Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00401

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2019.00401

Urteil

der 3. Kammer

vom 28. November 2019

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André

Moser, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiber Yannick Weber.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadt B, vertreten durch die Sozialbehörde,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Mit

Leistungsentscheid vom 26. Juli 2017 sprach die Sozialbehörde der Stadt B A

ab 8. Juni 2017 bis 31. August 2017 wirtschaftliche Hilfe zu und wies

ihn unter anderem an, einen vierwöchigen Arbeitseinsatz im Programm C des Zweckverbands

D zu leisten.

B. Am 25. August

2017 beantragte A bei der Sozialbehörde der Stadt B den Ersatz von Mehrkosten

für auswärtige Verpflegung von Fr. 10.- pro Tag während seines

Arbeitseinsatzes sowie die Übernahme von Kosten für die Benutzung öffentlicher

Verkehrsmittel im Betrag von Fr. 68.-. Am 9. September 2017 ersuchte A

die Sozialbehörde, den Leistungsentscheid vom 26. Juli 2017 zu überprüfen,

und beantragte, ihm sei unbefristete wirtschaftliche Hilfe zuzusprechen. Zudem

verlangte er, die Präsidentin der Sozialbehörde, E, Stadtrat F und G, Leiter

Soziales, hätten in den Ausstand zu treten.

C. Mit

Leistungsentscheid vom 21. September 2017 sprach die Sozialbehörde der

Stadt B A für den Zeitraum vom 1. September 2017 bis 31. Mai 2018

wirtschaftliche Hilfe zu und setzte dafür ein monatliches Unterstützungsbudget

fest.

D. Am 7. März

2018 wies die Sozialbehörde B die Ausstandsbegehren von A, den Antrag auf

unbefristete wirtschaftliche Hilfe sowie den Antrag um Ausrichtung von Fr. 10.-

pro Tag für auswärtige Verpflegung ab.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A am 18. April 2018 Rekurs bzw.

Aufsichtsbeschwerde an den Bezirksrat X. Mit Beschluss vom 6. Mai 2019

wies der Bezirksrat X den Rekurs ab, soweit er darauf eintrat. Die

Verfahrenskosten wurden teilweise der Stadt B auferlegt, weil die Sozialbehörde

Vorschriften zum Ausstandsverfahren verletzt und das Gesuch von A um Bestellung

eines unentgeltlichen Rechtsbeistands nicht behandelt habe. Soweit der

Bezirksrat die Eingabe von A als Aufsichtsbeschwerde entgegennahm, gab er

dieser keine Folge.

III.

A. Mit

Beschwerde vom 14. Juni 2019 gelangte A mit 33 Anträgen an das

Verwaltungsgericht. Neben zahlreichen Feststellungsbegehren betreffend die

tatsächlichen Umstände verlangte A die Aufhebung des Beschlusses des

Bezirksrats X vom 6. Mai 2019, die unbefristete Zusprechung wirtschaftlicher

Hilfe, den Ersatz der im Zusammenhang mit seinem Arbeitseinsatz geltend

gemachten Kosten sowie die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und

Rechtsverbeiständung im Rekurs- und Beschwerdeverfahren. Daneben rügte er, G

und E hätten als Mitglieder der Sozialbehörde B in den Ausstand treten müssen.

Zudem machte er geltend, Ersatzmitglied I.K., der am angefochtenen Beschluss

des Bezirksrats mitgewirkt habe, sei befangen, weil er mit J.K. verheiratet

sei, die am ursprünglichen Entscheid der Sozialbehörde mitgewirkt habe.

B. Am 19. Juni

2019.

verfügte der Abteilungspräsident die Abweisung des Gesuchs von A um

unentgeltliche Rechtsverbeiständung für das Beschwerdeverfahren.

C. Der Bezirksrat

X erklärte mit Eingabe vom 21. Juni 2019 Verzicht auf eine Vernehmlassung.

D. Nach

entsprechender Aufforderung mit Verfügung des Instruktionsrichters vom 2. Oktober

2019.

teilte die Sozialbehörde B am 10. Oktober 2019 mit, dass J.K. als

Mitglied der Sozialbehörde B am angefochtenen Beschluss mitgewirkt und E als

Privatperson etwa im Juni 2019 gegen A Strafanzeige wegen Verleumdung erhoben

habe.

E. Dem Bezirksrat

X war mit nämlicher Verfügung vom 2. Oktober 2019 Frist angesetzt worden,

um zum Vorbringen des Beschwerdeführers Stellung zu nehmen, wonach

Ersatzmitglied I.K. mit J.K. verheiratet sei und infolge deren Mitwirkung am

Beschluss vom 7. März 2018 in den Ausstand hätte treten müssen.

Bezugnehmend darauf erklärte der Bezirksrat X mit Schreiben vom 14. Oktober

2019.

Verzicht auf eine Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht

ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zur

Behandlung der Beschwerde zuständig.

1.2

Der

Beschwerdeführer verlangt unter anderem die unbefristete Gewährung

wirtschaftlicher Sozialhilfe im durch Leistungsentscheid vom 26. Juli 2017

festgesetzten Betrag von monatlich Fr. 2'492.25, weshalb insoweit von

einer streitwertbehafteten Streitigkeit auszugehen ist. Namentlich im Bereich

der Sozialhilfe ist der Streitwert bei Streitigkeiten über periodisch

wiederkehrende Leistungen mit der Summe dieser periodischen Leistungen während

der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (statt vieler VGr, 16. August

2018, VB.2018.00005, E. 1.2, mit Hinweis auf Kaspar Plüss in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 65a N. 17).

Angesichts des demzufolge Fr. 20'000.- übersteigenden Streitwerts ist die

Kammer zur Behandlung der Beschwerde zuständig (§ 38 Abs. 1 in

Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG).

1.3

Gegen den

ablehnenden Bescheid auf eine Aufsichtsbeschwerde hin ist lediglich eine

erneute Aufsichtsbeschwerde möglich, die an die nächsthöhere Aufsichtsinstanz

zu richten ist. Dem Verwaltungsgericht kommt allerdings keine Aufsichtsfunktion

gegenüber Verwaltungsbehörden zu; insbesondere besteht keine solche gegenüber

den Vorinstanzen im vorliegenden Verfahren (Martin Bertschi, Kommentar

VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 74, 85;

Art. 94 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV; LS 101]).

Soweit der Beschwerdeführer die Beurteilung seiner Aufsichtsbeschwerde durch

den Bezirksrat X beanstandet oder aufsichtsrechtliche Rügen gegen die Stadt B

und den Bezirksrat X vorbringt, ist auf seine Eingabe folglich nicht

einzutreten. Von einer Weiterleitung der Eingabe kann abgesehen werden, weil eine

Aufsichtsbeschwerde nicht fristgebunden ist und deshalb keine Pflicht nach § 5

Abs. 2 VRG zu deren Weiterleitung an die zuständige Behörde besteht (VGr,

10.

April 2019, VB.2018.00830, E. 6.3).

2.

2.1

Vorab rügt

der Beschwerdeführer, das am angefochtenen Beschluss mitwirkende Ersatzmitglied

des Bezirksrats, I.K., hätte in den Ausstand treten müssen, weil es mit J.K.

verheiratet sei, die – von der Beschwerdegegnerin bestätigt – an deren

Entscheid vom 7. März 2018 mitgewirkt hatte. Der Bezirksrat hat sich trotz

entsprechender instruktionsrichterlicher Aufforderung nicht zur Frage

geäussert, ob es sich beim betreffenden Ersatzmitglied – wie vom

Beschwerdeführer behauptet – um den Ehemann von J.K. handle. Entsprechend ist

darüber in Gesamtwürdigung aller Umstände zu befinden. Anhand öffentlich zugänglicher,

amtlicher Dokumente lässt sich erkennen, dass I.K. und J.K. an der gleichen

Adresse wohnhaft sind. Aufgrund dieser äusseren Umstände kann als erstellt

gelten, dass es sich bei den betreffenden Personen – wie unwidersprochen

behauptet – um ein Ehepaar handelt.

2.2

Nach § 5a

Abs. 1 VRG treten Personen, die eine Anordnung zu treffen, dabei mitzuwirken

oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen. Diese

Bestimmung konkretisiert den grundrechtlichen Anspruch der

Verfahrensbeteiligten auf unparteiische Beurteilung, wie er in Art. 29 Abs. 1

der Bundesverfassung (BV; SR 101) in allgemeiner Weise und in Art. 30 Abs. 1

BV für gerichtliche Verfahren verankert ist und als dessen Teilgehalt die

Ausstandspflicht bei Befangenheit verfassungsrechtlich garantiert wird (Regina

Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 4).

2.3

Befangen­heit

ist anzunehmen, wenn im Einzelfall tatsächliche oder verfahrensrechtliche Umstände

vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit der

betreffenden Person zu erwecken. Bei der Befangenheit handelt es sich um einen

inneren Zustand, der nur schwer bewiesen werden kann. Es braucht daher nicht

nachgewiesen zu werden, dass eine Person tatsächlich befangen ist. Vielmehr

genügt das Vorhandensein von Umständen, die den Anschein der Befangenheit und

die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen. Dabei kann allerdings

nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abgestellt werden; das

Misstrauen muss stattdessen in objektiver Weise als begründet erscheinen (vgl. BGE

140.

III 221 E. 4.1; Kiener, § 5a N. 15 mit weiteren Hinweisen).

2.4

Ausstandsgründe sind umgehend geltend zu machen, d. h. grundsätzlich zu dem Zeitpunkt, in dem der Betroffene

Kenntnis der für eine Befangenheit sprechenden Tatsachen und der am Entscheid

mitwirkenden Personen erhält. Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben folgt,

dass ein Untätigbleiben oder eine Einlassung in ein Verfahren im Wissen um das

Vorliegen von Ausstandsgründen deren spätere Geltendmachung ausschliesst

(Kiener, § 5a N. 43 f., auch zum Folgenden). Nur wenn eine

Verfahrenspartei von Umständen, welche ein Ausstandsbegehren begründet

erscheinen lassen, erst zusammen mit der betreffenden Verfügung Kenntnis erhält

und diese Umstände nicht schon früher hätte erkennen müssen, darf sie die

Verletzung der Ausstandsregeln auch noch im anschliessenden

Rechtsmittelverfahren rügen. Sodann darf einer Partei der Grundsatz von Treu

und Glauben nicht entgegengehalten werden, wenn das fragliche Mitglied Kenntnis

vom Ausstandsgrund hatte und diesen von Amtes wegen hätte berücksichtigen

müssen (VGr, 12. Dezember 2018, VB.2018.00574, E. 4.5 mit

Hinweis auf Kiener, § 5a N. 44). In Anwendung dieser

Grundsätze erweist sich die Rüge des Beschwerdeführers als rechtzeitig. Zwar

durfte vom Beschwerdeführer erwartet werden, die Zusammensetzung des

Bezirksrats – wie sie sich unter anderem aus dem Amtsblatt oder dem

Staatskalender ergibt – zu kennen; er musste indessen nicht damit rechnen und

wurde auch nicht vorgängig darüber orientiert, dass mit I.K. ein (bestimmtes)

Ersatzmitglied am angefochtenen Beschluss mitwirken würde. Im Folgenden ist

daher zu prüfen, ob I.K. in den Ausstand hätte treten müssen, wie dies der

Beschwerdeführer geltend macht.

2.5

Ein

Anschein der Befangenheit besteht gemäss § 5a Abs. 1 lit. b VRG

in verschiedenen Verwandtschaftskonstellationen zu einer Partei. Eine besondere

Beziehungsnähe zu anderen Personen, wie die Ehe mit einem Mitglied der

Vorinstanz, stellt zwar keinen im Gesetzestext ausdrücklich erwähnten

Ausstandsgrund dar. Jedoch sind derartige Umstände des Einzelfalls stets am

Massstab der Generalklausel zu messen; mithin ist in dieser Konstellation zu

prüfen, ob die Beziehungsnähe zu einem Mitglied der Vorinstanz einen Anschein

der Befangenheit bewirkt (Kiener, § 5a N. 36). Das

Bundesgerichtsgesetz (BGG; SR 173.110) qualifiziert in Art. 34

Abs. 1 lit. c die Ehe einer mit der Entscheidfindung befassten Person

mit einem Mitglied einer Vorinstanz, das in der gleichen Sache tätig war, als

Ausstandsgrund. Diese Regelung liegt darin begründet, dass sich Vorinstanzen im

bundesgerichtlichen Verfahren vernehmlassungsweise beteiligen (Isabelle Häner,

Basler Kommentar Bundesgerichtsgesetz, 3. A., Basel 2018, Art. 34 N. 15).

Im gegenständlichen Verfahren beteiligte sich die Beschwerdegegnerin

vernehmlassungsweise am Rekursverfahren, was dafürspricht, diesen Grundsatz

auch vorliegend zur Anwendung zu bringen. Die genannte Bestimmung des BGG

bildet zudem eine Konkretisierung von Art. 30 BV (Häner, Art. 34 N.

1). Da Art. 29 Abs. 1 BV eine zum in

Art. 30 Abs. 1 BV verankerten Anspruch auf Unparteilichkeit, Unbefangenheit

und Unvoreingenommenheit der Richterin bzw. des Richters analoge Garantie in

Bezug auf Verwaltungsbehörden statuiert (VGr, 12. Dezember 2018,

VB.2018.00574, E. 4.2 mit Hinweisen), ist Art. 34

Abs. 1 lit. c BGG auch im Hinblick auf den Ausstand eines

Bezirksratsmitglieds von Bedeutung. Allerdings hätte I.K. auch dann in den

Ausstand treten müssen, wenn Art. 34 Abs. 1 lit. c BGG nicht als

Ausdruck einer verfassungsmässigen Regelung betrachtet werden müsste: Die Ehe

mit einem Mitglied der vorinstanzlich verfügenden Behörde, die sich

vernehmlassungsweise am Rekursverfahren beteiligt und die Abweisung des

Rekurses beantragt, ist nämlich geeignet, einen objektiven Anschein der

Befangenheit zu begründen (grundlegend zum Ganzen auch BGE 140 I 240). Ersatzmitglied I.K. hätte folglich

nicht am angefochtenen Beschluss vom 6. Mai 2019 mitwirken dürfen.

2.6

Eine

Verletzung des Anspruchs auf Unbefangenheit kann im Rechtsmittelverfahren

grundsätzlich nicht mehr geheilt werden und muss unbesehen seiner inhaltlichen

Richtigkeit zur Aufhebung des fraglichen Entscheids führen. Die Praxis geht

allerdings von einer ausnahmsweisen Heilungsmöglichkeit aus, wenn der Verstoss

geringfügig erscheint und angenommen werden kann, er habe sich nicht auf das

Prozessergebnis ausgewirkt, und wenn der Rechtsmittelinstanz zudem hinsichtlich

des Streitgegenstands dieselbe Kognition zukommt (Kiener, § 5a N. 53

mit Hinweisen; vgl. auch VGr, 12. Dezember 2018, VB.2018.00574, E. 4.6).

Nur schon weil dem Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren gemäss § 50

VRG nicht dieselbe Kognition zusteht wie dem Bezirksrat bei der Behandlung des

Rekurses nach § 20 VRG, wäre eine Heilung des Verstosses gegen die

Ausstandspflicht in diesem Verfahren aber selbst bei Anwendung der erwähnten

Praxis ausgeschlossen.

3.

3.1

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit darauf eingetreten wird, und

die Sache insoweit der Vorinstanz zur Durchführung eines neuen Rekursverfahrens

in verfassungskonformer Besetzung zurückzuweisen. Es genügt dabei nicht, dass

bloss ein neuer Entscheid ohne Ersatzmitglied I.K. ergeht, sondern das ganze

Rekursverfahren ist zu wiederholen.

3.2

Bei diesem

Ergebnis erübrigt sich eine Prüfung der weiteren Rügen des Beschwerdeführers.

4.

4.1

Ist die

Aufhebung eines Entscheids im Rechtsmittelverfahren allein auf einen

Verfahrensfehler der Vorinstanz, wie etwa die Missachtung von Ausstandsvorschriften,

zurückzuführen, so kann die Vorinstanz für kostenpflichtig erklärt werden

(Plüss, § 13 N. 54, 59). Entsprechend sind die Kosten des

vorliegenden Entscheids gestützt auf das Verursacherprinzip der Vorinstanz

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

VRG). Das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung wird

damit gegenstandslos.

4.2

Eine

Parteientschädigung beantragt der Beschwerdeführer nicht, mangels besonderen

(objektiv gebotenen) Aufwands wäre ihm aber ohnehin keine solche zuzusprechen (§ 17

Abs. 2 VRG). Das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der

unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das Beschwerdeverfahren wurde bereits

mit Präsidialverfügung vom 19. Juni 2019 abgewiesen.

5.

Der vorliegende

Rückweisungsentscheid stellt einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid in

einer Ausstandssache im Sinn von Art. 92 Abs. 1 BGG dar, wogegen die

(in der Hauptsache offenstehende) Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten unmittelbar zulässig ist.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Der Beschluss des

Bezirksrats X vom 6. Mai 2019 wird aufgehoben und die Sache wird zur

Durchführung eines neuen Rekursverfahrens an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 2'620.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Vorinstanz auferlegt.

4.

Das

Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung wird als

gegenstandslos geworden abgeschrieben.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004.

Luzern, einzureichen.

6.

Mitteilung

an …