Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00188

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2019.00188

Urteil

der 3. Kammer

vom 10. September 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber

Yannick Weber.

In Sachen

ETH Zürich, vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Stadt Zürich,

vertreten durch den Stadtrat,

dieser vertreten durch das Sicherheitsdepartement,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Gebühren,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Verfügung vom 16. Mai 2017 auferlegte die

Stadtpolizei Zürich der Eidgenössischen Technischen Hochschule (ETH) Zürich

eine Gebühr von insgesamt Fr. 1'207.50 für die exklusive temporäre Nutzung

städtischen öffentlichen Grundes zu Bauzwecken während rund zweieinhalb

Monaten. Der Stadtrat der Stadt Zürich wies eine dagegen erhobene Einsprache am

29. November 2017 unter Kostenauflage an die ETH Zürich ab.

Erwägungen

II.

In der Folge liess die ETH Zürich an das Statthalteramt des

Bezirks Zürich rekurrieren, welches den Rekurs mit Verfügung vom 14. Februar

2019.

abwies und die Verfahrenskosten der ETH auferlegte.

III.

Mit Eingabe vom 18. März 2019 liess die ETH Zürich

beim Verwaltungsgericht Beschwerde erheben und beantragen, der Entscheid des

Statthalteramts vom 14. Februar 2019 sei aufzuheben, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt Zürich. Mit Stellungnahme vom 16. April

2019.

beantragte die Stadt Zürich die Abweisung der Beschwerde und die

Zusprechung einer Parteientschädigung zulasten der ETH. Das Statthalteramt

verzichtete auf eine Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zur

Beurteilung der Beschwerde zuständig. Angesichts des Streitwerts von Fr. 1'207.-

wäre der Einzelrichter zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG), aufgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Sache – zu entscheiden ist die

Frage, ob sich die bundesrechtlich vorgesehene Befreiung der Eidgenossenschaft

und ihrer Anstalten von kantonalen und kommunalen Steuern auch auf

Benützungsgebühren für gesteigerten Gemeingebrauch erstrecke – ist diese jedoch

von der Kammer zu behandeln (§ 38b Abs. 2 VRG).

2.

2.1

Nach § 231

Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG;

LS 700.1) bedarf die Inanspruchnahme öffentlichen Grundes mit Einschluss

des Erdreichs und der Luftsäule zu privaten Zwecken je nach den Umständen einer

Bewilligung oder Konzession. Als Nutzung zu privaten Zwecken im Sinn von § 231 Abs. 1 PBG gilt dabei jede Nutzung des öffentlichen Grundes, welche nicht

durch das Gemeinwesen, unter dessen Hoheit der öffentliche Grund steht, oder in

dessen Auftrag erfolgt. Ob dafür eine Bewilligung oder Konzession erforderlich

ist, entscheidet sich nach der Art, Intensität und Dauer der Inanspruchnahme

des öffentlichen Grundes. Für die nicht mehr bestimmungsgemässe oder nicht

gemeinverträgliche Nutzung des öffentlichen Grundes, den gesteigerten

Gemeingebrauch, genügt eine Bewilligung, während die Sondernutzung, welche als

nicht bestimmungsgemässe und nicht gemeinverträgliche Nutzung der öffentlichen

Sache zum dauerhaften und oft auch vollständigen Ausschluss Dritter von deren

ordentlichen Nutzung führt, eine Konzession voraussetzt (Tobias Jaag, Gemeingebrauch

und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992, S. 145 ff., 155 f.).

2.2

In der

Stadt Zürich steht die bestimmungsgemässe und gemeinverträgliche Benutzung des

öffentlichen Grundes grundsätzlich jeder Person unentgeltlich zu (Art. 13 Abs. 1

der Allgemeinen Polizeiverordnung vom 6. April 2011 [APV; Amtliche

Sammlung der Stadt Zürich 551.110]). Die vorübergehende Benutzung insbesondere

zu gewerblichen, baulichen, privaten, gemeinnützigen oder politischen

Sonderzwecken, die nicht bestimmungsgemäss oder nicht gemeinverträglich ist und

andere Benutzungsberechtigte beeinträchtigt, ist hingegen bewilligungs- und gebührenpflichtig

(Art. 13 Abs. 2 APV). Die Notwendigkeit einer Bewilligungspflicht für

gesteigerten Gemeingebrauch einer öffentlichen Sache, wie sie das kommunale

Recht vorsieht, ergibt sich aus dem Erfordernis, zwischen den verschiedenen

Nutzungsarten Prioritäten zu setzen und diese zu koordinieren (Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,

Zürich 2016, Rz. 2285 und 2287). Nach Art. 9 der städtischen

Verordnung über die Benutzung des öffentlichen Grundes vom 23. November

2011.

(Benutzungsordnung; Amtliche Sammlung der Stadt Zürich 551.210) kann eine

Bewilligung zur Benutzung des öffentlichen Grundes zu Bauzwecken ausgestellt

werden, sofern der Bauherrschaft kein Privatgrund zur Verfügung steht.

2.3

Die

Beschwerdeführerin nutzte den städtischen öffentlichen Grund bei der

Tannenstrasse 7 in 8006 Zürich vom 1. April bis 19. Juni 2017 im

Umfang von 69 m2 exklusiv für bauliche Sonderzwecke. Dass diese

temporäre Nutzung des städtischen Grundes gesteigerten Gemeingebrauch

darstellte und daher einer Bewilligung bedurfte, stellt die Beschwerdeführerin

nicht in Abrede. Eine solche war ihr denn auch erteilt worden. Vielmehr wendet

sich die Beschwerdeführerin ausschliesslich gegen die ihr in diesem

Zusammenhang auferlegte Gebühr in Höhe von Fr. 1'207.50.

2.4

Da es sich

beim Verhältnis zwischen hoheitsberechtigtem Gemeinwesen und dem Benützer einer

öffentlichen Sache im Gemeingebrauch um eine dem öffentlichen Recht

unterstehende Rechtsbeziehung handelt, ist das vom Benützer für den gesteigerten

Gemeingebrauch geschuldete Entgelt eine öffentliche Abgabe und keine

privatvertragliche Forderung (André W. Moser, Der öffentliche Grund und seine

Benützung, Bern 2011, S. 262). Über deren Rechtmässigkeit ist im Folgenden

zu befinden.

3.

3.1

Die

Eidgenossenschaft sowie ihre Anstalten, Betriebe und unselbstständigen

Stiftungen sind von jeder Besteuerung durch die Kantone und Gemeinden befreit;

ausgenommen sind Liegenschaften, die nicht unmittelbar öffentlichen Zwecken

dienen (Art. 62d des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom

21.

März 1997 [RVOG; SR 172.010]). Diese Bestimmung entspricht unverändert

dem vormaligen Art. 10 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 26. März

1934.

über die politischen und polizeilichen Garantien zugunsten der

Eidgenossenschaft (Garantiegesetz, GarG; BS 1 152, Fassung dieser Bestimmung

gemäss AS 1977 2249 [aufgehoben per 1. Dezember 2003]). Bereits der

Vorgängererlass vom 23. Dezember 1851 (AS III 33) hatte die Befreiung des

Bundes von direkten Steuern der Kantone vorgesehen, um dessen Vermögen davor zu

bewahren, durch kantonale Steuern "bedeutenden Abbruch zu erleiden"

(BBl 1851 III 247 ff., 251 f.). Die Steuerbefreiung des Bundes sollte

Dispositiv

demnach dazu dienen, den Bestand des öffentlichen Zwecken dienenden

Bundesvermögens vor Eingriffen durch kantonale Abgaben zu schützen. Im Jahre

1977 wurde die Steuerbefreiung des Bundes allgemeiner gefasst und auch auf

indirekte Steuern erweitert. Die Botschaft begründete diesen Schritt damit,

dass die gegenseitige Besteuerung der verschiedenen Hoheitsträger kein

taugliches Mittel zur Deckung des öffentlichen Finanzbedarfs sei (BBl 1977 I

789 ff., 803). Bei der Übernahme der Regelung von Art. 10 Abs. 1

GarG in Art. 62d RVOG entschied sich der Gesetzgeber für eine unveränderte

Weiterführung der Norm (vgl. BBl 2001 S. 3615 sowie Thomas Sägesser, Regierungs-

und Verwaltungsorganisationsgesetz RVOG vom 21. März 1997, Kommentar, Bern

2007, Art. 62d N. 1); auf redaktionelle Klarstellungen insbesondere

bezüglich der Praxis betreffend Liegenschaften, die nicht unmittelbar

öffentlichen Zwecken dienen, wurde damit verzichtet (vgl. BGE 130 I 96 E. 3.3

sowie Marco Greter/Alexander Greter in: Martin Zweifel/Michael Beusch [Hrsg.], Bundesgesetz

über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden [StHG], Kommentar

zum Schweizerischen Steuerrecht, 3. A., Basel 2017, Art. 23 N. 5).

3.2 Die ETH

Zürich ist nach Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die

Eidgenössischen Technischen Hochschulen vom 4. Oktober 1991 (ETH-Gesetz;

SR 414.110) eine autonome öffentlich-rechtliche Anstalt des Bundes mit eigener

Rechtspersönlichkeit und demzufolge nach Art. 62d RVOG von kantonaler und

kommunaler Besteuerung befreit. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die

umstrittene Abgabe falle unter dieses Besteuerungsverbot; die

Beschwerdegegnerin geht hingegen davon aus, dass Art. 62d RVOG deren

Erhebung nicht ausschliesse.

4.

4.1 Bei der

Bestimmung der Tragweite des Besteuerungsverbots nach Art. 62d RVOG ist

zunächst die in Lehre und Rechtsprechung vorgenommene Unterscheidung zwischen

Steuern und Kausalabgaben bedeutsam: Während der Bund von der Entrichtung von

Steuern befreit ist, gilt dieser Grundsatz nicht bzw. nur eingeschränkt für die

Entrichtung von Kausalabgaben (Adrian Hungerbühler, Grundsätze des

Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003 S. 505 ff., 507 f.; Daniela

Wyss, Kausalabgaben, Basel 2009, S. 10; Pierre Tschannen/Ulrich

Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 57

N. 6; René Wiederkehr, Kausalabgaben, Bern 2015, S. 5 f.;

Sägesser, Art. 62d N. 5 ff. bzw. 10 ff.). Soweit die

umstrittene Abgabe als Steuer zu qualifizieren wäre, dürfte sie demnach

gegenüber der Beschwerdeführerin grundsätzlich nicht erhoben werden, jedenfalls

soweit die Liegenschaft, für deren Umbau temporär öffentlicher Grund

beansprucht wird, öffentlichen (bzw. hier: anstaltsbetrieblichen) Zwecken

dient.

4.2 Steuern

sind Geldleistungen, die dem Gemeinwesen von Gesetzes wegen gegenleistungslos

geschuldet werden und die zumindest im Nebenzweck der Deckung des öffentlichen

Finanzbedarfs dienen (Markus Reich, Steuerrecht, 3. A., Zürich 2020, § 2

N. 1 mit Hinweisen). Sie unterscheiden sich dadurch von den Kausalabgaben,

dass erstere unabhängig vom konkreten Nutzen oder Verursacheranteil der

steuerpflichtigen Person geschuldet sind, letztere dagegen stets auf einem

persönlichen Verpflichtungsgrund beruhen und meist das Gegenbild einer

staatlichen Leistung zugunsten des pflichtigen Individuums oder das Entgelt für

einen besonderen Vorteil darstellen (BGE 140 I 176 E. 5.2). Kausalabgaben

knüpfen an die im Privatrecht geläufige Vorstellung des Leistungsaustauschs

(Synallagma) an: Für Leistungen, die der Staat erbringt, soll der ihrem Wert

entsprechende Preis bezahlt werden (Peter Karlen, Schweizerisches

Verwaltungsrecht, Zürich etc. 2018, S. 429).

4.2.1

Eine öffentliche Abgabe wird als Gemengsteuer bezeichnet, wenn sie zwar an

eine individuell zurechenbare staatliche Leistung anknüpft, ihr jedoch nur

teilweise Entgeltcharakter und im weiteren Umfang echte Steuerfunktion zukommt,

weil ihre Höhe nicht vollständig durch Kostendeckungs- und

Äquivalenzüberlegungen gerechtfertigt ist (Reich, § 2 N. 19). Für

einen Teil des vereinnahmten Betrages erfolgt also keine Gegenleistung (Helen

Keller/Matthias Hauser, Verfassungskonforme Ertragsverwendung einer

Klimalenkungsabgabe: Funktion und Tragweite des Verfassungsvorbehalts im

Abgaberecht, AJP 2009 S. 803 ff., 807). Das Bundesgericht

entschied in einer dieselben Parteien betreffenden Streitigkeit unter der

Geltung der alten Fassung von Art. 10 GarG, welche noch keine Befreiung

des Bundes von indirekten Steuern vorsah, dass eine Konzessionsgebühr nur insoweit

als (indirekte) Steuer zu qualifizieren wäre, als sie den Rahmen eines

Entgeltes für die Beanspruchung der öffentlichen Sache überschreiten sollte

(BGE 99 Ib 225 E. 4b). Der genannte Entscheid liess offen, ob in der

konkreten Gebühr teilweise ein Steuerbetrag zu erblicken sei, weil indirekte

Steuern dannzumal nicht vom Besteuerungsverbot erfasst waren. Indessen ist er

für die Auslegung von Art. 62d RVOG bedeutsam, weil daraus im Allgemeinen

geschlossen werden kann, dass das – sich nunmehr auf alle Arten von

Steuern erstreckende – Besteuerungsverbot der Erhebung jenes Teils einer

Gemengsteuer entgegensteht, dem echte Steuerfunktion zukommt. Dasselbe ergibt

sich auch aus Sinn und Zweck des Besteuerungsverbots, welches die Erhebung jeder

Steuer zulasten des Bundes ausschliesst: Eine Steuer in Verbindung mit einer

Kausalabgabe erheben zu dürfen, liefe diesem zuwider, weshalb der Bund bei

Gemengsteuern von der Bezahlung der Steuerkomponente – nicht aber vom

Gebührenteil – befreit ist (ebenso zu Art. 10 GarG Peter Locher, Zur

Auslegung der Steuerbefreiungsnorm von GarG 10, in: Peter Ruf/Roland

Pfäffli [Hrsg.], Festschrift 100 Jahre Verband bernischer Notare, Langenthal

2003, S. 559 ff., 573; Sägesser, Art. 62d N. 10 ff.;

vgl. auch BGE 121 II 138 E. 4d).

4.2.2

Bei einer als Entgelt für die Benützung öffentlichen Grundes im Rahmen des

gesteigerten Gemeingebrauchs zu entrichtenden Abgabe handelt es sich um eine

Benutzungsgebühr. Diese ist nicht voraussetzungslos geschuldet, sondern knüpft

an eine vom Gesuchsteller anbegehrte, über den schlichten Gemeingebrauch

hinausgehende Beanspruchung öffentlichen Grundes an und wird nach Massgabe der

tatsächlichen Benützung erhoben (so denn auch die Vorgabe von § 231 Abs. 3 PBG). Benutzungsgebühren für die Inanspruchnahme öffentlichen Grundes werden

zwar grundsätzlich kostenunabhängig erhoben und sind nicht dem

Kostendeckungsprinzip – wohl aber dem Äquivalenzprinzip – unterworfen. Soweit

die abzugeltende Leistung einen Marktwert aufweist oder die Abgabepflichtigen

ohne Weiteres auf einen privaten Anbieter ausweichen können, bedarf die Höhe

der Abgabe dennoch keiner formell-gesetzlichen Grundlage, weil deren Begrenzung

wirksam mittels des Äquivalenzprinzips vorgenommen werden kann (zum Ganzen

Moser, S. 263 ff.; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 59 N. 11; René

Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. II, Bern

2014, Rz. 711; BGE 143 II 283 E. 3.7.2 f.; vgl. auch VGr, 26. August

2010, VB.2010.00323, E. 4.2 f.). Das Äquivalenzprinzip kann in

solchen Fällen zugleich zur Feststellung herangezogen werden, ob eine Abgabe

noch als Entgelt für eine individuell zurechenbare staatliche Leistung und

diese damit insgesamt als Kausalabgabe gelten kann (vgl. Wyss, S. 28 f.)

oder ob der Abgabe – soweit dies im Bereich solcher Benutzungsgebühren

überhaupt denkbar ist – in Teilen Fiskalcharakter zukommt und sie deshalb als

Gemengsteuer qualifiziert werden müsste. Übersteigt die Höhe der Abgabe den im

konkreten Fall bestimmbaren Marktwert der staatlichen Gegenleistung

massgeblich, so könnte der Abgabe im überschiessenden Betrag Steuercharakter zukommen.

Andernfalls kommt der Abgabe lediglich eine Ausgleichsfunktion zu, indem sie

sicherstellt, dass derjenige, der öffentlichen Grund benutzt, nicht

bessergestellt wird als jener, der privaten Grund nutzt und dafür bezahlen muss

(vgl. Peter Karlen, Konzessionsabgaben, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann

[Hrsg.], Die Konzession, Zürich/Basel/Genf 2011, S. 73 ff., 77).

4.2.2.1

Gemäss § 229 Abs. 1 PBG ist jeder Grundeigentümer berechtigt,

Nachbargrundstücke zu betreten und vorübergehend zu benutzen, soweit es, Vorbereitungshandlungen

eingeschlossen, für die Erstellung, die Veränderung oder den Unterhalt von

Bauten, Anlagen, Ausstattungen und Ausrüstungen nötig ist und soweit dadurch

das Eigentum des Betroffenen nicht unzumutbar gefährdet oder beeinträchtigt wird.

Dieses sogenannte Hammerschlags- und Leiterrecht ist möglichst schonend und nur

gegen volle Entschädigung auszuüben (§ 229 Abs. 2 PBG). Die

Beschwerdeführerin hat somit nach kantonalem Recht einen Anspruch auf

vorübergehende Nutzung benachbarter Grundstücke Privater, welche diesen voll zu

entschädigen ist. Die temporäre Zurverfügungstellung einer Fläche für bauliche

Zwecke ist demnach eine Leistung, welche gleichermassen von Privaten und dem

Gemeinwesen bezogen werden kann. Als solcher kommt ihr ein bestimmbarer

wirtschaftlicher Nutzen und ein Marktwert zu (vgl. BGr, 1. Juni 2005, 1P.645/2004,

E. 3.4; vgl. ferner Felix Uhlmann, Kriterien der Bemessung von

Kausalabgaben in der Praxis, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.],

Kausalabgaben, Zürich 2015, S. 87 ff., 89 f.). An diesem

Marktwert lässt sich die Gebührenhöhe nach dem Äquivalenzprinzip messen.

4.2.2.2

Nach der Rechtsprechung des Baurekursgerichts zu § 229 Abs. 2 PBG

berechnet sich die Entschädigung für die Inanspruchnahme des Hammerschlags- und

Leiterrechts grundsätzlich nach der Dauer der Beanspruchung, dem Verkehrswert

des beanspruchten Landes und nach dem aktuellen Zinssatz der Zürcher

Kantonalbank für 1. Hypotheken (BEZ 2016 Nr. 40 E. 4.2; vgl. auch

Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und

Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 698 f.). Der Wert des

eingeräumten Rechts bestimmt sich damit grundsätzlich nach den Umständen des

Einzelfalls, teils wird allerdings auch pauschal ein Preis von Fr. 15.-

pro Monat und Quadratmeter genannt (Dominik Bachmann, Das Hammerschlagsrecht,

PBG aktuell 4/2014, S. 23 mit Hinweisen). Die der Beschwerdeführerin in

Rechnung gestellten Fr. 1'207.50 errechneten sich aus der Dauer des gesteigerten

Gemeingebrauchs der städtischen Fläche von 69 m2 zu Bauzwecken

und dem gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. c der Gebührenordnung zur

Verordnung über die Benutzung des öffentlichen Grundes vom 23. November

2011 (Benutzungsgebührenordnung; Amtliche Sammlung der Stadt Zürich 551.211)

anwendbaren Tarif von Fr. 7.- pro Monat und Quadratmeter. Dieser weicht

nur geringfügig vom Tarif von Fr. 6.- pro Monat und Quadratmeter ab, den

die Sondergebrauchsverordnung vom 24. Mai 1978 (SGV; LS 700.3) für die

Nutzung kantonalen öffentlichen Grundes zu Bauzwecken in Bauzonen vorsieht

(Anhang Ziff. 2.1). Hätte die Beschwerdeführerin für die Ausführung der

Bauarbeiten an der Tannenstrasse nicht öffentlichen, sondern privaten Grund

genutzt, so hätte sie dafür angesichts des notorischen Verkehrswerts von

Grundstücken in der Stadt Zürich an vergleichbarer Lage eine deutlich höhere

Entschädigung leisten müssen. Der Tarif von Fr. 7.- pro Monat liegt damit

klar unter dem Marktwert der Gegenleistung, welche die Beschwerdeführerin von

der Beschwerdegegnerin erhielt. Eine Qualifikation der umstrittenen Abgabe als

Gemengsteuer fällt deshalb ausser Betracht.

4.3 Soweit die

strittige Gebühr den – nicht separat ausgewiesenen – Verwaltungsaufwand für die

Behandlung des Gesuchs abgelten soll, handelt es sich insoweit um eine

(kostenabhängig erhobene) Verwaltungsgebühr (Moser, S. 264). Da sich der

insgesamt geschuldete Betrag bereits angesichts des Marktwerts der durch die

Beschwerdeführerin bezogenen Leistung im Lichte des Äquivalenzprinzips als Entgelt

in zulässiger Höhe für die erbrachte Gegenleistung erweist, erübrigen sich

Ausführungen dazu, welcher Anteil der umstrittenen Gebühr auf die Abgeltung des

mit der Bewilligungserteilung verbundenen Verwaltungsaufwands entfällt und in

seiner Höhe durch diesen gerechtfertigt werden kann.

4.4 Zusammenfassend

ergibt sich, dass die umstrittene Geldleistung insgesamt als Kausalabgabe zu

qualifizieren ist und nicht als vom Wortlaut des Art. 62d RVOG erfasste

Steuer oder als Gemengsteuer, welche im Betrag, dem echter Steuercharakter

zukommt, gegenüber der Beschwerdeführerin nicht erhoben werden dürfte.

5.

5.1 Die

Beschwerdeführerin macht geltend, nach Art. 62d RVOG nicht nur von der

Bezahlung kantonaler und kommunaler Steuern, sondern auch von der Leistung

kostenunabhängiger Kausalabgaben befreit zu sein. Hinsichtlich der umstrittenen

Gebühr bringt sie vor, dass ihr als steuerbefreiter Anstalt des Bundes bei

einer Benutzungsgebühr für gesteigerten Gemeingebrauch nur dem

gebührenerhebenden Gemeinwesen effektiv entstandene Kosten in Rechnung gestellt

werden dürften, der Stadt Zürich durch die konkrete Nutzung des Grundes zu

baulichen Zwecken indessen keine Kosten entstanden seien.

5.2 Aufgrund

von Sinn und Zweck des Besteuerungsverbots bezieht sich dieses nach der

Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht nur auf Steuern im Sinn von E. 4.2

hiervor; vielmehr nimmt das Bundesgericht eine Betrachtung der Abgabe im

Einzelfall vor. So erklärte es in BGE 121 II 138 die Erhebung einer kantonalen

Mehrwertabgabe betreffend ein Grundstück einer Anstalt des Bundes für

unzulässig, obwohl eine solche Abgabe nicht als Steuer im dargelegten Sinn zu

qualifizieren ist. Das Bundesgericht erachtete es als mit Sinn und Zweck der

bundesrechtlichen Steuerbefreiungsnormen unvereinbar, den Bund und seine Anstalten

für ihre öffentlichen Zwecken dienenden Grundstücke in ein "raumplanungsrechtlich

motiviertes Ausgleichssystem einzubeziehen und durch entsprechende

kostenunabhängige Abgaben zu belasten" (BGE 121 II 138 E. 4a).

Hingegen betonte es ebenda, dass Kausalabgaben vom Besteuerungsverbot

grundsätzlich ausgenommen seien, "weil sie Entgelt für vom Kanton (oder

den Gemeinden) erbrachte oder zu erbringende Gegenleistungen sind; wo der Bund

wie ein Privater von kantonalen oder kommunalen Einrichtungen oder Dienstleistungen

profitiert, soll er auch entsprechend bezahlen".

5.2.1

Da die Mehrwertabschöpfung im System der öffentlichen Abgaben eine

Sonderstellung einnimmt, weil sie weder Kostenanlastung noch

Einnahmenbeschaffung bezweckt, sondern dem Ausgleich zwischen den Gewinnern und

Verlierern raumplanerischer Massnahmen und damit dem Gedanken der

Rechtsgleichheit dient, können aus deren Behandlung in der Rechtsprechung keine

allgemein gültigen Schlüsse darauf gezogen werden, welche öffentlichen Abgaben

das Besteuerungsverbot erfasst (Locher, S. 562 f., 570). Eine

Mehrwertabgabe unterscheidet sich von der hier zu beurteilenden

Benutzungsgebühr zudem in entscheidender Hinsicht mehrfach: Zunächst passt die

Mehrwertabgabe nicht ohne Weiteres in das hergebrachte Abgabensystem, weil sie

zwar im Gegensatz zur Steuer kausal geschuldet ist, jedoch kein Entgelt für

eine staatliche Leistung darstellt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2871 und

2756; ausführlich zur Einordnung Adrian Schneider, Der

angemessene Ausgleich für erhebliche Planungsvorteile nach Art. 5 Abs. 1

RPG, Zürich 2006, S. 24 ff.). Die infrage stehende

Benutzungsgebühr ist dagegen Entgelt für eine staatliche Gegenleistung, namentlich

die Zurverfügungstellung des öffentlichen Grundes, und knüpft im Übrigen auch

nicht an den Grundbesitz der Beschwerdeführerin an, während bei einer

Mehrwertabgabe das bundeseigene Grundstück Abgabeobjekt bildet. Anders als die

Mehrwertabgabe, deren Erhebung aufgrund staatlicher Planungstätigkeit erfolgt,

die zu einem – vom Bund als Grundeigentümer allenfalls gar nicht angestrebten –

Mehrwert eines Grundstücks führt, ist die umstrittene Benutzungsgebühr für eine

von der Gebührenschuldnerin gewünschte und ausdrücklich beantragte

Gegenleistung geschuldet, deren Bezug ihr nicht vorgeschrieben ist, sondern

vollumfänglich freisteht. Ein Verbot der Erhebung von Mehrwertabgaben auf

bundeseigenen Grundstücken dient zudem allein dem Schutz des bestehenden Bundesvermögens

und sichert die von kantonalen und kommunalen Abgaben unbelastete Benützung

bundeseigener Grundstücke. Ein Verbot der Erhebung von Benutzungsgebühren für

den gesteigerten Gemeingebrauch des öffentlichen Grundes durch den Bund würde

hingegen dem Bund ein Recht zum unentgeltlichen Bezug geldwerter

Gegenleistungen durch Kantone und Gemeinden vermitteln. Solches ist nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung aber gerade nicht Zweck der Steuerbefreiung,

welche den Bund nicht von der Bezahlung von Kausalabgaben entbindet, wenn er

wie ein Privater von kantonalen oder kommunalen Einrichtungen oder

Dienstleistungen profitiert (BGE 121 II 138 E. 4a). Mit der Erhebung einer

Benutzungsgebühr wird der Bund sodann auch nicht in ein Ausgleichssystem von

Mehr- und Minderwerten zwischen Privaten einbezogen.

5.2.2

Nach Locher liegt die Befreiung des Bundes von Mehrwertabgaben darin

begründet, dass diese Abgaben keine Kostenanlastung bezwecken (S. 574).

Soweit eine Kausalabgabe den Grundsatz der Individualäquivalenz respektiere, d. h. eine dem

Abgabepflichtigen konkret zurechenbare Gegenleistung erfolge, dürfe diese auch

vom Bund erhoben werden (Locher, S. 573 i. V. m.

561). Zur Feststellung der Individualäquivalenz ist das Verhältnis der

einzelnen Gebühr zur staatlichen Gegenleistung zu betrachten (vgl. Uhlmann, S. 92).

Die Beschwerdeführerin anerkennt ausdrücklich, dass sie ohne entsprechende

Bewilligung den städtischen Grund nicht in der erfolgten Art hätte nutzen

dürfen. Die umstrittene Benutzungsgebühr stellt folglich die Gegenleistung für

die Einräumung eines der Beschwerdeführerin nur gestützt auf eine Bewilligung

zustehenden Rechts dar (vgl. Lukas Widmer, Das Legalitätsprinzip im

Abgaberecht, Zürich 1988, S. 45). Die Beschwerdeführerin profitiert in

derselben Art wie ein privater Grundeigentümer, der den öffentlichen Grund zu

Bauzwecken nutzt. Demzufolge respektiert die umstrittene Gebühr den Grundsatz

der Individualäquivalenz, was für die Zulässigkeit ihrer Erhebung gegenüber der

Beschwerdeführerin spricht.

5.3 Die Beschwerdeführerin

verweist auf die bundesgerichtliche Erwägung 4a in BGE 121 II 138, wonach für

Abgaben, denen "der Bezug zu bestimmten Kostenaufwendungen des

Standortkantons (oder der Standortgemeinde)" fehle, kein Raum bestehe. In

der Beschwerdeschrift blendet sie allerdings den vorangehenden Satz aus, wonach

ein Kanton nur zur Deckung oder Abgeltung "tatsächlicher, konkreter

Aufwendungen zugunsten der Bundeszwecken dienenden Grundstücke" Abgaben

erheben dürfe. Daraus erhellt, dass sich die zitierte bundesgerichtliche

Aussage auf Abgaben bezieht, welche an ein bundeseigenes Grundstück

anknüpfen. So dürfen Mehrwertabgaben ohne Bezug zu bestimmten

Kostenaufwendungen des Kantons oder der Gemeinde vom Bund nicht erhoben werden

(vgl. Sägesser, Art. 62d N. 11). Für die umstrittene Benutzungsgebühr

lässt sich aus der zitierten Erwägung indes nichts ableiten: Abgabeobjekt

bildet vorliegend nämlich nicht ein Grundstück im

Eigentum der Beschwerdegegnerin, das als Vermögenswert unter dem Schutz des

Besteuerungsverbots steht (vgl. E. 3.1 hiervor), sondern der von der

Beschwerdeführerin beantragte und ausgeübte gesteigerte Gemeingebrauch des

öffentlichen Grundes für ihre eigenen Zwecke. Aus diesem Grund ist auch

unerheblich, ob das beschwerdeführerische Grundstück an der Tannenstrasse 7

unmittelbar öffentlichen Zwecken dient.

5.4 Art. 62d

RVOG sieht die grundsätzliche Abgabefreiheit für bundeseigene Grundstücke vor,

nicht dagegen eine unentgeltliche (temporäre oder dauernde) Arrondierung

benachbarten öffentlichen Grundes. Für Fälle, in denen Kantone und Gemeinden

öffentlichen Grund unentgeltlich oder bloss gegen kostendeckende Gebühr zur

Verfügung zu stellen haben, finden sich besondere bundesgesetzliche Regelungen,

beispielsweise in Art. 35 Abs. 4 des Fernmeldegesetzes vom 30. April

1997 (FMG; SR 784.10) für das Einlegen von fernmeldetechnischen Leitungen und

in Art. 17 Abs. 2 des Postgesetzes vom 17. Dezember 2010

(PG; SR 783.0) für das Aufstellen öffentlicher Briefeinwürfe. Die betreffenden

Vorgänger-

regelungen (aArt. 5 des Elektrizitätsgesetzes vom 24. Juni 1902

[EleG; SR 734.0] respektive Art. 16 des Postgesetzes vom 30. April

1997 [AS 1997 S. 2452] und Art. 6 des Bundesgesetzes über die

Organisation der Post-, Telephon- und Telegraphenbetriebe vom 6. Oktober

1960 [PTT-Organisationsgesetz; AS 1961 S. 17]) bezogen sich allesamt noch

auf Bundesanstalten und wären überflüssig gewesen, falls Art. 10 GarG die

Gebührenerhebung gegenüber solchen ohnehin ausgeschlossen hätte. Das in Art. 10

GarG statuierte Besteuerungsverbot, wie es nun unverändert in Art. 62d

RVOG niedergelegt ist (hiervor E. 3.1), vermittelte den Anstalten des

Bundes mithin keinen Anspruch auf unentgeltliche Benutzung des öffentlichen

Grundes zu Anstaltszwecken.

5.5 Im Urteil

2P.283/1999 vom 13. Juni 2000 betonte das Bundesgericht, dass der Bund

gemäss Art. 10 GarG, der zu jenem Zeitpunkt bereits den gleichen Wortlaut

wie der geltende Art. 62d RVOG aufwies, nicht von sämtlichen Abgaben

befreit ist (E. 5c). Vielmehr stehe den Kantonen und Gemeinden zu, uneingeschränkt

Abgaben zu erheben, die keine Steuern darstellten, wobei insbesondere

Kausalabgaben zulässig seien, wie namentlich Vorzugslasten, Perimeterbeiträge

und dergleichen (E. 4b). Für das beschwerdeführerische Verständnis von BGE 121 II 138 E. 4a, wonach die umstrittene Gebühr vom Besteuerungsverbot

erfasst sei, findet sich in diesem jüngeren Entscheid mithin keine Stütze.

5.6 Soweit die

Beschwerdeführerin ihre Auslegung von Art. 62d RVOG auf die

bundesgerichtliche Erwägung 3.2 in BGE 130 I 96 stützen will, wonach die

Steuerbefreiungsvorschrift in der Vergangenheit extensiv ausgelegt worden sei,

ist darauf hinzuweisen, dass sich die erwähnte extensive Auslegung auf die

Interpretation der Ausnahme nicht unmittelbar öffentlichen Zwecken dienender

Liegenschaften vom Besteuerungsverbot bezog: Nach der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung sind auch Einkünfte aus dem Besitz von Liegenschaften, welche

nicht unmittelbar öffentlichen Zwecken dienen, von allen Einkommens-,

Vermögens-, Ertrags- und Gewinnsteuern sowie von Grundstückgewinnsteuern und

Handänderungsabgaben befreit (BGE 130 I 96 E. 3.1 mit Hinweisen).

5.7 Eine

Benutzungsgebühr für den gesteigerten Gemeingebrauch des öffentlichen Grundes

wird von der Lehre als kostenunabhängig betrachtet (vorstehend E. 4.2.2).

Als kostenabhängig gelten Kausalabgaben, welche drei kumulative Kriterien

erfüllen: Der Abgabe stehen erstens Kosten gegenüber, die zweitens ausscheidbar

und drittens zurechenbar sind, d. h.

einem bestimmten Verwaltungszweig und einzelnen Leistungsbezügern zugeordnet

werden können (Tschannen/Zimmerli/Müller, § 58 N. 14). Nur auf solche

Abgaben kann das Kostendeckungsprinzip Anwendung finden, welches sich aus dem

Wesen der Kausalabgabe als Entgelt für eine staatliche Leistung ergibt und

besagt, dass der Gesamtertrag des Gemeinwesens daraus die Kosten des

betreffenden Verwaltungszweigs nicht übersteigen darf (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2777 f.).

Die Kostenunabhängigkeit der konkret umstrittenen Gebühr ergibt sich nicht

daraus, dass der erbrachten Gegenleistung – der exklusiven Zurverfügungstellung

des öffentlichen Grundes – keinerlei Kosten gegenüberstünden, wie die

Beschwerdeführerin daraus ableiten will, dass die Beschwerdegegnerin keine

konkreten Kosten ausweise. Vielmehr sind diese Kosten nicht ausscheidbar, weil

nicht sinnvoll bestimmt werden kann, welche Aufwendungen des Gemeinwesens im

Interesse der Erstellung oder Erhaltung des öffentlichen Grundes auf die

konkrete Fläche entfallen, welche der Beschwerdeführerin temporär für bauliche

Sonderzwecke zur Verfügung gestellt wurde. Allein aus der Kostenunabhängigkeit

der umstrittenen Kausalabgabe folgt demnach nicht, dass der infrage stehenden

Partikularnutzung keine staatlichen Kosten gegenüberstünden oder aus der

Kausalabgabe ein diese Kosten übersteigender Ertrag flösse. Dass ein solcher

Ertrag bei staatlichen Gegenleistungen unzulässig wäre, denen ein Marktwert

zukommt (hierzu vorstehend E. 4.2.2), liesse sich mit dem

bundesgerichtlichen Verständnis des Besteuerungsverbotes im Übrigen ohnehin

nicht vereinbaren: Wo der Bund wie ein Privater von kantonalen oder kommunalen

Einrichtungen oder Dienstleistungen profitiert, hat er auch wie ein Privater

dafür zu bezahlen (BGE 121 II 138 E. 4a). Das Besteuerungsverbot schützt

den Bestand des Vermögens des Bundes und seiner Anstalten. Einen Anspruch auf

unentgeltlichen Bezug geldwerter Gegenleistungen von Kantonen und Gemeinden

vermittelt Art. 62d RVOG dem Bund hingegen nicht. Ob solchen geldwerten

Gegenleistungen zurechenbare Kosten gegenüberstehen, ist dabei unerheblich,

weil das Besteuerungsverbot den Bund im Bereich der Leistungsverwaltung nicht

gegenüber Privaten besserstellen wollte. Eine Besserstellung der ETH Zürich

gegenüber anderen universitären und privaten Bildungs- und

Forschungseinrichtungen bei der entgeltlichen Partikularnutzung öffentlichen

Grundes ist vom Zweck des Besteuerungsverbots mithin nicht erfasst. Vielmehr

dient das Besteuerungsverbot dazu, das Bundesvermögen in seinem Bestand vor

Eingriffen von Kantonen und Gemeinden zu schützen. Ein solcher Eingriff liegt

indessen nicht vor, wenn für die bewilligungspflichtige Inanspruchnahme des

öffentlichen Grundes zu bundeseigenen Zwecken eine unter Marktwert liegende

Entschädigung verlangt wird. Dass die umstrittene Benutzungsgebühr nicht

kostenabhängig ist, vermag deren Rechtmässigkeit daher nicht zu beeinflussen.

5.8 Fraglich

erscheint gar, ob die von der Beschwerdeführerin propagierte Auslegung von Art. 62d

RVOG verfassungskonform wäre. Gemäss Art. 53 Abs. 1 der

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999

(BV) schützt der Bund Bestand und Gebiet der Kantone. Adressat dieser

Verfassungsbestimmung ist der Bund, welchem Eingriffe in das Territorium der

Kantone untersagt sind (Alexander Ruch in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender

[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar,

3. A., Zürich/St. Gallen 2014 [St. Galler Kommentar BV], Art. 53

N. 8; Eva Maria Belser/Nina Massüger in:

Bernhard Waldmann/Eva Maria Belser/Astrid Epiney [Hrsg.], Bundesverfassung,

Basler Kommentar, Art. 53 N. 19). Ob ein absolutes Verbot, vom Bund

für die Inanspruchnahme kantonalen öffentlichen Grundes im Gemeingebrauch eine

marktwertkonforme Entschädigung verlangen zu dürfen, mit dieser Bundesgarantie

vereinbar wäre, obwohl die Hoheit an den öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch

grundsätzlich den Kantonen zusteht (dazu Moser, S. 45 ff.), erschiene

zumindest fraglich. Unabhängig von der Verfassungsmässigkeit der von der

Beschwerdeführerin vorgeschlagenen Auslegung des Art. 62d RVOG ist diese

nach dem Ausgeführten aber bereits mit Wortlaut und Zweck des

Besteuerungsverbots unvereinbar. Im Übrigen führte die beantragte

Unentgeltlichkeit der exklusiven Benützung des städtischen Grundes zu

Bauzwecken durch die ETH Zürich zu klaren Fehlanreizen: Es bestünde die Gefahr

einer Überbeanspruchung des öffentlichen Grundes, wenn dessen exklusive Nutzung

nicht abhängig von der belegten Fläche und der Nutzungsdauer abgegolten werden

müsste. Insbesondere bestünde keinerlei Anreiz, wenn immer möglich auf die

Beanspruchung des öffentlichen Grundes zu verzichten oder diese auf eine

möglichst geringe Fläche und Nutzungsdauer zu beschränken, damit der

öffentliche Grund für seine bestimmungsgemässe Nutzung durch die Öffentlichkeit

zur Verfügung steht.

5.9 Hinzu

kommt schliesslich, dass die ETH Zürich unter Berufung auf Art. 62d RVOG

im Ergebnis eine Sonderbehandlung im Vergleich zu den übrigen öffentlichen und

privaten universitären und Fachhochschulen beansprucht. Auch wenn die Schweiz

über ein stark differenziertes Hochschulsystem verfügt, welches keine generelle

Gleichbehandlung gebietet (Bernhard Ehrenzeller/Konrad Sahlfeld, St. Galler Kommentar BV, Art. 63a N. 63),

erscheint zumindest zweifelhaft, ob sich eine solche institutionsbezogene

Privilegierung mit dem diesbezüglichen Gleichbehandlungsgrundsatz von Art. 63a

Abs. 3 Satz 2 BV vereinbaren liesse.

5.10 Zusammenfassend

ist festzuhalten, dass Art. 62d RVOG der Erhebung der streitgegenständlichen

Benutzungsgebühr nicht entgegensteht, weil das Besteuerungsverbot dem Bund und

seinen Anstalten keinen Anspruch auf kostenlosen gesteigerten Gemeingebrauch

des öffentlichen Grundes von Kantonen oder Gemeinden vermittelt. Der zu

beurteilenden Benutzungsgebühr, welche den Marktwert der Gegenleistung nicht

übersteigt, kommt weder insgesamt noch teilweise ein Steuercharakter zu, der

ihrer Erhebung in vollem Umfang entgegenstehen könnte. Aus der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung betreffend Mehrwert-

abgaben folgt nicht, dass die umstrittene Gebühr unter die Reichweite des

Besteuerungsverbots fiele. Letztere kann nicht mit einer Mehrwertabgabe

gleichgesetzt werden, insbesondere weil bei der Benutzungsgebühr nicht eine

Liegenschaft und damit ein Vermögenswert des Bundes Abgabeobjekt bildet,

sondern ein benachbartes Grundstück beansprucht wird. Die geschuldete

Benutzungsgebühr kann nicht als Eingriff in das Vermögen des Bundes bzw. der

ETH Zürich als Bundesanstalt gelten, sondern stellt eine marktwertkonforme

Entschädigung für eine von der Beschwerdeführerin beantragte Gegenleistung der

Stadt Zürich dar. Die Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet, insoweit

die Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 62d RVOG rügt.

6.

6.1 Nach § 231 Abs. 4 PBG steht die Befugnis, für die Beanspruchung kommunalen

öffentlichen Grundes eine Gebührenordnung erlassen zu dürfen, den Gemeinden zu.

Art. 13 Abs. 3 APV ermächtigt den Stadtrat zur Festsetzung der

Benutzungs- und Bewilligungsgebühren für die Benutzung öffentlicher Sachen in

der Stadt Zürich und schreibt vor, dass bei der Bemessung der Entschädigung

insbesondere das Ausmass und die Dauer der Beanspruchung, der wirtschaftliche

Nutzen für die Benutzenden und allfällige Nachteile für das Gemeinwesen zu

berücksichtigen sind. Dieselben Bemessungskriterien ergeben sich bereits aus § 231 Abs. 3 PBG und damit dem übergeordneten kantonalen Recht. Bei der

Benutzung des kommunalen öffentlichen Grundes in der Stadt Zürich zu

politischen Zwecken entfällt die Benutzungsgebühr (Art. 13 Abs. 3 Satz 3

APV). Der anwendbare Tarif zur Bemessung der Benutzungsgebühren für die

vorübergehende Nutzung des öffentlichen Grundes zu baulichen Zwecken, wie sie

hier erfolgte, ergibt sich aus Art. 2 der vom Stadtrat der Stadt Zürich

erlassenen Benutzungsgebührenordnung.

6.2 Das

Legalitätsprinzip im Abgaberecht steht einer Delegation der Kompetenz zur

Festlegung einer Abgabe nicht entgegen, aber verlangt, dass zumindest der Kreis

der Abgabepflichtigen (das Abgabesubjekt), der Gegenstand der Abgabe, d. h. der abgabebegründende

Tatbestand (das Abgabeobjekt) sowie die Bemessung der Abgabe in einem Gesetz im

formellen Sinn umschrieben werden (Alain Griffel, Allgemeines Verwaltungsrecht

im Spiegel der Rechtsprechung, Zürich 2017, Rz. 476 ff.; Tschannen/Zimmerli/Müller,

§ 59 N. 3). Ist die zulässige Höhe einer Kausalabgabe anhand des

Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips überprüfbar, darf die Bemessung der

Abgabe auf Verordnungsstufe geregelt werden, weil diese Prinzipien als Surrogat

die Schutz- und Begrenzungsfunktion übernehmen, welche andernfalls das formelle

Gesetz bieten würde (Tschannen/Zimmerli/Müller, § 59 N. 6; Griffel, Rz. 481 f.;

Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2806 ff.). Bei kostenunabhängigen

Gebühren darf der Gesetzgeber auf die Festlegung der Höhe der Abgabe im

formellen Gesetz verzichten, obwohl das Kostendeckungsprinzip keine Anwendung

finden kann, wenn die vom Staat erbrachte Leistung einen Handelswert aufweist,

sodass die Bemessung der Abgabe nach dem Äquivalenzprinzip überprüft werden kann

(BGE 121 I 230 E. 3g/aa). Da die geschuldete Gebühr einen Marktwert

aufweist (hiervor E. 4.2.2), ist aus dem Blickwinkel des

Legalitätsprinzips nicht zu beanstanden, dass sich der anwendbare Tarif hier

nur aus einer Verordnung – namentlich aus Art. 2 Abs. 1 lit. c der

Benutzungsgebührenordnung – statt aus einem formellen Gesetz ergibt.

7.

7.1 Zu prüfen

bleibt die Rüge, wonach die umstrittene Benutzungsgebühr zu hoch angesetzt

worden sei. Die Beschwerdeführerin macht in diesem Zusammenhang nicht geltend,

der Tarif gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. c der

Benutzungsgebührenordnung sei unrichtig angewandt worden, sondern bringt vor,

die Gebühr hätte ermässigt werden sollen. Die Stadt Zürich und die Vorinstanz

hätten eine Ermessensunterschreitung begangen, weil sie nicht geprüft hätten,

ob die öffentliche Zwecksetzung der ETH Zürich bei der Bemessung der

geschuldeten Gebühr zu berücksichtigen sei.

7.2 Eine

Ermessensunterschreitung liegt vor, wenn sich die entscheidende Behörde als

gebunden betrachtet, obschon sie nach Gesetz berechtigt wäre, nach Ermessen zu

handeln, oder sie auf eine Ermessensausübung ganz oder teilweise von vornherein

verzichtet (BGr, 4. August 2017, 8C_205/2017, E. 4.1). Nach Art. 12

Abs. 1 der Benutzungsgebührenordnung kann die Vorsteherin bzw. der

Vorsteher des Polizeidepartements im Einzelfall bei Vorliegen eines

öffentlichen Interesses eine Gebühr angemessen ermässigen, wenn die Belastung

mit den festgelegten Gebühren für die Benutzung des öffentlichen Grundes

unwirtschaftlich wird. Eine derartige Unwirtschaftlichkeit, welche Anlass zu

einer Gebührenermässigung bilden könnte, behauptet die Beschwerdeführerin

allerdings nicht; angesichts der geringen Höhe der umstrittenen Benutzungsgebühr

und dem erheblichen geldwerten Nutzen, den die Beschwerdeführerin aus der

Nutzung des öffentlichen Grundes zu baulichen Zwecken zieht, liegt auch keine

solche vor. Soweit die Beschwerdeführerin sinngemäss vorbringen wollte, die ihr

auferlegte Gebühr könne dessen ungeachtet ermässigt werden, blendet sie die im

zweiten Satzteil der erwähnten Bestimmung genannte Voraussetzung aus.

Entsprechend kann in der Nichtanwendung von Art. 12 Abs. 1 der

Benutzungsgebührenordnung keine Ermessensunterschreitung erblickt werden.

Schliesslich ist weder dargetan noch ersichtlich, dass der eher unter Marktwert

liegende Tarif den nach § 231 Abs. 3 PBG für die Bemessung von

Entschädigungen für die Inanspruchnahme öffentlichen Grundes zur Anwendung

kommenden Kriterien nur ungenügend Rechnung trägt oder aufgrund dieser

Kriterien eine tiefere Gebühr veranschlagt werden müsste. Auch insoweit zielt

der Vorwurf der rechtsfehlerhaften Ermessensausübung ins Leere.

7.3 Die

Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, ihre Nutzung des

öffentlichen Grundes sei nicht "privat" erfolgt. Dabei lässt sie

ausser Acht, dass § 231 PBG die Regelung der privaten Inanspruchnahme in

Abgrenzung zur Inanspruchnahme des öffentlichen Grundes im Rahmen des

schlichten, gemeinverträglichen Gebrauchs bzw. durch das Gemeinwesen selbst

oder in dessen Auftrag zum Gegenstand hat. Der von der Beschwerdeführerin

ausgeübte gesteigerte Gemeingebrauch war bewilligungspflichtig (hiervor

E. 2.3). Daraus folgt gemäss § 231 Abs. 2 PBG bereits eine

Gebührenpflicht, weil gemäss dieser Vorschrift jede bewilligungspflichtige Inanspruchnahme

des öffentlichen Grundes zu entschädigen ist, soweit sie nicht nach planungsrechtlichen

Festlegungen und Bestimmungen vorgeschrieben oder erlaubt ist. Aus dem Titel "Gewerbliche

Nutzungen" vor Art. 9 der Benutzungsordnung sucht die

Beschwerdeführerin abzuleiten, dass nur eine wirtschaftlich motivierte

Inanspruchnahme des öffentlichen Grundes gebührenpflichtig sei. Mit Blick auf Art. 13

Abs. 2 APV, der eine Bewilligungs- und Gebührenpflicht für alle nicht

bestimmungsgemässen oder nicht gemeinverträglichen Nutzungen des öffentlichen

Grundes – mit Ausnahme der politischen – statuiert, und angesichts des

Umstandes, dass die Gebührenpflicht nicht Gegenstand der Benutzungsordnung bildet,

erweist sich dieses Verständnis des kommunalen Rechts indes als offenkundig

unzutreffend. Bei einem privaten Anstösser­­gebrauch öffentlichen Grundes zu

baulichen Zwecken liegt eine Nutzungsform vor, bei welcher gegebenenfalls die

Eigentumsgarantie betroffen sein könnte, nicht hingegen ideelle oder politische

Grundrechte, bei welchen verfassungsrechtlich Zurückhaltung bei der

Gebührenerhebung und -bemessung geboten wäre (Moser, S. 264 f. und

403 f.). Auch ein Gebührenprivileg für die Nutzung städtischen

öffentlichen Grundes durch Hochschulen oder andere Bildungs- und

Forschungseinrichtungen öffentlicher oder privater Trägerschaft, das die

Beschwerdeführerin aufgrund ihrer Zielsetzung für sich in Anspruch nehmen

könnte, lässt sich weder aus dem kommunalen noch dem kantonalen Recht

herleiten.

7.4 Zusammenfassend

ist die Höhe der umstrittenen Gebühr nicht zu beanstanden. Für die von der

Beschwerdeführerin als sachgerecht erachtete Ermässigung der geschuldeten

Gebühr besteht keine rechtliche Grundlage.

8.

8.1 Nach den

vorstehenden Erwägungen erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist

abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Kosten der unterliegenden

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Aufgrund des besonderen Aufwands, den dieses – aufgrund

seiner Bedeutung durch die Kammer zu erledigende – Verfahren verursachte, unter

Berücksichtigung des Streitinteresses, welches die Beschwerdeführerin als

jährlich "im mittleren fünfstelligen Bereich" liegend bezeichnet,

sowie des Umstands, dass die Beschwerdeführerin offenkundig einen

Grundsatzentscheid in dieser Sache erwirken möchte, ist die Gerichtsgebühr auf Fr. 3'300.-

festzusetzen (§ 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 der Gebührenverordnung

des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 [GebV VGr; LS 175.252]).

8.2 Der

unterliegenden Beschwerdeführerin steht keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

8.3 Die

obsiegende Stadt Zürich beantragt eine Parteientschädigung zulasten der

Beschwerdeführerin. Gemeinwesen steht eine solche gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG gemäss ständiger Rechtsprechung nur in Ausnahmefällen,

insbesondere bei ausserordentlichen Bemühungen, zu. Die

Entschädigungsberechtigung des Gemeinwesens entfällt in der Regel, weil das Er­heben

und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben

gehört, der Aufwand für das Rechtsmittelverfahren jenen nicht wesentlich

übertrifft, den das Gemeinwesen im Rahmen des nichtstreitigen Verfahrens

ohnehin erbringen musste, und die Behörden meist einen Wissensvorsprung

aufweisen (zum Ganzen VGr, 22. August 2019, VB.2019.00097, E. 6.3; Kaspar

Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 51).

Ein solcher Wissensvorsprung der Beschwerdegegnerin ist hinsichtlich der im

Beschwerdeverfahren zu behandelnden Einzelfrage des Bundesrechts indes nicht

gegeben. Deshalb und angesichts ihres besonderen Aufwands ist der

Beschwerdegegnerin eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'300.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 3'420.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine

Parteientschädigung in Höhe von Fr. 1'000.- zu leisten, zahlbar innert

30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …