VB.2019.00152

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00152

23. Oktober 2019Deutsch46 min

(URT.2019.21217)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. Dr. med. A verfügt seit dem 10. Februar 1998 über eine

Bewilligung zur Ausübung der selbständigen ärztlichen Tätigkeit im Kanton

Zürich. Er war gesamtverantwortlicher und ärztlicher Leiter der "C GmbH",

die ein medizinisches Dienstleistungs- und

Kompetenzzentrum im Bereich der Allgemein- und Inneren Medizin sowie der

medizinischen Kosmetik betrieb.

B. Am

11. Juli 2017 entzog die Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen A

die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung im Kanton Zürich und sprach

ein definitives Verbot der selbständigen Tätigkeit gegen ihn aus. Dem Lauf der

Rekursfrist und einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung

entzogen. Die Arztpraxis musste ihren Betrieb im

September 2017 infolge Bewilligungsentzugs einstellen.

Erwägungen

II.

A. Dagegen

erhob A mit Eingabe vom 15. August 2017 Rekurs an die

Gesundheitsdirektion. In prozessualer Hinsicht ersuchte er unter anderem um

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Gleichentags gelangte A zudem mit

einer Aufsichtsbeschwerde an die Gesundheitsdirektion.

B. Die

Gesundheitsdirektion verfügte am 22. August 2017 die Vereinigung der

Verfahren und wies das Gesuch um superprovisorische Wiederherstellung der

aufschiebenden Wirkung ab. Mit Zwischenentscheid vom 12. Oktober 2017 wies

die Gesundheitsdirektion das Gesuch von A um Wiederherstellung der

aufschiebenden Wirkung ab. Über die Kosten- und Entschädigungsfolgen werde im

Endentscheid entschieden. Eine dagegen erhobene Beschwerde wies das

Verwaltungsgericht mit Urteil vom 15. Februar 2018 ab (Verfahren VB.2017.00702).

C. Mit

Verfügung vom 1. Februar 2019 wies die Gesundheitsdirektion den Rekurs von

A gegen die Verfügung der Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen vom

11.

Juli 2017 betreffend den Entzug der Berufsausübungsbewilligung ab

(Dispositivziffer I). Der Aufsichtsbeschwerde wurde keine Folge gegeben

(Dispositivziffer II). Die Kosten wurden A auferlegt, und es wurde keine

Parteientschädigung ausgerichtet (Dispositivziffern III und IV). Dem Lauf

der Beschwerdefrist und einer allfälligen Beschwerde gegen Dispositivziffer I

wurde die aufschiebende Wirkung entzogen (Dispositivziffer VI).

III.

A. Am

6.

März 2019 gelangte A mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und

beantragte, in Gutheissung der Beschwerde sei die Verfügung der

Gesundheitsdirektion vom 11. Juli 2017 vollumfänglich aufzuheben und ihm

die Bewilligung zur selbständigen Ausübung des Arztberufes (in eigener

fachlicher Verantwortung) vorbehaltlos wieder zu erteilen sowie das definitive

Verbot der selbständigen Ausübung des Arztberufes (in eigener fachlicher

Verantwortung) aufzuheben. Eventualiter sei das Verbot der selbständigen

Ausübung des Arztberufs (in eigener fachlicher Verantwortung) auf zwei Jahre zu

befristen und dem Beschwerdeführer die Bewilligung zur selbständigen Ausübung

des Arztberufs (in eigener fachlicher Verantwortung) vorbehaltlos per

11.

Juli 2019 wieder zu erteilen. Subeventualiter sei die Verfügung der

Gesundheitsdirektion vom 1. Februar 2019 insofern teilweise aufzuheben,

als dass Dispositivziffer III (Mitteilungspflicht) der Verfügung der

Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen vom 11. Juli 2017

vollumfänglich und ersatzlos aufzuheben sei. Subsubeventualiter sei die

vorliegende Angelegenheit an die Vorinstanz, eventuell an die Abteilung

Gesundheitsberufe und Bewilligungen, zur neuen Entscheidung im Sinn der

Erwägungen zurückzuweisen. Alles unter ausgangsgemässer Regelung der Kosten-

und Entschädigungsfolgen für das gesamte bisherige Verfahren und das Verfahren

vor Verwaltungsgericht. In prozessualer Hinsicht beantragte er, es sei Dispositivziffer IV

der vorinstanzlichen Verfügung vom 1. Februar 2019 vollumfänglich

aufzuheben und der vorliegenden Beschwerde die aufschiebende Wirkung wieder zu

erteilen. Schliesslich sei ihm die unentgeltliche Rechtspflege zu bewilligen

und in der Person von Rechtsanwalt B ein unentgeltlicher Rechtsbeistand

beizugeben, wobei darüber vorgängig zur Hauptsache in einem Zwischenentscheid

zu entscheiden sei.

B. Auf

entsprechende Aufforderung des Verwaltungsgerichts belegte A am 18. März

2019.

die Rechtzeitigkeit der Beschwerde.

C. Am

25.

März 2019 beantragte die Gesundheitsdirektion die Abweisung des

Gesuchs um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sowie der Beschwerde

und teilte mit, dass die Praxis von A mittlerweile verkauft worden sei. Die

Rekursabteilung der Gesundheitsdirektion beantragte am 28. März 2019, das

Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei abzuweisen und die

Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Mit

Präsidialverfügung vom 2. April 2019 wurde A aufgefordert, zum Vorbringen

der Beschwerdegegnerin, wonach er seine Praxis in Zürich in der Zwischenzeit

verkauft habe, Stellung zu nehmen. A äusserte sich dazu mit Stellungnahme vom

23.

April 2019 und beantragte gleichentags die Abnahme der angesetzten

Frist zur freigestellten Vernehmlassung zu act. 10 und 11.

Mit Präsidialverfügung vom 26. April 2019 wies das

Verwaltungsgericht das Gesuch von A um Wiederherstellung der

aufschiebenden Wirkung ab. Gleichzeitig wurde ihm die unentgeltliche

Rechtsverbeiständung gewährt und in der Person von Rechtsanwalt B ein

unentgeltlicher Rechtsvertreter für das Beschwerdeverfahren bestellt. Die Frist

zur freigestellten Vernehmlassung zu act. 10 und 11 wurde ihm erstreckt.

Am 11. Juni 2019 reichte A eine Vernehmlassung zu

den Akten. Die Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen liess sich dazu

nicht mehr vernehmen. Auf Aufforderung des Verwaltungsgerichts reichte der

Rechtsvertreter von A am 11. September 2019 seine Honorarnote zu den

Akten.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden

Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)

zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten.

2.

Der Beschwerdeführer rügt zunächst eine Verletzung des

Beschleunigungsgebots durch die Vorinstanz.

2.1

Die

Parteien haben in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf

Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]; vgl. auch § 4a VRG). Der

Zeitraum, der für die Beurteilung der Verfahrensdauer relevant ist, beginnt in

Verwaltungssachen entweder mit der Einreichung eines entsprechenden Gesuchs bei

der zuständigen Behörde oder mit der Rechtshängigkeit der Anfechtung einer

Verfügung. Die Grenze der zulässigen Verfahrensdauer ist unter Berücksichtigung

der spezifischen Umstände des Einzelfalls festzulegen. Dabei wird vorab auf den

Umfang und die Schwierigkeit des Falls, die Wichtigkeit der Angelegenheit für

die Betroffenen, das Verhalten derselben und der Behörden sowie die für die

Sache spezifischen Entscheidungsabläufe abgestellt (BGE 135 I 265 E. 4.4;

BGE 130 I 312 E. 5.2; VGr, 6. März 2014, VB.2014.00022, E. 3.1;

Gerold Steinmann in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische

Bundesverfassung, Kommentar, 3. A., Zürich etc. 2014, Art. 29

N. 22 ff. mit Hinweisen; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte

in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 839 f.).

Gemäss § 27c Abs. 1 VRG haben verwaltungsinterne

Rekursinstanzen innert 60 Tagen seit Abschluss der Sachverhaltsermittlung

zu entscheiden; dieser wird den Parteien angezeigt. Dabei handelt es sich indes

um eine blosse Ordnungsfrist. Deren Überschreiten stellt nicht automatisch eine

Rechtsverzögerung dar, vielmehr kommt es auf die Umstände des Einzelfalls an

(Alain Griffel in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 27c N. 19). Kann eine Rekursinstanz diese

Frist nicht einhalten, teilt sie den Parteien unter Angabe der Gründe mit, wann

der Entscheid vorliegt (§ 27c Abs. 2 VRG).

Ein Rechtsschutzinteresse

an der Feststellung einer Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung ist auch

dann gegeben, wenn die Behörde, der Säumigkeit vorgeworfen wird, wie vorliegend

mittlerweile tätig wurde. Diesfalls besteht das Rechtsschutzinteresse in der

damit verbundenen Genugtuung für die Betroffenen (vgl. BGr, 25. Mai 2012,

1C_439/2011, E. 2.1; BGE 129 V 411 [= Pra 94/2005 Nr. 13]

E. 1.3; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 52).

2.2

Der

Beschwerdeführer vertritt die Ansicht, der Schriftenwechsel sei spätestens am

14.

Februar 2018 abgeschlossen und die Sache damit spruchreif gewesen,

weshalb dieses Datum für die Berechnung der 60-tägigen Bearbeitungsfrist

massgeblich sei. Damit verkennt er jedoch, dass die Behandlungsfrist mit dem

Abschluss der Sachverhaltsermittlungen zu laufen beginnt. Dies ist nicht – oder

jedenfalls nicht notwendigerweise – mit der Beendigung des Schriftenwechsels

gleichzusetzen. Vielmehr sind die Behörden aufgrund der Untersuchungspflicht

befugt und verpflichtet, zu prüfen, ob weitere Sachverhaltsabklärungen

erforderlich sind; dies nicht nur, aber vor allem in umfangreichen, aufwendigen

oder komplizierten Rekursverfahren (Griffel, § 27c N. 13). Vorliegend

erhielt der Beschwerdeführer zwar am 11. Januar 2018 die Möglichkeit, sich

innert 30 Tagen abschliessend zu äussern, worauf er am 14. Februar

2018.

(Eingang bei der Vorinstanz am 16. Februar 2018) das

Ausstandsbegehren zurückzog. Zu berücksichtigen ist jedoch einerseits, dass die

Vorinstanz ihre sich aufgrund des Beschwerdeverfahrens VB.2017.00702 beim

Verwaltungsgericht befindlichen Akten erst am 24. Mai 2018 zurückerhielt.

Andererseits erfolgten nach der abschliessenden Äusserung durch den

Beschwerdeführer vom 14. Februar 2018 weitere Verfahrenshandlungen. So

reichte die Beschwerdegegnerin der Vorinstanz am 27. August 2018, 18. September

2018.

und 1. November 2018 jeweils neue Akten ein. Am 5. November 2018

orientierte die Vorinstanz den Beschwerdeführer darüber und teilte ihm

gleichzeitig mit, dass diese Akten beim Rekursentscheid berücksichtigt würden

und der Entscheid nun zeitnah ergehen werde. Bis dahin ist keine

Rechtsverzögerung durch die Vorinstanz ersichtlich. Die

Sachverhaltsermittlungen der Vorinstanz waren spätestens mit Erhalt der letzten

Akten der Beschwerdegegnerin am 2. November 2018 abgeschlossen. Dies hat

sie dem Beschwerdeführer denn auch angezeigt. Die Behandlungsfrist gemäss

§ 27c Abs. 1 VRG endete folglich am 1. Januar 2019. Am

21.

Dezember 2018 informierte die Vorinstanz den Beschwerdeführer darüber,

dass diese Frist aufgrund unvorhergesehener Abwesenheiten nicht eingehalten werden

könne. Der Entscheid werde bis Mitte Januar 2019 ergehen. Am 21. Januar

2019.

teilte der Beschwerdeführer der Vorinstanz mit, der Entscheid sei bis

dato noch immer nicht eingegangen. Sollte dieser nicht bis Ende Januar 2019

ergehen, sehe er sich gezwungen, Beschwerde wegen Rechtsverzögerung

einzureichen. Daraufhin teilte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer mit, der

Rekursentscheid werde bis Ende Januar 2019 vorliegen. Der angefochtene

Entscheid erging schliesslich am 1. Februar 2019 und ging beim Beschwerdeführer

am 4. Februar 2019 ein.

Bei der Beurteilung der Verfahrensdauer sind speziell die Art

des Verfahrens bzw. die Natur der Sache, das heisst der Streitgegenstand und

die allgemeine Interessenlage, der Umfang und die Komplexität der aufgeworfenen

Sachverhalts- und Rechtsfragen, die Bedeutung der Streitsache für die

Betroffenen und das Verhalten von Parteien und Behörden zu berücksichtigen

(vorn E. 2.1). Kein relevantes Kriterium sind dagegen die Gründe einer von

den Behörden zu verantwortenden übermässigen Verzögerung. Insbesondere

rechtfertigen strukturelle oder organisatorische Mängel sowie chronische

Überlastung keine Verfahrensverzögerungen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG,

§ 4a N. 19, 22). Das Rekursverfahren erweist sich bereits aufgrund

der vorliegenden Akten als eher umfangreich. Darüber hinaus sind auch die

Sachverhalts- und Rechtsfragen von einer gewissen Komplexität. Zu

berücksichtigen ist ausserdem, dass die Vorinstanz den Beschwerdeführer jeweils

über Verzögerungen informierte, wenn auch lediglich auf dessen Nachfragen hin.

Indes ist dem Beschwerdeführer dahingehend zuzustimmen, dass personelle

Engpässe die lange Verfahrensdauer nicht rechtfertigten. Angesichts der

Bedeutung der Streitsache für den Beschwerdeführer – das von der Beschwerdegegnerin

ausgesprochene Berufsausübungsverbot entfaltete die Wirkung per sofort und

stellte sowohl seine berufliche als auch seine finanzielle Zukunft infrage –

ist insgesamt von einer leichten Rechtsverzögerung durch die Vorinstanz

auszugehen. Eine solche kann zwar im Dispositiv des Entscheids festgestellt

werden und/oder bei den Kosten- und Entschädigungsfolgen berücksichtigt werden

(vgl. BGE 129 V 411 [= Pra 94/2005 Nr. 13] E. 1.3). Darauf

ist hier – ebenso wie auf eine materielle Änderung des angefochtenen

Beschlusses – jedoch angesichts des geringfügigen Verstosses gegen das

Beschleunigungsgebot zu verzichten (vgl. Griffel, § 27c

N. 20 f.). Dem Genugtuungsaspekt wird durch die vorliegende

Feststellung in den Erwägungen gebührend Rechnung getragen (vgl. VGr,

13.

Mai 2015, VB.2015.00171, E. 4.2; VGr, 15. März 2013,

VB.2012.00843, E. 3.3).

3.

3.1

Die

selbständige Tätigkeit in einem universitären Medizinalberuf bedarf einer

Bewilligung des Kantons, auf dessen Gebiet sie ausgeübt wird (Art. 34 des

Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe

[MedBG]). Die Bewilligung wird erteilt, wenn die gesuchstellende Person ein

entsprechendes eidgenössisches Diplom besitzt (Art. 36 Abs. 1

lit. a MedBG) und vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch Gewähr

für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (Art. 36 Abs. 1

lit. b MedBG). Die Bewilligung wird entzogen, wenn ihre Voraussetzungen

nicht mehr erfüllt sind oder nachträglich Tatsachen festgestellt werden,

aufgrund derer sie hätte verweigert werden müssen (Art. 38 MedBG; BGr,

17.

Juni 2014,2C_853/2013, E. 5.3). Gemäss Art. 37 MedBG können

die Kantone vorsehen, dass die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung mit

bestimmten Einschränkungen fachlicher, zeitlicher und räumlicher Art oder mit

Auflagen verbunden wird, soweit sie sich aus Erlassen des Bundes ergeben oder

dies für die Sicherung einer qualitativ hochstehenden und zuverlässigen

medizinischen Versorgung erforderlich ist. Das am 1. Juli 2008 in Kraft

getretene Gesundheitsgesetz des Kantons Zürich vom 2. April 2007 (GesG)

sieht lediglich eine zeitliche Einschränkung der Berufsausübungsbewilligungen

vor (vgl. § 4 Abs. 3 GesG).

3.2

Selbständig

bzw. in eigener fachlicher Verantwortung tätige Arztpersonen halten sich an die

in Art. 40 MedBG normierten Berufspflichten. Demgemäss haben sie ihren

Beruf unter anderem sorgfältig und gewissenhaft auszuüben (lit. a) und die

Rechte der Patientinnen und Patienten zu wahren (lit. c). Auch das

kantonale Gesundheitsgesetz verlangt eine sorgfältige Berufsausübung von

Ärzten, die auf die Interessen der Patientin oder des Patienten ausgerichtet

ist und unter Wahrung der Unabhängigkeit erfolgt (§ 12 Abs. 1 GesG).

Zu dieser elementaren Pflicht gehört auch die Pflicht zur Führung von

Patientendokumentationen, die unter anderem dazu dient, die Behandlung

(insbesondere Untersuchungen, Diagnosen, Therapie und Pflege) der Patientinnen

und Patienten festzuhalten. Die Patientinnen und Patienten haben Anspruch auf

Herausgabe der Patientendokumentation in Kopie (§ 13 Abs. 1 und 4

GesG). Bei der Anwendung, Abgabe und Verschreibung von Heilmitteln ergeben sich

die massgebenden Berufspflichten von Ärzten aus der Heilmittelgesetzgebung.

Werden Betäubungsmittel als Heilmittel verwendet, ist ebenfalls das

Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte vom 15. Dezember 2000

(HMG) anwendbar (Art. 2 Abs. 1 lit. b HMG). Trifft das

Heilmittelgesetz keine oder eine weniger weitgehende Regelung, ist das

Bundesgesetz über die Betäubungsmittel und die psychotropen Stoffe vom

3.

Oktober 1951 (BetmG) anwendbar (Art. 1b BetmG). Grundsätzlich

muss, wer mit Heilmitteln umgeht, alle nach dem Stand von Wissenschaft und

Technik erforderlichen Massnahmen treffen, damit die Gesundheit von Mensch und

Tier nicht gefährdet wird (Art. 3 HMG). Dabei müssen gemäss § 14 GesG

auch Ausrüstung, Einrichtung und Räumlichkeiten den Anforderungen an eine

sorgfältige Berufsausübung entsprechen. Bei der Verschreibung und der Abgabe

von Arzneimitteln müssen die anerkannten Regeln der medizinischen und pharmazeutischen

Wissenschaften beachtet werden (Art. 26 Abs. 1 HMG). Desgleichen

verlangt auch Art. 11 Abs. 1 BetmG von den Ärzten, Betäubungsmittel

nur in dem Umfang zu verwenden, abzugeben und zu verordnen, wie dies nach den

anerkannten Regeln der medizinischen Wissenschaften notwendig ist. Gemäss

Art. 9 ff. BetmG sind selbständig tätige Arztpersonen grundsätzlich

zum Verordnen, Verwenden und Abgeben von Betäubungsmitteln befugt. Soweit dies

zur Behandlung von betäubungsmittelabhängigen Personen geschieht, ist für jede

einzelne Behandlung eine Bewilligung des Kantons erforderlich (Art. 3e

Abs. 1 BetmG, in Kraft seit 1. Januar 2010; eine Vorgängerregelung

betreffend Behandlung von heroinabhängigen Personen fand sich in Art. 8

Abs. 7, in Kraft vom 1. Januar 2005 bis Ende 2009). Gemäss

Art. 9 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 17 Abs. 4 BetmG haben

sich selbständige Arztpersonen über die Verwendung der bezogenen

Betäubungsmittel auszuweisen. Sie tragen die Verantwortung für die korrekte

Aufbewahrung und haben den Verbrauch zu dokumentieren (vgl. Art. 44

Abs. 4, Art. 64 und Art. 63 der Verordnung über die

Betäubungsmittelkontrolle vom 25. Mai 2011 [BetmKV]). Auch vor

Inkrafttreten der Betäubungsmittelkontrollverordnung am 1. Juli 2011

mussten Betäubungsmittel getrennt von allen anderen Waren gelagert werden

(Art. 53 Abs. 1 aBetmV), und Ärzte mussten sich jederzeit über deren

Bezug und Verwendung ausweisen können (Art. 62 Abs. 1 aBetmV). Zur

Selbstdispensation berechtigte Ärzte mussten weitergehende Pflichten erfüllen

(Art. 62 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 61 aBetmV).

3.3

Gemäss

Art. 43 Abs. 1 MedBG kann die Aufsichtsbehörde bei Verletzung der

Berufspflichten, der Vorschriften dieses Gesetzes oder von

Ausführungsbestimmungen zu diesem Gesetz als Disziplinarmassnahmen eine

Verwarnung, einen Verweis, eine Busse bis zu Fr. 20'000.-, ein Verbot der

privatwirtschaftlichen Berufsausübung für längstens sechs Jahre (befristetes

Verbot) oder ein definitives Verbot der privatwirtschaftlichen Berufsausübung

für das ganze oder einen Teil des Tätigkeitsspektrums anordnen. Ein dauerndes

Berufsausübungsverbot stellt die schwerste Disziplinarmassnahme dar und setzt

entweder wiederholte schwere Gesetzesverletzungen voraus oder einen Verstoss,

der eine weitere Berufsausübung unter dem Blickwinkel der öffentlichen

Interessen geradezu ausschliesst. Auch eine Häufung mehrerer mittelschwerer

Verstösse kann ein dauerndes Berufsausübungsverbot rechtfertigen. Bei der

Anordnung des dauernden Berufsausübungsverbots muss jedoch aufgrund der

gesamten Umstände darauf geschlossen werden können, dass die betroffene Person

nicht in der Lage ist, künftig den beruflichen Pflichten nachzuleben.

Grundsätzlich muss der Anordnung einer solchen Massnahme eine disziplinarische

Warnung vorangehen (Tomas Poledna, in: Ariane Ayer/Ueli Kieser/Tomas

Poledna/Dominique Sprumont [Hrsg.], Medizinalberufegesetz [MedBG], Kommentar,

Basel 2009 [fortan: Kommentar Medizinalberufegesetz], Art. 43

N. 31 f.).

3.4

Die

Bewilligungspflicht nach Art. 34 MedBG und die Berufspflichten nach

Art. 40 MedBG richten sich an Personen, welche einen universitären

Medizinalberuf selbständig ausüben. Beide Rechtsinstitute haben den Schutz der

öffentlichen Gesundheit zum Ziel. Der Inhalt der Berufspflichten überschneidet

sich teilweise mit den Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung, indem

ihnen das Element der Vertrauenswürdigkeit implizit zugrunde gelegt ist: Durch

die mehrfache und gravierende Verletzung von Berufspflichten kann die

Vertrauenswürdigkeit im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG zerstört

werden (zur Vertrauenswürdigkeit sogleich E. 3.5 und BGr, 13. Januar

2015,2C_504/2014, E. 3.4 f.). Der Verlust der Vertrauenswürdigkeit

kann also, muss aber nicht, aus der Verletzung von Berufspflichten resultieren.

Wie beispielsweise auch im Anwaltsrecht (vgl. BGE 137 II

425.

E. 7.2) ist zwischen Administrativ- und Disziplinarmassnahmen zu

unterscheiden. Der Entzug der Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung nach

Art. 38 MedBG stellt eine prospektive Massnahme dar, weshalb er auch als

"Sicherungsentzug" bezeichnet wird (Jean-François Dumoulin, Kommentar

Medizinalberufegesetz, Art. 38 N. 4). Mit den Disziplinarmassnahmen

nach Art. 43 MedBG sollen Verfehlungen im Zusammenhang mit der

selbständigen beruflichen Tätigkeit nachträglich sanktioniert werden. Dies gilt

auch für das disziplinarische Verbot der selbständigen Berufsausübung nach

Art. 43 Abs. 1 lit. d und e MedBG (z.B. BGr, 18. März 2015,

2C_523/2014, E. 2.2): Es kann nur

ausgesprochen werden, wenn Berufspflichten, Vorschriften des MedBG oder

zugehörige Ausführungsvorschriften verletzt worden sind.

Ein Verbot der selbständigen

Berufsausübung nach Art. 43 Abs. 1 lit. d und

e MedBG gilt auf dem gesamten Gebiet der Schweiz; es setzt jede

Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung ausser Kraft (Art. 45

MedBG). Demgegenüber wirkt der Entzug der Bewilligung nach Art. 38 MedBG nur in dem Kanton, in dem sie

ausgestellt wurde. Zudem hat der Entzug der Bewilligung keine zeitliche

Wirkung: Sofern die Voraussetzungen nach Art. 36

Abs. 1 und 2 MedBG erfüllt sind, kann erneut eine Bewilligung zur

selbständigen Berufsausübung erteilt werden; dies allerdings nur, wenn kein

Verbot nach Art. 43 Abs. 1 lit. d und e MedBG

wirksam ist (BGr, 17. Juni 2014,2C_879/2013, E. 4.3).

3.5

Vertrauenswürdig

im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG ist, wer über einen

guten Leumund verfügt bzw. allgemein vertrauenswürdig ist (vgl. Botschaft des

Bundesrats vom 3. Dezember 2004 zum Medizinalberufegesetz, BBl 2005

173.

ff., 226). Wer in eigener Verantwortung eine Arztpraxis führt, muss

Gewähr für ein integres persönliches Verhalten bei der Berufsausübung bieten.

An die Vertrauenswürdigkeit, die dem Schutz der öffentlichen Ordnung und

Gesundheit dient, sind hohe Anforderungen zu stellen (VGr, 10. Juli 2014,

VB.2014.00372, E. 2.1 [nicht publiziert] mit Hinweis auf BGr,

14.

Juli 2009,2C_68/2009, E. 2.3 und BGr, 10. Januar 2007,

2P.231/2006, E. 9.2). Die Vertrauenswürdigkeit muss nicht nur im

Verhältnis zwischen Arzt und Patient bestehen, sondern auch zwischen Arzt und

Behörde (BGr, 24. Juni 2008,2C_191/2008, E. 5.2). Des zur

selbständigen Berufsausübung vorausgesetzten Vertrauens erweist sich ein Arzt

dann als würdig, wenn von ihm aufgrund seiner bisherigen Berufstätigkeit und

Lebensführung erwartet werden darf, dass er bei der selbständigen Ausübung seines

Berufs alle notwendige Sorgfalt anwenden wird. Daneben muss die Behörde die

Gewissheit haben, dass sich der praktizierende Arzt an die

Gesundheitsgesetzgebung und an ihre Entscheide, insbesondere auch an diejenigen

der Aufsichtsbehörde, hält (VGr, 10. Juli 2013, VB.2013.00389, E. 3.2

mit Hinweis auf VGr, 8. Mai 2013, VB.2013.00087, E. 2 und VGr,

30.

September 2004, VB.2004.00097, E. 2.2).

3.6

Die

Vertrauenswürdigkeit kann durch verschiedene Faktoren beeinträchtigt werden. So

wird vorausgesetzt, dass keine berufsrelevanten Straftaten vorliegen. Die

berufliche Relevanz einer Straftat bestimmt sich einerseits nach der Schwere

und andererseits nach dem Zusammenhang mit der Ausübung des Medizinalberufs

(vgl. Boris Etter, Handkommentar Medizinalberufegesetz, Bern 2006, Art. 36

N. 10). Nicht jedes (tadelnswerte) Verhalten kann für die Beurteilung der

Vertrauenswürdigkeit herangezogen werden, sondern nur jenes, das einen Bezug

zur selbständigen Tätigkeit im medizinischen Sektor aufweist. Das für die Vertrauenswürdigkeit

relevante Verhalten ist aber nicht auf die berufliche Tätigkeit in konkreten

Fällen beschränkt. Auch das Verhalten ausserhalb der eigentlichen

Berufstätigkeit ist massgebend, wobei namentlich die charakterliche Eignung der

betreffenden Person zu berücksichtigen ist. Sodann darf die

Vertrauenswürdigkeit nicht nur dann verneint werden, wenn Patienten in der

Vergangenheit konkret gefährdet wurden, denn bei der Beurteilung der

Vertrauenswürdigkeit dürfen auch weitere Faktoren berücksichtigt werden. So kann

die Vertrauenswürdigkeit beispielsweise auch dann verneint werden, wenn durch

das Verhalten einer Person Patienten abstrakt gefährdet werden oder wenn ein

Gesuchsteller wiederholt gegen Weisungen der Aufsichtsbehörde verstösst oder

eine Zusammenarbeit mit dieser beharrlich verweigert (BGr, 4. Dezember 2010,

2C_853/2013, E. 5.4 f.; BGr, 4. Dezember 2010,2C_57/2010,

E. 5.3; VGr, 5. November 2009, VB.2009.00260, E. 5.3; VGr,

8.

Mai 2013, VB.2013.00087, E. 5.3).

4.

Der Beschwerdeführer bemängelt die vorinstanzliche

Sachverhaltsfeststellung. Zunächst ist deshalb zu prüfen, welcher Sachverhalt

vorliegend erstellt ist.

4.1

7.

November 2007 führte die Kantonale Heilmittelkontrolle Zürich gemeinsam

mit der Kantonspolizei Zürich eine Inspektion in der Praxis und der Privatwohnung

des Beschwerdeführers durch. Dabei wurde festgestellt, dass der

Beschwerdeführer trotz Widerrufs der entsprechenden Bewilligung die

Selbstdispensation von Arzneimitteln betrieb. Gemäss dem Inspektionsbericht sei

die Betäubungsmittelbuchführung unübersichtlich, unleserlich und nicht

nachvollziehbar. Die Ein- und Ausgänge der Betäubungsmittel seien nur

unvollständig dokumentiert. Die Abgabe von Ketalgin (Methadon) an einen

Patienten sei ohne Bewilligung des Kantonsärztlichen Dienstes zur Behandlung

von Betäubungsmittelabhängigen erfolgt. Schliesslich sei die behauptete

Herstellung der hochkonzentrierten Lidocain-HCl-Salbe ohne Bewilligung zur

Herstellung von Arzneimitteln und ohne die nötige Fachkenntnis erfolgt. Die

Salbe sei jedoch nicht an Patienten angewendet worden. Sodann wurde

festgestellt, dass diese Mängel eine Gefährdung von Menschen nicht

ausschliessen würden. Am 19. März 2008 holte die Kantonale

Heilmittelkontrolle die für die unrechtmässige Abgabe vorgesehenen Arzneimittel

beim Beschwerdeführer ab und beschlagnahmte sie vorsorglich. Mit Verfügung vom

18.

April 2008 ordnete die Kantonale Heilmittelkontrolle an, die beim

Beschwerdeführer am 19. März 2008 beschlagnahmten Heilmittel würden

entschädigungslos eingezogen und vernichtet. Den dagegen vom Beschwerdeführer

erhobenen Rekurs wies die Gesundheitsdirektion am 2. April 2012 ab, soweit

darauf eingetreten wurde. Aufgrund der mehrfachen Abgabe von Ketalgin an einen

Patienten ohne Bewilligung wurde der Beschwerdeführer mit Strafbefehl vom 17. März

2010.

wegen der Übertretung im Sinn von Art. 22 in Verbindung mit

Art. 11 BetmG mit einer Busse von Fr. 800.- bestraft. Demgegenüber

wurde die Untersuchung wegen Vergehen gegen das Heilmittelgesetz im

Zusammenhang mit dem Lidocain eingestellt.

Der Beschwerdeführer wendet diesbezüglich ein, es sei nicht

ersichtlich, inwiefern der Bezug von Heilmitteln für Fr. 167'539.- im

Zeitraum vom 1. August bis 13. November 2007 gegen die ärztliche

Sorgfaltspflicht sowie die gesundheits-, heilmittel- oder betäubungsmittelgesetzlichen

Vorgaben verstossen haben soll. Dass zudem Medikamente aus dem Warenlager der

Arztpraxis im Wert von rund Fr. 70'000.- beschlagnahmt und kostenpflichtig

vernichtet worden seien, stelle faktisch eine weitere Bestrafung des Beschwerdeführers

dar. Dies tut insofern nichts zur Sache, als die Verfügung der

Gesundheitsdirektion vom 2. April 2012 unbestrittenermassen rechtskräftig

und darin dargelegt wurde, weshalb es sich bei den vorgefundenen Arzneimitteln

um eine dem Beschwerdeführer nicht erlaubte Privatapotheke handle. Selbst wenn

damit bereits eine Disziplinierung ausgesprochen worden sein sollte, bedeutet

dies nicht, dass dieser Vorfall für den Entzug der Berufsausübungsbewilligung

nicht mehr berücksichtigt werden dürfte.

Den Vorwurf, er habe einem betäubungsmittelabhängigen

Patienten Methadon abgegeben, bestreitet der Beschwerdeführer nicht. Er hält

jedoch fest, dass es sich dabei um einen Einzelfall gehandelt habe. Sodann sei

ihm zum Ergebnis der Inspektion vom 7. November 2007 nie das rechtliche

Gehör gewährt worden. Insbesondere habe er sich vor Erlass des Schreibens des

Kantonsärztlichen Dienstes vom 14. Februar 2008 nicht eingehend äussern

können. Dies trifft mindestens insofern nicht zu, als der Kantonsärztliche

Dienst den Beschwerdeführer am 4. Februar 2008 aufgefordert hatte, zu der

im Inspektionsbericht der Kantonalen Heilmittelkontrolle erwähnten Abgabe von

Methadon schriftlich und unter Beilage der entsprechenden Krankengeschichte

Stellung zu nehmen. Dem kam der Beschwerdeführer am 12. Februar 2008 nach,

worauf der kantonsärztliche Dienst das Schreiben vom 14. Februar 2008

erliess. Insofern ist keine Gehörsverletzung ersichtlich.

4.2

3.

Oktober 2013 wurde der Beschwerdeführer vom Kantonsärztlichen Dienst

verwarnt, weil er die ärztliche Sorgfaltspflicht bei der Verschreibung von

Arzneimitteln verletzt habe. Der Beschwerdeführer habe einem Patienten am

8.

August 2013 Arzneimittel, welche in der Schweiz nicht zugelassen seien,

zwecks Unterstützung des Krafttrainings verschrieben, um den vom Patienten

vorgenommenen Import dieses Arzneimittels abzusichern. Die vom Beschwerdeführer

vorgenommene Verschreibung verstosse gegen Art. 9 und 26 HMG und verletze

somit die ärztliche Sorgfaltspflicht. Diesen Vorfall anerkennt der Beschwerdeführer,

macht jedoch geltend, dass der Verstoss keinesfalls schwerwiegend sei.

4.3

Anlässlich

der Inspektion der Kantonalen Heilmittelkontrolle vom 11. Februar 2014

wurden verschiedene Mängel festgestellt. Der Umgang mit kontrollierten

Substanzen des Verzeichnisses a (Betäubungsmittel) habe zwar den

gesetzlichen Anforderungen entsprochen, und über die Ein- und Ausgänge sei

übersichtlich Buch geführt worden. Indes habe eine jährliche

Betäubungsmittelbestandeskontrolle gefehlt. Dabei handle es sich um einen

wesentlichen Mangel, d. h.

es besteht ein bedeutendes Risiko, dass der Mangel zu einem Produkt führt,

welches nicht spezifikationskonform ist bzw. nicht der Zulassung entspricht.

Die Bezüge der kontrollierten Substanzen des Verzeichnisses b (psychotrope

Stoffe) seien aus den Lieferscheinen ersichtlich gewesen. Der Beschwerdeführer

habe den Inspektoren versichert, dass die Abgaben elektronisch abrufbar seien.

Dies habe im Rahmen der Inspektion nicht überprüft werden können, weil der

Zugriff auf das System nicht möglich gewesen sei und ein hohes

Patientenaufkommen geherrscht habe. Weiter wurde namentlich bemängelt, dass ein

geeignetes, schriftliches Qualitätssicherungssystem fehle (wesentlicher Mangel)

und Arzneimittel für Fremdpersonen zugänglich seien, wobei es sich um einen

kritischen Mangel handle, d. h.

es besteht ein bedeutendes Risiko, dass der Mangel zu einem Produkt führt,

welches den zu behandelnden Menschen gefährdet. Festgestellt wurde ausserdem,

dass die Mängel der letzten Inspektion "grösstenteils" behoben worden

seien. Bezüglich Arzneimittel- und Patientensicherheit seien die

Voraussetzungen der bestehenden Detailhandelsbewilligung zum Betrieb der

ärztlichen Privatapotheke nur gegeben, wenn die Mängel behoben würden.

Dazu macht der Beschwerdeführer einzig geltend, er habe den

Kontrolleuren mitgeteilt, dass die Abgaben der kontrollierten Substanzen des

Verzeichnisses b (psychotrope Stoffe) elektronisch abrufbar seien. Dass

dies mangels Zugriffsmöglichkeit auf das System und aufgrund des hohen

Patientenaufkommens nicht habe kontrolliert werden können, dürfe ihm nicht zu

Vorwurf gemacht werden. Soweit die Vorinstanz diesbezüglich festhält, es sei

davon auszugehen, dass das Vorbringen des Beschwerdeführers, wonach die Abgaben

der psychotropen Stoffe elektronisch dokumentiert seien, schon damals nicht der

Wahrheit entsprochen haben dürfte, lässt sich dies gestützt auf die Akten nicht

nachweisen und ist deshalb vorliegend unbeachtlich.

4.4

Aufgrund

der Abgabe von MDMA, des regelmässigen Kokainkonsums sowie des Erwerbs und des

Besitzes von Waffen ohne entsprechende Bewilligung wurde der Beschwerdeführer

mit rechtskräftigem Entscheid des Bezirksgerichts Bülach vom 10. November

2015.

zu einer Geldstrafe von 30 Tagessätzen zu Fr. 50.-, wovon

22.

Tagessätze als durch Haft geleistet galten, sowie mit einer Busse von

Fr. 500.- bestraft. Vom Vorwurf der fahrlässigen Tötung im Sinn von

Art. 117 StGB wurde der Beschwerdeführer freigesprochen.

Dazu macht der Beschwerdeführer geltend, die Vorinstanz habe

das Urteil unbesehen des Umstands, dass er vom Hauptvorwurf freigesprochen

worden sei, herangezogen. Ebenfalls finde keine Erwähnung, dass sich die

Veräusserung des MDMA auf einen Einzelfall beschränkt und es sich um eine

unentgeltliche Weitergabe auf Verlangen des damaligen Mitbeschuldigten

gehandelt habe. Es stelle deshalb keinen schwerwiegenden Fall dar, zumal die

Todesfolge dem Beschwerdeführer weder straf- noch verwaltungsrechtlich

anzurechnen sei. Entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers hielt die Vorinstanz

im angefochtenen Entscheid fest, dass der Beschwerdeführer vom Vorwurf der

fahrlässigen Tötung im Sinn von Art. 117 StGB freigesprochen worden sei.

Im Übrigen bestreitet der Beschwerdeführer den Vorfall nicht.

4.5

Anlässlich

der Inspektion der Kantonalen Heilmittelkontrolle vom 31. August 2016

wurde festgestellt, dass die bei der letzten Inspektion am 11. Februar

2014.

festgestellten Mängel nur unvollständig behoben worden seien. Von

insgesamt zehn Mängeln seien sieben nicht und einer nur teilweise behoben

worden. Der Qualitätsstandard in der Arztpraxis habe sich seit der Inspektion

vom 11. Februar 2014 verschlechtert und sei im Hinblick auf den

Detailhandel sowie im Hinblick auf den Umgang mit den kontrollierten Substanzen

als nicht akzeptabel zu bezeichnen. Ein- und Ausgänge der kontrollierten

Substanzen des Verzeichnisses a (Betäubungsmittel) seien nicht rückverfolgbar

dokumentiert worden. Die Einträge seien unübersichtlich, lückenhaft und nicht

nachvollziehbar dokumentiert. Den Inspektoren sei es infolge der lückenhaften Dokumentation

nicht möglich, Warenein- und -ausgänge nachzuvollziehen, Bestandeskontrollen

vorzunehmen oder den jeweiligen Empfänger der Betäubungsmittel zu bestimmen.

Auch die Abgaben der kontrollierten Substanzen des Verzeichnisses b

(psychotrope Stoffe) hätten nicht belegt werden können. Der Beschwerdeführer

habe gegenüber den Inspektoren mehrmals betont, dass die fehlende Dokumentation

bezüglich der kontrollierten Substanzen das Versäumnis seiner MPA und der

auszubildenden MPA sei. Insgesamt seien sieben kritische Mängel angetroffen

worden. Der Umgang mit kontrollierten Substanzen der Verzeichnisse a und b

(Betäubungsmittel und psychotrope Stoffe) müsse in Anbetracht der fehlenden

Dokumentation als unsorgfältig bezeichnet werden. Aufgrund der Nichtbehebung einer

Vielzahl von Mängeln sowie der Neuaufnahme weiterer Mängel sei die Einhaltung

der sorgfältigen Berufsausübung des Bewilligungsinhabers im Sinn von § 12

GesG aus Sicht der Kantonalen Heilmittelkontrolle nicht gegeben. Bei der

Inspektion des Kantonsärztlichen Dienstes vom 22. November 2016 wurden

erneut zahlreiche Mängel festgestellt. So ergab die zufällige Durchsicht von

vier Krankengeschichten, dass die Patientendokumentation unvollständig geführt

wurde. Aus den eingesehenen Patientendokumentationen waren weder der Grund für

die Behandlung noch die Diagnose, weitere Untersuchungsergebnisse oder der

Verlauf ersichtlich. Der Beschwerdeführer erklärte dies damit, dass er

"vieles im Gedächtnis" habe, beispielsweise auch, welche Medikamente

er verschreibe. Er werde dies sicherlich zukünftig optimieren und mehr

dokumentieren. Hinsichtlich des hohen Bezugs von Dormicum und Benzodiazepinen

räumte der Beschwerdeführer ein, er habe Fehler gemacht und "alles zu

wenig dokumentiert".

Zum Vorwurf der unvollständigen Patientendokumentation macht

der Beschwerdeführer geltend, bei der Inspektion seien nur gerade jene Dossiers

kontrolliert worden, die er noch nicht habe nachführen können. Er habe die

gesamte Patientendokumentation elektronisch geführt; in den physischen Dossiers

seien jedoch in besonderen Fällen zusätzlich Angaben gemacht worden. Die

elektronisch erfassten Patientendossiers seien nicht überprüft worden. Der

Vorwurf, er habe laut eigenen Angaben Patientendokumentationen weitgehend im

Gedächtnis geführt, entspreche nicht den Tatsachen. Er habe lediglich gemeint,

dass er seine langjährigen Patienten gut kenne und vieles im Kopf habe. Damit

habe er in keiner Weise gesagt, dass er auf eine Patientendokumentation

gänzlich verzichtet habe. Zunächst ist festzuhalten, dass die Vorinstanz dem

Beschwerdeführer nicht vorwirft, er habe gänzlich auf eine

Patientendokumentation verzichtet. Sie kam vielmehr zum Schluss, dass die

Patientendokumentationen unsorgfältig und unvollständig geführt seien. Sodann

bestritt der Beschwerdeführer anlässlich der Inspektion vom 22. November

2016.

nicht, dass die Patientendokumentation unvollständig sei, sondern machte

geltend, er wolle dies zukünftig optimieren und mehr dokumentieren. Bezüglich

seines Vorbringens, er führe eine elektronische Patientendokumentation, ist

festzuhalten, dass auch das alleine deren Vollständigkeit und Aktualität nicht

garantiert.

Soweit der Beschwerdeführer den hohen Bezug von Dormicum

bestreitet, ist festzuhalten, dass bereits anlässlich der Inspektion vom 31. August

2016.

festgestellt wurde, dass die Ein- und Ausgänge von kontrollierten

Substanzen nicht rückverfolgbar dokumentiert wurden. Der Beschwerdeführer

konnte über den Verbleib von 555 Packungen Dormicum und 110 Packungen

Ritalin keine Angaben machen. Ähnliches zeigte sich bei der Inspektion vom

22.

November 2016. Der Beschwerdeführer konnte keine Auskunft darüber

geben, welchen Patientinnen und Patienten er Dormicum und Benzodiazepine

abgegeben hat. Dies ergab sich auch nicht aus den Patientenakten. Darüber

hinaus gab der Beschwerdeführer anlässlich der Hafteinvernahme vom

1.

Dezember 2016 zu, hinsichtlich der Verschreibung von Dormicum im Jahr

2016.

keine Dokumentation geführt zu haben. Dies bestätigte auch die ehemalige

Praxisassistentin D.

4.6

Mit

Strafbefehl vom 30. Oktober 2018 wurde der Beschwerdeführer wegen der

mehrfachen Übertretung des Heilmittelgesetzes sowie der mehrfachen Übertretung

des Gesundheitsgesetzes mit einer Busse von Fr. 500.- bestraft. Die

Staatsanwaltschaft führte aus, der Beschwerdeführer habe zwischen dem

1.

Oktober 2015 bzw. 1. November 2015 und 31. August 2016

Ritalin und Ritalin LA, Dormicum, Rohypnol, Stilnox und Stilnox CR sowie

Zolpidem und Zolpidem CR bestellt. In Kenntnis seiner ärztlichen Sorgfalts- und

Dokumentationspflicht in Bezug auf den Umgang mit Heilmitteln habe er es

unterlassen, die Differenz zwischen der Bestellmenge und den in den

Patientendossiers notierten Abgabemengen zu dokumentieren. So habe er bezüglich

dieser Differenzmenge weder Empfänger, Diagnose, Abgabedatum noch abgegebene

Menge in den Patientendossiers aufgeführt und auch keine aktuellen und

jährlichen Bestandeskontrollen der vorgenannten Betäubungsmittel und

psychotropen Stoffe unterhalten. Aufgrund der fehlenden Dokumentation sei es

dem Beschwerdeführer nicht möglich, den nötigen Überblick über sämtliche

Patienten, denen er diese Arzneimittel abgegeben habe, über die Daten der

Abgaben sowie über die abgegebene Menge zu wahren. Dadurch habe er eine

abstrakte Gesundheitsgefährdung für die betroffenen Patienten geschaffen und

seine berufliche Sorgfaltspflicht massiv verletzt, was er gewusst und gewollt,

zumindest aber in Kauf genommen habe.

Die Verwaltungsrechtspflegebehörden sind grundsätzlich an

die tatsächlichen Feststellungen in rechtskräftigen Strafurteilen gebunden.

Dies gilt auch, wenn der Strafentscheid im Strafbefehlsverfahren ergangen ist.

Um widersprüchliche Entscheide zu vermeiden, darf die Verwaltungsbehörde von

den tatsächlichen Feststellungen eines Strafgerichts nur dann abweichen, wenn

(1.) die Verwaltungsbehörde Tatsachen feststellt und ihrem Entscheid

zugrunde legt, die dem Strafrichter unbekannt waren oder die er nicht beachtet

hat, wenn (2.) die Verwaltungsbehörde zusätzliche Beweise erhebt, deren

Würdigung zu einem anderen Entscheid führt, oder wenn die Beweiswürdigung durch

das Strafgericht den feststehenden Tatsachen klar widerspricht, oder wenn (3.)

das Strafgericht bei der Rechtsanwendung bezogen auf den Sachverhalt nicht

sämtliche Rechtsfragen abgeklärt hat (Plüss, § 7 N. 23 f.). In Abweichung

der Beurteilung durch die Staatsanwaltschaft hielt die Vorinstanz fest,

aufgrund der Aktenlage dürfe und müsse auch davon ausgegangen werden, dass der

Beschwerdeführer Betäubungsmittel in erheblichem Umfang auch an

betäubungsmittelabhängige Personen oder zumindest an Personen mit einer

Suchtproblematik abgegeben habe, was die Suchtproblematik generell verstärke

und zudem ohne die hierfür erforderliche Bewilligung erfolgt sei. In Ergänzung

der Beurteilung durch die Staatsanwaltschaft sei deshalb nicht nur davon

auszugehen, dass der Beschwerdeführer bei der Abgabe der Arzneimittel seine

Dokumentationspflicht verletzt und damit auch den Überblick über seine Abgaben

verloren habe, sondern auch davon, dass er diese Arzneimittel nicht in dem

Umfang abgegeben und verwendet habe, wie dies nach den anerkannten Regeln der

Medizin notwendig sei. Aufgrund der Angaben des Beschwerdeführers, Dormicum

einer Gruppe von ca. 20 bis 30 Personen abgegeben zu haben, was

darauf schliessen lasse, dass die Abgabe an ein und dieselbe Person auch über

einen längeren Zeitraum hinweg erfolgt sei, seien eine medizinische Indikation

und ein therapeutischer Zweck für diese Abgaben auszuschliessen. Damit geht die

Vorinstanz über die tatsächlichen Feststellungen im Strafbefehl vom 30. Oktober

2018.

hinaus. Die Voraussetzungen für eine solche Abweichung sind im

vorliegenden Fall indes nicht gegeben. Darüber hinaus lässt sich gestützt auf

die dem Verwaltungsgericht vorliegenden Akten nicht nachweisen, dass der

Beschwerdeführer Betäubungsmittel an betäubungsmittelabhängige Personen oder an

Personen mit einer Suchtproblematik abgegeben hat. Diese

Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz haben deshalb unbeachtlich zu

bleiben.

4.7

Schliesslich

geht aus den Akten hervor, dass der Beschwerdeführer seiner Pflicht zur

Herausgabe von Patientendossiers nicht nachkommt. So geht aus einer Aktennotiz

der Gesundheitsdirektion vom 11. Dezember 2017 hervor, dass mehrere

Patientinnen und Patienten, die dringend ihre Krankengeschichten benötigten, den

Beschwerdeführer nicht erreichten. Mit Schreiben vom 27. August 2018 wies

die Vorinstanz den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers auf die Pflicht des

Beschwerdeführers betreffend Aufbewahrung und Herausgabe von

Patientendokumentationen hin. Sie hielt fest, dass bei der Gesundheitsdirektion

Anfragen von ehemaligen Patientinnen und Patienten eingingen, welche sich seit

nunmehr fast einem Jahr erfolglos um die Herausgabe ihrer

Patientendokumentationen bemühten. Am 19. September 2018 liess die

Vorinstanz dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers eine Liste der

Patientinnen und Patienten zukommen, welche sich betreffend Herausgabe der

Patientendokumentationen an die Gesundheitsdirektion gewandt hätten, nachdem

mehrere direkt an den Beschwerdeführer gerichtete Versuche (per Mail, per

Telefon sowie brieflich) erfolglos geblieben seien. Die Liste betreffe

lediglich die zwischen November 2017 und Januar 2018 bei der

Gesundheitsdirektion eingegangenen Meldungen. Am 4. Februar 2019 leitete

die Vorinstanz dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers erneut eine Liste von

ehemaligen Patientinnen und Patienten weiter, mit der Bitte, um die Herausgabe

der Patientendokumentationen bemüht zu sein.

Diesbezüglich macht der Beschwerdeführer geltend, der

Vorwurf, er verletze seine Pflicht zur Herausgabe der Patientendokumentationen,

sei absurd. Sämtliche sich in der Praxis befindlichen Akten und damit auch die

Patientendossiers seien anlässlich der Strafuntersuchung durch die

Staatsanwaltschaft beschlagnahmt worden. Der Beschwerdeführer habe deshalb im

fraglichen Zeitraum gar keinen Zugriff auf die Dossiers gehabt. Dazu hat das

Verwaltungsgericht bereits im Urteil vom 15. Februar 2018 festgestellt,

dass der Beschwerdeführer die betreffenden Patientinnen und Patienten über die

Beschlagnahmung ihrer Patientendossiers hätte informieren oder in dringlichen

Fällen Kopien von der Staatsanwaltschaft hätte herausverlangen müssen.

Allerdings war er für seine Patientinnen und Patienten offenkundig nicht

erreichbar. Die Nichtbeantwortung von Telefonaten und Briefen über Wochen

hinweg ist aber mit der Sorgfaltspflicht nicht zu vereinbaren (VGr,

15.

Februar 2018, VB.2017.00702, E. 5.1.2 S. 14 f.). Daran

ändert nichts, dass der Beschwerdeführer geltend machte, seine ehemalige Praxisassistentin

sei seinen Anweisungen nicht nachgekommen, er habe kein Personal für die

Erledigung dieser Pendenzen gehabt und sei selber gesundheitlich stark

angeschlagen und in stationärer Behandlung gewesen. Vielmehr obliegt es dem

Beschwerdeführer, seinen Berufspflichten jederzeit nachzukommen (vgl. § 13

Abs. 5 GesG). Den Vorwurf der Vorinstanz, wonach der Beschwerdeführer

auch nach diesem Urteil des Verwaltungsgerichts seine Pflicht zur Herausgabe

von Patientendossiers nicht wahrgenommen habe, bestreitet der Beschwerdeführer

im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht. Aus den von ihm im

Beschwerdeverfahren eingereichten Akten ist zwar ersichtlich, dass er

mittlerweile Patientendokumentationen an verschiedene Patientinnen und

Patienten herausgegeben hat. Nichtsdestotrotz bleibt festzuhalten, dass der

Beschwerdeführer die Patientendokumentationen erst mit grosser Verzögerung und

nach mehreren Aufforderungen durch die Vorinstanz herausgegeben hat.

5.

Nachfolgend ist zu prüfen, ob der Entzug der Bewilligung

des Beschwerdeführers zur selbständigen Berufsausübung im Kanton Zürich gemäss

Art. 38 Abs. 1 MedBG bzw. § 5 Abs. 1 GesG durch die

Beschwerdegegnerin rechtmässig erfolgt ist.

5.1

Nach dem

oben Ausgeführten ist der Vorinstanz zuzustimmen, dass der Beschwerdeführer

trotz verschiedentlicher Beanstandungen und Ermahnungen über mehrere Jahre

hinweg mit zahlreichen Verstössen gegen die Gesundheits-, Betäubungsmittel- und

Heilmittelgesetzgebung negativ aufgefallen ist. Die Verstösse des

Beschwerdeführers gegen die Berufspflichten (Selbstdispensation von

Arzneimittel ohne entsprechende Bewilligung, nicht nachvollziehbare

Betäubungsmittelbuchführung, unvollständige Dokumentation der Ein- und Ausgänge

von Betäubungsmitteln mit erheblichen Differenzmengen, Abgabe von Methadon an

einen Patienten ohne entsprechende Bewilligung, Herstellung einer

hochkonzentrierten Lidocain-HCl-Salbe ohne entsprechende Bewilligung und ohne

die nötigen Fachkenntnisse, Verschreibung von in der Schweiz nicht zugelassenen

Arzneimitteln an einen Patienten, Fehlen eines geeigneten schriftlichen

Qualitätssicherungssystems, Zugänglichkeit von Arzneimitteln für Fremdpersonen,

fehlende Dokumentation der kontrollierten Substanzen, unvollständige

Patientendokumentationen, Verletzung der Pflicht zur Herausgabe der

Patientendokumentationen; vgl. vorn E. 3.2 und 4) dürften je für sich

alleine genommen zwar nicht ausreichen, um dem Beschwerdeführer die

Vertrauenswürdigkeit abzusprechen. In ihrer Häufung und Gesamtheit erscheinen

sie aber – entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers – durchaus als

schwerwiegend, zumal der Beschwerdeführer verschiedentlich aufgefordert wurde,

die Mängel zu beseitigen. Diesen Aufforderungen kam er aber – wenn überhaupt –

nur ungenügend nach. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, es sei in

seinen 19 Jahren Berufstätigkeit nie auch nur zu einer einzigen

tatsächlichen gesundheitlichen Beeinträchtigung einer Patientin oder eines

Patienten gekommen, ist dies nicht ausschlaggebend. Die Vertrauenswürdigkeit

ist nicht abhängig von einer konkreten Gesundheitsgefährdung von Patientinnen

und Patienten. Vielmehr darf die Vertrauenswürdigkeit auch bei einer abstrakten

Gefährdung von Patientinnen und Patienten verneint werden (vgl. vorn

E. 3.6). Eine abstrakte Gefährdung von Patientinnen und Patienten wurde

mit rechtskräftigen Strafbefehl vom 30. Oktober 2018 festgestellt. Darüber

hinaus erwog die Staatsanwaltschaft, der Beschwerdeführer habe seine berufliche

Sorgfaltspflicht mindestens eventualvorsätzlich "massiv" verletzt

(vorn E. 4.5). Hinzu kommt, dass das Verhalten des Beschwerdeführers seit

Jahren immer wieder zu erheblichen gesundheitsrechtlichen Beanstandungen Anlass

gab und er sein Verhalten trotz mehrfacher Verwarnungen und strafrechtlicher

Verurteilungen jeweils nicht massgeblich änderte. Insgesamt sind dem

Beschwerdeführer derart zahlreiche und teilweise auch schwerwiegende

gesundheits- und heilmittelrechtliche Verfehlungen vorzuwerfen, dass sich der

Schluss aufdrängt, seine selbständige Berufstätigkeit stelle eine schwere

Bedrohung der öffentlichen Gesundheit dar. Nachdem der Beschwerdeführer sich

bisher recht uneinsichtig zeigte, der jeweils gelobten Besserung kaum Taten

folgen liess, Versäumnisse seinen Angestellten anlastete, für deren Verhalten

allerdings er verantwortlich war, Vorfälle bagatellisierte und Mängel auch nach

wiederholter Aufforderung nicht beseitigte, muss die Bedrohung der öffentlichen

Gesundheit als unmittelbar eingestuft werden. Aufgrund der gesamten Umstände

sowie der an die Vertrauenswürdigkeit zu stellenden hohen Anforderungen und der

auf die Rechts- und Sachverhaltskontrolle beschränkten Kognition des

Verwaltungsgerichts ist der Schluss der Vorinstanz, dass dem Beschwerdeführer

die Vertrauenswürdigkeit abzusprechen sei, nicht zu beanstanden.

5.2

5.2.1

Der Entzug der Berufsausübungsbewilligung ist ohne Weiteres als zum Schutz der öffentlichen Ordnung und Gesundheit

sowie der Patienten geeignet zu betrachten.

5.2.2

Anders als beim disziplinarischen Entzug handelt es sich beim Entzug der

Berufsausübungsbewilligung nach Art. 38 MedBG um einen "Sicherungsentzug",

der dem objektiven Schutz der öffentlichen Gesundheit im Allgemeinen und dem

Schutz der Patienten im Besonderen dient (vorn E. 3.4). Sind die

Voraussetzungen für die Erteilung nicht mehr erfüllt, steht der

rechtsanwendenden Behörde kein Entschliessungsermessen mehr zu. Darauf weisen

der Wortlaut von Art. 38 MedBG, wonach die Bewilligung entzogen

"wird" (und nicht entzogen werden "kann"), wenn die

Voraussetzungen für deren Erteilung nicht mehr erfüllt sind, und die polizeirechtliche

Natur der Bewilligung hin, welche den Widerruf verlangt, wenn die

Voraussetzungen, unter denen sie erteilt wurde, nachträglich entfallen. Kommt

die zuständige Behörde zum Schluss, die Vertrauenswürdigkeit sei nicht mehr

gegeben, bleibt deshalb als einzige Rechtsfolge der Entzug der erteilten

Bewilligung (vgl. dazu BGr, 17. Juni 2014,2C_853/2013, E. 9.1.2,

wonach der Gesetzgeber die Frage der Erforderlichkeit der Massnahme vorab

entschieden habe). Der Bewilligungsentzug ist damit auch als erforderlich zu qualifizieren.

5.2.3

Der Entzug der Bewilligung ist sodann auch zumutbar, da das öffentliche

Interesse am Schutz der öffentlichen Ordnung und

Gesundheit sowie das Interesse der Patienten an einer Behandlung durch

eine vertrauenswürdige und ihren Beruf sorgfältig ausübende Person das private

Interesse des Beschwerdeführers, weiterhin in Zürich praktizieren zu dürfen,

überwiegt. Ein Entzug der Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit

stellt für die Betroffenen regelmässig eine einschneidende Massnahme dar.

Immerhin ergeben sich vorliegend keine Hinweise darauf, dass der Entzug der

Bewilligung den Beschwerdeführer über das in solchen Fällen übliche Mass

treffen würde, zumal er seine ärztliche Tätigkeit grundsätzlich in einem

Anstellungsverhältnis weiterhin ausüben könnte.

5.2.4

Der Entzug der Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung erweist sich

damit als verhältnismässig.

6.

Sodann ist zu prüfen, ob das als Disziplinarmassnahme

angeordnete unbefristete und damit definitive, schweizweit geltende

Tätigkeitsverbot gemäss Art. 43 Abs. 1 lit. e MedBG rechtmässig

ist.

6.1

Die

disziplinarische Verfolgung verjährt zwei Jahre, nachdem die Aufsichtsbehörde

vom beanstandeten Vorfall Kenntnis erhalten hat (Art. 46 Abs. 1

MedBG). Diese Frist wird durch jede Untersuchungs- oder Prozesshandlung über

den beanstandeten Vorfall unterbrochen, welche die Aufsichtsbehörde, eine

Strafverfolgungsbehörde oder ein Gericht vornimmt (Art. 46 Abs. 2

MedBG; relative Verjährung). Die absolute Verjährungsfrist beträgt zehn Jahre

(Art. 46 Abs. 3 MedBG). Die Aufsichtsbehörde kann in

Disziplinarverfahren zur Beurteilung der von der betroffenen Person ausgehenden

Gefährdung der öffentlichen Gesundheit auch Sachverhalte berücksichtigen, die

verjährt sind (Art. 46 Abs. 5 MedBG). Das vorliegend strittige

aufsichtsrechtliche Verfahren wurde im April 2014 eingeleitet. Damit wurde die

relative Verjährungsfrist unterbrochen, weshalb sämtliche vor April 2012

abgeschlossenen Vorfälle bereits bei Einleitung des aufsichtsrechtlichen

Verfahrens verjährt waren. Die Vorinstanz hielt deshalb zu Recht und

unbestrittenermassen fest, dass abgeschlossene Sachverhalte, die sich vor 2012

ereigneten, lediglich in Bezug auf die Beurteilung der vom Beschwerdeführer

ausgehenden Gefährdung der öffentlichen Gesundheit berücksichtigen werden dürften.

6.2

Anlässlich

der Inspektionen der Kantonalen Heilmittelkontrolle vom 11. Februar 2014

und 31. August 2016 sowie des Kantonsärztlichen Dienstes vom

22.

November 2016 wurden zahlreiche Sorgfaltspflichtverletzungen durch den

Beschwerdeführer festgestellt. Besonders schwer wiegt dabei der mangelhafte

Umgang des Beschwerdeführers mit kontrollierten Substanzen, insbesondere deren

ungenügende und teilweise fehlende Dokumentation. Ins Gewicht fällt ausserdem

das unvollständige Führen der Patientendokumentation. In diesem Zusammenhang

ist auch die Verletzung der Pflicht zur Herausgabe der Patientendokumentationen

zu berücksichtigen. Für die zahlreichen weiteren Verfehlungen kann auf die

E. 4.3 und 4.5 ff. verwiesen werden. Damit hat der Beschwerdeführer

mehrfach und wiederholt gegen die Berufspflichten gemäss Art. 40

lit. a MedBG verstossen.

6.3

Es stellt

sich die Frage, ob die angeordnete Disziplinarmassnahme vorliegend

verhältnismässig ist.

6.3.1

Dazu ist zunächst festzuhalten, dass das definitive Berufsausübungsverbot

ohne Weiteres geeignet ist, die Sicherheit der Patientinnen und Patienten sowie

die öffentliche Gesundheit zu gewährleisten.

6.3.2

Der Beschwerdeführer bestreitet, dass das definitive Berufsausübungsverbot

vorliegend die mildeste mögliche Massnahme darstellt. Diesbezüglich erwog die

Beschwerdegegnerin, aufgrund seines bisherigen Verhaltens bestehe keinerlei

Gewähr dafür, dass er künftig auf die Abgabe von Betäubungsmitteln verzichten

werde. Vielmehr habe er in der Vergangenheit oft genug gezeigt, dass er sich

weder an die geltende Gesetzgebung noch an Auflagen der Gesundheitsdirektion

halte. Sodann habe der Beschwerdeführer in der Vergangenheit gegenüber der

Gesundheitsdirektion wahrheitswidrige Aussagen gemacht. Aufgrund seines

Verhaltens in der Vergangenheit bestehe damit keinerlei Gewähr, dass er sich

zukünftig an gesetzliche Rahmenbedingungen und Auflagen halten würde. Dieses

Vertrauen könne ihm heute nicht mehr entgegengebracht werden. Diese Erwägungen

sind dahingehend zu ergänzen, dass der Beschwerdeführer am 3. Oktober 2013

ein erstes Mal wegen Verletzung der ärztlichen Sorgfaltspflicht verwarnt wurde.

Sodann mögen die Verfehlungen des Beschwerdeführers seit 2014 zwar nicht derart

schwerwiegend sein wie jene in den von ihm zitierten Fällen. Nichtsdestotrotz

stellen seine wiederholten Sorgfaltspflichtverletzungen eine abstrakte

Gefährdung der Patientinnen und Patienten sowie der öffentlichen Gesundheit

dar. Insbesondere die Verletzung der Dokumentationspflicht in Bezug auf

Betäubungsmittel, die mangelhafte Patientendokumentation sowie die Verletzung

der Pflicht zur Herausgabe der Patientendokumentationen sind geeignet, die

Gesundheit von Patientinnen und Patienten zu gefährden. Dass dies eine massive

Verletzung seiner beruflichen Sorgfaltspflicht darstellt, wurde denn auch im

Strafbefehl vom 30. Oktober 2018 festgehalten (vgl. vorn E. 4.6). Das

Verhalten des Beschwerdeführers führt bereits seit Jahren zu Beanstandungen.

Nichtsdestotrotz änderte er sein Verhalten kaum und jedenfalls nicht nachhaltig.

Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass er auch während des laufenden

Verfahrens vor Vorinstanz in Verletzung seiner Berufspflichten seinen

ehemaligen Patientinnen und Patienten ihre Patientendokumentationen nicht bzw.

erst verspätet herausgab. Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen

werden, dass der Beschwerdeführer sein Verhalten in Zukunft den rechtlichen

Gegebenheiten anpassen und seinen beruflichen Pflichten nachkommen wird. Ein

befristetes Tätigkeitsverbot zum Schutz der öffentlichen Gesundheit erscheint

deshalb nicht ausreichend. Auch eine Beschränkung des Tätigkeitsverbots auf

einzelne Tätigkeitsgebiete erscheint nicht ausreichend, zumal die Verfehlungen

des Beschwerdeführers vor allem administrative Belange (Dokumentationspflicht,

Qualitätssicherungssystem etc.) betreffen, die sämtliche Aspekte der

selbständigen ärztlichen Tätigkeit berühren. Insofern ist nicht zu beanstanden,

dass die Beschwerdegegnerin sowie die Vorinstanz zum Schluss kamen, ein

definitives Verbot der selbständigen Berufsausübung sei erforderlich, um die

öffentliche Gesundheit zu schützen.

6.3.3

Das definitive Verbot zur selbständigen Berufsausübung ist die strengste

Disziplinarmassnahme und stellt einen massiven Eingriff in die

Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers dar. Indes überwiegt vorliegend das

öffentliche Interesse am Schutz der öffentlichen

Ordnung und Gesundheit sowie das Interesse der Patientinnen und

Patienten an einer Behandlung durch eine vertrauenswürdige und ihren Beruf

sorgfältig ausübende Person das private Interesse des Beschwerdeführers,

weiterhin in selbständiger Tätigkeit praktizieren zu dürfen. Zu berücksichtigen

ist ausserdem, dass es dem Beschwerdeführer grundsätzlich weiterhin offensteht,

eine unselbständige Tätigkeit auszuüben.

6.3.4

Das definitive Verbot zur selbständigen Berufsausübung erweist sich damit

als verhältnismässig.

7.

Schliesslich verpflichtete die Beschwerdegegnerin den

Beschwerdeführer, einen zukünftigen Arbeitgeber über den Inhalt der Verfügung

vom 11. Juli 2017 zu informieren.

7.1

Gemäss

§ 5 Abs. 2 GesG kann der Entzug der Bewilligung zur selbständigen

Berufstätigkeit veröffentlicht werden. Zur Veröffentlichung einer

ausgesprochenen Disziplinarmassnahme äussert sich das kantonale

Gesundheitsgesetz hingegen nicht. In BGE 143 I 352 (= Pra 107/2018 Nr. 82

E. 4.1 f.) hielt das Bundesgericht fest, dass die Publikation einer

ausgesprochenen Disziplinarmassnahme im Amtsblatt gegen Bundesrecht verstosse.

Eine solche Publikation sei im Bundesrecht, das die Disziplinarmassnahmen

abschliessend regle, nicht vorgesehen. Sodann diene das Register gemäss

Art. 51 MedBG der Information und dem Schutz der Patientinnen und

Patienten, der Qualitätssicherung, statistischen Zwecken, der Erstellung der

medizinischen Demografie und der Information ausländischer Stellen.

Art. 53 MedBG sehe vor, dass die im Register enthaltenen Daten durch ein

Abrufverfahren eingesehen werden können (Abs. 1). Die Daten seien mit

Ausnahme jener zu Disziplinarmassnahmen sowie zu den Gründen für den Entzug

bzw. die Verweigerung der Berufsausübungsbewilligung, welche nur den für die

Erteilung der Berufsausübungsbewilligung zuständigen Behörden zur Verfügung

stehen, frei zugänglich (Abs. 2).

7.2

Die

Verpflichtung des Beschwerdeführers, einen zukünftigen Arbeitgeber über den Inhalt

der Verfügung vom 11. Juli 2017 zu informieren, umfasst auch die

Information über die ausgesprochene Disziplinarmassnahme. Nachdem weder die

Publikation der Disziplinarmassnahme im Amtsblatt noch eine Information von

Drittpersonen im abschliessenden Katalog von Art. 43 Abs. 1 MedBG

vorgesehen ist, wäre eine solche Publikation bzw. Informationspflicht

grundsätzlich rechtswidrig. Vorliegend geht es jedoch nicht nur um eine

Disziplinarmassnahme, sondern insbesondere um den Entzug der

Berufsausübungsbewilligung nach Art. 38 MedBG, mithin um einen sogenannten

Sicherungsentzug. Der vorn genannte Bundesgerichtsentscheid (vorn E. 7.1)

bezieht sich lediglich auf die Publikation von ausgesprochenen

Disziplinarmassnahmen. Zur Zulässigkeit der Publikation eines Entzugs der

Berufsausübungsbewilligung nach Art. 38 MedBG äussert er sich nicht. Im

Hinblick auf eine Publikation rechtfertigt sich eine unterschiedliche

Behandlung von Disziplinarmassnahmen und Sicherungsentzug bereits deshalb, weil

eine Disziplinarmassnahme der Sanktion der betroffenen Medizinalperson dient,

der Sicherungsentzug nach Art. 38 MedBG hingegen dem Schutz der

Patientinnen und Patienten sowie dem Schutz der öffentlichen Ordnung und

Gesundheit. Zur Gewährleistung des Patientenschutzes kann es sich im Einzelfall

als notwendig erweisen, den Bewilligungsentzug nach Art. 38 MedBG zu

publizieren. Dabei stellt eine Publikation im Amtsblatt die schwerste Massnahme

dar.

Vorliegend wurde von einer Publikation im Amtsblatt abgesehen

und der Beschwerdeführer verpflichtet, einen zukünftigen Arbeitgeber über den

Inhalt der Verfügung vom 11. Juli 2017 zu informieren. Diese Massnahme

erweist sich zum Schutz der Patientensicherheit als erforderlich, kann doch ein

zukünftiger Arbeitgeber seiner Aufsichtspflicht über den Beschwerdeführer nur

dann vollumfänglich nachkommen, wenn er Kenntnis von der fehlenden

Vertrauenswürdigkeit bzw. den bisherigen Verfehlungen des Beschwerdeführers

hat. Eine mildere Massnahme ist nicht ersichtlich. Die Information eines

zukünftigen Arbeitgebers über den Inhalt der hier streitigen Verfügung ist

sodann geeignet, die Patientensicherheit zu gewährleisten. Zwar dürfte sich die

Informationspflicht bei der Stellensuche für den Beschwerdeführer erschwerend

auswirken. Indes erscheint es nicht geradezu unmöglich, dass er trotz dieser

erschwerten Umstände eine Anstellung findet. Angesichts der wiederholten

Verfehlungen des Beschwerdeführers ist vorliegend jedenfalls das öffentliche

Interesse am Schutz der Patientinnen und Patienten höher zu gewichten als das

private Interesse des Beschwerdeführers. Damit erweist sich die Verpflichtung

des Beschwerdeführers, einen zukünftigen Arbeitgeber über den Inhalt der

Verfügung vom 11. Juli 2017 zu informieren, als rechtmässig.

8.

8.1

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind

die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und ist ihm keine Parteientschädigung

zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerin beantragte

keine Parteientschädigung.

8.2

Dem

Beschwerdeführer wurde die unentgeltliche Rechtsverbeiständung bereits mit

Präsidialverfügung vom 26. April 2019 gewährt. Zu prüfen bleibt das Gesuch

um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung.

8.2.1

Gemäss § 16 Abs. 1 VRG wird Privaten, denen die nötigen Mittel

fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf

entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen. Mittellos

im Sinn von § 16 VRG ist, wer die Prozess- bzw. Vertretungskosten

lediglich bezahlen kann, wenn er jene Mittel heranzieht, die er für die Deckung

des Grundbedarfs für sich und seine Familie benötigt (Plüss, § 16

N. 18). Als aussichtslos sind Begehren anzusehen, bei denen die Aussichten

auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass

sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Plüss, § 16

N. 46).

8.2.2

In der Präsidialverfügung vom 26. April 2019 wurde bereits dargelegt,

dass von der Mittellosigkeit des Beschwerdeführers auszugehen ist. Die

Beschwerde erwies sich ausserdem nicht als offensichtlich aussichtslos. Dem

Beschwerdeführer ist deshalb die unentgeltliche Prozessführung für das

Beschwerdeverfahren zu gewähren. Die ihm auferlegten Gerichtskosten (vorn

E. 8.1) sind deshalb einstweilen auf die Gerichtskasse zu nehmen.

8.2.3

Gemäss § 9 Abs. 1 der

Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 wird dem

unentgeltlichen Rechtsbeistand der notwendige Zeitaufwand nach den

Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche Verteidigung entschädigt,

wobei die Bedeutung der Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses

berücksichtigt und Barauslagen separat entschädigt werden. Der Stundenansatz

des Obergerichts beträgt gemäss § 3 der obergerichtlichen Verordnung über

die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 (AnwGebV) für amtliche oder

unentgeltliche Rechtsvertretungen Fr. 220.-.

8.2.4

Der Vertreter des Beschwerdeführers macht in seiner Honorarnote einen

Aufwand von rund 74 Stunden sowie Fr. 958.10 für Barauslagen geltend.

Dieser Zeitaufwand erscheint – selbst angesichts des eher aufwendigen

Verfahrens – sehr hoch, ist doch jeweils nur der notwendige Zeitaufwand zu

entschädigen (Plüss, § 16 N. 90). Insbesondere der geltend gemachte

Aufwand von 47,83 Stunden für das Vorbereiten und Verfassen der

Beschwerdeschrift erscheint massiv überhöht, zumal Rechtsanwalt B die

Vertretung von A bereits im Lauf des Rekursverfahrens übernommen hatte und

folglich bereits über Aktenkenntnisse verfügte. Unter Berücksichtigung der

Komplexität des Verfahrens und der umfangreichen Akten erscheint ein Aufwand

von 20 Stunden für das Verfassen der Beschwerdeschrift als angemessen. Für

die Stellungnahme vom 11. Juni 2019 machte der Rechtsvertreter einen

Aufwand von 11,08 Stunden geltend. Auch das erscheint für eine knapp 7-seitige

Stellungnahme als überhöht. Angemessen erscheint ein Aufwand von

4.

Stunden. Der übrige geltend gemachte Stundenaufwand ist nicht zu

beanstanden. Damit ist die Honorarnote um 34,92 Stunden zu kürzen. Zu

entschädigen ist folglich ein Stundenaufwand von 39,16 Stunden zu einem

Stundenansatz von Fr. 220.-, was ein Honorar von Fr. 8'615.20 ergibt.

Sodann macht der Rechtsvertreter Auslagen in Höhe von

Fr. 947.50 für 1'895 Kopien ("Fotokopie Aktenbeizug

Verwaltungsgericht ZH") geltend. Es ist zu beachten, dass das gewissenhafte

Studium der Akten zweifellos zur sorgfältigen Berufsausübung von

Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälten gehört (Art. 12 lit. a des

Bundesgesetzes über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte vom

23.

Juni 2000). Auch wenn im Prinzip jedes Aktenstück von einer gewissen

Relevanz sein kann, müssen Rechtsvertreter und Rechtsvertreterinnen jedoch

nicht zwingend über ein vollständiges Doppel des Dossiers verfügen. Vielmehr

erweist sich – insbesondere bei umfangreichen Dossiers – nur das Kopieren der wesentlicheren

Dokumente als angemessen. Die Rechtsvertreter und Rechtsvertreterinnen haben

anlässlich der Akteneinsicht eine entsprechende Auswahl zu treffen, was ihnen

in der Regel zuzumuten ist (VGr, 9. Mai 2019, VB.2018.00584, E. 7.3.3

mit Hinweis). Vorliegend ergibt sich aus der Honorarnote, dass die Akten dem

Rechtsvertreter des Beschwerdeführers offenbar von der Vorinstanz im Rahmen der

Vorbereitung der Beschwerdeschrift zur Einsicht zur Verfügung gestellt wurden.

Es hätte dem Rechtsvertreter offengestanden, die wesentlichen Dokumente zu

kopieren und anschliessend im Rahmen des laufenden Beschwerdeverfahrens erneut

Akteneinsicht zu verlangen. Demzufolge erscheint vorliegend das Anfertigen von

insgesamt 1'895 Kopien als übermässig. Angesichts des Aktenumfangs sowie

unter Berücksichtigung der umfangreichen Beschwerdeschrift wäre das Anfertigen

von rund 600 Kopien vertretbar gewesen. Demzufolge sind dem

Rechtsvertreter 600 Kopien zum geltend gemachte Satz von Fr. 0.50 zu

entschädigen, was einem Betrag von Fr. 300.- entspricht.

Entsprechend ist Rechtsanwalt B für seinen Aufwand mit

Fr. 8'615.20 zuzüglich Barauslagen von Fr. 310.60 sowie 7,7 %

Mehrwertsteuer auf dem Gesamtbetrag (Fr. 687.30), total mit

Fr. 9'613.10 zu entschädigen.

8.2.5

Der Beschwerdeführer wird auf § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam gemacht,

wonach eine Partei, der die unentgeltliche Rechtspflege gewährt wurde, zur

Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des

Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 240.-- Zustellkosten,

Fr. 5'240.-- Total der Kosten.

3.

Dem

Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Prozessführung für das

Beschwerdeverfahren gewährt.

4.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt, jedoch einstweilen auf

die Gerichtskasse genommen. Die Nachzahlungspflicht des Beschwerdeführers gemäss

§ 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.

5.

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

6.

Der

mit Präsidialverfügung vom 26. April 2019 als unentgeltliche

Rechtsbeistand eingesetzte Rechtsanwalt B wird für seinen Aufwand im

Beschwerdeverfahren mit insgesamt Fr. 9'613.10 (inklusive 7,7 % [Fr.

687.

] Mehrwertsteuer) aus der Gerichtskasse entschädigt. § 16

Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.

7.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

8.

Mitteilung an …