VB.2019.00245

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00245

29. August 2019Deutsch12 min

(URT.2019.21052)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Verfügung vom 18. Oktober 2018 forderte der

Gemeinderat B A auf, für den auf Grundstück Kat.-Nr. 01 an der Ecke D-/E-Strasse

in B aufgestellten grossen Sandstein mit Blick auf ein durchzuführendes

nachträgliches Baubewilligungsverfahren bis zum 9. November 2018 ein

Baugesuchsformular und weitere Unterlagen einzureichen.

Erwägungen

II.

Einen hiergegen eingereichten Rekurs, mit welchem A um

Aufhebung der genannten Verfügung ersuchte, wies das Baurekursgericht mit

Entscheid vom 14. März 2019 kostenfällig ab und setzte ihm eine Frist von

30.

Tagen ab Rechtskraft des Entscheids zur Einreichung eines Baugesuchs oder

zur Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands.

III.

Mit Eingabe vom 12. April 2019 erhob A beim Verwaltungsgericht

Beschwerde, mit welcher er beantragte, den Entscheid des Baurekursgerichts

aufzuheben und festzustellen, "dass die bereits erfolgte Aufstellung des

'Hinkelsteins' auf der Wiese Kat.-Nr. 01 an der Ecke D-/E-Strasse […]

nicht bewilligungspflichtig" sei, alles unter Entschädigungsfolge.

Das Baurekursgericht schloss am 14. Mai 2019 auf

Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat B liess am 20. Mai 2019 um

Abweisung der Beschwerde unter Zusprechung einer angemessenen Umtriebsentschädigung

ersuchen. Die als Mitbeteiligte ins Verfahren einbezogene Baudirektion

beantragt unter Verweis auf die Mitberichte der Ämter für Verkehr und für

Raumentwicklung die Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdeführer verzichtete

am 7./8. Juni 2019 ausdrücklich auf eine Stellungnahme.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Regelungsinhalt

der Ausgangsverfügung bildet im Wesentlichen bloss der Befund, dass ein

nachträgliches Baubewilligungsverfahren durchzuführen sei, sowie die

Aufforderung an den Beschwerdeführer, hierfür ein Baugesuchsformular und

weitere Unterlagen einzureichen. Über die Gegenstand des damit eröffneten

Verfahrens bildende (Haupt-)Frage der Bewilligungsfähigkeit der betreffenden

Baute oder Anlage wurde infolgedessen noch nicht befunden. Damit liegt ein

selbständig eröffneter Zwischenentscheid im Streit, gegen welchen nach

§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 1 VRG nur unter

den sinngemäss geltenden Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) Beschwerde

geführt werden kann. Allein die Belastung, sich einem Verfahren stellen zu

müssen, begründet im Allgemeinen noch keinen nicht wiedergutzumachenden

Nachteil im Sinn von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG. Ein solcher

könnte allenfalls angenommen werden, wenn die Einladung zur Teilnahme am

Verfahren bereits mit Verwirkungs- oder Vollstreckungsfolgen für den Fall der

Nichtteilnahme verbunden wäre, wovon vorliegend aber nicht auszugehen ist (vgl.

immerhin unten E. 4). Alternativ lässt sich ein Zwischenentscheid auch

dann anfechten, wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid

herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein

weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1

lit. b BGG). Solches kann angenommen werden, wenn der Aufwand für ein Baubewilligungsverfahren

durch die Gutheissung der Beschwerde vermieden werden kann oder die Frage der

Bewilligungspflicht streitig ist (Martin Bertschi in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014, § 19a N. 56 mit

Hinweisen bei Fn. 171 und 172). Von einem solchen Fall ist vorliegend

auszugehen, womit sich die Beschwerde auch insofern als zulässig erweist.

1.3

Der

Beschwerdeführer, welcher mit seinen Anträgen vor Vorinstanz nicht

durchgedrungen ist, ist als Eigentümer des streitgegenständlichen Grundstücks

und Adressat der infrage stehenden Anordnung zur Ergreifung des vorliegenden

Rechtsmittels legitimiert (§ 338a des Planungs-

und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG, LS 700.1]). Das

vom Beschwerdeführer gestellte Feststellungsbegehren, für welches (als

selbständiges Rechtsbegehren) an sich kein Raum bliebe, ist so zu deuten, dass

der Beschwerdeführer auch um Aufhebung der Verfügung des Beschwerdegegners vom

18.

Oktober 2018 ersucht, in welcher ein nachträgliches

Baubewilligungsverfahren mit Blick auf die angenommene Bewilligungspflicht für

angezeigt erachtet wurde. So verstanden erweist sich der Antrag als zulässig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten.

1.4

Streitgegenstand

des vorliegenden Verfahrens bildet (nach dem bereits oben E. 1.2

Ausgeführten) einzig die Frage, ob ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren

zu Recht angeordnet wurde; über die Bewilligungsfähigkeit (materielle

Zulässigkeit) wurde hingegen noch nicht befunden.

2.

Beim infrage stehenden Objekt handelt es sich nach

unbestritten gebliebener Darstellung der Vorinstanz um einen etwa 4,5 Meter

hohen "Hinkelstein" aus Sandstein, welchen der Beschwerdeführer –

mutmasslich im August 2018 – auf seinem in der Landwirtschaftszone

gelegenen Grundstück auf freiem Feld aufstellte, ohne zuvor ein Baugesuch

eingereicht zu haben. Der Standort innerhalb des Grundstücks liegt im

Nahbereich einer Kreuzung der beiden Staatsstrassen D- und E-Strasse. Nach

Darstellung des Beschwerdeführers handelt es sich beim Stein um ein

"stilles und ungiftiges Mahnmal" gegen die mögliche Errichtung eines

Atom-Endlagers in jener Gegend. Aus den Umständen ist zu schliessen, dass der

mit schwerem Gerät – anscheinend ohne Fundament unmittelbar in eine

ausgebaggerte Vertiefung ins Erdreich – gesetzte, rund 30 Tonnen wiegende

Hinkelstein grundsätzlich auf unabsehbare Zeit am fraglichen Ort verbleiben

soll.

3.

Der Beschwerdeführer stellt sich im Wesentlichen auf den

Standpunkt, das Aufstellen des infrage stehenden Hinkelsteins sei nicht

bewilligungspflichtig und die Durchführung eines nachträglichen Bauverfahrens

damit nicht erforderlich.

3.1

Nach

Art. 22 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG,

SR 700) dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung

errichtet werden. Von der gesetzlichen Bewilligungspflicht bereits nach

bundesrechtlicher Rahmenordnung erfasst werden zumindest jene künstlich

geschaffenen und auf Dauer angelegten Einrichtungen, die in bestimmter fester

Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Vorstellung über die

Nutzungsordnung zu beeinflussen, indem sie den Raum äusserlich erheblich

verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen (BGE 139

II 134 E. 5.2). Entscheidend ist die räumliche Bedeutung eines Vorhabens

als Ganzes (Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Kommentar, Bern

2006, Art. 22 Rz. 10). In diesem Sinn können beispielsweise auch

Kunstgegenstände oder ‑formen (wie etwa Pyramiden oder Skulpturen) zu den

bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen zählen, wenn sie die entsprechenden

räumlichen Auswirkungen zeitigen (BGr, 29. Januar 2013,1C_529/2012,

E. 5.1 mit weiteren Hinweisen). Auch die Praxis zu § 309 Abs. 1

PBG zählt Denkmäler oder Statuen zu den bewilligungspflichtigen Bauten und

Anlagen, mit Ausnahme von kleineren künstlerischen Plastiken (Christoph Fritzsche/Peter

Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A.,

Wädenswil 2019, Band 1, S. 353).

3.2

Beim infrage

stehenden Hinkelstein handelt es sich zwar mit Blick auf dessen

Ausgangsmaterial und seine naturbelassene Oberfläche nicht um ein erkennbar von

menschlicher Hand geschaffenes künstliches Objekt (wie beispielsweise eine

behauene Skulptur). Jedoch wurde der Stein an einem gut einsehbaren Ort in

senkrechter Lage aufgestellt, wo er schon aufgrund seiner stattlichen Höhe und

Dimensionierung markant und raumgestaltend in Erscheinung tritt. Auf diese

Wirkung dürfte der deklariertermassen als Mahnmal konzipierte, zwischenzeitlich

auch als Transparentträger verwendete und wohl auch mit Blick auf dessen

Publizitätswirkung strassennah im Umfeld einer stark frequentierten Kreuzung

platzierte Stein denn auch abzielen. Der ortsfest und dauerhaft installierte

Stein erscheint damit – wie die Vorinstanz zu Recht erkennt – nicht als

natürliches Element der Landschaft. Er unterscheidet sich nicht wesentlich von

einer künstlich geschaffenen Skulptur oder Statue entsprechender Grösse und

zeitigt dieselben räumlichen Auswirkungen. Damit aber erweist sich das

Platzieren des fraglichen Hinkelsteins als baubewilligungspflichtiger

Sachverhalt im Sinn von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG bzw.

§ 309 Abs. 1 PBG, für welchen zu Recht ein (nachträgliches)

Bewilligungsverfahren eingeleitet wurde. Ein bewilligungsbefreiter Tatbestand

im Sinn von § 1 f. der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember

1997.

(BVV, LS 700.6) liegt im Übrigen nicht vor.

3.3

Hinzu

kommt, dass die fragliche Parzelle in der Landwirtschaftszone liegt, in welcher

im Wesentlichen nur solche Bauten und Anlagen zonenkonform sind, die der

bodenabhängigen Bewirtschaftung dienen (vgl. Art. 16a RPG), was beim nicht

betriebsnotwendigen Hinkelstein nicht der Fall ist, womit sich auch die Frage

nach einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG stellt. Nach dieser

Bestimmung können Bewilligungen zur Errichtung von Bauten und Anlagen oder zu

deren Zweckänderung erteilt werden, wenn der Zweck einen Standort ausserhalb

der Bauzonen erfordert und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Auch

in dieser Hinsicht musste im Grundsatz von einem bewilligungspflichtigen

Unterfangen auszugegangen werden.

3.4

Was der

Beschwerdeführer dagegen im Weiteren vorbringt, ist nicht geeignet, an diesem

Ergebnis etwas zu ändern. Ohne Einfluss ist zunächst, dass der Stein vom

Beschwerdeführer in der Annahme aufgestellt wurde, dass dazu keine Bewilligung

erforderlich sei. Das Durchführen eines nachträglichen

Baubewilligungsverfahrens setzt kein wissentliches Missachten der

Bewilligungspflicht voraus, sondern es genügt, dass sich die Durchführung eines

solchen Verfahrens angesichts objektiver Umstände als geboten erweist. Dass dem

Beschwerdeführer seitens der zuständigen Behörden eine Auskunft erteilt worden

wäre, wonach das infrage stehende Unterfangen bewilligungsfrei möglich sei,

wird nicht behauptet und ist auch nicht ersichtlich (vgl. ohnehin zur

Problematik von Auskünften ausserhalb eines förmlichen Vorentscheidsverfahrens

Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 3. A., Zürich

2017, S. 214 f.). Von der Durchführung eines nachträglichen

Bewilligungsverfahrens musste entgegen der Meinung des Beschwerdeführers auch

nicht schon deswegen abgesehen werden, weil am infrage stehenden Standort

gemäss GIS keine Inventare oder Schutzmassnahmen irgendwelcher Art betroffen

seien. Auch eine fehlende Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit vermöchte die

Vorgehensweise des Beschwerdegegners nicht per se als rechtsverletzend

erscheinen zu lassen, weil sich die Einleitung eines solchen Verfahrens bereits

mit Blick auf das Baurecht im engeren Sinn als gerechtfertigt erwies. Die Frage

der Verkehrssicherheit bildet insofern eine Frage der materiellen Beurteilung

(Bewilligungsfähigkeit). Sodann ist auch der Einbezug der beiden kantonalen

Stellen (Amt für Verkehr, Amt für Raumentwicklung) angesichts derer

Zuständigkeit im vorliegenden Kontext nicht zu beanstanden. Inwieweit sich der

Beschwerdegegner im Rahmen des bisherigen Verfahrens gegenüber dem

Beschwerdeführer rechtsverletzend verhalten haben soll, ist nicht ersichtlich.

Festzuhalten bleibt diesbezüglich, dass der Beschwerdeführer selber mit

Schreiben vom 12. Oktober 2018 beim Beschwerdegegner um den Erlass einer

anfechtbaren Verfügung ersucht hat, womit für das Führen von Gesprächen über

die Bewilligungspflicht weder Raum noch Anlass bestand.

3.5

Nach dem

Gesagten durfte mit Blick auf den infrage stehenden Hinkelstein ohne

Rechtsverletzung von einer formell rechtswidrig erstellten Baute oder Anlage

ausgegangen werden, über deren materielle Rechtmässigkeit

(Bewilligungsfähigkeit nach kantonalem und Bundesrecht) im Rahmen eines

nachträglichen Baubewilligungsverfahrens zu befinden ist. Die Aufforderung an

den Beschwerdeführer, entsprechende Unterlagen einzureichen, ist damit nicht zu

beanstanden.

3.6

Hinblick auf das nachträgliche Baubewilligungsverfahren bleibt anzumerken, dass

die zuständigen Behörden die Bewilligungsfähigkeit des als Mahnmal konzipierten

Hinkelsteins unter Beachtung der Meinungsfreiheit des Beschwerdeführers in dem

Sinn neutral und unvoreingenommen zu prüfen haben, dass keine Rolle spielen

darf, ob die von diesem in Bezug auf den möglichen Endlagerstandort vertretene

Auffassung ihnen mehr oder weniger wertvoll erscheint. Auch wenn das Aufstellen

des Hinkelsteins als Meinungskundgabe gedacht ist und als solche in den

sachlichen Geltungsbereich ideeller Grundrechte fallen dürfte, kann dies den

Beschwerdeführer jedoch nicht davon entbinden, die dafür erforderlichen

Bewilligungen einzuholen bzw. vorliegend sich einem nachträglichen Baubewilligungsverfahren

zu stellen. Entsprechend gelagerte Beweggründe des Beschwerdeführers haben

jedoch im Rahmen der materiellen Prüfung als privates Interesse in die Abwägung

nach Art. 24 RPG einzufliessen.

3.7

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

4.

Die Vorinstanz setzte dem Beschwerdeführer (in Dispositiv-Ziff. 1

Abs. 2 des angefochtenen Rekursentscheids) eine Frist von 30 Tagen ab

Rechtskraft des Entscheids "zur Einreichung des Baugesuchs oder zur

Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands". Diese in den

vorinstanzlichen Erwägungen nicht näher begründete Aufforderung an den

Beschwerdeführer ist in ihrer Formulierung missverständlich. Unproblematisch

ist die Erstreckung der vom Beschwerdegegner angesetzten, während hängigem

Rekursverfahren bereits verstrichenen Frist zur Einreichung des Baugesuchs.

Hingegen setzte der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer in der

Ausgangsverfügung keine Frist zur Wiederherstellung des ursprünglichen

Zustands. Sollte es sich dabei um eine als Vollstreckungsverfügung gedachte

Ergänzung der Ausgangsverfügung handeln, erwiese sich diese Anordnung als

unzulässig; eine Rekursbehörde darf nämlich nicht über Gegenstände befinden,

über welche die verfügende Behörde nicht entschieden hat (Bertschi,

Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 45). Es wäre vielmehr Sache des

Beschwerdegegners, dem Beschwerdeführer – zu gegebener Zeit und falls

erforderlich – eine den Umständen des Einzelfalls angemessene

Wiederherstellungsfrist anzusetzen. Die genannte Dispositiv-Ziff. 1 Abs. 2

lässt sich aber auch in dem Sinn verstehen und ist wohl auch so gedacht, dass

sich die Durchführung eines nachträglichen Baubewilligungsverfahrens dann

erübrigen würde, wenn der Beschwerdeführer den Stein binnen 30 Tagen von sich

aus beseitigen würde. So gesehen würde die Anordnung nur zum Ausdruck bringen,

was in einem solchen Fall verfahrensrechtlich ohnehin gälte

(Gegenstandslosigkeit des Verfahrens). Dergestalt erweist sich die Aufforderung

an den Beschwerdeführer als zulässig. Der Klarheit halber wird aber darauf

hingewiesen, dass der Beschwerdeführer durch Dispositiv-Ziff. 1

Abs. 2 nicht verpflichtet wird, den ursprünglichen Zustand innert 30 Tagen

wiederherzustellen und zwar selbst dann nicht, wenn er – in Missachtung seiner

diesbezüglichen Mitwirkungspflicht – keine Baugesuchsunterlagen einreichen

würde. Die Vorinstanz wird aufgefordert, entsprechende Anordnungen in künftigen

Fällen klarer und unmissverständlicher abzufassen.

5.

Bei diesem Ausgang sind die Kosten des vorliegenden

Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und ist diesem eine

Parteientschädigung zu versagen (§ 17 Abs. 2 VRG). Auch dem

Beschwerdegegner ist die beantragte Umtriebsentschädigung zu verwehren, weil

der Aufwand, der ihm im Rechtsmittelverfahren im Zusammenhang mit diesem

(vergleichsweise einfachen) Fall entstanden ist, jenen nicht wesentlich

übertrifft, welchen er im Bewilligungsverfahren ohnehin zu erbringen hat.

6.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs

ist Folgendes zu erläutern: Letztinstanzliche kantonale Entscheide über

unterinstanzliche Zwischenentscheide der vorliegenden Art (oben E. 1.2)

sind ihrerseits als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu

qualifizieren. Sie sind daher nach Abs. 1 jener Bestimmung vor Bundesgericht

nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil

bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen

Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder

Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 150.-- Zustellkosten,

Fr. 2'150.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

Gegen dieses

Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …