Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00242

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2019.00242

Urteil

der 3. Kammer

vom 11. Februar 2021

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser,

Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinde Richterswil, vertreten durch den Gemeinderat,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Wasseranschlussgebühren,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Die

Planungs- und Baukommission der Gemeinde Richterswil erteilte A am

1. April 2014 die baurechtliche Bewilligung mit Nebenbestimmungen für den

Neubau von vier Mehrfamilienhäusern an der B-Strasse 01, 02, 03, 04 in

Richterswil (Kat.-Nr. 05). Am 12. Februar 2015 stellte die Gemeinde

Richterswil, Gas- und Wasserversorgung, A eine Akontorechnung für die

Wasseranschlussgebühr für den Neubau der Mehrfamilienhäuser über

Fr. 31'960.80. Am 16. Februar 2018 stellte die Gemeinde Richterswil A

die definitive Abrechnung der Wasseranschlussgebühr für den Neubau der

Mehrfamilienhäuser über Fr. 126'730.20 (nach Abzug der Akontozahlung von

Fr. 31'960.80; total Fr. 158'691.-) in Rechnung. A bezahlte diese

Rechnungen jeweils fristgerecht.

B. Mit

Eingabe an die Gemeinde Richterswil vom 26. Juni 2018 beantragte A, ihm

sei die bezahlte Anschlussgebühr von Fr. 158'691.- zurückzuerstatten. Der

Gemeinderat wies das als Einsprache entgegengenommene Rückerstattungsersuchen

am 3. Dezember 2018 ab. Die Verfahrenskosten wurden auf die Gemeindekasse

genommen und es wurde keine Entschädigung ausgerichtet.

Erwägungen

II.

Am 18. Dezember 2018 erhob A gegen den Beschluss des

Gemeinderats Richterswil vom 3. Dezember 2018 Rekurs am Baurekursgericht.

Mit Entscheid vom 19. März 2019 wies dieses den Rekurs ab, auferlegte die

Verfahrenskosten gestützt auf das Verursacherprinzip dem Gemeinderat Richterswil

und verpflichtete diesen, A eine Umtriebsentschädigung von Fr. 2'500.- zu

bezahlen.

III.

Am 9. April 2019 gelangte A mit Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolge

zulasten der Beschwerdegegnerin, der Entscheid des Baurekursgerichts vom

19.

März 2019 sei aufzuheben und die Beschwerdegegnerin sei zu

verpflichten, ihm den Betrag von Fr. 158'691.- zurückzubezahlen.

Das Baurekursgericht beantragte am 2. Mai 2019 ohne

weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Dasselbe beantragte die

Gemeinde Richterswil mit Beschwerdeantwort vom 29. Mai 2019. Mit Eingabe

vom 11. Juni 2019 hielt A an seinen Anträgen fest und verzichtete auf eine

weitere Vernehmlassung. Darauf gingen keine weiteren Stellungnahmen mehr ein.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der

vorliegenden Beschwerde zuständig. Es besteht ein Streitwert von Fr. 158'961.-,

womit die Kammer zum Entscheid berufen ist (§ 38 Abs. 1 VRG;

§ 38b Abs. 1 lit. c VRG e contrario). Da auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die

einmaligen Anschlussgebühren für Wasser und Abwasser stellen Verwaltungsgebühren

für die Gewährung des Anschlusses einer Baute an die vom Gemeinwesen erstellten

und betriebenen Versorgungs- und Entsorgungsanlagen dar. Gemäss dem

Legalitätsprinzip im Abgaberecht bedürfen solche öffentlichen Abgaben einer

Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur

Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss es zumindest den Kreis

der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und die Höhe der Abgabe in den

Grundzügen (Bemessungsgrundlage) selber festlegen. Die formell-gesetzliche

Grundlage muss in diesen Punkten hinreichend bestimmt sein, um den Grundsätzen

der Rechtssicherheit, der Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen

Handelns und der rechtsgleichen Rechtsanwendung zu genügen (BGE 145 I 52

E. 5.2.1; BGE 131 II 271 E. 6.1; BGE 143 I 227 E. 4.2; je mit

Hinweisen). Diese Anforderungen geltend grundsätzlich sowohl für Steuern wie

auch für Kausalabgaben (Art. 127 Abs. 1 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 [BV], vgl. Art. 164 Abs. 1 lit. d BV). Bei

den Gebühren für die Wasserversorgung und die Abwasserentsorgung handelt es

sich um kostenabhängige Benutzungsgebühren. Bei diesen können die Anforderungen

an die formell-gesetzlichen Vorgaben grundsätzlich gelockert werden, wenn das

Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche

Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird (BGE 145 I 52

E. 5.2.1; BGE 106 Ia 249 E. 3b; BGE 143 I 227 E. 4.2.1; je mit

Hinweisen). Auch in diesen Fällen können allerdings die Anforderungen an die

formell-gesetzliche Grundlage nur in Bezug auf die Vorgaben zur Bemessung

herabgesetzt werden, nicht aber in Bezug auf die Umschreibung des Kreises der

Abgabepflichtigen und des Gegenstands der Abgabe (VGr, 4. Juni 2009,

VB.2009.00048, E. 2.1 f.; vgl. BGE 132 II 47 E. 4.1; Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,

Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 2762). Das Gesagte gilt auch dort, wo die

Regelungskompetenz – aufgrund einer einschlägigen Kompetenzausscheidung – bei

der Gemeinde liegt. Ein kommunaler Erlass kann einem eigentlichen formellen

Gesetz gleichgestellt werden, wenn er von der nach dem kantonalen Recht

ermächtigten Gemeindelegislative (Gemeindeversammlung oder -parlament)

beschlossen wurde oder aber dem (obligatorischen oder

fakultativen) Referendum unterstand (BGE 127 I 60 E. 2e; 120 Ia 265

E. 2a). Das Kostendeckungsprinzip kann in Bezug auf die Gebührenhöhe nur

dann die Funktion des formellen Gesetzes übernehmen, wenn der betreffenden

Gebühr die Kosten eines Verwaltungszweigs gesetzlich zugeordnet sind. Wird

jedoch wie vorliegend ein Versorgungs- bzw. Entsorgungsbetrieb durch

verschiedene Gebührenarten – also einerseits durch einmalige Anschlussgebühren

und andererseits durch periodische Benutzungsgebühren – finanziert, kann aus

dem Kostendeckungsprinzip nicht abgeleitet werden, welcher Anteil der Kosten

durch welche Gebührenart zu decken ist. Damit kann das Kostendeckungsprinzip in

einer solchen Konstellation seine begrenzende Funktion für die einzelne Gebührenart

nicht erfüllen (vgl. BGr, Entscheid vom 9. Juni 1995, in: Pra 85 [1996]

Nr. 120, S. 388 ff. und ZBl 1996, S. 563 ff.). Vielmehr hätte

der Gesetzgeber in einer solchen Konstellation, d. h. bei einer Mischfinanzierung durch Anschluss-

und Benützungsgebühren, entweder die Höhe der einen Gebührenart zu regeln, sodass

sich die zulässige Höhe der anderen Gebühren anhand des Kostendeckungs- und

Äquivalenzprinzips prüfen lässt, oder die Gebührentöpfe zu bestimmen, etwa

indem er die Kostenanteile oder Kostenarten (z.B. Investitions-/Betriebskosten)

bestimmt, welche mit jeder Gebührenart zu finanzieren sind (vgl. BGr, 20. Februar

2012, 2C_404/2010, E. 6.5; vgl. BGr, 9. August 2007, 2C_150/2007, E. 4;

vgl. VGr, 23. Oktober 2019, VB.2019.00010, E. 3.4, insbesondere

E. 3.4.1).

2.2

Nach

§ 45 des Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember

1974.

(EG GSchG) erheben im Kanton Zürich die Gemeinden für die Benützung der

öffentlichen Abwasseranlagen kostendeckende Gebühren. Sie sind insbesondere

zuständig für den Erlass kommunaler Kanalisations- und Gebührenverordnungen

(§ 7 Abs. 2 lit. e EG GSchG). Ebenso können die Gemeinden für

die Benützung der öffentlichen Wasserversorgungsanlagen kostendeckende

Anschluss- und Benützungsgebühren oder Benützungsgebühren allein erheben

(§ 29 Abs. 2 Wasserwirtschaftsgesetz vom 2. Juni 1991 [WWG]).

2.3

Gestützt auf § 29 WWG erliess die Gemeindeversammlung Richterswil

die Verordnung über die Gebühren der Wasserversorgung vom 29. November

2007.

(Wasser-GebV). Dabei handelt es sich um eine formell-gesetzliche Grundlage

im obengenannten Sinn (E. 2.1). Gemäss Art. 1 dieser Verordnung

erhebt die Gemeinde Anschluss- und Benutzungsgebühren. Zahlungspflichtig für

die Anschlussgebühren sind die Grundeigentümer, Baurechtsnehmer bzw. die Gemeinschaft

der Grund- oder Stockwerkeigentümer (Art. 7 Wasser-GebV). Die

Anschlussgebühr wird für den Anschluss an die Wasserversorgung Richterswil und

die Mitbenützung der bestehenden Wasserversorgungsanlagen erhoben und ist bei

jedem Neuanschluss zu entrichten (Art. 8 und 9 Abs. 2 f.

Wasser-GebV). Damit bestimmt die Wasser-GebV den Kreis der Abgabepflichtigen

und den Gegenstand der Abgabe in genügender Weise. Hinsichtlich der Höhe der

Abgabe hält die Wassergebührenverordnung fest, dass die Anschlussgebühr sich

nach der Gebäudeversicherungssumme gemäss Schätzung der Gebäudeversicherung des

Kantons Zürich bemisst (Art. 9 Abs. 1 Wasser-GebV). Der zu

veranschlagende Bemessungsindikator ist in der Wassergebührenverordnung indes

nicht festgehalten. Vielmehr wurde die Festsetzung des Tarifs für die

Anschlussgebühren mit Art. 4 Wasser-GebV an den Gemeinderat

(Gemeindevorstand) delegiert. Nach den dargelegten Grundsätzen muss jedoch die

Höhe der Abgabe in den Grundzügen (Bemessungsgrundlage) auf der Stufe des formellen

Gesetzes festgelegt werden, soweit nicht das Kostendeckungs- und das

Äquivalenzprinzip dessen Funktion übernehmen können. Da die Wasserversorgung

einerseits durch einmalige Anschlussgebühren und andererseits durch periodische

Benützungsgebühren finanziert wurde, und sich weder aus dem übergeordneten

Recht noch aus der Wassergebührenverordnung ergibt, welche Kostenanteile oder

Kostenarten durch welche Gebührenart zu decken sind, kann keine solche

Herabsetzung der Anforderungen an die Regelung auf der Stufe des formellen

Gesetzes (Wassergebührenverordnung) greifen (vgl. vorn E. 2.1). Damit ist

die Rüge einer ungenügenden Grundlage auf der Stufe des formellen Gesetzes

begründet.

2.4

Zudem erliess der Gemeinderat entgegen Art. 4 Wasser-GebV keinen

entsprechenden Gebührentarif. Die Vor­instanz hielt zu Recht fest, dass der auf

den Gebäudeversicherungswert zu veranschlagende Bemessungsindikator

(Abgabesatz) die effektive Höhe der Anschlussgebühren mass­geblich beeinflusst.

Unterlässt es der Gemeinderat, den zu veranschlagenden Bemessungsindikator

festzulegen, verbleibt den rechtsanwendenden Behörden bei der Erhebung der

Anschlussgebühren ein derart grosser Spielraum, dass die zu erwartenden

Anschlussgebühren für die Zahlungspflichtigen nicht voraussehbar sind (vorn E. 2.1;

vgl. Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003

S. 505 ff., 519). Im Rahmen einer Weisung betreffend Anpassung der

Wasser-GebV bezüglich Möglichkeit, Investitionen für energetische Massnahmen in

Abzug zu bringen, hielt der Gemeinderat zwar fest, dass zurzeit für die

Wasseranschlussgebühren 1 % der Gebäudeversicherungssumme verrechnet

würden. Dabei handelt es sich indes nicht um einen generell-abstrakten

Rechtssatz, auf den für die Gebührenerhebung abgestellt werden könnte. Daran

ändert nichts, dass dieses offenbar seit Jahren praxisgemäss verrechnete

Abgabemass in Art. 32 der Verordnung über die Wasserversorgung Richterswil

vom 16. März 1970 festgehalten war, ist doch diese Verordnung bereits seit

31.

Dezember 2002 nicht mehr in Kraft (Art. 46 der Verordnung über

die Wasserversorgung der Gemeinde Richterswil vom 3. November 2003). Indem

es der Gemeinderat versäumt hat, die Höhe der Wasseranschlussgebühren gestützt

auf Art. 4 in Verbindung mit Art. 9 Abs. 1 Wasser-GebV genügend

bestimmt festzulegen, fehlte es zum hier massgeblichen Zeitpunkt nicht nur an

einer genügenden Grundlage auf Stufe des formellen Gesetzes, sondern auch an

einer rechtssatzmässigen Festlegung für die Erhebung von

Wasseranschlussgebühren.

2.5

Die am 1. Januar 2016 in Kraft getretene, von der

Gemeindeversammlung Richterswil erlassene Verordnung über die Wasserversorgung

vom 11. Juni 2015 sowie das gestützt darauf vom Gemeinderat erlassene

Gebührenreglement der Wasserversorgung vom 11. Juni 2015, wonach nur noch

Benutzungsgebühren erhoben werden, kommt aufgrund des intertemporalrechtlichen

Grundsatzes, dass die Rechtmässigkeit eines Verwaltungsakts nach der Rechtslage

zur Zeit seines Erlasses zu beurteilen ist, vorliegend nicht zur Anwendung

(vgl. BGE 127 II 306 E. 7c; VGr, 4. Juni 2009, VB.2009.00048,

E. 3.1).

3.

3.1

Die

Vorinstanz hat die strittigen Wasseranschlussgebühren geschützt, obwohl sie vom

Fehlen einer genügenden gesetzlichen Grundlage ausging. Der Mangel wiege nicht

derart schwer, als dass er die Nichtigkeit der strittigen Gebührenerhebung zur

Folge hätte. Da der kommunale Normgeber es versäumt habe, die Gebührenhöhe

rechtssatzmässig genügend bestimmt festzulegen, sei es nicht möglich, eine

(inexistente) verfassungswidrige Norm in Form eines Appellentscheids

einstweilen weiter anzuwenden. Vielmehr sei die vorliegende echte Gesetzeslücke

richterlich zu füllen, zumal die wesentlichen Teilaspekte des

Legalitätsprinzips in einem Gesetz im formellen Sinn geregelt seien. Vorliegend

dränge es sich auf, die Höhe der Anschlussgebühren lückenfüllend in gleicher

Weise zu regeln, wie es (unstrittig) jahrelang in der Gemeinde Richterswil

praktiziert worden sei, sodass die Anschlussgebühren mit 1 % des

kantonalen Gebäudeversicherungswerts zu veranschlagen seien.

3.2

Der

Beschwerdeführer ist der Ansicht, dass die Verletzung des Legalitätsprinzips

die Nichtigkeit der erhobenen Gebührenrechnung zur Folge habe. Er macht hierzu

geltend, das Versäumnis des Verordnungsgebers, die konkrete Tarifhöhe

festzulegen, wiege schwer. Der Verweis in der Gebührenrechnung auf den

"Beschluss Nr. 1 des Gebührentarifs vom 1. Januar 2008"

komme einer Täuschung nahe, zumal dieser Beschluss vom 1. Januar 2008 gar

nicht zu existieren scheine. Das Versäumnis, einen konkreten Gebührentarif

festzulegen, und in einem zweiten Schritt eine "fiktive

Rechtsgrundlage" auf der Gebührenrechnung anzuführen, stelle einen

schwerwiegenden Mangel dar, der die Nichtigkeit nach sich ziehe. Wäre

richtigerweise keine Rechtsgrundlage in Bezug auf die Tarifhöhe angegeben

worden, wäre die Nichtigkeit der Gebührenerhebung auf den ersten Blick

erkennbar gewesen. Die Vorinstanz sei zudem nicht befugt gewesen, die

vorliegende Regelungslücke zu schliessen. Die Regelungslücke betreffe den

Gebührentarif der Wasseranschlussgebühr und falle in den Schutzbereich von

Art. 127 Abs. 1 BV. Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht verbiete es,

eine allfällige echte Lücke, die in den Schutzbereich von Art. 127

Abs. 1 BV falle, zu schliessen. Das Lückenfüllungsverbot gelte selbst

dann, wenn dies dazu führe, dass ein potenziell Abgabepflichtiger einer Abgabe

entgehe bzw. von einem Versäumnis des Gesetzgebers profitiere. Damit sei die

Vorinstanz zur Lückenfüllung nicht befugt gewesen, weshalb es für die Erhebung

der Wasseranschlussgebühr an einer genügenden gesetzlichen Grundlage fehle und

die Beschwerdegegnerin entsprechend verpflichtet sei, dem Beschwerdeführer den

Betrag von Fr. 158'691.- zurückzuerstatten. Diese Rückzahlung sei verhältnismässig.

4.

4.1

Eine

Verfügung ist nichtig, d. h.

absolut unwirksam, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer wiegt und

nicht offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist. Sodann darf die

Nichtigkeit die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährden. Es ist eine

Abwägung zwischen dem Interesse an der Rechtssicherheit und dem Interesse an

der richtigen Rechtsanwendung erforderlich (Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 1096, 1098; Pierre Tschannen/

Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A.,

Bern 2014, § 31 Rz. 14 f.). Inhaltliche Mängel einer

Entscheidung führen nur ausnahmsweise zur Nichtigkeit; erforderlich ist hierzu

ein ausserordentlich schwerwiegender Mangel (z. B. offensichtliche Verstösse gegen Grundrechte

wie die Anordnung einer Körperstrafe). Als Nichtigkeitsgründe fallen vorab

funktionelle und sachliche Unzuständigkeit der entscheidenden Behörde sowie

krasse Verfahrensfehler in Betracht (BGE 129 I 361 E. 2.1; BGE 137 I 273

E. 3.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1102 ff., insbesondere

Rz. 1128; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 31 Rz. 16).

4.2

Zwar kann

der Umstand, dass sich eine Verfügung auf eine fehlende gesetzliche Grundlage

stützt, einen schwerwiegenden inhaltlichen Mangel darstellen, der zur

Nichtigkeit der betreffenden Verfügung führt (vgl. BGE 136 II 416 E. 3, in

welchem die organisierte Sterbehilfe Streitgegenstand war und das Recht auf

Leben sowie die persönliche Freiheit in einem zentralen Bereich betroffen

waren). Vorliegend ist indes zu berücksichtigen, dass die Erhebung einer

Wasseranschlussgebühr als solche, die Zahlungspflicht des Beschwerdeführers als

Grundeigentümer sowie die Bemessungsgrundlage (Gebäudeversicherungssumme) in

einem Gesetz im formellen Sinn vorgesehen ist (vorn E. 2.3). Hinzu kommt,

dass Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens lediglich eine Geldleistung

ist. Unter diesen Umständen ist – wie die Vor­instanz zu Recht festgehalten hat

– nicht von einem derart gravierenden inhaltlichen Mangel auszugehen, der

ausnahmsweise die Nichtigkeit der Gebührenverfügung zur Folge hätte.

5.

5.1

Eine Lücke

des Gesetzes liegt vor, wenn sich eine gesetzliche Regelung als unvollständig

erweist, weil sie auf eine bestimmte Frage keine Antwort gibt. Dabei besteht

eine echte Lücke, wenn das Gesetz für eine Frage, ohne deren Beantwortung die

Rechtsanwendung nicht möglich ist, keine Regelung enthält. Bei der unechten

Lücke gibt die gesetzliche Regelung zwar auf alle Fragen, die sich bei der

Rechtsanwendung stellen, eine Antwort; weil sie aber zu einem sachlich

unbefriedigenden Resultat führt, wird sie als lückenhaft empfunden

(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 201 ff.; Tschannen/Zimmerli/Müller,

§ 25 Rz. 7 ff.).

Vorliegend hält die Wasser-GebV zwar fest, dass sich die

Anschlussgebühr nach der Gebäudeversicherungssumme gemäss Schätzung der

Gebäudeversicherung des Kantons Zürich bemisst (Art. 9 Ziff. 1

Wasser-GebV). Der anwendbare Bemessungsindikator und damit die Höhe der

Anschlussgebühr ergibt sich aus der Wasser-GebV indes nicht. Dieser hätte

gemäss Art. 4 Wasser-GebV durch den Gemeinderat festgesetzt werden müssen,

was jedoch unterblieb (vgl. vorn E. 2.3 f.). Die Vorinstanz hielt zu

Recht fest, dass angesichts der Delegationsnorm in Art. 4 Wasser-GebV

nicht von einem qualifizierten Schweigen des Normgebers auszugehen ist. Damit

besteht hinsichtlich der Höhe der Wasseranschlussgebühr eine (echte) Lücke.

5.2

Gemäss Art. 1 Abs. 2 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom

10.

Dezember 1907 (ZGB) ist das Gericht bei Fehlen einer gesetzlichen

Vorschrift zur Lückenfüllung verpflichtet. Bei diesem Lückenfüllungsgebot nimmt

das Steuerrecht eine Sonderrolle ein. So ist die richterliche Lückenfüllung im

Bereich des steuerrechtlichen Legalitätsprinzips nur zulässig, wenn es sich um

eine echte Lücke handelt und diese nicht die Bereiche tangiert, die in den

Schutzbereich von Art. 127 Abs. 1 BV fallen. Der Schutzbereich von

Art. 127 Abs. 1 BV umfasst den Kreis der Abgabepflichtigen, den

Gegenstand, die Bemessungsgrundlage und – gemäss herrschender Lehre – das

Steuermass (Susan Emmenegger/Axel Tschentscher, Berner Kommentar zum schweizerischen

Privatrecht, Art. 1-9 ZGB, Bern 2012, Art. 1 N. 122 f.

und Fn. 358; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 59 Rz. 3 ff.;

Silvano Baumberger, Die Grenzen des Legalitätsprinzips im Steuerrecht, in: AJP

2012.

S. 904 ff.; Klaus A. Vallender/René Wiederkehr, in:

Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus

A. Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler

Kommentar, 3. A., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 127 N. 8;

Markus Reich, Steuerrecht, 3. A., Zürich 2020, § 4 Rz. 88). Diese

Lückenfüllungsschranke wird insofern relativiert, als auch in den

lückenfeindlichen Zonen von Art. 127 Abs. 1 BV nach Auffassung des

Bundesgerichts der Wortlaut nicht als Auslegungsgrenze gilt. Entsprechend kann

auf dem Weg der extensiven Auslegung auch in diesem Bereich der Kreis der

Steuerpflichtigen, der Gegenstand der Steuer, ihre Bemessungsgrundlage und das

Steuermass erweitert werden (Emmenegger/Tschentscher, Art. 1 N. 124).

Das in Art. 127 BV festgehaltene

steuerrechtliche Legalitätsprinzip findet auch auf Kausalabgaben Anwendung

(Vallender/Wiederkehr, Art. 127 N. 5; Giovanni Biaggini, Orell Füssli

Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft,

2.

A., Zürich 2017, Art. 127 N. 5; Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 2799; Hungerbühler, S. 514). Wie erwähnt können im Rahmen des

Gebührensystems in der Gemeinde Richterswil die Anforderungen an die

Abgabenbemessung und damit an das Legalitätsprinzip nicht gelockert werden

(vorn E. 2.3 f.). Im Hinblick auf die vorliegend umstrittenen Wasseranschlussgebühren

kommt mithin das strenge steuerrechtliche Legalitätsprinzip nach Art. 127

BV und damit auch die entsprechenden Regeln zur Lückenfüllung zur Anwendung.

5.3

In der Wasser-GebV sind der Kreis der Abgabepflichtigen, der Gegenstand

der Abgabe sowie die Bemessungsgrundlage genügend bestimmt. Nicht bestimmt ist

dagegen das Abgabenmass (vorn E. 2.3 f.). Diese Lücke führte dazu,

dass die Anschlussgebührenpflicht mangels genügender rechtssatzmässiger

Grundlage nicht vollzogen werden könnte. Dadurch entstünden der Gemeinde

angesichts der bereits vorliegend strittigen Wasseranschlussgebühr von

Fr. 158'691.- mit grosser Wahrscheinlichkeit bedeutende finanzielle

Ausfälle. Das Legalitätsprinzip im Abgabenrecht erfordert, dass die

Voraussetzungen für die Erhebung der Abgaben in den einschlägigen Vorschriften

so genau umschrieben sind, dass der rechtsanwendenden Behörde kein übermässiger

Spielraum verbleibt und die möglichen Abgabepflichten für den Einzelnen

hinreichend voraussehbar sind (BGE 145 I 52 E. 5.2.1; BGE 136 I 142

E. 3.1; vgl. Art. 164 Abs. 1 lit. d BV; Hungerbühler,

S. 519), was hier nicht der Fall ist. Daran ändert auch die grundsätzliche

Möglichkeit der Lückenfüllung im Rahmen einer extensiven Auslegung der

Bestimmung nichts, weil vorliegend keine auslegungsbedürftige Bestimmung

existiert: Das Abgabenmass wurde weder in der Wasser-GebV noch in einem

Gebührentarif auf Stufe eines Behördenerlasses geregelt. Eine Lückenfüllung ist

schliesslich auch nicht aus Billigkeitsgründen geboten: So hat die Vorinstanz

selber und zu Recht festgehalten, es sei angesichts des klaren

Rechtsetzungsauftrags gemäss Art. 4 Wasser-GebV unbegreiflich, dass die

Festsetzung des Abgabemasses im Zuge des Rechtsetzungsprozesses vergessen

werden konnte.

6.

6.1

Von der

Aufhebung eines auf verfassungs- oder gesetzwidriger Rechtsgrundlage beruhenden

Entscheids kann ausnahmsweise abgesehen werden. Der Entscheid beschränkt sich

alsdann auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der vorfrageweise geprüften

Norm und hält die zuständige Erlassbehörde an, eine rechtskonforme Regelung zu

schaffen (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 50 N. 48 ff.; Bernhard

Rütsche, Rechtsfolgen von Normenkontrollen, in: ZBl 106/2005

S. 273 ff., 298). Ein solcher Appellentscheid setzt voraus, dass durch

die unverzügliche Nichtanwendung der dem Entscheid zugrunde liegenden Normen

nicht bloss ein verhältnismässig unbedeutendes Regelungsdefizit entstünde,

sondern ein eigentlich rechtsfreier Raum. Der Verzicht auf die sofortige

Aufhebung einer angefochtenen Norm bzw. deren einstweilige Weiteranwendung

trotz festgestellter Verfassungswidrigkeit kann somit ausnahmsweise gerechtfertigt

oder sogar geboten sein, wenn andernfalls dem Gemeinwesen oder den Betroffenen

ein unverhältnismässiger Nachteil entstünde, indem zum Beispiel ein ganzes

Regelungssystem aus den Angeln gehoben würde, eine wichtige öffentliche Aufgabe

bis auf Weiteres nicht mehr oder nicht mehr zufriedenstellend erfüllt werden

könnte oder durch die Kassierung eine frühere, ebenfalls verfassungswidrige

Ordnung wieder aufleben würde. Die Schwere der Verfassungsverletzung ist mitzuberücksichtigen.

Ein Appellentscheid setzt weiter voraus, dass das Gericht nicht in der Lage

oder berufen ist, die mangelhafte Norm durch eine eigene, bis zum Tätigwerden

des Gesetzgebers geltende Anordnung zu ersetzen (BGr, 27. November 2008,

2C_670/2008, E. 6.1; BGr, 28. Januar 1998, 2P.380/1996, in: URP 1998

S. 739, E. 3a; BGE 123 I 56 E. 3c; VGr, 4. Juni

2009, VB.2009.00048, E. 3.3.1; VGr, 2. März 2000, VB.2000.00015,

E. 4a mit weiteren Hinweisen; Donatsch, § 50 N. 48 ff.).

6.2

Nachdem

der Abgabesatz für die hier streitige Anschlussgebühr nicht festgelegt wurde

(vorn E. 2.3 f.), besteht – wie die Vorinstanz zu Recht festgehalten

hat – keine verfassungswidrige Norm, die aufgrund eines Appellentscheids

einstweilen weiter angewendet werden könnte. Insofern unterscheidet sich der

vorliegende Fall denn auch vom dem Urteil VB.2009.00048 des Verwaltungsgerichts

des Kantons Zürich zugrunde liegenden Fall, in welchem die

Wasseranschlussgebühren inkl. des Tarifs zwar in einem Erlass der kommunalen

Exekutive geregelt waren, dieser aber kein Gesetz im formellen Sinn darstellte

und entsprechend eine genügende Rechtsgrundlage aus diesem Grund fehlte. Zwar

scheint es bislang der Praxis der Beschwerdegegnerin entsprochen zu haben, für die Wasseranschlussgebühren 1 % der Gebäudeversicherungssumme

zu verrechnen. Die einstweilige Weiteranwendung einer blossen Praxis ist indes

kein Anwendungsfall eines Appellentscheids. Hinzu kommt, dass die vorliegend

anwendbare Wasser-GebV mittlerweile ausser Kraft ist und durch eine neue

Verordnung über die Wasserversorgung mit einer Tarifregelung des Gemeinderats

ersetzt wurde (vgl. vorn E. 2.5). Ein Appellentscheid, mit welchem die

Beschwerdegegnerin dazu aufgefordert würde, eine genügende gesetzliche

Grundlage für die Anschlussgebühren zu schaffen, würde entsprechend keine Wirkung

mehr entfalten (vgl. Bernhard Rütsche, Rechtsfolgen von Normenkontrollen, in:

ZBl 106/2005 S. 273 ff., 298 f.). Die Voraussetzungen für einen

Appellentscheid sind damit nicht gegeben.

7.

Nach dem Gesagten besteht für die von der

Beschwerdegegnerin erhobene Wasseranschlussgebühr keine genügende gesetzliche

Grundlage, weder hinsichtlich des Erfordernisses des formellen Gesetzes noch mit

Blick auf die gebotene rechtssatzmässige Bestimmtheit der Regelung insgesamt.

Die Beschwerde ist entsprechend gutzuheissen und der angefochtene Entscheid des

Baurekursgerichts vom 19. März 2019 sowie der Einspracheentscheid der

Beschwerdegegnerin vom 3. Dezember 2018 sind aufzuheben. Nachdem die

Kosten des vorinstanzlichen Rekursverfahrens gestützt auf das Verursacherprinzip

der Beschwerdegegnerin auferlegt und diese verpflichtet wurde, dem

Beschwerdeführer eine Parteientschädigung zu bezahlen, erübrigt sich eine

Neuverteilung der vor­instanzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen. Die

Kosten des vorliegenden Beschwerdeverfahrens sind der unterliegenden

Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 VRG) und sie ist zu verpflichten, dem obsiegenden, nicht

rechtsanwaltlich vertretenen Beschwerdeführer eine Umtriebsentschädigung von

Fr. 800.- zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer I des Entscheids des

Baurekursgerichts vom 19. März 2019 sowie der Entscheid des Gemeinderats

Richterswil vom 3. Dezember 2018 werden aufgehoben und die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer die geleisteten

Wasseranschlussgebühren im Betrag von Fr. 158'691.- zurückzubezahlen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 7'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 7'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine

Umtriebsentschädigung von Fr. 800.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen

nach Rechtskraft dieses Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …