Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00208

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2019.00208

Urteil

der 1. Kammer

vom 14. Januar 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Maja Schüpbach Schmid (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch,

Ersatzrichterin Nicole Tschirky, Gerichtsschreiber Jonas Alig.

In Sachen

9

Beschwerdeführende (A, B, C, D, E, F, G, Verband H, I [vertreten durch X],

und J,

alle vertreten durch lic. iur. K,

Beschwerdeführende,

gegen

Baudirektion

Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerin,

und

1. Politische

Gemeinde Zürich, vertreten durch Stadtrat von Zürich,

2. Politische

Gemeinde Regensdorf, vertreten durch Gemeinderat Regensdorf,

3. Politische

Gemeinde Rümlang, vertreten durch Gemeinderat Rümlang,

4. WWF

Schweiz,

5. Zürcher

Vogelschutz ZVS/ BirdLife Zürich,

6. Pro

Natura Zürich,

Mitbeteiligte,

betreffend Schutzverordnung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die

Baudirektion Kanton Zürich erliess am 18. August 2018 eine Änderung der

Verordnung über den Schutz der Katzenseen vom 16. Dezember 2003 in den

Gebieten Allmend, Ost- und Nordufer Katzensee (Anpassung von

Zonenabgrenzungen).

Erwägungen

II.

Gegen diesen

Entscheid erhoben A, B, C, D, E, F, G, der Verband H und J mit Eingabe vom

5.

September 2018 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich. Mit

Verfügung vom 8. Oktober 2018 wurden die Verbände WWF Zürich,

BirdLife Zürich und Pro Natura Zürich beigeladen. Mit Entscheid vom 28. Februar

2019.

trat das Baurekursgericht auf den Rekurs der Rekurrierenden 6, 7 und

8.

nicht ein. Der Rekurs der übrigen Rekurrierenden wurde teilweise gutgeheissen

und die Änderung der Verordnung über den Schutz der Katzenseen vom 18. April

2018.

insoweit aufgehoben, als auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01, 02

(beide Stadt Zürich) und Kat.-Nr. 03 (Regensdorf) Naturschutzumgebungszonen IIA

ausgeschieden wurden. Die Sache wurde zum neuen Entscheid an die Baudirektion

Kanton Zürich zurückgewiesen mit dem Auftrag, für diese Bereiche mit dem Pufferzonen-Schlüssel

im Einklang stehende Naturschutzumgebungszonen IIA auszuscheiden. Im

Übrigen wurde der Rekurs abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde.

III.

Dagegen erhoben

A, B, C, D, E, F, G, der Verband H (Verband H) und J am 28. März

2019.

Beschwerde an das Verwaltungsgericht und stellten folgende Anträge:

''l. Es sei der Entscheid

R4.2018.00131 des Baurekursgerichts des Kantons Zürich vom 28. Februar

2019.

aufzuheben.

2.

Soweit sie sich auf den Entscheid R4.2018.00131

auswirken, seien der Beschluss RRB Nr. 769/2015 des Regierungsrates vom 19. August

2015.

und der Beschluss RRB Nr. 1406/2009 des Regierungsrates vom 9. September

2009.

aufzuheben.

3.

Es sei die Verordnung über den Schutz der Katzenseen

(Änderung vom 18. April 2018) aufzuheben und die Pufferzonen IIA

seien wie folgt festzulegen:

3a. Es sei auf der Parzelle 016

eine Pufferzone IIA von 6 m (inkl. Weg) auszuscheiden.

3b. Es sei auf der

Parzelle 07 zur Schliessung der Lücke der mit "Verordnung über den

Schutz der Katzenseen Schutz von Natur- und Landschaftsschutzgebieten mit

überkommunaler Bedeutung in Regensdorf, Rümlang und Zürich (vom 16. Dezember

2003)" [nachfolgend: Verordnung-2003] geschaffenen Pufferzonen IIA

eine Pufferzone IIA auszuscheiden.

4.

Eventualiter seien zusätzlich zu den Anträgen 3a

und 3b auf den Parzellen 01, 02, 03, 06, 07, 08, 09, 010, 011, 012, 013, 014,

015.

und 016 und Pufferzonen IIA auszuscheiden, welche zusammen mit den bestehenden

Pufferzonen IIA der Verordnung-2003 bzw. der teilweise als Pufferzone zu

qualifizierenden Naturschutzzone (Katzensee Nord) die Gesamtbreite von 18 m (4a),

eventualiter eine durch das Gericht zu ermittelnden Gesamtmaximalbreite (4b),

nicht überschreiten, wobei die neu zu ermittelnden Grenzen der Pufferzone IIA

soweit möglich zugunsten der ackerbaulichen Nutzung an den Parzellengrenzen

auszurichten seien.

5.

Subeventualiter sei anstelle der Anträge 4a/b

ab einer allfälligen Gesamt-Pufferzonenbreite von 15 m bzw. ab den bereits

bestehenden Pufferzonen IIA der Verordnung-2003 bis zu einer durch das

Gericht zu ermittelnden Gesamtmaximalbreite die bodenschonende und/oder

extensive Bewirtschaftung zuzulassen.

6.

Subsubeventualiter seien der Entscheid R4.2018.00131

und - soweit sie sich auf diesen auswirken - die Beschlüsse Nr. 769/2015

und Nr. 1406/2009 samt Verordnung-2018 mit Ausnahme der Anträge 3a

und 3b aufzuheben und die Sache zur Neufestlegung an die zu bestimmende

Vorinstanz zurückzuweisen.

7.

Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der Beschwerdegegnerin.

8.

Eventualiter sei die

Gerichtsgebühr des vorinstanzlichen Verfahrens R4.2018.00131 auf CHF 5'000,

subeventualiter auf CHF 7'000 herabzusetzen.''

Das

Baurekursgericht schloss am 11. April 2019 ohne weitere Bemerkungen auf

Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion beantragte mit Eingabe vom 13. bzw.

14.

Mai 2019, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit auf diese einzutreten

sei. A, B, C, D, E, F, G, der Verband H und J hielten in ihrer Replik vom

26.

Juni 2019 an ihren in der Beschwerde gestellten Anträgen

vollumfänglich fest. Auch die Baudirektion hielt in ihrer Duplik vom 14. bzw.

16.

August 2019 an den in der Beschwerdeantwort gestellten Anträgen fest.

Am 21. September 2019 reichten A, B, C, D, E, F, G, der Verband H und

J eine weitere Stellungnahme und am 7. Juni 2020 eine Noveneingabe ein.

Die Baudirektion reichte dazu mit Eingabe vom 25. bzw. 26. Juni 2020 eine Stellungnahme ein.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der

vorliegenden Beschwerde zuständig.

2.

Die Beschwerdegegnerin ersuchte um die Bekanntgabe der

Besetzung.

Die Besetzung ist aus dem Rubrum ersichtlich. Eine

vorgängige Bekanntgabe erfolgt praxisgemäss nicht. Zu beachten ist, dass die

Kenntnis der personellen Zusammensetzung der entscheidenden Behörde den

Betroffenen in die Lage versetzen soll, allfällige Ausstandsgründe (vgl. § 5a VRG) geltend zu machen. Von dieser Zwecksetzung her ist es bedeutsam, dass der

Betroffene schon bei Einreichung seines Gesuchs oder Rechtsmittels die

personelle Besetzung der entscheidenden Behörde in Erfahrung bringen kann.

Dabei genügt es, dass er sich aufgrund allgemeiner Publikationen über die

Zusammensetzung der entscheidenden Behörde informieren kann. Das gilt selbst in

jenen Fällen, in welchen die betreffende Behörde mehr Mitglieder als der

Spruchkörper umfasst, welcher im Einzelfall entscheidet: selbst in derartigen

Fällen ist die Behörde nicht verpflichtet, zum Voraus die Mitwirkenden bekannt

zu geben. Vielmehr ist es dem Betroffenen zuzumuten, aufgrund der allgemein

zugänglichen Informationen über die Zusammensetzung der Gesamtbehörde

vorsorglich ein Ablehnungsbegehren gegen Behördenmitglieder zu stellen, die

möglicherweise über seine Beschwerde entscheiden werden (vgl. BGE 117 Ia 322).

Die Namen der ordentlichen Richterinnen und Richter der 1. Abteilung sowie jene

der Ersatzmitglieder sind auf der Homepage des Verwaltungsgerichts ersichtlich

(www.zh.ch/de/gerichte-notariate/verwaltungsgericht/organisation-des-verwaltungsgerichts.html).

3.

Zum Rekurs und zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch

die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an

ihrer Aufhebung oder Änderung hat (§ 338a des Planungs- und Baugesetzes

vom 7. September 1975 [PBG]).

3.1

Die

Beschwerdeführenden 1, 2, 3, 4, 5 und 9 sind als Eigentümer bzw. Pächter

von Grundstücken von der mit der angefochtenen Verordnung festgesetzten

Naturschutzumgebungszone IIA und den damit verbundenen

Nutzungsbeschränkungen betroffen und damit ohne Weiteres zur

Rechtsmittelerhebung legitimiert. Auf die Beschwerde der Beschwerdeführenden 1,

2, 3, 4, 5 und 9 ist daher einzutreten.

3.2

Die

Legitimation des Beschwerdeführers 8 wird auch im Beschwerdeverfahren mit

der egoistischen Verbandsbeschwerde begründet. Sämtliche Mitglieder des Verbandes H,

zumindest aber diejenigen in einer Fahrdistanz von 15 km, seien

potenzielle Pächter und Eigentümer von Grundstücken, die von der angefochtenen

Verordnung erfasst würden. Diese hätten ein schutzwürdiges ökonomisches,

rechtliches und zumindest ideelles aktuelles Interesse am Erhalt möglichst

vieler ackerbaulich nutzbarer Flächen. Alle Mitglieder, die als Bewirtschafter

der betroffenen Parzellen mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit in Frage

kommen würden, seien von der Verordnung virtuell betroffen.

3.2.1

Der Beschwerdeführer 8 hat am

vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und macht im Beschwerdeverfahren

geltend, dass das Baurekursgericht auf seinen Rekurs hätte eintreten müssen.

Damit liegt die Beschwerdelegitimation für das vorliegende Verfahren unabhängig

vom Rechtsschutzinteresse in der Sache selbst vor (BGE 138 I 61 E. 2;

BGE 118 Ib 26 E. 4; VGr, 29. Januar 2015,

VB.2014.00472, E. 1.2; 23. August 2012, VB.2012.00342, E. 1.2;

Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58). Im

vorliegenden Verfahren ist zu prüfen, ob das Nichteintreten berechtigt war. Ist

– wie vorliegend – ein Nichteintretensentscheid angefochten, beschränkt sich

die Prüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts vorerst auf die Frage, ob die

Behörde das Vorliegen der Eintretensvoraussetzungen zu Recht verneint hat

(Martin Bertschi, Kommentar VRG, §§ 19–28a N. 58; VGr,

10.

Januar 2019, VB.2018.00660, E. 1.2).

3.2.2

Ein Verband, der als juristische Person konstituiert ist, kann zur Wahrung

der eigenen Interessen Beschwerde führen (BGE 142 II 80 E. 1.4.2 mit

Hinweisen). Ein Verband kann aber auch mit einer sog. "egoistischen

Verbandsbeschwerde" die Interessen der Mehrheit oder einer Grosszahl

seiner Mitglieder mit Beschwerde geltend machen, soweit deren Wahrung zu seinen

statutarischen Aufgaben gehört und eine Vielzahl seiner Mitglieder ihrerseits

beschwerdebefugt wären (vgl. zum Ganzen BGE 142 II 80 E. 1.4.2 mit

Hinweisen).

3.2.3

Alle Anträge der Beschwerdeführenden betreffen Bestimmungen, die mit

der Gebietsausscheidung untrennbar verbunden sind. Materiell enthält die

Verordnung Schutzmassnahmen für ein bestimmtes Gebiet: Sie stellt die

Katzenseen und die umgebende Landschaft unter

Schutz und gliedert das Schutzgebiet in verschiedene Zonen. Solche

Schutzanordnungen wurden vom Bundesgericht wegen der Konkretheit der Regelung

als Allgemeinverfügung bzw. als Nutzungsplan

i.S.v. Art. 33 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979

(RPG) qualifiziert (vgl. BGr, 12. November 2002, 1A.143/2002, E. 1.2,

Dispositiv

mit weiteren Hinweisen). Demnach stellen diese wie Zonenpläne zwischen

Rechtssatz und Verfügung stehende Anordnungen dar, auf welche teilweise die für

generell-abstrakte Normen geltenden teilweise die für Verfügungen massgebenden

Grundsätze anzuwenden sind.

Wichtiger als die Frage nach der Rechtsnatur ist jedoch,

wie Schutzverordnungen verfahrensrechtlich und hinsichtlich ihrer rechtlichen

Wirkungen behandelt werden. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung

gelangen auch auf Nutzungspläne die Regeln über die Einzelaktanfechtung im Sinn

von Art. 82 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zur Anwendung (BGE 117 Ia 302 E. 3

mit Hinweisen). In § 19 Abs. 1 lit. a VRG werden

raumplanungsrechtliche Festlegungen ausdrücklich als anfechtbare Anordnungen

genannt. Damit wird zum Ausdruck gebracht, dass

raumplanungsrechtliche Festlegungen prozessual nicht wie Erlasse, sondern

(weiterhin) wie Verfügungen zu behandeln sind (vgl. Weisung des

Regierungsrats

zum Gesetz

über die Anpassung des kantonalen

Verwaltungsverfahrensrechts vom 29. April 2009, ABl 2009, S. 847 ff.,

956; Alain Griffel, in: Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher

Verwaltungsrechtspflege, Zürich 2010, S. 48). Legitimiert sind somit nur

gegenwärtige Eigentümer oder Pächter von Liegenschaften, die von der

Planungsmassnahme aktuell betroffen sind. Eine virtuelle Betroffenheit genügt

nicht, so dass die Beschwerdebefugnis für potenzielle Grundstücksnutzer ausser

Frage steht (BGE 117 Ia 302 E. 3, 112 Ia 90 E. 3). Es ist daher weder

eine Mehrheit noch eine Grosszahl der Mitglieder des Beschwerdeführers 8

zum Rekurs bzw. zur Beschwerde berechtigt. Zudem ist der Beschwerdeführer 8

auch nicht in seinen eigenen Interessen berührt. Nach dem Gesagten ist das Baurekursgericht zu Recht auf den

Rekurs des Beschwerdeführers 8 nicht eingetreten. Seine dagegen gerichtete

Beschwerde ist daher abzuweisen.

3.3 Zur

Legitimation der Beschwerdeführerin 6 und des Beschwerdeführers 7

fehlen Ausführungen in der Beschwerdeschrift (vgl. zur Substanziierung: Martin Bertschi, Kommentar

VRG, § 21 N. 38, mit

Hinweisen). Aus der Replik vom 26. Juni

2019 und dem vorinstanzlichen Verfahren ergibt sich, dass keine

unmittelbare Betroffenheit als Eigentümer oder Pächter vorliegt. Das

Baurekursgericht ist daher zu Recht auch auf den Rekurs der Beschwerdeführerin 6

und des Beschwerdeführers 7 mangels Betroffenheit nicht eingetreten. Deren

Beschwerde ist aus diesem Grund abzuweisen.

4.

Mit Verfügung vom 16. Dezember 2003 erliessen die

Baudirektion und die Volkswirtschaftsdirektion die Verordnung über den Schutz

der Katzenseen. Mit Regierungsratsbeschlüssen Nrn. 763/2005 und 1406/2009

wurden die hiergegen erhobenen Rekurse teilweise gutgeheissen. Mit RRB Nr. 1406/2009

wurde die Baudirektion beauftragt, die Pufferzonen in den Bereichen

Allmend, Ostufer und Nordufer des Katzensees gemäss den Richtlinien des

Bundesamts für Umwelt (BAFU) zur Ausscheidung von ökologisch ausreichenden

Pufferzonen gemäss Pufferzonen-Schlüssel festzulegen und im Bereich des

Objekts Pösch die Abgrenzung der Naturschutzzone I anzupassen. Mit

Verfügung vom 12. März 2014 wurde von der Baudirektion die Anpassung

vorgenommen. Mit RRB Nr. 769/2015 wurde ein gegen diese Verfügung

erhobener Rekurs teilweise gutgeheissen. Die angefochtene Verordnung wurde mit

Bezug auf die Gebiete Allmend, Ostufer Katzensee, Nordufer Katzensee aufgehoben

und die Sache im Sinn der Erwägungen zu zusätzlichen Sachverhaltsabklärungen

und zum neuen Entscheid an die Baudirektion zurückgewiesen. Im Übrigen wurde

der Rekurs abgewiesen. Am 18. August 2018 erliess die Baudirektion Kanton

Zürich eine Änderung der Verordnung über den Schutz der Katzenseen in den

Gebieten Allmend, Ost- und Nordufer Katzensee (Anpassung von Zonenabgrenzungen).

Mit Entscheid vom 28. Februar

2019 trat das Baurekursgericht auf den dagegen gerichteten Rekurs der

Beschwerdeführenden 6, 7 und 8 nicht ein. Der Rekurs der übrigen

Beschwerdeführenden wurde teilweise gutgeheissen und die Änderung der

Verordnung über den Schutz der Katzenseen vom 18. April 2018 insoweit

aufgehoben, als auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01, 02 (beide Stadt

Zürich) und Kat.-Nr. 03 (Regensdorf) Naturschutzumgebungszonen IIA

ausgeschieden wurden. Die Sache wurde zum neuen Entscheid an die Baudirektion

Kanton Zürich zurückgewiesen mit dem Auftrag, für diese Bereiche mit dem

Pufferzonen-Schlüssel im Einklang stehende Naturschutzumgebungszonen IIA

auszuscheiden. Im Übrigen wurde der Rekurs abgewiesen, soweit darauf

eingetreten wurde. Dagegen erhoben

die Beschwerdeführenden Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragten

unter anderem, den Entscheid des Baurekursgerichts des Kantons Zürich

vom 28. Februar 2019 aufzuheben und – soweit sie sich auf diesen Entscheid

auswirken würden – seien auch der Beschluss RRB Nr. 769/2015 des

Regierungsrats vom 19. August 2015 und der Beschluss RRB Nr. 1406/2009

des Regierungsrats vom 9. September 2009 aufzuheben.

4.1 Zunächst

ist prüfen, ob es sich beim angefochtenen Entscheid des Baurekursgerichts vom

28. Februar 2019 um einen Teil- oder um einen Zwischenentscheid handelt.

4.1.1

Nach § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG

richtet sich die Anfechtbarkeit von Teil-, Vor- und Zwischenentscheiden

sinngemäss nach den Art. 91–93 BGG. Gemäss Art. 92 BGG können

selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und

über Ausstandsbegehren im Anschluss an ihre Eröffnung angefochten werden; eine

spätere Beschwerde ist ausgeschlossen. Gegen andere selbständig eröffnete Vor-

und Zwischenentscheide ist nach Art. 93 Abs. 1 BGG die Beschwerde nur

zulässig, wenn sie entweder einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken

können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen

Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder

Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Bei der Anwendung von § 19a Abs. 2 VRG hat das

Verwaltungsgericht grundsätzlich die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 91–93

BGG zu beachten (VGr, 21. November 2013, VB.2013.00387, E. 1.1.1; 28. Februar

2013, VB.2012.00558, E. 1.2.2). Nach dem Wortlaut von § 19a Abs. 2 VRG richtet sich die Anfechtung von Zwischenentscheiden allerdings lediglich

"sinngemäss" nach Art. 91–93 BGG. Dies lässt dem

Verwaltungsgericht bis zu einem gewissen Grad Raum für eine eigenständige

Auslegung von § 19a Abs. 2 VRG, der trotz des darin enthaltenen

Verweises auf Bundesrecht eine kantonalrechtliche Bestimmung darstellt. Deshalb

kann sich im Rahmen der Anwendung von § 19a Abs. 2 VRG unter

Umständen auch ein Zwischenentscheid als anfechtbar erweisen, der vor

Bundesgericht nach Art. 91–93 BGG nicht angefochten werden könnte (vgl.

Alain Griffel, Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, S. 52; Martin

Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 8 ff.).

4.1.2

Ein Rückweisungsentscheid gilt grundsätzlich als Zwischenentscheid, der nur

unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG angefochten werden

kann (BGE 133 V 477 E. 4.2). Verbleibt jedoch der unteren Instanz, an die

die Sache zurückgewiesen wurde, kein Entscheidungsspielraum und dient die

Rückweisung nur noch der Umsetzung des von der oberen Instanz Angeordneten,

handelt es sich um einen Endentscheid (BGE 135 V 141 E. 1.1; 134 II 124 E. 1.3).

Davon ist nicht auszugehen, wenn die untere Behörde ergänzende

Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen hat (BGr, 27. März 2009, 2C_258/2008, E. 3.3;

VGr, 27. Juni 2012, SB.2010.00149, E. 1.1). In einem Entscheid kann

jedoch auch eine definitive Beurteilung und damit ein Teilentscheid für ein

Grundstück vorliegen, während ein Rückweisungs- und damit Zwischenentscheid für

ein anderes Grundstück vorliegt (vgl. dazu BGr, 28. Januar 2008,

1C_290/2007, E. 2).

4.1.3

Das Baurekursgericht hat die Änderung der

Verordnung über den Schutz der Katzenseen vom 18. April 2018 insoweit

aufgehoben, als auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01, 02 (beide Stadt

Zürich) und Kat.-Nr. 03 (Regensdorf) Naturschutzumgebungszonen IIA

ausgeschieden wurden. Bezüglich der Grundstücke Kat.-Nrn. 04 und 05 hat es

den Rekurs abgewiesen. Damit liegt bezüglich der Grundstücke Kat.-Nrn. 04

und 05 eine definitive Beurteilung und damit ein Teilentscheid vor, während

bezüglich der anderen Grundstücke ein Zwischenentscheid vorliegt.

Da in der Zwischenzeit in dieser Sache drei bzw. vier

Rückweisungsentscheide ergangen sind, die Baudirektion aufgrund des

Rückweisungsentscheids des Baurekursgerichts vom 28. Februar 2019

bezüglich der Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 (beide Stadt Zürich) und

Kat.-Nr. 03 (Regensdorf) mit dem Pufferzonen-Schlüssel im Einklang stehende

Naturschutzumgebungszonen IIA festzulegen hat und die Baudirektion und die

Volkswirtschaftsdirektion die Verordnung über den Schutz der Katzenseen bereits

am 16. Dezember 2003 erlassen haben, rechtfertigt es sich im vorliegenden

Fall ausnahmsweise, auf die Beschwerde auch bezüglich der übrigen Rügen

einzutreten. Angesichts der Verfahrensdauer erscheint es rechtstaatlich

unzumutbar, die Parteien auf die Anfechtung des Endentscheids zu verweisen

(vgl. BGE 136 II 165 E. 1.2; VGr, 12. Mai 2016, VB.2016.00009, E. 1.2;

21. Mai 2014, VB.2014.00055, E. 1.3.2; 28. Februar 2013,

VB.2012.00558, E. 1.2.2; Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 8 ff.).

4.2 Es ist

daher weiter zu prüfen, ob es sich bei den Entscheiden des Regierungsrats

RRB Nr. 769/2015 vom 19. August 2015 und RRB Nr. 1406/2009

vom 9. September 2009 insoweit um Zwischenentscheide handelt, als die

Beschwerdeführenden im vorliegenden Verfahren Anträge stellen. Bezüglich

der weiteren vom Perimeter der Verordnungsänderung vom 18. April 2018

erfassten Grundstücke, d.h. Allmend Westseite (Kat.-Nrn. 06, 07, 08, 09,

010, 011), Ostufer Katzenseen (Kat.-Nrn. 012, 013, 014, 015) sowie

Nordufer Katzenseen (Kat.-Nr. 016 Regensdorf) ist das Baurekursgericht

bezüglich Eignung und Erforderlichkeit auf den Rekurs nicht eingetreten. Die

Rückweisung mit RRB Nr. 769/2015 sei zwecks Neufestsetzung der Pufferzonen gemäss

den Vorgaben von RRB Nr. 1406/2009 erfolgt. Daran sei das Baurekursgericht

als nunmehr sachlich zuständige Rekursinstanz im vorliegenden Verfahrensgang

gebunden.

4.2.1

Die Baudirektion hält dazu in der Duplik vom 14. August 2019 fest,

dass der Regierungsrat in RRB Nr. 769/2015 eine auch für das vorliegende

Verfahren wesentliche Differenzierung vorgenommen habe: Zum einen habe er

explizit beanstandet, dass die mit Verfügung vom 12. März 2014

festgelegten Pufferzonen von 72 m bzw. 108 m im Bereich Allmend,

Nordufer und Ostufer weder den berechneten Breiten gemäss dem Schlüssel des

Bundes entsprochen hätten, noch dargetan werde, weshalb es derart breite Pufferzonen brauche.

Unklar sei sodann, weshalb im Bereich Allmend bei den Grundstücken Kat.-Nrn. 04

und 05 ein "Pufferstreifen" festgesetzt worden sei; dieser sei weder

vom Regierungsrat in seinem Rekursentscheid RRB 1406/2009 gefordert worden noch

sehe eine andere Grundlage einen solchen vor. Diese Aussagen hätten die

folgenden Grundstücke betroffen (vgl. Detailpläne Nrn. 6, 7 und 8 der

Verordnungsänderung vom 12. März 2014): Allmend Westseite Grundstück Kat.-Nr. 01;

Allmend Südseite Grundstücke Kat.-Nrn. 04 und 05; Ostufer Katzenseen

Grundstück Kat.-Nr. 02; Nordufer Katzenseen Grundstück Kat.-Nr. 03.

Zum andern habe der Regierungsrat bezüglich der weiteren im Perimeter gelegenen

Grundstücke allgemein auf das Verhältnismässigkeitsprinzip verwiesen, dessen

Anwendung unterlassen worden sei. Obwohl er grundsätzlich die verbindliche

Anwendung des von den Bundesbehörden entwickelten Pufferzonen-Schlüssels bejaht

habe, habe er deshalb die Sache auch bezüglich dieser Flächen an die Vorinstanz

zurückgewiesen.

Die mit RRB 769/2015 geforderten Prüfungen

(Verhältnismässigkeit, Übereinstimmung mit Pufferzonen-Schlüssel, Tragbarkeit)

sei daher korrekterweise im gesamten gemäss diesem Regierungsratsbeschluss

strittigen Perimeter erfolgt. Die Baudirektion habe für den ganzen Perimeter

betriebsbezogen die Tragbarkeit der Festlegungen geprüft. Da die Tragbarkeit im

ganzen Perimeter für jeden der betroffenen Betriebe vorgelegen habe, habe die Baudirektion

die Zonen gleich festgelegt wie schon im Jahr 2014. Auch bezüglich der vom

Regierungsrat explizit erwähnten und diskutierten Einzelflächen seien aufgrund

ergänzender Abklärungen die gleichen Festlegungen getroffen worden wie im Jahr

2014.

4.2.2

Wenn die untere Behörde ergänzende Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen hat,

liegt grundsätzlich kein Teilentscheid, sondern ein Zwischenentscheid vor.

Daran ändert nichts, wenn die rückweisende Behörde bestimmte Fragen verbindlich

beantwortet hat (BGr, 27. März 2009, 2C_258/2008, E. 3.3; VGr,

27. Juni 2012, SB.2010.00149, E. 1.1; Martin Bertschi, Kommentar VRG,

§ 19a N. 65). Es handelt sich somit bei den Entscheiden des

Regierungsrats RRB Nr. 769/2015 vom 19. August 2015 und

RRB Nr. 1406/2009 vom 9. September 2009 bezüglich aller

Grundstücke, für welche im vorliegenden Verfahren Anträge gestellt werden,

um Zwischenentscheide.

4.2.3

Die Qualifikation als Zwischenentscheid bedeutet aber nur, dass der

Rückweisungsentscheid nicht in Rechtskraft erwächst, sondern noch zusammen mit

dem Endentscheid angefochten werden kann (Art. 93 Abs. 3 BGG; BGr, 3. Juni

2015, 1C_123/ 2015, E. 3 und 4). Dagegen sind Rückweisungsentscheide für

das weitere Verfahren grundsätzlich verbindlich, und zwar sowohl für die erste

Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, als auch im zweiten Umgang

für das Gericht, das den Rückweisungsentscheid erlassen hat (BGE 133 V 477 E. 5.2.3

S. 484; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 VRG N. 14 ff.).

Die sachliche Reichweite der Bindung ergibt sich aus Dispositiv und Begründung

des Rückweisungsentscheids (BGr, 20. Januar 2016, 2C_570/2015, E. 1.2–1.8).

Das Verwaltungsgericht ist an die Rückweisungsentscheide

RRB Nr. 769/2015 vom 19. August 2015 und RRB Nr. 1406/2009 vom 9. September

2009 nicht gebunden und kann daher über die von den Beschwerdeführenden

gestellten Anträge im vorliegenden Verfahren grundsätzlich befinden.

Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass Gegenstand eines

Rechtsmittelverfahrens nur sein kann, was Gegenstand des angefochtenen

Entscheids war bzw. nach richtiger Gesetzesanwendung hätte sein sollen (VGr, 20. September

2018, VB.2018.00136, E. 2.1). Gegenstände, über welche die erste Instanz

nicht entschieden hat, fallen nicht in den Kompetenzbereich der

Rechtsmittelinstanzen; sonst würde in die funktionelle Zuständigkeit der

erstinstanzlich verfügenden Behörde eingegriffen (vgl. Martin Bertschi,

Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 45). Ausgangspunkt für

die Bestimmung des Streitgegenstands ist das Anfechtungsobjekt, in dessen

Rahmen die Parteien mit ihren Anträgen den Streitgegenstand festlegen (BGE 136 II 457 E. 4.2; Marin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a

N. 44). Der Streitgegenstand kann sich im Lauf des Rechtsmittelverfahrens

verengen, aber grundsätzlich nicht erweitern oder inhaltlich verändern (BGE 136 II 457 E. 4.2).

Die Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02, 04, 05 06, 07, 01, 08,

09, 010, 011, 012, 013, 014 und 015 (Zürich) sowie Kat.-Nrn. 016 und 03

(Regensdorf), bezüglich welcher im vorliegenden Verfahren Anträge gestellt

werden, bildeten Gegenstand der regierungsrätlichen Rückweisungsentscheide

(Regierungsratsentscheid RRB Nr. 769/2015 vom 19. August 2015 und

Regierungsratsentscheid RRB Nr. 1406/2009 vom 9. September 2009,

vgl. dazu auch Duplik der Baudirektion, Amt für Landschaft und Natur, vom

14. August 2019). Ob die einzelnen Rügen von den Beschwerdeführenden

jeweils rechtzeitig vorgebracht wurden, ist im Rahmen der nachfolgenden

Erwägungen zu prüfen.

4.3 Im

Ergebnis ist im vorliegenden Fall auf die Anträge der Beschwerdeführenden

einzutreten. Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass sich der

Entscheid RRB 763/2005 vom 1. Juni 2005 nicht bei den Akten befindet.

Gemäss RRB Nr. 1406/2009 vom 9. September 2009 seien in diesem

Entscheid gewisse Pufferzonen IIA bestätigt worden. Dieser Entscheid sei

bezüglich der bestätigten Pufferzonen mangels Weiterzugs in Rechtskraft

erwachsen, was auch von den Beschwerdeführenden nicht bestritten wird.

5.

Die Baudirektion führt weiter aus, dass die

Beschwerdeführenden den Entscheid RRB 1406/2009 vom 9. September 2009

unmittelbar nach dessen Eröffnung hätten anfechten müssen. Zudem hätten die

Beschwerdeführenden den Entscheid RRB Nr. 769/2015 vom 19. August

2015 an das Verwaltungsgericht weiterziehen müssen. Die Vorbringen im

vorliegenden Verfahren seien verspätet.

5.1 Die

Beschwerdeführenden führen dazu aus, dass ihnen der Regierungsratsentscheid RRB

1406/2009 vom 9. September 2009 nicht eröffnet worden sei. Die Eröffnung

des Entscheids RRB 1406/2009 vom 9. September 2009 habe mühsam

erstritten werden müssen und sei schliesslich am 20. März 2013 gegenüber

der Beschwerdeführerin 4 erfolgt. Erst in diesem Zeitpunkt wäre eine

Anfechtung grundsätzlich möglich gewesen. Das Amt für Landschaft und Natur habe

jedoch am 24. Oktober 2012 mitgeteilt, dass der Rekursentscheid des

Regierungsrats juristisch abgeschlossen sei. Die vermutete Kritik an diesem

Entscheid könne zum jetzigen Zeitpunkt formal nicht eingebracht werden, da das

Verfahren abgeschlossen sei. Die Kritik müsse im Rahmen eines Rekurses gegen

den neuen Erlass vorgebracht werden.

5.2 Die

Eröffnung des Entscheids RRB 1406/2009 vom 9. September 2009 ist einzig

gegenüber der Beschwerdeführerin 4 erfolgt. Den Beschwerdeführenden 1–3, 5

und 9 wurde dieser Entscheid nicht formell eröffnet. Ob bzw. zu welchem

Zeitpunkt die Beschwerdeführenden 1–3, 5 und 9 über diesen Entscheid

orientiert wurden, lässt sich aufgrund der Akten nicht nachvollziehen.

Beim Entscheid RRB 1406/2009

vom 9. September 2009, der am 20. März 2013 gegenüber der

Beschwerdeführerin eröffnet wurde, handelt es sich jedoch ohnehin um einen

Zwischenentscheid. Am 1. Juli 2010 ist das Gesetz über die Anpassung des

kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts in Kraft getreten, in dessen Rahmen

insbesondere auch das Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959

überarbeitet wurde. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gebieten die

intertemporalrechtlichen Regeln zum Verfahrensrecht, neues Prozessrecht sofort

anzuwenden, sofern die Übergangsbestimmungen nichts anderes vorsehen und die

Kontinuität des bisherigen Rechts dadurch nicht gefährdet wird (BGE 126 III 431

E. 2b). Liegt ein Zwischenentscheid vor, der nach den neuen

verfahrensrechtlichen Bestimmungen zu beurteilen ist, hätte eine Anfechtung im

damaligen Zeitpunkt zu einem Nichteintreten geführt, da die Voraussetzungen von

Art. 93 Abs. 1 BGG nicht vorlagen. Entgegen den Ausführungen der

Baudirektion hätte daher im damaligen Zeitpunkt keine Anfechtung erfolgen müssen.

Massgebend ist daher einzig, ob die im vorliegenden Verfahren vorgetragenen

Argumente bereits im Rahmen des Rekursverfahrens gegen die Änderung der

Schutzverordnung vom 12. März 2014 (RRB Nr. 769/2015)

vorgebracht wurden, was nachfolgend zu prüfen ist.

5.3 Auch der Entscheid des

Regierungsrates RRB Nr. 769/2015 vom 19. August 2015 hätte – entgegen

den Ausführungen der Baudirektion – aufgrund seines Charakters als

Zwischenentscheid im damaligen Zeitpunkt nicht angefochten werden müssen, da

die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG ebenfalls nicht vorlagen.

6.

6.1 Gemäss Art. 78

Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sind die Kantone für

den Natur- und Heimatschutz zuständig. Der Bund erlässt Vorschriften zum Schutz

der Tier- und Pflanzenwelt und zur Erhaltung ihrer Lebensräume in der

natürlichen Vielfalt. Er schützt bedrohte Arten vor Ausrottung (Art. 78 Abs. 4

BV). Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und

gesamtschweizerischer Bedeutung sind geschützt. Es dürfen darin weder Anlagen

gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden. Ausgenommen sind

Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung

der Moore und Moorlandschaften dienen (Art. 78 Abs. 5 BV).

Gestützt auf die ihm mit Art. 78 Abs. 4 BV (Art. 24e

der alten Bundesverfassung vom 29. Mai 1874) eingeräumten Kompetenz

erliess der Bund das Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und

Heimatschutz (NHG). Gemäss Art. 18a Abs. 1 NHG bezeichnet der

Bundesrat nach Anhören der Kantone die Biotope von nationaler Bedeutung. Er

bestimmt die Lage dieser Biotope und legt die Schutzziele fest. Die Kantone

ordnen den Schutz und den Unterhalt der Biotope von nationaler Bedeutung an.

Sie treffen rechtzeitig die zweckmässigen Massnahmen und sorgen für ihre

Durchführung (Art. 18a Abs. 2 NHG). Für den Schutz der Moore von

besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung gelten nach Art. 23a NHG

die Artikel 18a, 18c und 18d NHG.

Bei den vorliegend betroffenen Moorgebieten

"Chatzensee" und "Allmend beim Chatzensee" handelt es sich

um Flachmoore von nationaler Bedeutung (Schutzobjekte Nrn. 849 und 851 gemäss

Anhang 1 zur Flachmoor-Verordnung vom 7. September 1994

[Flachmoorverordnung]). Bei Ersterem handelt es sich zudem um ein Hochmoor von

nationaler Bedeutung (Schutzobjekt Nr. 99 gemäss Anhang 1 zur

Hochmoorverordnung vom 21. Januar 1991 [Hochmoorverordnung]).

Die Kantone legen den genauen Grenzverlauf der Objekte

fest und scheiden ökologisch ausreichende Pufferzonen aus und

berücksichtigen dabei insbesondere das Hochmoorumfeld sowie angrenzende

Flachmoore (Art. 3 Abs. 1 Hochmoorverordnung). Ferner legen die

Kantone den genauen Grenzverlauf der Flachmoore fest und scheiden ökologisch

ausreichende Pufferzonen aus. Sie hören dabei die Grundeigentümer und

Bewirtschafter, wie Land- und Forstwirte sowie Inhaber von Konzessionen und

Bewilligungen für Bauten und Anlagen, an (Art. 3 Abs. 1 Flachmoorverordnung).

6.2 Gemäss dem

vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL, heute BAFU)

herausgegebenen Pufferzonen-Schlüssel, Leitfaden zur Ermittlung von ökologisch ausreichenden Pufferzonen für Moorbiotope,

Ausgabe 1997 (Pufferzonen-Schlüssel; https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/biodiversitaet/publikationen-studien/publikationen/pufferzonen-schluessel-1997.html)

sind die Kantone verpflichtet, ökologisch ausreichende Pufferzonen festzulegen,

um zu verhindern, dass Moorbiotope durch Nutzungen in der Umgebung gefährdet

werden. Diese Pufferzonen berücksichtigen somit Gefährdungen durch den

Eintrag von Nährstoffen und weiteren nutzungsbedingten Hilfsstoffen, die

Hydrologie sowie mögliche weitere Gefährdungen der biotopspezifischen Pflanzen-

und Tierwelt (Pufferzonen-Schlüssel, Ziff. 1 S. 11 und Ziff. 4 S. 17 ff.).

Der Schlüssel enthält eine

einfach zu handhabende Anleitung für die Festlegung von Nährstoff-Pufferzonen (S. 20 ff.).

Danach ist zunächst zu untersuchen, ob eine Nährstoff-Pufferzone überhaupt

nötig ist oder ob aus bestimmten Gründen ohnehin schon ein wirkungsvoller

Schutz gegen Nährstoffeintrag gegeben ist. Trifft dies nicht zu, so ist die

minimale Breite der Nährstoff-Pufferzone anhand von sieben Kriterien

festzulegen. Die Kriterien sind:

- Empfindlichkeit der

Moorvegetation gegenüber Nährstoffzufuhr,

- vorhandener Schutz des

Moorbiotops, z.B. durch Hecken oder Strassen,

- aktuelle Nutzung der an das

Moorbiotop angrenzenden Flächen,

- Neigung der an das

Moorbiotop angrenzenden Flächen,

- Boden-Durchlässigkeit in den

an das Moorbiotop angrenzenden Flächen,

- Boden-Wasserhaushalt in den

an das Moorbiotop angrenzenden Flächen,

- Neigung des Moorbiotops.

Die Nährstoff-Pufferzone verhindert die indirekte

Düngung der Moore durch oberflächlichen und oberflächennahen Nährstoffeintrag

aus der direkten Umgebung. Hydrologischen Pufferzonen kommt die Aufgabe

zu, Beeinträchtigungen des Wasserhaushalts des Moors durch Veränderungen im

Wasserhaushalt in den die Moorbiotope umgebenden Flächen zu vermeiden. Sie

werden in der Regel aufgrund von situationsbedingten Abklärungen gutachterlich

festgelegt. Die Pufferzonen zum Schutz vor weiteren Gefährdungen werden

auch als faunistische und floristische Pufferzonen bezeichnet. Weitere

Gefährdungen für die biotopspezifische Pflanzen- und Tierwelt können

insbesondere Störungen durch Bewegung oder Lärm, Lichtemissionen oder

Schattenwurf sein. Eine ökologisch ausreichende Pufferzone im Sinn des Art. 3

Abs. 1 Hochmoorverordnung und Art. 3 Abs. 1 Flachmoorverordnung

umfasst alle der vorgenannten Funktionen, also die Funktionen einer

Nährstoff-Pufferzone, einer hydrologischen Pufferzone sowie einer Pufferzone gegenüber

weiteren Gefährdungen für die biotopspezifischen Pflanzen- und Tierwelt. Ein

weiteres Ziel der ökologisch ausreichenden Pufferzone ist die Schaffung

und Erhaltung eines Übergangsbereichs zwischen Naturschutzzone und der

intensiv genutzten Umgebung mit seinen charakteristischen Arten (Handbuch

Moorschutz des BUWAL [heute BAFU], 2002, Bd. II Kap. 2.1.2, mit

weiteren Hinweisen; vgl. zum Ganzen auch VGr, 12. Oktober 2011,

VB.2011.00114, E. 2.2 = BEZ 2011 Nr. 51).

7.

Die Beschwerdeführenden

führen aus, dass die Pufferzone IIA auf verschiedenen Grundstücken

aufzuheben bzw. zu reduzieren sei. Damit machen sie eine Verletzung ihrer

Eigentumsgarantie geltend. Als Bestandesgarantie schützt die Eigentumsgarantie

die konkreten, individuellen Eigentumsrechte vor staatlichen Eingriffen.

Staatliche Einschränkungen des Eigentums und anderer von der Eigentumsgarantie

erfasster Vermögensrechte sind nur zulässig, wenn sie auf einer genügenden

gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein ausreichendes öffentliches Interesse

gedeckt sind und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahren (Art. 36 Abs. 1–3

BV).

7.1 Die Kantone sind gemäss Art. 3 Abs. 1 der Hoch- bzw. Flachmoorverordnung verpflichtet,

für Hoch- bzw. Flachmoore von nationaler Bedeutung ökologisch ausreichende

Pufferzonen auszuscheiden. Pufferzonen liegen grundsätzlich

ausserhalb des Perimeters der zu schützenden Moorbiotope (Karl Ludwig

Fahrländer, Kommentar NHG,

Zürich 1997, Art. 18a Rz. 46). Es besteht somit ohne Weiteres

eine gesetzliche Grundlage zur Ausscheidung einer ökologisch ausreichenden

Pufferzone ausserhalb des Grenzverlaufs des Hoch- bzw. Flachmoors.

7.2 Für die

Ausscheidung von Pufferzonen besteht auch ein öffentliches Interesse.

Gemäss Art. 14 Abs. 2 lit. d der Verordnung vom 16. Januar

1991 über den Natur- und Heimatschutz (NHV)

werden Biotope durch die Ausscheidung ökologisch ausreichender Pufferzonen geschützt.

Die vorliegend zu beurteilende Pufferzone dient dem Schutz von Hoch- und

Flachmooren. Am Erhalt der durch die Bundesverfassung geschützten Hoch- und

Flachmoore besteht unbestritten ein erhebliches öffentliches ökologisches

Interesse. Aus diesem leitet sich aber auch das öffentliche Interesse an der

Ausscheidung von ökologisch ausreichenden Pufferzonen ab, welche die

Beeinträchtigung von Hoch- und Flachmooren verhindern bzw. verhindern sollen.

7.3 Vertieft

zu prüfen ist im vorliegenden Verfahren jedoch die Frage, ob die von der

Beschwerdegegnerin verfügt04, 05 en Naturschutzumgebungszonen IIA auf den

Grundstücken Kat.-Nrn. 01, 02, 06, 07, 08, 09, 010, 011, 012 013, 014 und

015 (Zürich) sowie Kat.-Nrn. 016 und 03 (Regensdorf) verhältnismässig

sind.

7.3.1

Entscheidend ist, ob die von der Beschwerdegegnerin angeordneten Pufferzonen geeignet

und erforderlich sind, um eine moorschutzverträgliche Nutzung des an das

Flachmoor angrenzenden Gebiets sicherzustellen, d. h. die Moorbiotope vor einer Gefährdung durch

umgebende Nutzungen und den davon ausgehenden Belastungen zu schützen (vgl.

dazu BGr, 21. Juni 2012, 1C_489/2011, E. 2.2; Karin Marti/Regula

Müller, Pufferzonen für Moorbiotope, Bern 1994, S. 5; Bernhard

Waldmann, Der Schutz von Mooren und Moorlandschaften, Diss. Freiburg 1997, S. 174 ff.).

Dies ist im Folgenden zu prüfen. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit ist

somit auch im Bereich der Schutzmassnahmen für Moore und Moorlandschaften von

nationaler Bedeutung zu beachten. Art. 78 Abs. 5 BV

räumt dem Schutz von Mooren jedoch "absoluten Vorrang" ein und

belässt keinen Raum für eine Abwägung mit anderen Interessen im Einzelfall (BGE 138 II 281 E. 6.2 = URP 2012 525; BGE 138 II 23 E. 3.3

= ZB1 113/2012 S. 211

ff = URP 2012 S. 225). Aufgrund des absoluten Vorrangs des Moorschutzes

gemäss Art. 78 Abs. 5 BV hat der Verfassungsgeber die

Interessenabwägung zwischen dem Moorschutz und allfälligen entgegenstehenden

Interessen somit bereits dahingehend vorgenommen, dass der Moorschutz Vorrang

geniesst.

7.3.2

Dem Merkblatt des ALN, "Schutzbedarf von überkommunalen

Naturschutzgebieten im Rahmen von Vernetzungsprojekten" vom 25. März

2014 ist Folgendes zu entnehmen: Gemäss Pufferzonen-Schlüssel und Zürcher

Praxis ist ein Betrieb durch naturschutzbedingte Nutzungsauflagen stark

betroffen, wenn auf mehr als 10 % der Betriebsfläche eine Extensivierung

oder ein einschneidender Nutzungswechsel (Umwandlung von Weiden in Wiesen)

stattfindet. Bei starker Betroffenheit seien im Rahmen von Schutzverträgen

Übergangsregelungen möglich. Im Pufferzonen-Schlüssel selbst wird dagegen

lediglich festgehalten, dass es sinnvoll sei, den Bewirtschaftenden eine

gesamtbetriebliche landwirtschaftliche Nutzungsplanung anzubieten, wenn mehr als

10–20 % der Betriebsfläche von moorschutzbedingten Nutzungsauflagen

betroffen seien (vgl. Pufferzonen-Schlüssel Ziff. 5.3 S. 21;

Handbuch Moorschutz, Bd. II Kap. 3, mit weiteren Hinweisen).

Aufgrund des absoluten Vorrangs des Moorschutzes sind

Übergangsregelungen nicht zulässig. Den Bewirtschaftenden kann jedoch eine

landwirtschaftliche Nutzungsplanung angeboten werden, wenn die

moorschutzbedingten Nutzungsauflagen erhebliche betriebliche (nicht vertraglich

vereinbarte) Auswirkungen haben. Bei einer solchen Nutzungsplanung sind die

konkreten Auswirkungen auf die einzelnen Betriebe zu ermitteln und bei starker

Betroffenheit angepasste Massnahmen zusammen mit den Bewirtschaftenden zu

definieren. Die von der Beschwerdegegnerin angeordneten Pufferzonen müssen

jedoch nach wie vor geeignet und erforderlich sein, das angrenzende Moor vor

einer Gefährdung durch umgebende Nutzungen und den davon ausgehenden

Belastungen zu schützen.

7.3.3

Wie vom Baurekursgericht zutreffend festgehalten, verwendete die

Baudirektion als Hilfsmittel zur Bestimmung der Pufferzonenbreiten den

genannten Pufferzonen-Schlüssel. Das Verfahren zur Ermittlung ökologisch

ausreichender Pufferzonen wird zufolge dieses Leitfadens in drei Stufen

ausgeführt. Zuerst wird eine Gesamtbeurteilung der Gefährdungssituation des

Moorbiotopes vorgenommen. In der zweiten Stufe werden Nährstoff-Pufferzonen anhand

eines Schlüssels ermittelt, auf ihre Plausibilität überprüft, bei Problemfällen

neu beurteilt und schliesslich an die lokalen Gegebenheiten angepasst. Hierbei

kommen zur Beurteilung des Randbereichs der Moorvegetation und der daran

angrenzenden Fläche sogenannte Protokollblätter zum Einsatz (Ziff. 5.4 S. 22 f.

und Anhang des Pufferzonen-Schlüssels). Die dritte Stufe dient der

Erfolgskontrolle.

Das BUWAL (heute BAFU) betrachtet den Schlüssel als

verbindliche Wegleitung für die Kantone bei der Ausscheidung von ökologisch

ausreichenden Pufferzonen (Pufferzonen-Schlüssel, S. 7). Für die

Gerichte ist der Pufferzonen-Schlüssel an sich nicht verbindlich. Indessen ist

er aufgrund des darin zum Ausdruck gelangenden Fachwissens geeignet, einen

sachgemässen und rechtsgleichen Vollzug sicherzustellen. Das Verwaltungsgericht

wird daher in der Regel keinen Anlass haben, von den Vorgaben des

Pufferzonen-Schlüssels wesentlich abzuweichen (VGr, 12. Oktober 2011,

VB.2011.00114, E. 5.4 = BEZ 2011 Nr. 51; 10. Februar 2000,

VB.1998.00248). Zu berücksichtigen sind jedoch allfällige seit dem Erlass des

Pufferzonen-Schlüssels im Jahr 1997 eingetretene Veränderungen, sofern diese zu

Anpassungen der im Pufferzonen-Schlüssel getroffenen Annahmen führen.

Vor dem Einstieg in die Fragen des Pufferzonen-Schlüssels

ist für jeden Abschnitt bzw. Bereich abzuklären, ob die Ausscheidung einer

Nährstoff-Pufferzone nötig ist (Pufferzonen-Schlüssel, Ziff. 5.5 S. 24,

auch zum Folgenden). Der Schutz des Moorbiotops durch höhere Lage, einen Bach

oder Wald muss wirkungsvoll sein, damit sich eine Nährstoff-Pufferzone erübrigt.

Sind trotz dieser Strukturen Gefährdungen durch einen oberflächlichen oder

oberflächennahen Nährstoffeintrag ersichtlich bzw. nicht auszuschliessen, so

ist der Schlüssel anzuwenden. Führt ein Bach mit nährstoffreichem Wasser dem

Moorbiotop entlang, ist abzuklären, ob Nährstoffe aus dem Bach durch Diffusion

oder auf anderem Weg (z. B. bei Überschwemmungen) in das Moorbiotop gelangen

können. Falls dies möglich ist, wird im Einzugsgebiet auch entlang des Bachs

eine Pufferzone ausgeschieden (vgl. dazu VGr, 12. Oktober 2011,

VB.2011.00114, E.5.4.1 f. = BEZ 2011 Nr. 5).

Gemäss Einstiegsfrage auf dem

Protokollblatt ist dann keine Nährstoff-Pufferzone nötig, falls folgende

Situation einen wirkungsvollen Schutz darstellt:

- höhere Lage als die Umgebung

(kein Torfboden);

- vorbeiführender, nicht

regelmässig überschwemmender Bach mit gutem Durchfluss;

- Wald angrenzend.

7.3.4

Die Beschwerdeführenden beziehen sich auf ein von Firma Q (R)

erstelltes Gutachten vom 28. Januar 2011 mit dem Titel "Erfordernis

von Nährstoff-Pufferzonen am Nordufer des Oberen Katzensees und in der

Allmend", welches die Vorinstanz erst im September 2014 zu den Akten

gereicht habe. Trotz heftiger Regenfälle seien im (Süd-)Westen der Allmend

keine hohen Leitfähigkeits- und Nitratwerte festgestellt worden. Im

(nord-)westlichen Moor seien demgegenüber höhere Werte festgestellt worden.

Nach den Beschwerdeführenden ist dieses Resultat nachvollziehbar, da dort die

gemäss der Schutzverordnung von 2003 ausgeschiedene Pufferzone IIA nicht

durchgehend sei. Nach den Beschwerdeführenden ist daher zwar die Schliessung

der Lücke auf dem Grundstück Kat.-Nr. 07 notwendig, nicht jedoch auf dem

Grundstück Kat.-Nr. 01, da diese Parzelle zu weit vom Moor entfernt sei.

Demgegenüber biete das Gutachten keinen Beleg für die Notwendigkeit einer

Ausdehnung der Pufferzone IIA im Südwesten (Grundstücke Kat.-Nrn. 08,

09 und 010) und Südosten (Grundstücke Kat.-Nrn. 04 und 05) der Allmend.

Die Pufferzonen IIA hätten gemäss Schutzverordnung von 2003 eine Breite

von mindestens 18 m bis ca. 40 m. Das Gutachten zeige, dass dies,

abgesehen vom nordwestlichen Spickel, ausreichend sei. In der Allmend bestehe

somit, das Grundstück Kat.-Nr. 07 ausgenommen, kein Anlass, zusätzliche

Pufferzonen auszuscheiden. Im Untersuchungsjahr 2010 seien die

zusätzlichen Pufferzonen gemäss Verordnung am Westrand (Kat.-Nrn. 01,

07, 08 und 017) zudem entgegen den Ausführungen der Baudirektion noch nicht

umgesetzt gewesen bzw. die Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 08 seien erst ab

dem 1. Mai 2010 als extensive Wiese bewirtschaftet worden. Die

Schlussfolgerung der Baudirektion, dass die Pufferzonen bereits die

erforderliche Wirkung erzielt hätten, sei daher unrichtig. Vielmehr zeige dies

auf, dass bereits die im Jahr 2003 ausgeschiedene Pufferzone – selbst an

ihrer schmalsten Stelle (18 m) – das Flachmoor erfolgreich vor Einträgen

geschützt habe, und dies trotz überdurchschnittlicher Niederschläge am Vortag

der Untersuchung.

7.3.4.1

Die Baudirektion hält dazu lediglich fest, dass mit dem Gutachten geklärt

worden sei, ob die Topografie und die Bodenbeschaffenheit verhindern würden,

dass nährstoffreiches Wasser aus dem Grundstück Kat.-Nr. 016 in das

südlich angrenzende Moor gelange. Diese Frage werde vom Gutachten klar mit nein

beantwortet, weshalb die Erforderlichkeit einer Pufferzone auf dem

Grundstück Kat.-Nr. 016 gegeben sei. Im Weiteren sei mit dem Gutachten

geklärt worden, ob hydrologische Hinweise auf Drainagen im Bereich südwestlich

der Allmend bestehen würden, die bei der Pufferzonenausscheidung zu

berücksichtigen seien. Dieser Verdacht sei von den damaligen Rekurrierenden im

Rahmen des Rekurses gegen die Schutzverordnung 2003 (RRB 1406/2009) geäussert

worden, weshalb von ihnen breitere Pufferzonen im Bereich des

Einzugsgebiets der Drainagen gefordert worden seien. Das Gutachten komme zum

Schluss, dass nur im Nordwesten Drainagen vermutet werden müssten. Das

Gutachten empfehle, die Drainagen zu verschliessen. Aussagen zur erforderlichen

Breite von ausreichenden Pufferzonen mache das Gutachten weder im Westen

(Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 07) noch im Bereich der Grundstücke Kat.-Nrn. 08,

010 und 011. Die von den Beschwerdeführenden entwickelten Folgerungen würden

jeglicher Grundlage entbehren.

7.3.4.2

Grundsätzlich werden insbesondere hydrologische Verhältnisse mit einem

Gutachten abgeklärt. Im Gutachten wird denn auch einleitend festgehalten, dass

insbesondere das Erfordernis von breiteren Pufferzonen mit hydrologischen

Abklärungen noch genauer zu ermitteln sei.

Im Ergebnis wurde bezüglich des Nordufers des Oberen

Katzensees (Grundstück Kat.-Nr. 016) festgehalten, dass die

Untersuchungen gezeigt hätten, dass sich in der Messperiode vom 25. Juni

bis am 15. Dezember 2010 mindestens zweimal Oberflächenabflüsse aus dem

Grundstück Kat.-Nr. 016 zum Moor hin ergeben hätten. Gemäss

Witterungsdaten der Station Reckenholz sei nicht anzunehmen, dass den

Oberflächenabflüssen aus dem Grundstück Kat.-Nr. 016 ausserordentlich

seltene, mehrjährige Ereignisse zugrunde liegen würden. Die Topografie, der

relativ schwere Boden und die Nutzung würden Oberflächenabflüsse aus dem

südlichen Rand des Grundstücks zum Moor begünstigen. Diese würden gemäss

Vermessung über Tiefstellen nördlich der Pegelmessstelle M1 sowie

zusätzlich (aber eventuell weniger häufig) auch am südwestlichen Rand des

Grundstücks Kat.-Nr. 016 erfolgen. Von der Beeinflussung des Moores durch Oberflächenabflüsse

abgesehen, würden die erfolgten Messungen zeigen, dass der Moorwasserhaushalt

am Hangfuss quantitativ und vermutlich auch qualitativ massgeblich vom

Sickerwasserzustrom aus dem Grundstück Kat.-Nr. 016 beeinflusst sei. Die

vom Hang bzw. aus dem Grundstück Kat.-Nr. 016 zusickernden Wassermengen

seien gemäss Abflussnotationen und vorübergehenden kurzen Einbrüchen am

Moorpegel M3 in der Vegetationsperiode nicht besonders hoch, sie hätten in

der Messperiode jedoch dazu ausgereicht, die Verdunstungs- und Sickerverluste

am Standort des Moorpegels weitgehend zu decken. Aufgrund der oben

beschriebenen Ergebnisse sei die Ausscheidung einer Pufferzone am

südlichen Rand des Grundstücks Kat.-Nr. 016 anzustreben. Als weitergehende

Massnahme sei allenfalls auch zu prüfen, ob die nach der Ausscheidung einer

Pufferzone bei starken Niederschlägen auch weithin zu erwartenden

Oberflächenabflüsse mit geeigneten Massnahmen vom Moor abgehalten werden

könnten. Diese nur kurzfristig auftretenden Ereignisse seien für den

Moorwasserhaushalt quantitativ unbedeutend (Gutachten Firma Q vom 28. Januar

2011).

Im Gebiet Allmend

hätten, vom Rohrauslass am Hauptgrabenursprung im Nordwesten abgesehen, keine

weiteren ins Moor mündenden Drainageableitungen gefunden werden können. Die

Begehungen und Messungen hätten aber gezeigt, dass aus dem landwirtschaftlich

intensiv genutzten Umfeld vor allem im (Nord-)Westen mit Sickerwasser- und bei

Starkregen vermutlich auch mit Oberflächenwasserzustrom zu rechnen sei. Die am

Moorrand im (Nord-)Westen an Aufstössen und Absickerungen gemessenen

Nitratwerte würden auf nicht ausreichend abgepufferten Nährstoffzustrom aus dem

Moorumfeld hindeuten. Die im Nordwesten in den Hauptgraben mündende Leitung sei

verstopft und nicht mehr in (gut) funktionstüchtigem Zustand. Die Leitung

beeinflusse den Grabenwasserhaushalt gemäss den aktuellen, wie auch gemäss

früheren erfolgten Messungen sowohl quantitativ wie auch qualitativ nur auf dem

obersten Grabenabschnitt. Aufgrund der Untersuchungen in der Allmend sei

zusammenfassend davon auszugehen, dass der vermutete, aus den

landwirtschaftlichen Nutzflächen im (Nord-)Westen das Moor erreichende

Nährstoffeinfluss auf das Moor einen grösseren bzw. flächigeren Einfluss habe

als der Leitungsabstrom am Ursprung des Hauptgrabens. Vor dem beschriebenen

Hintergrund sollten im (Nord-)Westen des Untersuchungsperimeters die Ausdehnung

der Pufferzonen überprüft und – sofern von der Drainage im Nordwesten des

Hauptgrabens auch Flächen der Naturschutzzonen I und II betroffen sind –

auf den entsprechenden Flächen die Drainagen verschlossen werden (Gutachten Firma Q

vom 28. Januar 2011).

Das Gutachten gelangt somit

auch im Gebiet Allmend zum Ergebnis, dass die gemessenen Nitratwerte auf nicht

ausreichend abgepufferten Nährstoffzustrom aus dem Moorumfeld hindeuten würden.

Aus diesem Grund wird empfohlen, im (Nord-)Westen des Untersuchungsperimeters

die Ausdehnung der Pufferzonen zu überprüfen, womit insbesondere auch –

wie von den Beschwerdeführenden geltend gemacht – das Grundstück Kat.-Nr. 07

gemeint sein dürfte.

Aus dem Gutachten kann aber nicht der Umkehrschluss

gezogen werden, dass eine Pufferzone mit einer Breite von mindestens 18 m

bis ca. 40 m genügt. Dem Gutachten lag der Auftrag zugrunde, die

hydrologischen Verhältnisse abzuklären. Bei der Beurteilung des Erfordernisses

einer Nährstoff-Pufferzone ist nicht nur auf das Gutachten Firma Q,

sondern auch auf die Protokollblätter abzustellen.

7.3.5

Die Beschwerdeführenden machen weiter geltend, dass sich im Bereich Juch

(Südseite Allmend) kein national inventarisiertes Flachmoor befinde bzw. dieses

den Bereich Juch nur im nördlichsten Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 018

streife. Eine Pufferzone zum Schutz des Moors sei auf den Grundstücken

Kat.-Nrn. 04 und 05 nicht gerechtfertigt. Es sei auch keine

"besonders schützenswerte Hecke" im Sinn von Art. 18 Abs. 1bis

NHG vorhanden. Die Beschwerdeführenden hätten den Bestand einer

"tatsächlichen" oder "kartierten Flachmoorvegetation" auf

dem Grundstück Kat.-Nr. 018 sehr wohl bestritten, allerdings nur bezüglich

des Grundstücks Kat.-Nr. 011. Dies jedoch aus gutem Grund: Auf den

Grundstücken Kat.-Nrn. 04 und 05 bestehe im Gegensatz zu Grundstück Kat.-Nr. 011

eine bestehende Böschung, die mit Heckensträuchern und Brombeeren bewachsen

sei. Den Bestand dieser Böschung hätten die Beschwerdeführenden mittels Fotos

belegt. Auf diesen Fotos sei gut ersichtlich, dass es sich bei der besagten

Böschung um einen ca. einen Meter hohen Damm (ohne "schützenswerte

Hecke") handle, welcher das angeblich zu schützende Grundstück Kat.-Nr. 018

im Bereich der Grundstücke Kat.-Nrn. 04 und 05 umschliesse. Entsprechendes

ergebe sich auch anhand der "Vegetationskarte", auf welche sich das

Baurekursgericht (und die Beschwerdegegnerin) berufen würde. Trotz

festgestellten Bestands dieser Böschung habe das Baurekursgericht festgehalten,

dass "keine Anhaltspunkte" bestehen würden, dass die

"Pufferstreifen" (Pufferzonen IIA) über die Anforderungen gemäss

Pufferzonen-Schlüssel hinausgehen würden. Willkürlicher könne ein Sachverhalt

nicht festgestellt und gewürdigt werden: Zunächst seien für die Grundstücke

Kat.-Nrn. 04 und 05 gar nie Protokollblätter gemäss Pufferzonen-Schlüssel

erstellt worden, womit mangels formell protokollierter Prüfung der örtlichen

Gegebenheiten gar keine Grundlage zur Ausscheidung von Pufferzonen IIA

bestehen würde. Gemäss Protokollblatt des Pufferzonen-Schlüssels (Ziff. 5.4)

sei denn auch keine Nährstoff-Pufferzone nötig, falls folgende Situation

einen wirkungsvollen Schutz darstelle: höhere Lage als die Umgebung. Die

Böschung trenne die Grundstücke Kat.-Nrn. 04 und 05 auf deren ganzen Länge

vom (angeblich) zu schützenden Grundstück Kat.-Nr. 018. Die auf der

"Vegetationskarte" ausgewiesene Flachmoorvegetation weiche

schliesslich gerade nicht vom Bundesinventar ab. Sie sei kleiner als das

inventarisierte Flachmoor.

7.3.5.1

Das Baurekursgericht hielt in E. 9.3 seines Entscheids unter anderem

fest, dass das Grundstück Kat.-Nr. 018 im Bereich Juch seit Erlass der

Schutzverordnung im Jahr 2003 der Naturschutzzone I zugewiesen sei. Die

Festsetzung dieser Zone sei nicht Gegenstand der angefochtenen Verordnung. Die

Naturschutzzone I umfasse im Bereich Juch einerseits das Flachmoor von

nationaler Bedeutung (Nr. 851, Allmend beim Chatzensee), wobei damit im Sinn

von Art. 3 Abs. 1 Flachmoorverordnung der genaue Grenzverlauf des

Objekts festgelegt worden sei. Andererseits solle die Naturschutzzone I im

Bereich Juch nach den Ausführungen der Baudirektion auch ein kantonales

Schutzobjekt umfassen, insbesondere auf dem Grundstück Kat.-Nr. 018. Hier

habe die Vorinstanz eine Bestandsaufnahme der Vegetation vorgenommen. In der

Vernehmlassung der Baudirektion vom 20. Juli 2017 zum Entwurf der

Verordnungsänderung, auf den die Baudirektion in der Rekursantwort verweise,

sei von einer Flachmoorvegetation auf dem Grundstück Kat.-Nr. 018 die

Rede, die sich weiter ausdehne als der Perimeter gemäss Bundesinventar. Weiter

werde eine Hecke als kantonales Schutzobjekt gemäss § 203 PBG erwähnt. Wie

es sich damit verhalte, könne indes offenbleiben, weil die Beschwerdeführenden

die erwähnte Bestandsaufnahme der Vegetation und deren Schutzwürdigkeit

gestützt auf kantonales Recht nicht substantiiert bestritten hätten.

7.3.5.2

Nach der Baudirektion weise die erwähnte Kartierung Hochstaudenflur,

bultfreies Grosseggenried und Ruderalvegetation aus. Es handle sich dabei um

Vegetationseinheiten von Flachmooren. Die Pufferzone zu Grundstück Kat.-Nrn. 04

und 05 sei auf der als "Büsche/Bäume" kartierten Fläche und dem

angrenzenden Wiesenstreifen ausgeschieden, die in der Rekursstellungnahme gegen

die Schutzverordnung 2014 als "Hecke" bezeichnet worden sei. Eine

Hecke erfordere gemäss der Verordnung zur Reduktion von Risiken beim Umgang mit

bestimmten besonders gefährlichen Stoffen, Zubereitungen und Gegenständen vom

18. Mai 2005 (Chemikalien-Risikoreduktions-Verordnung, ChemRRV) einen

Pufferstreifen von 3 m Breite.

7.3.5.3

Der Umgebungsschutz richtet sich bei kantonalen Schutzobjekten nach

kantonalen Vorschriften. Um Naturschutzobjekte vor unerwünschten Einwirkungen

aus der Umgebung zu bewahren, sind geeignete Massnahmen zu treffen. Bei

Naturschutzgebieten sind dies insbesondere Vorschriften und Verfügungen über

die Düngung und die Verwendung von Giftstoffen (§ 17 Abs. 1 Kantonale

Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNVH]). Mit den

Ausführungen der Beschwerdeführenden, dass die auf der

"Vegetationskarte" ausgewiesene Flachmoorvegetation kleiner als das

inventarisierte Flachmoor sei und die Böschung die Grundstücke Kat.-Nrn. 04

und 05 auf deren ganzen Länge vom zu schützenden Grundstück Kat.-Nr. 018

trenne, weshalb keine Nährstoffpufferzone notwendig sei, setzt sich die

Baudirektion nicht auseinander. Mangels Protokollblatt können die Ausführungen

der Beschwerdeführenden auch nicht anhand der Akten überprüft werden. Die

Beschwerdeführenden mussten zudem nicht damit rechnen, dass die (bisher nicht

mit dieser Hecke begründeten) Pufferzonen auf den Grundstücke Kat.-Nrn. 04

und 05 neu mit der schutzwürdigen Hecke begründet werden. Es ist daher auch keine

Abweisung mangels substanziierter Ausführungen im baurekursgerichtlichen

Verfahren angezeigt. Hinzu kommt, dass zur "Hecke" lediglich die

Vegetationskarte bei den Akten liegt, die eine mit "Büsche/Bäume"

kartierte Fläche ausweist. Aufgrund dieser Ausgangslage ist die Sache zur

Erstellung der entsprechenden Protokollblätter und zur weiteren

Sachverhaltsabklärung sowie umfassenden Beurteilung der Eignung und

Erforderlichkeit der festgelegten Naturschutzumgebungszonen IIA auf den

Grundstücken Kat.-Nrn. 04 und 05 (Zürich) an die Beschwerdegegnerin

zurückzuweisen.

7.3.6

Zu den Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 02 (Zürich) sowie Kat.-Nr. 03

(Regensdorf) hat das Baurekursgericht festgehalten, dass es offensichtlich

erscheine, dass die Ausdehnungen der Pufferzonen auf diesen Grundstücken

der Parzellierung bzw. den Bewirtschaftungseinheiten und den

Eigentumsverhältnissen geschuldet seien. In ökologischer Hinsicht seien sie

nicht erforderlich, soweit sie über die Vorgaben des Pufferzonen-Schlüssels

hinausgehen würden. Dies führe zur teilweisen Gutheissung des Rekurses.

Bezüglich des Grundstücks Kat.-Nr. 03 (Regensdorf) stellen die

Beschwerdeführenden keine Anträge, sondern halten in der Beschwerdeschrift

lediglich fest, dass auf eine Rückweisung hätte verzichtet werden müssen.

Angesichts der Aktenlage ist es jedoch nachvollziehbar, dass das

Baurekursgericht zur weiteren Sachverhaltsabklärung eine Rückweisung angeordnet

hat.

7.3.7

Bezüglich der Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 06, 08, 09 und 012 (Zürich)

sowie Kat.-Nr. 03 (Regensdorf) fehlen gemäss den Ausführungen der

Beschwerdeführenden entsprechende Protokollblätter bzw. diese lägen nur

sinngemäss vor. Die Beschwerdegegnerin lässt sich dazu im

verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht vernehmen. Da im vorliegenden

Verfahren keine Protokollblätter eingereicht wurden, ist eine Überprüfung auch

nicht anhand der Akten möglich. Aufgrund dieser Ausgangslage können die

Festlegungen der Beschwerdegegnerin nicht nachvollzogen werden. Die Sache ist

daher zur Erstellung der entsprechenden Protokollblätter und zur weiteren Sachverhaltsabklärung

sowie umfassenden Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit der festgelegten

Naturschutzumgebungszonen IIA auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01, 06, 08,

09 und 012 (Zürich) sowie Kat.-Nrn. 03 (Regensdorf) im Sinn der Erwägungen

(vgl. dazu auch E. 6.3.8) an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.

7.3.8

Bezüglich der ebenfalls streitbetroffenen Naturschutzumgebungszonen IIA

auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 02, 07, 011, 013, 014 und 015 (Zürich)

sowie Kat.-Nr. 016 (Regensdorf) liegen die Protokollblätter gemäss den

Ausführungen der Beschwerdeführenden vor. Wie bereits festgehalten, wurden die

Protokollblätter selbst im vorliegenden Verfahren jedoch nicht eingereicht,

weshalb die Festlegungen nur beschränkt nachvollziehbar sind. Ob die – im

Grundsatz bereits im Rahmen des Verfahrens RBR Nr. 769/2015 vom 19. August

2015 und damit rechtzeitig vorgebrachte – Rüge der Beschwerdeführenden zutrifft,

dass die Pufferzonenbreiten zu gross bemessen sind, lässt sich so nicht beurteilen.

7.3.9

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Sache zur weiteren

Sachverhaltsabklärung und umfassenden Beurteilung der Eignung und

Erforderlichkeit der festgelegten Naturschutzumgebungszonen IIA auf den

Grundstücken Kat.-Nrn. 01, 02, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 010, 011, 012, 013,

014 und 015 (Zürich) sowie Kat.-Nrn. 016 und 03 (Regensdorf) im Sinn der

Erwägungen an die Baudirektion zurückzuweisen ist.

8.

8.1 Die

Beschwerdeführenden beanstanden schliesslich die Höhe der vorinstanzlichen

Gerichtsgebühr.

8.2 Gemäss der

Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010

(GebV VGr) bemisst sich die Gerichtsgebühr nach dem Zeitaufwand des Gerichts,

der Schwierigkeit des Falles und dem Streitwert oder dem tatsächlichen

Streitinteresse (§ 2 GebV VGr). Die Gebühr beträgt bei Verfahren ohne

bestimmbaren Streitwert in der Regel Fr. 1'000.- bis Fr. 50'000.- (§ 3 Abs. 3 GebV VGr). Für besonders aufwendige Verfahren kann die

Gerichtsgebühr verdoppelt werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr). Bei

Streitigkeiten betreffend Schutzverordnungen ist wie bei Baubewilligungen von

einem Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert auszugehen, weshalb das

tatsächliche Streitinteresse zu berücksichtigen ist (vgl. BGr, 12. Oktober

2012, 1C_156/2012, E. 8.1.2; 12. Januar 2018, 1C_459/2017, E. 5.2).

8.3 Ein

Streitwert ist nicht bezifferbar. Die Beschwerdeführenden beziffern das

tatsächliche Streitinteresse im vorliegenden Fall auf rund Fr. 136'000.-. Selbst

wenn man auf diese Zahl – bezüglich der die Beschwerdeführenden im

Rekursverfahren selbst angedeutet hatten, sie sei aufgrund des

"weitergehenden durch die Pufferzonen IIA verursachten Schadens"

zu gering bemessen – abstellt, erscheint die Gerichtsgebühr von Fr. 10'000.-

für das Rekursverfahren vor Baurekursgericht angesichts der Schwierigkeit des

Falls, der umfangreichen Rechtsschriften der Beschwerdeführenden und des

Zeitaufwands als noch vertretbar. Eine Rechtsverletzung ist nicht erkennbar. Für

das Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht ist eine Gerichtsgebühr von Fr. 8'000.-

angemessen (§§ 2 ff. der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts

vom 23. August 2010 [GebV VGr]).

9.

9.1 Im

Ergebnis ist die Beschwerde der Beschwerdeführenden 6–8 abzuweisen. Die

Beschwerde der Beschwerdeführenden 1–5 und 9 ist hingegen teilweise

gutzuheissen und die Sache im Sinn der Erwägungen an die Baudirektion Kanton

Zürich zurückzuweisen. Hinsichtlich der vorinstanzlichen Gerichtsgebühr ist die

Beschwerde abzuweisen.

9.2 Die

Gerichtskosten des Verfahrens vor

Verwaltungsgericht sind grundsätzlich nach dem Unterliegerprinzip zu verteilen

(§ 70 VRG in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG), wobei der

Entscheidinstanz ein grosser Ermessensspielraum zusteht. Praxisgemäss

entspricht eine Rückweisung bei offenem Ausgang des Verfahrens einem vollen

Obsiegen (BGr, 28. April 2014,

2C_846/2013, E. 3.2 mit Hinweisen; VGr, 9. Mai 2019,

VB.2018.00348, E. 4.2; Marco

Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 5). Den

Beschwerdeführenden 1–5 und 9 sind daher keine Kosten aufzuerlegen.

Aufgrund des entstandenen Aufwands rechtfertigt es sich,

den Beschwerdeführenden 6–8 1/12 der Verfahrenskosten aufzuerlegen. Damit sind die Gerichtskosten von Rekurs-

und Beschwerdeverfahren der Beschwerdegegnerin zu 11/12 und den

Beschwerdeführenden 6, 7 und 8 zu je 1/36, unter solidarischer Haftung für

den Gesamtbetrag von 1/12, aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG). Zudem ist die

Beschwerdegegnerin zu einer Parteientschädigung an die Beschwerdeführenden 1–5

und 9 zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 VRG; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 94); als angemessen

erscheint für das Rekursverfahren RRB Nr. 769/2015, das

baurekursgerichtliche Rekurs- und

das Beschwerdeverfahren ein Betrag von insgesamt Fr. 6'000.-.

10.

Letztinstanzliche

kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93

BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Die

vorliegende Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn

sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a)

oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen

und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde der Beschwerdeführenden 6–8 wird abgewiesen.

Die Beschwerde der Beschwerdeführenden 1–5 und 9 wird teilweise

gutgeheissen und die Sache im Sinn der Erwägungen an die Baudirektion Kanton

Zürich zurückgewiesen. Der

angefochtene Entscheid des Baurekursgerichts vom 28. Februar 2019 wird aufgehoben. Disp.-Ziff. I des Entscheids RRB Nr. 769/2015

des Regierungsrats vom 19. August 2015 und Disp.-Ziff. II des

Entscheids RRB Nr. 1406/2009 des Regierungsrats vom 9. September 2009

werden insoweit aufgehoben, als die Rückweisung mit Bezug auf die Gebiete

Allmend, Ostufer Katzensee und Nordufer Katzensee zu zusätzlichen

Sachverhaltsabklärungen und neuem Entscheid im Sinn der Erwägungen

eingeschränkt war.

Die Kosten des vorinstanzlichen

Verfahrens werden der Beschwerdegegnerin 1 zu 11/12 und den

Beschwerdeführenden 6, 7 und 8 zu je 1/36 auferlegt, unter solidarischer

Haftung für den Gesamtbetrag von 1/12.

Im Übrigen wird die Beschwerde

abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 780.-- Zustellkosten,

Fr. 8'780.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der

Beschwerdegegnerin zu 11/12 und den Beschwerdeführenden 6, 7 und 8 zu je

1/36, unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag von 1/12, auferlegt.

4. Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden 1–5 und 9 für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine

Parteientschädigung von insgesamt Fr. 6'000.- (inkl. MWST) zu bezahlen,

zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des Urteils.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …