Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00300

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2019.00300

Urteil

der

3. Kammer

vom 6. Februar 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber

Yannick Weber.

In Sachen

A, zzt. JVA B,

vertreten durch

RA C,

Beschwerdeführer,

gegen

Justizvollzug Kanton Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Verlegung/Verbleib

in Sicherheitsabteilung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A.

Die Staatsanwaltschaft führt gegen A eine Strafuntersuchung wegen

versuchter schwerer Körperverletzung und weiterer Delikte. Nachdem das Amt für

Justizvollzug den Vollzug der Untersuchungshaft in der Justizvollzugsanstalt

(JVA) B genehmigt hatte, wurde A am 17. August 2018 dorthin verlegt und in

die Sicherheitsabteilung eingewiesen.

B.

Am 4. Oktober 2018 stellte Rechtsanwalt C ein Gesuch

um Verlegung von A aus der Sicherheitsabteilung der JVA B in ein Untersuchungsgefängnis, vorschlagsweise das Gefängnis D. Mit

Verfügung vom 29. Oktober 2018 wies der Leiter des Amts für Justizvollzug

dieses Gesuch ab. Am 17. November 2018 verfügte die JVA B den weiteren

Verbleib von A in der Sicherheitsabteilung. Zur Begründung verwies sie auf den

bisherigen Vollzugsverlauf und führte aus, A zeige ein äusserst schwieriges,

renitentes und aggressives Verhalten und stelle ein hohes Sicherheitsrisiko

dar.

Erwägungen

II.

A.

Gegen diese beiden Verfügungen erhob Rechtsanwalt C

namens A am 29. November 2018 Rekurs bei der Direktion der Justiz und des Innern

(fortan: Justizdirektion). Er beantragte die Aufhebung der angefochtenen

Verfügungen, seine Verlegung in ein geeignetes Untersuchungsgefängnis,

vorschlagsweise in das Gefängnis D, und eventualiter eine anstaltsinterne

Verlegung innerhalb der JVA B. Die Justizdirektion wies die Rekurse mit

Verfügung vom 4. April 2019 ab, auferlegte A die Verfahrenskosten und

verweigerte ihm eine Parteientschädigung.

B.

Am 25. April 2019 ordnete das Bezirksgericht E als

Zwangsmassnahmengericht für A Sicherheitshaft an.

III.

A.

Mit Beschwerde vom 8. Mai 2019 gelangte Rechtsanwalt C

namens A gegen die Verfügung der Justizdirektion vom 4. April 2019 an das

Verwaltungsgericht. Er beantragte im Wesentlichen, diese Verfügung sei

aufzuheben und A sei aus der Sicherheitsabteilung der JVA B zu entlassen

und in ein geeignetes Untersuchungsgefängnis, vorschlagsweise ins Gefängnis D,

oder in ein anderes Gefängnis zu verlegen. Eventualiter sei er anstaltsintern

zu verlegen, wobei sicherzustellen sei, dass er nicht unter der Aufsicht von Personen

stehe, die am Vorfall vom 28. Juni 2017 beteiligt gewesen seien, der unter

anderem Gegenstand des laufenden Strafverfahrens bildet.

B.

Mit Eingabe vom 17. Mai 2019 stellte die

Justizdirektion den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen, wobei sie zur Begründung

auf die angefochtene Verfügung verwies. Mit Verfügung vom 28. Mai 2019 wies das

Bezirksgericht E A per 3. Juni 2019 in die JVA F ein. Das Amt für

Justizvollzug nahm am 4. Juni 2019 zur Beschwerde Stellung und beantragte deren

Abweisung. Darüber hinaus wies es darauf hin, dass A trotz Beantragung der

Versetzung in ein anderes Gefängnis wiederholt bekundet habe, dass er keine

Versetzung wünsche. Am 11. Juli 2019 wurde A in die JVA B rückversetzt und

in die Sicherheitsabteilung eingewiesen.

C. Mit Stellungnahme vom 15. August 2019 hielt Rechtsanwalt C

namens A an der Beschwerde fest. Nachdem er mit

Präsidialverfügung vom 5. September 2019 aufgefordert worden war, eine aktuelle und auf den Beschwerdegegenstand bezogene

Vollmacht einzureichen, reichte Rechtsanwalt C am

13.

September 2019 eine neue Vollmacht sowie eine Stellungnahme zu den Akten.

D. Mit

Schreiben vom 28. November 2019 lud der Abteilungspräsident das Obergericht und

die Oberstaatsanwaltschaft zu einem Meinungsaustausch ein. Die drei Strafkammern

des Obergerichts teilten mit Schreiben vom 10. Dezember 2019 mit, dass sie die

Vollzugsbehörden als für den Entscheid über den Vollzugsort strafprozessualer

Haft zuständig erachteten. Die Oberstaatsanwaltschaft liess am

20.

Dezember 2019 vernehmen, sie vertrete vor dem Hintergrund der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Auffassung, dass während der

Untersuchungs- und Sicherheitshaft die Verfahrensleitung nach Art. 61 der

Schweizerischen Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (StPO) nach vorheriger

Koordinationsrücksprache mit den betroffenen Institutionen bzw. der

Insassenkoordination über Verlegungsgesuche von Untersuchungs- bzw.

Sicherheitshäftlingen zu entscheiden habe und entsprechende Gesuche deshalb

stets der Verfahrensleitung weiterzuleiten seien.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung

mit § 19 Abs. 1 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG) für die Behandlung der Beschwerde gegen die angefochtene Verfügung

zuständig. Aufgrund der Bedeutung des Falls ist dieser von der Kammer zu

behandeln, womit sich eine Prüfung erübrigt, ob die Angelegenheit andernfalls

in die einzelrichterliche Zuständigkeit fiele (§ 38b Abs. 2 VRG).

2.

2.1

Für die

Vertretung einer Person im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren ist

eine Vollmacht erforderlich (Martin Bertschi in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen

zu §§ 19–28a N. 52). Der Nachweis, dass ein wirksames Vertretungsverhältnis

besteht, obliegt jener Partei, die sich darauf beruft (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 10 N. 66). Fehlt eine ausreichende

Vollmacht und ergibt sich das Vertretungsverhältnis nicht aus den Umständen,

ist dem Vertreter eine Nachfrist anzusetzen, damit dieser den Mangel beheben

kann (vgl. Alain Griffel, Kommentar VRG, § 22 N. 8 und § 23 N. 25;

VGr, 20. August 2014, VB.2014.00236,

E. 1.3). Bestehen erhebliche Zweifel daran, ob ein Anwalt gemäss dem Willen

seines Klienten handelt, darf nicht ohne Weiteres davon ausgegangen werden,

dass der Anwalt zur Rechtsmittelerhebung befugt ist (BGE 104 Ia 403 E. 4b;

vgl. auch BGr, 10. Juni 2014, 5A_252/2014, E. 2.1). Für die Strafverteidigung

gilt nach der Rechtsprechung zudem, dass ein Rechtsbeistand nicht gegen den

ausdrücklich oder konkludent bezeugten Willen seines Mandanten selbständig

Rechtsmittel einlegen kann und dass im Zweifelsfall das Verhalten der Partei

vorgeht (vgl. BGr, 6. November 2015, 6B_790/2015, E. 3.4).

2.2

In den

Wochenjournalen der JVA B, die zwischen Februar und Ende Mai 2019 erstellt

wurden, sind zahlreiche Aussagen von A dokumentiert, wonach er in der JVA B

"für Action sorgen" wolle und dort zu bleiben wünsche. So habe er

etwa am 6. Mai 2019 um 15.50 Uhr ausgeführt, er sei mit einer Verlegung nicht

einverstanden. Sollte er versetzt werden, so wolle er "nur Probleme

machen", um wieder in die JVA B zurückversetzt zu werden.

Rechtsanwalt C bestritt diese Aussagen pauschal, bezeichnete sie als

unbewiesene Parteibehauptungen und führte aus, dass der Beschwerdeführer eine

Versetzung aus der JVA B verlangt habe und dies auch jetzt wieder tue.

2.3

Rechtsanwalt

C reichte nach entsprechender Aufforderung durch das Verwaltungsgericht am

13.

September 2019 eine von A unterzeichnete Vollmacht mit dem Betreff

"Verwaltungsrecht / Verlegung aus der JVA B" ein. Wie die

nachstehenden Erwägungen zeigen, liegt die Zuständigkeit zur Behandlung von

Verlegungsgesuchen eines Untersuchungs- bzw. Sicherheitshäftlings nicht bei den

Vollzugsbehörden. Vor diesem Hintergrund erübrigt sich eine vertiefte Prüfung,

ob Rechtsanwalt C als zur Einreichung eines Verlegungsgesuchs befugt erachtet

werden kann, oder ob er nicht lediglich beauftragt und bevollmächtigt worden

ist, gegen die in der Zwischenzeit tatsächlich – und offenbar gegen den Willen

von A – erfolgte Verlegung in die JVA F oder eine mögliche künftige

Verlegung aus der JVA B in eine andere Vollzugsanstalt vorzugehen (vgl.

auch KassGer ZH, 29. April 2008, AA070073).

3.

3.1

Gemäss § 6

der Justizvollzugsverordnung vom 6. Dezember 2006 (JVV) vollzieht das Amt für

Justizvollzug die Untersuchungs- und Sicherheitshaft. Bei der Wahrnehmung

dieser Aufgabe steht die Durchsetzung der strafprozessualen Haftgründe und

damit die Sicherung des Strafverfahrens im Vordergrund (§ 13 Abs. 1 lit. b JVV). § 128 JVV erklärt die Bestimmungen des 3. Teils der JVV, Abschnitte

1.

und 3, als für die Durchführung der Untersuchungs- und Sicherheitshaft

anwendbar, soweit §§ 129 ff. JVV keine abweichenden Regeln vorsehen. Die

Leitung der Vollzugseinrichtung erlässt Anordnungen über die Durchführung des

Vollzugs (§ 92 in Verbindung mit § 128 Abs. 1 JVV) und ist zuständig für die

Einweisung eines Inhaftierten in eine Klinik, wenn sein Gesundheitszustand dies

erfordert (§ 110 in Verbindung mit § 128 Abs. 1 JVV). Das Amt ist zudem

zuständig, die Durchführung der Untersuchungshaft in der JVA B zu

bewilligen (§ 10 Abs. 3 JVV). Über die Anordnung von Einzelhaft entscheidet

hingegen die Verfahrensleitung (§ 130 JVV). Eine Entlassung aus der

Untersuchungshaft kann die Staatsanwaltschaft oder das Zwangsmassnahmengericht

anordnen (Art. 228 StPO), bei Sicherheitshaft entscheidet die

Verfahrensleitung (Art. 230 ff. StPO; vgl. Art. 61 StPO).

3.2

Art. 235

StPO setzt den bundesrechtlichen Rahmen für den Vollzug der Untersuchungs- und

Sicherheitshaft. Gemäss Abs. 2 und 3 dieser Bestimmung obliegt es der

Verfahrensleitung nach Art. 61 StPO, Kontakte des Inhaftierten zu anderen

Personen zu bewilligen und dessen Post zu kontrollieren. Über die Bewilligung

des vorzeitigen Straf- sowie Massnahmenvollzugs, womit in der Regel die

Verlegung in eine andere Haftanstalt verbunden ist, entscheidet ebenfalls die

Verfahrensleitung (Art. 236 Abs. 1 StPO). Diese bundesrechtlich angelegte

Zuständigkeitsordnung stellt sicher, dass der Verfahrensleitung grundsätzlich

die volle Kontrolle über Kontakte der strafprozessual Inhaftierten mit Dritten

während Untersuchungs- und Sicherheitshaft zukommt. Entsprechend muss den

Vollzugsbehörden jede Entscheidkompetenz über Gesuche strafprozessual

inhaftierter Personen, deren Gutheissung die Kontaktaufnahme mit Dritten

ermöglichen würde, verwehrt bleiben, da sie andernfalls Entscheide fällen

dürften, die den Haftzweck der Untersuchungs- bzw. Sicherheitshaft vereiteln könnten.

Die Vollzugsbehörden und deren Rechtsmittelinstanzen können anders als die

Staatsanwaltschaft nicht beurteilen, ob etwa Kollusionsgefahr mit Insassen

einer anderen Vollzugseinrichtung bestehen und die Gutheissung eines

Verlegungsgesuchs deshalb den Gang der Untersuchung bzw. des Strafverfahrens

beeinträchtigen könnte.

3.3

Hinzu

kommt, dass eine Gabelung der Zuständigkeiten und Rechtswege im

strafprozessualen Haftrecht nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung

grundsätzlich ausgeschlossen ist, weil eine solche das Beschleunigungsgebot in

Haftsachen (Art. 5 Abs. 2 StPO) tangieren und zu einer bundesrechtswidrigen

Komplizierung und Verzögerung des Rechtsschutzes im strafprozessualen Haftrecht

führen würde (BGE 143 I 241 E. 4.4). Eine Zuständigkeit des Beschwerdegegners

zur Behandlung des Verlegungsgesuchs eines strafprozessual Inhaftierten hätte

aber eine derartige unzulässige Komplizierung des Rechtsschutzes zur Folge.

Wären wegen angeblich unzulässiger Haftbedingungen gestellte Anträge eines

Untersuchungshäftlings auf Freilassung oder auf Verlegung in eine andere

Haftanstalt in verschiedenen Rechtsmittelwegen zu behandeln, bestünde zudem die

Gefahr widersprüchlicher Entscheide. Insbesondere kann auch dem bei der

Behandlung eines Verlegungsgesuchs zu beachtenden Beschleunigungsgebot im

verwaltungsrechtlichen Instanzenzug kaum ausreichend Rechnung getragen werden,

wie die Behandlungsdauer des streitgegenständlichen Verlegungsgesuchs nahelegt.

3.4

Eine

Zuständigkeit der Vollzugsbehörde bzw. der ihr übergeordneten

Rechtsmittelinstanzen zum Entscheid über das Verlegungsgesuch einer Person in

Untersuchungs- oder Sicherheitshaft erscheint nach dem Ausgeführten weder

zweckmässig noch mit der Strafprozessordnung vereinbar. Vielmehr sind solche

Gesuche stets von der Verfahrensleitung zu behandeln. Dabei hat die

Verfahrensleitung dem Umstand, dass sie regelmässig keine Kenntnis über die in

verschiedenen Vollzugseinrichtungen aktuell verfügbaren Plätze hat, mittels

Koordinationsrücksprache mit den betreffenden Institutionen bzw. der

Insassenkoordination Rechnung zu tragen, wie die Oberstaatsanwaltschaft in

ihrer Stellungnahme zu Recht ausführt.

3.5

Der

Beschwerdegegner hätte folglich nicht auf das Verlegungsgesuch eintreten

dürfen. Infolge fehlender Zuständigkeit ist auch dem Verwaltungsgericht die

Anordnung einer Verlegung verwehrt, weshalb die Beschwerde insoweit im Sinn der

Erwägungen abzuweisen ist.

4.

4.1

Zu prüfen

bleibt die Zuständigkeit zur Behandlung des Eventualbegehrens auf

anstaltsinterne Verlegung aus der Sicherheitsabteilung.

4.2

Strafprozessual

Inhaftierten steht der Rechtsweg offen, um sich gegen menschenrechtswidrige

Haftbedingungen oder verbotene Behandlung in der Haft zur Wehr zu setzen bzw.

nachträglich ein entsprechendes Feststellungsurteil zu erwirken. Eine derartige

Feststellung kann beim Zwangsmassnahmengericht als der mit der Kontrolle der

Haft betrauten Behörde begehrt werden (vgl. BGE 140 I 125 E. 2.1 = Pra 103

[2014] Nr. 82, auch zum Folgenden). Eine analoge Zuständigkeitsordnung

muss auch für während der Dauer der Untersuchungshaft gestellte Begehren

gelten, die auf eine Anpassung des Haftregimes zielen. Menschenunwürdige

Haftbedingungen könnten nämlich im äussersten Fall eine Entlassung der

inhaftierten Person zur Folge haben: Zu deren Überprüfung kann mithin nur eine

Instanz berufen sein, welcher auch zusteht, gegebenenfalls die Haftentlassung

anzuordnen. Unterschiedliche Zuständigkeiten zur Behandlung von Begehren im

Zusammenhang mit dem Vollzug und den Bedingungen in strafprozessualer Haft

während deren Dauer respektive nach deren Beendigung würden überdies ­wiederum zu

einer bundesrechtswidrigen Gabelung des Rechtsschutzes im strafprozessualen

Haftrecht (dazu hiervor E. 3.3) führen. Im von der Strafprozessordnung

geschaffenen System entscheidet zudem grundsätzlich das zuständige Gericht über

Grad und Dauer der Freiheitseinschränkung, welche die beschuldigte Person vor

ihrer rechtskräftigen Verurteilung zu erdulden hat. Dem Gericht muss dabei auch

zustehen, die Verhältnismässigkeit der Fortdauer der strafprozessualen Haft

oder der Anordnung einer Ersatzmassnahme nach Art. 237 StPO im Licht der

konkreten Haftbedingungen im Einzelfall zu prüfen. Eine diesbezügliche

teilweise Zuständigkeit der Verwaltungsbehörde und der ihr übergeordneten

Rechtsmittelinstanzen – welche nicht mit dem konkreten Strafverfahren betraut

sind – in strafprozessualen Haftsachen würde überdies die Gefahr

widersprüchlicher Entscheide mit sich bringen und vermöchte unter Umständen gar

die beförderliche Durchführung des Strafverfahrens insgesamt zu gefährden.

Schliesslich erscheinen angesichts der überragenden Bedeutung des

Beschleunigungsgebots in Haftsachen (Art. 5 Abs. 2 StPO) auch die

entsprechend zur Anwendung kommenden engen zeitlichen Vorgaben des

Haftverfahrensrechts als sachgerecht.

4.3

Gemäss

Art. 235 Abs. 5 StPO regeln die Kantone die Rechte und Pflichten der Personen

in strafprozessualer Haft, ihre Beschwerdemöglichkeiten, die

Disziplinarmassnahmen sowie die Aufsicht über die Haftanstalten.

Beschwerdemöglichkeiten kann das kantonale Recht nur betreffend die

kantonalrechtlich statuierten Rechte und Pflichten der strafprozessual

Inhaftierten vorsehen; aus dem kantonalen Recht können sich namentlich keine

mit dem System der Strafprozessordnung unvereinbaren Rechtswege ergeben, welche

in die bundesrechtlich definierten Kompetenzen der Strafverfolgungsbehörden und

Strafgerichte eingreifen. Entsprechend ist eine im kantonalen Recht verankerte

Zuständigkeit der Vollzugsbehörde zum Entscheid über das Verlegungsgesuch eines

Untersuchungshäftlings ausgeschlossen (dazu hiervor E. 3.2). Gleiches muss auch

für das Gesuch um anstaltsinterne Verlegung gelten, zumal eine Unterbringung

ausserhalb des Sicherheitstrakts mit der – zwingend von der Verfahrensleitung

zu bewilligenden – Möglichkeit einer Kontaktaufnahme mit anderen Häftlingen

verbunden ist. Als entscheidend erweist sich sodann, dass eine Zuständigkeit

des Amtes zur Anordnung einer anstaltsinternen Versetzung bei gleichzeitiger

Nichtzuständigkeit für eine aus ähnlichen Gründen beantragte Verlegung in eine

andere Vollzugseinrichtung in eine nach der Rechtsprechung unzulässige Gabelung

der Zuständigkeiten im strafprozessualen Haftrecht (BGE 143 I 241 E. 4.4)

münden würde.

4.4

Der

Eventualantrag auf Verlegung aus der Sicherheitshaft hätte nach dem Gesagten

bei der Verfahrensleitung gestellt werden müssen. Mangels Zuständigkeit zur

Anordnung einer derartigen Verlegung scheidet dessen Behandlung durch das

Verwaltungsgericht aus; die Beschwerde ist auch insoweit im Sinn der Erwägungen

abzuweisen.

5.

Auf eine Überweisung der Sache an die Verfahrensleitung des

hängigen Strafverfahrens ist zu verzichten, zumal die Verwaltungsbehörden und

das Verwaltungsgericht bei nicht fristgebundenen Eingaben, wie sie ein

Verlegungsgesuch darstellt, und in Bezug auf Strafbehörden keine

Weiterleitungspflicht nach § 5 Abs. 2 VRG trifft (Kaspar Plüss,

Kommentar VRG, § 5 N. 54, 59).

6.

Aus Billigkeitsgründen sind

die Verfahrenskosten nicht nach § 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG

dem Beschwerdeführer aufzuerlegen, sondern auf die Gerichtskasse zu nehmen,

weil die Verfügung einer unzuständigen Behörde Ausgangspunkt dieses Verfahrens

bildet (vgl. Plüss, § 13 N. 64). Bei diesem Verfahrensausgang ist keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellkosten,

Fr. 2'220.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

diese Verfügung kann Beschwerde in Strafsachen nach Art. 78 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …