzgeber in

Besoldungsfragen zukommenden besonders weiten Gestaltungsspielraum nicht

vereinbaren. Vielmehr ist von einer planmässigen Unvollständigkeit der

Verordnung auszugehen, welche von den rechtsanwendenden Behörden zu schliessen

ist (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,

7.

A., Zürich/St. Gallen 2016, N. 201 ff. mit zahlreichen

Hinweisen, auch zum Folgenden). Entsprechend der vom Verordnunggeber

angewandten Differenzierungskriterien sowie aufgrund des

Gleichbehandlungsgebots des Art. 8 Abs. 1 BV ist die an Mittelschulen

ausgeübte (Klassen-)Unterrichtstätigkeit von Kindern im Alter der Sekundarstufe I

nach § 16 Abs. 2 lit. a LPVO zu 100 % anzurechnen.

3.2.4

Zusammenfassend erweist sich die Kritik der Beschwerdeführerin an der

Anrechnung ihrer Unterrichts- und weiteren Berufserfahrung insoweit als

berechtigt, als der von ihr an Mittelschulen erteilte Klassenunterricht

gesamthaft unter § 16 Abs. 1 lit. b LPVO subsumiert bzw. nur zu

75.

% angerechnet wurde. Soweit es sich hierbei um Unterricht von Kindern

im Alter der Sekundarstufe I handelte, hat die Beschwerdeführerin Anspruch

auf eine Berücksichtigung bzw. Anrechnung zu 100 %.

Aus den Akten geht nicht hervor, in welchem Verhältnis

sich der von der Beschwerdeführerin erteilte Mittelschulunterricht auf Klassen

der Sekundarstufe I bzw. II verteilte. Die Sache ist deshalb zur

ergänzende Abklärung und neuem Entscheid im Sinn der Erwägungen an das VSA

zurückzuweisen (unten 4; zur Zulässigkeit der sogenannten Sprungrückweisung

vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64

N. 4).

3.3

Die

Beschwerdeführerin rügt weiter, sie sei zu Unrecht gestützt auf § 16

Abs. 5 Satz 2 tiefer eingestuft worden. Nach der genannten Bestimmung

werden Fachlehrpersonen und nicht stufengerecht ausgebildete Lehrpersonen

tiefer eingestuft. Die Vorinstanz stützt den umstrittenen Stufenabzug darauf,

dass die Beschwerdeführerin zum Anstellungszeitpunkt weder über eine

Lehrbefähigung für die Volksschule verfügte noch ihr Studium zur Schulischen

Heilpädagogin abgeschlossen hatte. Der Beschwerdeführerin ist zunächst insofern

beizupflichten, als das fehlende Lehrdiplom in Schulischer Heilpädagogik

bereits im Rahmen der Lohnkategorie (lohnmindernd) berücksichtigt wurde. Sodann

verfügt sie unbestrittenermassen über eine Lehrbefähigung, welche ihr erlaubt,

an öffentlichen Mittelschulen im Kanton Zürich (auch) Kinder der

Sekundarstufe I zu unterrichten. Mit dem Besuch des Unterrichts an einer

Mittelschule können die letzten drei Jahre der obligatorischen Schulpflicht

ebenso erfüllt werden wie auf Sekundarstufe I an der Volksschule (§ 8

Abs. 2 Satz 2 BiG; oben 3.2.3). Die Beschwerdeführerin kann deshalb

nicht als nicht stufengerecht ausgebildete Lehrperson im Sinn des § 16

Abs. 5 Satz 2 LPVO angesehen werden, selbst wenn ihr Lehrdiplom

keinen Ausweis für die Zulassung zum Schuldienst auf der Sekundarstufe I

an der Volksschule darstellen sollte.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise

gutzuheissen. Ziff. I der Verfügung der Bildungsdirektion vom

5.

Februar 2019 sowie die Verfügung des VSA vom 24. November 2017

sind aufzuheben; die Sache ist zur ergänzenden Sachverhaltsermittlung und zu neuem

Entscheid im Sinn der Erwägungen an das VSA zurückzuweisen.

5.

Für personalrechtliche Streitigkeiten mit einem Streitwert

bis Fr. 30'000.- werden keine Gerichtskosten erhoben (§ 65a

Abs. 3 VRG; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 23 f.).

6.

Weil vorliegend von einem Fr. 15'000.-

nicht erreichenden Streitwert auszugehen ist (oben 1.2), ist die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nur zulässig, wenn

sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85

Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Abs. 2 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).

Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach

Art. 113 ff. BGG offen. Sollten beide Rechtsmittel ergriffen werden,

so müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 119 Abs. 1

BGG).

Nach der Regelung in Art. 90 ff. BGG sind

letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Zwischenentscheide im

Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133

V 477 E. 4.2). Die Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt

anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann

(lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen

Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten

für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Sache wird zu neuem Entscheid im

Sinn der Erwägungen an das Volksschulamt zurückgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 1'300.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Gegen

dieses Urteil kann in Sinn der Erwägung 6 Beschwerde erhoben werden. Sie

ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004.

Luzern.

5.

Mitteilung an …