Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00280

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2019.00280

Urteil

der 3. Kammer

vom 28. Mai 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident

Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin

Nicole Bürgin.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Veterinäramt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Tierschutz

(Kostenverrechnung),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A war

Halterin der Hunde B (Mikrochipnummer 01), C (Mikrochipnummer 02) und D

(Mikrochipnummer 03). Diese drei weiblichen Hunde der Rasse X liess sie aus Land

E in die Schweiz einführen. Mit Verfügung des Veterinäramts des Kantons Zürich

vom 6. Januar 2015 wurden die besagten Hunde vorsorglich beschlagnahmt und

für die weiteren Abklärungen an einem geeigneten Ort untergebracht. Mit

Verfügung vom 19. Februar 2015 beschlagnahmte das Veterinäramt die drei Hunde

der Rasse X definitiv und beschied im Weiteren, die im Rahmen der Beschlagnahme

entstehenden Kosten würden vollumfänglich zulasten von A gehen und "mit

separatem Schreiben verfügt"; die Kosten der Verfügung vom 6. Januar

2015 von Fr. 183.- sowie jene der Verfügung vom 19. Februar 2015 von

Fr. 280.- würden A "mit separatem Schreiben" auferlegt. Auf

einen gegen die Verfügung vom 19. Februar 2015 gerichteten Rekurs von A

trat die Gesundheitsdirektion mangels fristgerechter rechtsgenüglicher

Einreichung und nach abgewiesenem Fristwiederherstellungsgesuch nicht ein,

wogegen sich A erfolglos wehrte (VGr, 22. Oktober 2015, VB.2015.00387;

BGr, 18. Januar 2016, 2C_1066/2015).

B. Mit

Verfügung vom 9. August 2016 auferlegte das Veterinäramt A die auf

insgesamt Fr. 24'735.- veranschlagten Kosten für die Haltung und Betreuung der

Hunde B, C und D. Des Weiteren überbürdete es ihr die Kosten der Verfügung vom

6. Januar 2015 von Fr. 183.-, der Verfügung vom 19. Februar 2015

von Fr. 280.- sowie die Kosten der gegenwärtigen Verfügung von Fr. 183.-.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A am 9. September 2016 Rekurs bei der

Gesundheitsdirektion, beantragte sinngemäss die Aufhebung der Verfügung vom 9. August

2016.

und stellte ein Ausstandsbegehren gegen F, G und H. Auf entsprechende

Aufforderung der Gesundheitsdirektion hin präzisierte A mit Eingabe vom 23. September

2016.

ihre Rekursanträge und erweiterte dabei ihr Ausstandsbegehren auf die

gesamte Rechtsabteilung der Gesundheitsdirektion. Mit Verfügung vom 5. Mai

2017.

wies die Gesundheitsdirektion die Ausstandsbegehren ab, wogegen sich A

erfolglos beim Regierungsrat wehrte (RRB 946/2017 vom 25. Oktober 2017).

Mit Verfügung vom 12. März 2019 wies die

Gesundheitsdirektion sodann den Rekurs von A ab, soweit sie darauf eintrat.

III.

Daraufhin gelangte A am 26. April

2019.

an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Verfügung der

Gesundheitsdirektion vom 12. März 2019 sowie der Verfügung des

Veterinäramts vom 9. August 2016; das Veterinäramt sei zu verpflichten,

ihr Fr. 6'000.- zuzüglich 5 % Zins seit dem 3. Januar 2015 zu bezahlen. Weiter sei

festzustellen, dass das eidgenössische Tierschutzgesetz und die

Tierschutzverordnung Mängel aufwiesen, die eine systematische Verletzung der

Grundrechte begünstigten, und es sei an den Gesetzgeber zu appellieren, diese

Mängel zu beseitigen; die Gerichtskosten seien dem Veterinäramt aufzuerlegen.

In prozessualer Hinsicht beantragte sie sinngemäss die unentgeltliche Prozessführung.

Die Gesundheitsdirektion beantragte am 16. Mai 2019

die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei; ebenso sei das

Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung abzuweisen. Das

Veterinäramt verzichtete am 21. Mai 2019 auf eine Beschwerdeantwort. A

äusserte sich nicht mehr.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde gestützt

auf § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da

der Streitwert Fr. 20'000.- übersteigt, fällt die Sache in die

Zuständigkeit der Kammer (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG).

1.2

Insofern

die Beschwerdeführerin mit ihrem Antrag, die Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten,

ihr Fr. 6'000.- zuzüglich Zins zu bezahlen, über eine blosse

Parteientschädigung gemäss § 17 Abs. 2 VRG für ihre Umtriebe im

Rechtsmittelverfahren hinaus Schadenersatz oder Genugtuung beantragen wollte,

ist Folgendes festzuhalten: Gemäss § 2 Abs. 1 VRG und § 19 Abs. 1

lit. a des Haftungsgesetzes vom 14. September 1969 (LS 170.1) entscheiden

über Ansprüche Privater gegen den Kanton die Zivilgerichte (so auch im

Zusammenhang mit der Beschlagnahmung von Hunden VGr, 8. März 2019,

VB.2018.00630, E. 1.4). Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung

dieses Antrags nicht zuständig. Auf das entsprechende Begehren ist daher nicht

einzutreten. Auch die Vorinstanz hätte auf ein solches Begehren nicht eintreten

müssen.

1.3

Gegenstand

des vorliegenden gegen eine Kostenverfügung im Zusammenhang mit bereits

angeordneten exekutorischen Zwangsmassnahmen gerichteten Verfahrens bildet

sodann einzig die Auferlegung der Kosten der Beschlagnahmung und Unterbringung

der drei Welpen und deren allfällige Höhe (vgl. Pierre Tschannen/Ulrich

Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014,

§ 32 Rz. 80). Rügen, welche insbesondere die Rechtsmässigkeit der

(provisorischen oder definitiven) Beschlagnahmung selbst oder des damit

einhergehenden Verfahrens betreffen, wären gegen die Verfügung des

Beschwerdegegners vom 19. Februar 2015 vorzubringen gewesen und sind daher

vorliegend nicht zu hören. Inwieweit dies auch für die der Beschwerdeführerin

mit jener Verfügung bereits in betragsmässig festgesetzter Höhe auferlegten

Verfahrenskosten (nämlich die Kosten der Verfügungen vom 19. Februar 2015

und vom 6. Januar 2015) gilt, welche mit der streitgegenständlichen

Verfügung des Beschwerdegegners vom 9. August 2016 bloss noch

miteingefordert wurden, kann offenbleiben.

1.4

Soweit die

Beschwerdeführerin um selbständige Feststellung einer allfälligen der

Tierschutzgesetzgebung inhärenten Grundrechtswidrigkeit ersucht, ist Folgendes

festzuhalten: Feststellungsbegehren setzen ein spezifisches schutzwürdiges

Interesse voraus. Ein solches ist gegeben, wenn der Bestand, Nichtbestand oder

Umfang öffentlich-rechtlicher Rechte und Pflichten unklar ist. Kein

schutzwürdiges Feststellungsinteresse besteht jedoch, wenn der Gesuchsteller

das mit dem Feststellungsbegehren bezweckte Ziel auch mit einem Leistungs- oder

Gestaltungsbegehren erreichen könnte; insofern sind Feststellungsbegehren

subsidiär (vgl. zum Ganzen VGr, 18. Dezember 2013, VB.2013.00731, E. 1.2

mit Hinweisen).

Der Entscheid über den Antrag, wonach der vorinstanzliche

Entscheid und die Verfügung des Beschwerdegegners aufzuheben seien, bedingt

bereits die Auseinandersetzung mit der Frage, ob die Auferlegung der Kosten der

Beschlagnahmung und Unterbringung der drei Welpen sowie die Überbürdung der Verfahrenskosten

auf die Beschwerdeführerin im Einklang mit übergeordnetem Recht war und

namentlich auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruht. Der mit der

Beschwerdeerhebung verfolgten Absicht ist damit Genüge getan. Auf das

Feststellungsbegehren ist daher mangels eines schutzwürdigen

Feststellungsinteresses nicht einzutreten. Soweit die Beschwerdeführerin im

Übrigen auch um Feststellungen darüber ersuchte, wie es sich um die

Grundrechtskonformität der Beschlagnahmung an sich verhielte, läge dies nach

dem oben Gesagten (E. 1.3) ausserhalb des Streitgegenstands und wäre

darauf auch deswegen nicht einzutreten.

2.

2.1

Die

Beschlagnahmung der Hunde erfolgte gemäss Verfügung vom 19. Februar 2015

sowohl in Anwendung von Art. 48 [recte: 46] der damaligen Verordnung vom

18.

April 2007 über die Ein-, Durch- und Ausfuhr von Tieren und

Tierprodukten (EDAV; AS 2007 S. 1847 ff.; Fassung von Art. 46

gemäss AS 2008 S. 4157) als auch gestützt auf Art. 24 des

Tierschutzgesetzes vom 16. Dezember 2005 (TSchG; SR 455). Während

Art. 24 Abs. 1 TSchG die Beschlagnahmung und Unterbringung von

vernachlässigten und unter völlig ungeeigneten Bedingungen gehaltenen Tieren

regelt, sieht Art. 46 Abs. 3 EDAV Entsprechendes für widerrechtlich

eingeführte Tiere vor. Vorliegend erfolgte die Beschlagnahmung hauptsächlich

wegen gewerbsmässigen Handels mit Hunden ohne Bewilligung (Missachtung des

Bewilligungserfordernisses gemäss Art. 13 Abs. 1 TSchG), in welchem

Fall die Vorinstanz praxisgemäss von einer Gefährdung des Tierwohls ausgeht und

die Voraussetzungen für eine Beschlagnahmung gestützt auf Art. 24 Abs. 1

TSchG als erfüllt ansieht. Wie es sich damit verhält, braucht, nachdem die

definitive Beschlagnahmungsverfügung als der angefochtenen Kostenverfügung

zugrundeliegende Sach- und Vollstreckungsverfügung in Rechtskraft erwachsen

ist, nicht näher ergründet zu werden. Daran ändert auch nichts, dass die

Rechtmässigkeit der Beschlagnahmung in der Sache nie gerichtlich überprüft

wurde, zumal entsprechender Rechtschutz möglich gewesen wäre, jedoch an von der

Beschwerdeführerin zu vertretenden Gründen scheiterte (oben I.A. am Ende). Auch

die Rechtsweggarantie von Art. 29a BV gebietet keine Überprüfung der

Rechtmässigkeit und Grundrechtskonformität einer nicht bzw. nicht rechtzeitig

angefochtenen Sach- und Vollstreckungsverfügung im Rechtsmittelverfahren gegen

eine Kostenverfügung. Dies gilt jedenfalls in Fällen wie dem vorliegenden, wo

die Sach- und Vollstreckungsverfügung weder nichtig ist noch ein Eingriff in

ein unverjährbares und unverzichtbares verfassungsmässiges Recht zu Gebot steht

(vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, § 32 Rz. 77).

2.2

Der

Beschlagnahmung und Fremdplatzierung von Tieren gemäss Art. 24 Abs. 1

TSchG kommt unmittelbare Vollstreckungsfunktion zu (Thomas Gächter/Philipp Egli

in: Christoph Auer et al., Kommentar VwVG, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen

2019, Art. 41 N. 7). Es geht um eine exekutorische Massnahme in Form

von unmittelbarem Zwang gegen Personen oder Sachen (Tschannen/Zimmerli/Müller,

§ 32 Rz. 35 f.), wobei die einschlägige Grundlage im Sachgesetz

(Art. 24 Abs. 1 TSchG, ebenso Art. 46 Abs. 6 EDAV) nicht

allein die Massnahme an sich, sondern zugleich auch die Kostenüberwälzung

vorsieht. Damit muss der in der Lehre strittigen Frage, ob es für die

Kostentragung des unmittelbaren Zwangs durch den Verfügungsadressaten (im

Gegensatz zur Ersatzvornahme) einer gesetzlichen Grundlage bedürfe, nicht auf

den Grund gegangen werden (Gächter/Egli, Art. 41 N. 29 mit Hinweisen

in Fn. 74; vgl. zur verwaltungsrechtlichen Einordnung auch Antoine F. Goetschel/Alexander

Ferrari, Gal Tierleitfaden 1.1 für Schweizer Vollzugsbehörden, Zürich 2018,

S. 25, wonach es sich bei der Beschlagnahmung je nach Konstellation auch

um eine Ersatzvornahme handeln könne). Es liegt damit eine hinreichende

gesetzliche Grundlage für die Kostenüberwälzung vor.

2.3

Sodann ist

nicht ersichtlich, inwiefern die Kostenüberwälzung den von der Beschwerdeführerin

als verletzt angerufenen verfassungs- und völkerrechtlichen Garantien

widersprechen soll. Der von der Beschwerdeführerin vorgebrachte Art. 7 der

Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November

1950.

(EMRK) ist bereits aufgrund des fehlenden pönalen Charakters von Art. 24

Abs. 1 TSchG nicht einschlägig.

2.4

Eine

Überwälzung der Kosten darf nicht unlimitiert erfolgen, sondern hat sich –

analog dem Äquivalenzprinzip im Abgaberecht – in vernünftigem, dem

Massnahmenzweck angemessenen Rahmen zu halten (vgl. auch Gächter/Egli,

Art. 41 N. 29 bei Fn. 75). In Zusammenhang mit Art. 24

Abs. 1 TSchG sind die Kosten für die Unterbringung an einem geeigneten Ort

zu tragen. Dazu gehören die Aufwendungen für die Unterbringung, das Futter, die

tierärztlichen Untersuchungs-, Behandlungs- und Prophylaxemassnahmen, die

Versorgung und Betreuung, den Transport sowie auch ein allfälliges zur

Weiterveräusserung notwendiges Wertgutachten (Goetschel/Ferrari, S. 27).

Es liegen keine Anhaltspunkte vor, dass die Beschlagnahmung vorliegend zu lange

gedauert hätte, bis eine definitive Lösung für die Hunde gefunden wurde.

Ebenfalls erscheinen die Unterbringungslösung und die dafür berechneten Kosten

als angemessen. Sachfremde Kostenpositionen sind nicht ersichtlich. Die

Beschwerdeführerin unterlässt es im Übrigen, sich mit den einlässlichen

Darlegungen der Vorinstanz zur Kostenhöhe auseinanderzusetzen, weshalb sich

weitere Erwägungen dazu erübrigen und diesbezüglich ergänzend auf den

Rekursentscheid verwiesen werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28

Abs. 1 Satz 2 VRG).

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerin bringt vor, die Vorinstanz habe übersehen, dass das Bezirksgericht

sie in einem Punkt freigesprochen habe und ihr lediglich die minimalmögliche

Busse auferlegt habe. Inwieweit sich dieser Umstand überhaupt auf die

Zulässigkeit der Kostenüberwälzung auswirken könnte und nicht vielmehr die

(nach dem bereits Gesagten) hier nicht zu überprüfende Rechtmässigkeit der

Beschlagnahmung an sich beträfe, kann dahingestellt bleiben.

3.2

Mit Urteil

vom 12. Januar 2017 wurde die Beschwerdeführerin vom Vorwurf der

fahrlässigen Widerhandlung gegen das Tierseuchengesetz vom 1. Juli 1966

(TSG; SR 916.40) im Sinn von Art. 48 Abs. 1 lit. b und Abs. 2

des TSG in Verbindung mit Art. 17b Abs. 1 der Tierseuchenverordnung

vom 27. Juni 1995 (TSV; SR 916.401) freigesprochen. Allerdings wurde

die Beschwerdeführerin der vorsätzlichen Widerhandlung gegen das

Tierschutzgesetz im Sinn von Art. 13 Abs. 1 TSchG

(Bewilligungspflicht für gewerbsmässigen Handel mit Tieren) in Verbindung mit

Art. 2 Abs. 3 lit. a der Tierschutzverordnung vom 23. April

2008.

(TSchV; SR 455.1) und Art. 28 Abs. 1 lit. h TSchG

(vorschriftswidriger Handel mit Tieren) schuldig gesprochen und mit einer Busse

von Fr. 400.- bestraft. Dass die Beschwerdeführerin vom Vorwurf der

Widerhandlung gegen das Tierseuchengesetz freigesprochen wurde, vermag nichts

daran zu ändern, dass sie wegen vorschriftswidrigen Handels mit Tieren

verurteilt wurde, dies auch wenn die Busse gering war. Da sich die Vorinstanz

lediglich auf die Verurteilung wegen gewerbsmässigen Handels bezog, durfte sie

den Freispruch betreffend Widerhandlung gegen das Tierseuchengesetz ausser Acht

lassen.

4.

Nach dem Gesagten wurden die Kosten der Beschlagnahmung und Unterbringung

der Welpen zu Recht der Beschwerdeführerin auferlegt. Auch die Höhe der Kosten

für die Unterbringung ist nicht zu beanstanden. Inwieweit schliesslich die

Einforderung der Verfahrenskosten (Kosten der Verfügungen) im Grundsatz oder

der Höhe nach rechtsverletzend sein soll, ist nicht ersichtlich.

5.

5.1

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, bei einer Durchsetzung der Forderung würde

sie ihr Haus verlieren und ihre Familie in den finanziellen Ruin getrieben, was

zu diversen Grundrechtsverletzungen führen würde.

5.2

Da der

Beschwerdegegner auf Seite drei seiner Verfügung vom 9. August 2016 die

Möglichkeit eröffnete, die Kosten mittels Ratenzahlung zu tilgen, und auch die

Beschwerdeführerin bei ihrer Einvernahme im Strafverfahren vor dem Statthalter

einräumte, dass sie als "…" im Verhältnis zu ihrem Bedarf mehr als

genug Geld verdiene und ihr jeden Monat noch etwas übrigbleibe, erscheint

zumindest fraglich, ob sich eine Durchsetzung der Forderung derart drastisch

auswirken würde. Entsprechende Einwände wären aber gegebenenfalls im Rahmen

eines betreibungsrechtlichen Verfahrens vorzubringen.

6.

6.1

Bei diesem

Ausgang sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

6.2

Zu prüfen

bleibt ihr Gesuch um Erlass der Verfahrenskosten wegen Mittellosigkeit, in

welchem sinngemäss ein solches um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung

zu erblicken ist.

6.3

Gemäss § 16 Abs. 1 VRG ist Privaten, denen die nötigen Mittel fehlen und deren

Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf Ersuchen die

Bezahlung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen zu erlassen. Mittellos im

Sinn von § 16 VRG ist, wer die erforderlichen Vertretungskosten lediglich

bezahlen kann, wenn er jene Mittel heranzieht, die er für die Deckung des

Grundbedarfs für sich und seine Familie benötigt (Kaspar Plüss, Kommentar VRG,

§ 16 N. 18). Als aussichtslos sind Begehren anzusehen, bei denen die

Aussichten auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung

erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können

(Plüss, § 16 N. 46).

Aufgrund des vorgängig Ausgeführten erscheint die

Beschwerde aussichtslos. Das Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der

unentgeltlichen Prozessführung ist abzuweisen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Das

Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung

wird abgewiesen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …