Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00451

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2019.00451

Urteil

der 3. Kammer

vom 1. April 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Ersatzrichterin

Beryl Niedermann, Gerichtsschreiberin

Rahel Zehnder.

In Sachen

1.1

A,

1.2

B,

2.

C,

3.1 D,

3.2 E,

alle vertreten durch

Nr. 1.1, A,

Beschwerdeführende,

gegen

1. Gemeinderat der Stadt Uster, vertreten durch den Stadtrat, dieser

vertreten durch RA G,

2. Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend Gestaltungsplan,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 21. März 2016 setzte der

Gemeinderat der Stadt Uster den öffentlichen Gestaltungsplan "Spital Uster",

bestehend aus Vorschriften zum Gestaltungsplan vom 11. September 2015

sowie Situationsplan 1:500, Querschnitt und Schnitte 1:500 vom 11. September

2015, fest und unterstellte diesen der freiwilligen Urnenabstimmung. Die

Stimmberechtigten der Stadt Uster stimmten der Festsetzung des Gestaltungsplans

am 5. Juni 2016 mit 80,61 % Ja-Stimmen zu. Mit Verfügung vom 15. Dezember

2016 genehmigte die Baudirektion die Festsetzung des Gestaltungsplans.

Erwägungen

II.

Mit Eingabe vom 10. Februar 2017 erhoben A, B, C, D

und E Rekurs und Gemeindebeschwerde gegen die Festsetzung des öffentlichen

Gestaltungsplans Spital Uster durch den Gemeinderat vom 21. März 2016, die

Gemeindeabstimmung vom 5. Juni 2016 und die Genehmigung durch die

Baudirektion vom 15. Dezember 2016 und beantragten deren Aufhebung. Das

Baurekursgericht wies den Rekurs und die Gemeindebeschwerde mit Entscheid vom

5.

Juni 2019 ab, soweit es darauf eintrat, unter Auflage der

Verfahrenskosten von Fr. 13'000.- an die Beschwerdeführenden.

III.

Am 7. Juli 2019 reichten A, B, C, D und E

Beschwerde an das Verwaltungsgericht ein, mit dem Antrag, Dispositiv-Ziffern I

und II des Entscheids des Baurekursgerichts seien aufzuheben und den im Rekurs

und der Gemeindebeschwerde gestellten Anträgen sei Folge zu leisten.

Eventualiter sei Dispositiv-Ziffer II aufzuheben und die Kostenverteilung

neu zu regeln.

Der Gemeinderat der Stadt Uster beantragte am 29. August

2019.

die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Das Baurekursgericht und die

Baudirektion beantragten am 18. Juli 2019 bzw. am 5. September 2019

die Abweisung der Beschwerde.

Am 18. September 2019 reichten die

Beschwerdeführenden eine weitere Stellungnahme ein.

Am 14. Oktober 2019 stellten die

Beschwerdeführenden ein Ausstandsbegehren mit Bezug auf Verwaltungsrichter André

Moser. Diesem wurde mit Verfügung vom 23. Oktober 2019 stattgegeben, und

Verwaltungsrichter André Moser wurde durch Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker

ersetzt.

Mit Schreiben vom 21. Oktober 2019 erklärten die

Beschwerdeführenden 1 und 2, die ihre Liegenschaft an der I-Strasse

verkauft hatten, ihr Desinteresse an ihrer Beschwerde hinsichtlich des

planungsrechtlichen Rekurses, hielten aber an den mit Gemeindebeschwerde

erhobenen Rügen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

gestützt auf § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die

Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen

Beschwerdevoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Gemäss § 20 Abs. 1 VRG überprüft das Baurekursgericht als Rekursinstanz alle Mängel, insbesondere

auch die Zweckmässigkeit und Angemessenheit der Anordnungen (lit. c).

Folglich kommt ihm von Gesetzes wegen umfassende Kognition zu, womit Art. 33

Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die

Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) Nachachtung verschafft wird, der eine

volle Überprüfung von Nutzungsplänen durch mindestens eine Rechtsmittelinstanz

verlangt. Eine derartige Überprüfung schliesst nicht aus, dass sich die

Rechtsmittelinstanz Zurückhaltung auferlegt, soweit über die Zweckmässigkeit

kommunaler Planungsmassnahmen zu befinden ist (Art. 2 Abs. 3 RPG).

Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung darf die Rechtsmittelbehörde damit

nicht unter mehreren verfügbaren und angemessenen Lösungen wählen bzw. eine

zweckmässige Würdigung der Gemeinde durch ihre eigene ersetzen. Beruht der

kommunale Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Umstände,

so hat ihn die Rekursinstanz zu respektieren (VGr, 29. November 2018,

VB.2018.00374, E. 2 m. H.).

Demgegenüber

ist das Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren auf die Rechtskontrolle

einschliesslich Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung beschränkt

(§ 50 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 20 Abs. 1

lit. a und b VRG). Hat das Baurekursgericht im Rekursverfahren einen

kommunalen Nutzungsplan bestätigt, so prüft das Verwaltungsgericht im

Beschwerdeverfahren im Wesentlichen nur, ob der Plan der übergeordneten Planung

und Gesetzgebung entspricht bzw. ob die Gemeinde ihr planerisches Ermessen

missbraucht oder überschritten hat (VGr, 24. Oktober 2019, VB.2018.00564,

E. 1.4; VGr, 13. Februar 2014, VB.2013.00319, E. 4 m. H.).

3.

3.1

Die

Beschwerdeführenden rügen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil eine

materielle Auseinandersetzung mit den Einwendungen nicht stattgefunden habe, da

massgebliche Entscheidungen und Interessenabwägungen dem

Gestaltungsplanverfahren zeitlich vorgelagert vorgenommen und falsch

wiedergegeben worden seien. Letzteres treffe insbesondere auf die Sonderbauvorschriften

Wageren und die Kenntnis der Gestaltungsplanpflicht im Architekturwettbewerb

zu.

Raumplanungsrechtliche Festlegungen seien sodann Anordnungen,

weshalb die Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes betreffend das

rechtliche Gehör unmittelbar anwendbar seien. Es habe sich keine Instanz

materiell mit den erhobenen Einwendungen und Rügen befasst.

3.2

Das

rechtliche Gehör im Nutzungsplanverfahren ist gewahrt, wenn sich gemäss Art. 33

RPG eine Rekursbehörde mit voller Kognition mit den Anliegen der Legitimierten

auseinandersetzt (BGE 135 II 286 E. 5.3). Der Anspruch auf rechtliches

Gehör umfasst unter anderem das Recht einer betroffenen Person, sich zu allen

relevanten Gesichtspunkten zu äussern, sowie den Anspruch auf Prüfung der

Anträge und Stellungnahmen durch die urteilenden Behörden und auf einen

begründeten Entscheid (Art. 29

Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999; § 10 Abs. 1

und § 28 Abs. 1 VRG; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen

Keller/Daniela Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. A., Zürich

etc. 2016, N. 835 ff., 838; Alain Griffel in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 8 N. 35 und § 28 N. 5; Kaspar Plüss, Kommentar

VRG, § 10 N. 34). Dies bedeutet indessen nicht, dass sie sich

ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen

Einwand auseinanderzusetzen hat. Vielmehr kann sie sich auf die für den

Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 133 I 270 E. 3.1

S. 277 mit Hinweisen; Giovanni Biaggini, Kommentar zur Bundesverfassung

der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 29

N. 23 und 25).

3.3

Die Vorinstanz hat sich mit den Rügen der

Beschwerdeführenden in rechtsgenügender Weise und mit voller Kognition

auseinandergesetzt, auch mit den Vorbringen, dass die mass­geblichen

Entscheidungen und Interessenabwägungen dem Gestaltungsplanverfahren zeitlich

vorgelagert vorgenommen worden seien und dass im Architekturwettbewerb die

Gestaltungsplanpflicht nicht bekannt gewesen sei. Materiell sind diese Fragen

in den nachfolgenden Erwägungen zu prüfen. Bereits die umfassende Prüfung der

Vorinstanz genügt den Anforderungen an die Gewährung des rechtlichen Gehörs

gestützt auf Art. 33 RPG (BGE 135 II 286 E. 5.3). Darüber hinaus fand

bereits im vorangehenden Gestaltungsplanverfahren eine rechtsgenügende

Mitwirkung im Sinn von § 7 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

(PBG) statt. Die Beschwerdeführenden halten einleitend zur Begründung der

Gehörsverletzung zwar fest, massgebliche Entscheidungen seien ihrer

Einflussnahme entzogen gewesen. Sie verkennen dabei, dass im Planungsverfahren

nicht die Einflussnahme, sondern lediglich die Mitwirkung der Bevölkerung

vorgesehen ist, indem sie ihre Einwendungen vorbringen kann und diese behandelt

werden. Das Verfahren wurde in dieser Hinsicht korrekt durchgeführt.

4.

Die Beschwerdeführenden führen aus, die Delegation der

Planung vom Kanton an die Gemeinden gehe mit einer Beschränkung der

Gemeindeautonomie einher. Diesbezüglich ist auf die zutreffenden Ausführungen

im Mitbericht des Amts für Raumentwicklung zu verweisen, wonach zwar gemäss

§ 84 Abs. 2 PBG der Kanton die Gestaltungspläne für Bauten und

Anlagen festsetzt, die im kantonalen oder regionalen Richtplan enthalten seien.

Gemäss kantonalem Richtplan (Pt. 6.1.2) kann diese Kompetenz im Einzelfall

aber an die Standortgemeinde abgetreten werden, wenn die kantonale

Aufgabenerfüllung dadurch nicht infrage gestellt wird. Das Amt für

Raumentwicklung hat zu Recht festgehalten, dass kein Rechtsnachteil der

Beschwerdeführenden aufgrund der Übertragung der Festsetzungskompetenz

ersichtlich sei und solches von diesen auch nicht geltend gemacht werde. Die

aufgrund des kantonalen Richtplans zulässige Delegation der Planungskompetenz

an die Standortgemeinde hat keinen Einfluss auf die Durchführung des Verfahrens

und auf den Umfang der Gemeindeautonomie. Insofern besteht kein

Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführenden.

5.

5.1

Der

Gestaltungsplan ist ein Sondernutzungsplan, welcher eine architektonisch und

hygienisch gute, der baulichen und landschaftlichen Umgebung angepasste

Überbauung, Gestaltung und Erschliessung zusammenhängender Flächen bezweckt

(Peter Hänni, Planungs-, Bau-, und Umweltrecht, Bern 2016, S. 247). Er legt

für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessung sowie die

Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend fest; dabei darf von den

Bestimmungen über die Regelbauweise und von den kantonalen Mindestabständen

abgewichen werden (§ 83 Abs. 1 PBG).

Der Gestaltungsplan darf im raumplanerisch zulässigen Rahmen

und abweichend von der bisherigen Grundordnung Bestimmungen erlassen und damit

weitere Baumöglichkeiten eröffnen. Zur Grundordnung gehört dabei nicht nur die

Regelbauweise, sondern jede Bauweise, welche nach einer von der Legislative

erlassenen Ordnung gestattet ist. Dazu gehören auch allfällige

Sonderbauvorschriften (VGr, 29. November 2018, VB.2018.00374, E. 3.3;

VGr, 4. Dezember 2003, VB.2002.00376, E. 7b).

Stehen den Behörden bei Erfüllung und Abstimmung

raumwirksamer Aufgaben Handlungsspielräume zu, so wägen sie die Interessen

gegeneinander ab, indem sie a) die betroffenen Interessen ermitteln, b) diese

Interessen beurteilen und dabei insbesondere die Vereinbarkeit mit der

anzustrebenden räumlichen Entwicklung und die möglichen Auswirkungen

berücksichtigen, c) diese Interessen auf Grund der Beurteilung im Entscheid

möglichst umfassend berücksichtigen (Art. 3 Abs. 1 der Verordnung

über die Raumplanung vom 28. Juni 2000 [RPV]). Sie legen die

Interessenabwägung in der Begründung ihrer Beschlüsse dar (Art. 3 Abs. 2

RPV).

5.2

Die

Beschwerdeführenden rügen, es sei im Planungsprozess auf angeblich bereits

erfolgte, abschliessende Interessenabwägungen ausserhalb des Gestaltungsplanverfahrens

verwiesen worden, und die berührten Interessen seien nicht erhoben worden.

Sodann habe der Beschwerdegegner im Rahmen der Interessenabwägung auf

Vorschriften verwiesen, welche nicht mehr in Kraft seien, da auf die

Sonderbauvorschriften "Wageren" aus dem Jahr 1984 verwiesen worden

sei, welche jedoch 1994 revidiert worden seien. Die Vor­instanz habe sich

ausführlich mit dem öffentlichen Interesse auseinandergesetzt, obwohl dieses

nie bestritten worden sei, und sie habe mit einem willkürlichen öffentlichen

Interesse argumentiert. Selbst wenn das von der Vorinstanz angeführte

öffentliche Interesse der zentrums- und wohnortnahen Rehabilitation massgeblich

wäre, hätte dieses auch mit einem um 90° gedrehten Bettentrakt erfüllt werden

können. Sodann sei der Verweis der Vor­instanz auf das Baubewilligungsverfahren

unhaltbar, die Interessenabwägung habe bereits im Gestaltungsplanverfahren

stattzufinden. Schliesslich sei bei der Ausschreibung für den

Architekturwettbewerb nicht bekannt gemacht worden, dass der Kanton ohnehin

einen Gestaltungsplan gefordert habe, weshalb sich ausser dem Siegerprojekt

alle Projekte im Rahmen der Grundordnung bewegt hätten.

5.3

Der

Beschwerdegegner führt aus, eine ästhetische Würdigung der aufgrund des

Gestaltungsplans möglichen Überbauung sei nur insoweit vorzunehmen, als es um

die Zulassung von Baukörpern mit den im Situationsplan definierten Ausmassen

gehe. Die Detailprojektierung erfolge erst im nachgelagerten

Baubewilligungsverfahren, weshalb auch die Frage der rechtsgenügenden

Einordnung erst in einem allfälligen Rechtsmittelverfahren gegen die

nachfolgende Baubewilligung gerichtlich beurteilt werden könne. Im

Planungsbericht sei detailliert auf die städtebauliche Setzung und Architektur

sowie auf den Schattenwurf eingegangen worden. Zentral sei zudem, dass die

demokratischen Mitwirkungsrechte nicht eingeschränkt worden seien. Inwiefern

sodann ein 90° gedrehter Bettentrakt geeignet sei, im Sinne der divergierenden

öffentlichen und privaten Interessen praktische Konkordanz herzustellen, sei

unklar. Zudem handle es sich dabei um eine Frage der Einordnung des

Bauvorhabens.

5.4

Für

öffentliche Gestaltungspläne ist insbesondere ein wesentliches öffentliches

Interesse vorausgesetzt; ohne dessen Ermittlung kann in diesem Bereich keine

Interessenabwägung stattfinden. Auch bei der Interessenabwägung sind vorab die

öffentlichen Interessen für die Prüfung des zulässigen Baubereichs und -umfangs

abzuwägen und hat eine Prüfung der Vereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht

zu erfolgen (VGr, 21. August 2014, VB.2013.00748, E. 7.2). Die

Vorinstanz hat daher zu Recht die bestehenden öffentlichen Interessen am

Gestaltungsplan erwogen und ist damit dem Erfordernis einer vollen Überprüfung

des Nutzungsplans nachgekommen.

Vorausgesetzt ist

sodann, dass sich Gestaltungspläne an die Planungsziele und -grundsätze halten

(Art. 3 RPG) sowie der übergeordneten Planung (§ 16 PBG) entsprechen

und dass die Bevölkerung in geeigneter Weise mitwirken kann (Art. 4 Abs. 2

RPG). Das öffentliche Interesse am Planungsauftrag und damit auch die Grenzen

des Planungsermessens gegenüber allfälligen privaten Interessen und die

Handlungsspielräume der Behörden werden aus den Bestimmungen von Art. 1

und Art. 3 RPG ermittelt (Hänni, S. 87). Die einschlägigen

Planungsgrundsätze sind vorliegend die rechtsgenügende Einordnung in die

Landschaft (Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG) und die Bestimmung eines

sachgerechten Standorts (Art. 3 Abs. 4 RPG, Art. 3 Abs. 3

lit. abis RPG, § 18 Abs. 2 lit. d und f PBG). Im Rahmen der dargelegten Vorschriften ist

einzig zu prüfen, ob der Gestaltungsplan der übergeordneten Planung und

Gesetzgebung zu genügen vermag und ob er nicht offensichtlich unangemessen und

unzweckmässig ist.

5.5

Gemäss Art. 4 Abs. 2 RPG sorgen

die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden dafür, dass die Bevölkerung bei

Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann. Die Vorschläge und Einwendungen

der Bevölkerung sind bei der Festsetzung nicht nur entgegenzunehmen, sondern

auch materiell zu behandeln (BGE 135 II 286 E. 4.1).

5.6

Soweit die

Beschwerdeführenden rügen, es sei im Planungsbericht auf die

Sonderbauvorschriften Wageren aus dem Jahr 1984 verwiesen worden, welche nicht

mehr in Kraft seien, ist zunächst festzuhalten, dass es beim Verweis auf

rechtliche Bestimmungen üblich ist, das Datum ihres ersten Erlasses zu nennen,

auch wenn diese in der Folge revidiert werden und jeweils die aktuelle Fassung

gilt, wie dies auch beim Zitieren von Gesetzestexten praktiziert wird. Aus der

Datierung der Sonderbauvorschriften im Planungsbericht zu schliessen, dass

sämtliche mit der Sache befassten Experten, das kantonale Amt für

Raumentwicklung, die Parlamentarier der Stadt Uster und die Stimmberechtigten

von falschen Grundlagen ausgegangen seien, ist in keiner Weise nachvollziehbar.

Die Beschwerdeführenden machen geltend, im gesamten Planungsprozess sei allen

Akteuren der falsche Eindruck vermittelt worden, dass die Interessenabwägung

zugunsten unlimitierter Bauten in einer Höhe von 25 m bereits 1984

stattgefunden habe. Worauf sie diese Annahme stützen, führen sie nicht aus,

sondern verweisen auf die Rz. 39 bis 72 ihrer Rekursschrift. Dort wird

ausgef.rt, nach der Regelung der Sonderbauvorschriften aus dem Jahr 1984 seien

maximal fünf Vollgeschosse möglich gewesen, was der damaligen Regelung in der Zone

für öffentliche Bauten entsprochen habe. Im Jahr 1994 wurde dann in Art. 3

Abs. 1 der Sonderbauvorschriften festgesetzt, dass hinsichtlich der

Geschosszahl die Vorschriften der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen

gelten. Im Fazit der Rekursschrift halten die Beschwerdeführenden selbst fest,

an der maximalen Geschosszahl habe sich mit der Revision im Jahr 1994 gegenüber

der ursprünglichen Fassung im Jahr 1986 nichts geändert, weshalb diesbezüglich

selbst unter der unwahrscheinlichen und unbelegten Annahme, dass Architekten,

Stadtplaner, Gemeinderäte, Stimmberechtigte und Genehmigungsbehörde von einer

nicht mehr aktuellen Fassung der Sonderbauvorschriften ausgingen, keine

Änderung der Voraussetzungen resultiert.

Die Mehrlängenzuschläge gemäss Art. 3 Abs. 2 der

Sonderbauvorschriften – in der ursprünglichen wie der revidierten Fassung –

waren im Planungsprozess nie Thema. Es ist daher davon auszugehen, dass bekannt

war, dass diese Vorschrift mit dem Gestaltungsplan keine Anwendung mehr finden

würde.

Wie die Vorinstanz ausführt, sind gemäss Art. 38 der Bau- und Zonenordnung (BZO) und

gemäss Art. 3 Abs. 1 der Sonderbauvorschriften Wageren fünf

Vollgeschosse und zwei Dachgeschosse möglich. Es ist nicht ersichtlich, dass im

Rahmen der Planung von etwas anderem ausgegangen wurde.

5.7

Das Vorbringen der Beschwerdeführenden,

der Beschwerdegegner habe darauf verwiesen, die Interessenabwägung habe bereits

im Jahr 1984 bei der Festsetzung der Sonderbauvorschriften Wageren

stattgefunden, wobei diese 1994 revidiert worden seien, ist nicht geeignet,

eine Rechtsfehlerhaftigkeit der Interessenabwägung durch Unterbleiben der

Interessenabwägung für den Gestaltungsplan insgesamt zu begründen. Der Hinweis

des Beschwerdegegners im Bericht zu den Einwendungen auf die Interessenabwägung

im Rahmen der Ortsplanung mit der Bezeichnung der Zone für öffentliche Bauten

und Anlagen und den Sonderbauvorschriften für das Gebiet Wageren bezog sich auf

das Begehren, Variantenstudien zu stadtplanerischen und denkmalpflegerischen

Aspekten zu erstellen. Diesbezüglich ist die im Zusammenhang mit diesen

Vorgaben erfolgte Interessenabwägung insofern von Bedeutung, als in

städtebaulicher Hinsicht im Zusammenhang mit den Sonderbauvorschriften Wageren

davon ausgegangen wurde, dass mit Blick auf Geschosszahl, Ausnützung,

Gebäudelänge usw. bereits bei Erlass der Sonderbauvorschriften ein erheblicher

Spielraum für die Entwicklung des Spitals belassen wurde. Dies ist nicht zu

beanstanden. Die vom Beschwerdegegner im Zusammenhang mit den Sonderbauvorschriften

Wageren angeführte Interessenabwägung führte zum Ergebnis, dass an diesem

Standort eine Weiterwicklung des Spitals bereits zu einem früheren Zeitpunkt

grundsätzlich ermöglicht werden sollte. Anzulehnen war somit an die in diesem

Zusammenhang vorgenommene Standortbeurteilung. Dies führt jedoch nicht dazu,

dass im Gestaltungsplan selbst keine weitergehende Interessenabwägung

vorgenommen wurde. Der Bericht setzt sich mit den Rahmenbedingungen für den

Ausbau des Rehabilitationsangebots auseinander, mit dem Mobilitätskonzept, mit

den Anforderungen an die Parkierung, mit der städtebaulichen Setzung und

Architektur, dem Schattenwurf, Verkehr, Freiraum und Umwelt. Bauten, Anlagen,

Umschwung und Terrainveränderungen sind für sich und in ihrem Zusammenhang mit der

baulichen und landschaftlichen Umgebung so zu gestalten, dass eine besonders

gute Gesamtwirkung erreicht wird (Art. 8 der Gestaltungsplanvorschriften,

GPV). Die unüberbaut bleibenden Flächen sind parkartig zu gestalten und mit den

an das Planungsgebiet angrenzenden Freiräumen so zu verbinden, dass ein

durchgehender Grünraum entsteht (Art. 9 Abs. 1 GPV). Für den Verkehr

und die Freiräume wurde ein Betriebs- und Gestaltungskonzept mit

Variantenstudium erstellt. Schliesslich wurden sämtliche privaten Einwendungen

im Bericht zu den Einwendungen beantwortet und es wurde über den

Gestaltungsplan eine Urnenabstimmung durchgeführt.

5.8

Entgegen der Auffassung der

Beschwerdeführenden bedeutet der Begriff "umfassende Interessenabwägung"

im raumplanungsrechtlichen Kontext nicht, dass sich die Gemeinde umfassend mit

jeder einzelnen privaten Einwendung im Detail auseinandersetzen muss bzw. im

Bereich der geltend gemachten Einwendungen selber weiter ermitteln muss, wie

etwa bei der Frage, ob der Bettentrakt um 90° zu drehen sei. Die Gewichtung der

widerstreitenden Interessen ist eine Ermessenfrage (vgl. BGr, 9. August

2016, 1C_398/2015, E. 4.2). Umfassende Interessenabwägung bedeutet somit

nicht, dass jedem geltend gemachten Interesse das gleiche Gewicht eingeräumt

werden muss, sondern vielmehr, die ermittelten und beurteilten Interessen zum

Entscheid zu integrieren, sodass sie am Ende möglichst umfassend wirksam werden

können. Dabei muss nicht zwingend ein ausgleichender Kompromiss resultieren

(Pierre Tschannen, in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich

1999, Art. 3 RPG Rz. 31 f). Die Tatsache, dass Vorschläge der

Beschwerdeführenden, wie etwa das Abdrehen des Bettenhauses, nicht

berücksichtigt wurden, führt nicht zur Annahme einer fehlenden Interessenabwägung.

Der Beschluss, diesem Vorschlag nicht folgen, resultierte aus der Würdigung der

gesamten Interessen sowie auf der Grundlage des ausgelobten und im Rahmen des

Planungsermessens für gut befundenen Projekts, welches dies nicht vorsieht. Die

Beurteilung des Projekts durch das Preisgericht durfte, soweit damit Interessen

wie die städtebauliche und architektonische Qualität oder die Nachhaltigkeit

beurteilt wurden, in die behördliche Interessenabwägung einfliessen und ist nur

in diesem Rahmen der Beurteilung durch das Gericht zugänglich.

5.9

Die Beschwerdeführenden monieren sodann,

dass die Vorinstanz bei ihren Erwägungen zu sehr auf das Ergebnis der

Interessenabwägung fokussiere. Abgesehen davon, dass die Vorinstanz im Rahmen

ihrer Prüfung das Zustandekommen des Ergebnisses genügend würdigt, müssen sich

Fehler in der Abwägung, um im Sinn eines Rechtsfehlers erheblich zu sein, im

Abwägungsergebnis niederschlagen. Dies ergibt sich aus Art. 3 Abs. 2

RPV, wonach die Behörden die Interessenabwägung in der Begründung ihrer

Beschlüsse darzulegen haben (Hänni, S. 91). Ist das Ergebnis der

Interessenabwägung im Einklang mit den Planungsgrundsätzen, dem übergeordneten

Recht, der übergeordneten Planung sowie nicht offensichtlich unangemessen und

unzweckmässig, so ist davon auszugehen, dass die Interessenabwägung in rechtmässiger

Weise stattgefunden hat.

5.10

Die Beschwerdeführenden weisen mehrfach

auf die aus der Entstehungsgeschichte der Sonderbauvorschriften Wageren

resultierende demokratische, gewollte Bebauungsstruktur auf dem Spitalhügel

hin. Durch den Gestaltungsplan werden die Sonderbauvorschriften ausser Kraft

gesetzt, wiederum demokratisch legitimiert durch die erfolgte Urnenabstimmung.

Es entspricht dem Wesen der Demokratie, dass eine einmal festgesetzte Ordnung auf

dem gleichen demokratischen Weg durch eine andere Ordnung gesetzt wird. Wie die

Vorinstanz zu Recht festhält, sind somit die Sonderbauvorschriften Wageren nur

noch insofern relevant, als im Zusammenhang mit der übrigen

Rahmennutzungsplanung zu prüfen ist, ob die Abweichungen von der Grundordnung

gerechtfertigt sind (vgl. BGE 135 II 209 E. 5.2).

6.

6.1

Gemäss § 83 Abs. 1 PBG ist der

Gestaltungsplan bindend, was Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die

Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten betrifft. Diese Randbedingungen können

im anschliessenden Baubewilligungsverfahren nicht mehr überprüft werden, wohl

aber die architektonische Gestaltung der Bauten.

6.2

Gemäss Art. 3 Abs. 2 lit. b

RPG müssen sich Siedlungen, Bauten und Anlagen in die Landschaft einordnen.

Dabei ist sicherzustellen, dass sich die Bauten bei Ausschöpfen der Bauvolumina

rechtsgenügend in die Landschaft einordnen, ohne dass einem Bauvorhaben mit

Bezug auf sein Volumen die Verletzung der ästhetischen Generalklausel

vorgeworfen werden kann (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel

Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, Wädenswil 2019, S. 184, auch zum

Folgenden). Diese Frage ist jedoch klar abzugrenzen von der Detailprojektierung

im Baubewilligungsverfahren und die Frage der rechtsgenügenden Einordnung im

Baubewilligungsverfahren. Dieselbe Abgrenzung ist auch bei den gestalterischen

Anforderungen an Hochhäuser gemäss § 284 Abs. 2 PBG vorzunehmen.

6.3

Die Beschwerdeführenden beanstanden die

Feststellung der Vorinstanz, wonach die gerügte Nichtkenntnis der übrigen

Architekturteams über die Grundordnung respektive über die Möglichkeit eines

Gestaltungsplans schon deshalb nicht zum Rügeziel führe, weil im

Gestaltungsplanverfahren aufgrund des PBG ohnehin keine Pflicht zur

Durchführung von Architekturwettbewerben bestehe. In letzterer Erwägung ist der

Vorinstanz nicht nur beizupflichten, sondern es ist darüber hinaus

festzuhalten, dass auch dann, wenn einem Gestaltungsplan wie hier ein konkretes

Projekt zugrunde liegt, der Plan hinsichtlich Gestaltung und Einordnung nicht

bis in die architektonische Detailplanung gehen darf, sondern grundsätzlich

auch die Verwirklichung anderer Projekte zulassen muss (VGr, 13. Januar

2010, VB.2009.00319, E. 6.2). Wettbewerbsausschreibung und Gestaltungsplan

sind somit unabhängig voneinander zu beurteilen und die Frage, ob die

Wettbewerbsausschreibung von einer Gestaltungsplanpflicht ausging, ist für

Beurteilung der Gesetzmässigkeit des Gestaltungsplans nicht von Bedeutung.

Demgegenüber ist es zulässig, die dem einmal ausgelobten Projekt

zugrundeliegenden Überlegungen in die Interessenabwägung einfliessen zu lassen.

7.

7.1

Nach Art. 47 Abs. 1 RPV

erstattet die Behörde, die die Nutzungspläne erlässt, der kantonalen

Genehmigungsbehörde (Art. 26 Abs. 1 RPG) Bericht darüber, wie die

Nutzungspläne die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG),

die Anregungen aus der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die Sachpläne

und Konzepte des Bundes (Art. 13 RPG) und den Richtplan (Art. 8 RPG)

berücksichtigen und wie sie den Anforderungen des übrigen Bundesrechts,

insbesondere der Umweltschutzgesetzgebung, Rechnung tragen. Adressatin des

Planungsberichts nach Art. 47 RPV ist die kantonale Genehmigungsbehörde im

Sinn von Art. 26 RPG.

7.2

Die Beschwerdeführenden rügen, entgegen

der Ausführungen der Vorinstanz sei im Planungsbericht nicht fachkundig auf die

architektonische Beurteilung im Planungsbericht Bezug genommen worden, sondern

die Interessenabwägung habe abschliessend auf den Wettbewerb verwiesen. Dem

kann nicht gefolgt werden. Die Vorinstanz hat zu Recht festgehalten, dass

Ausführungen im Planungsbericht zum Wettbewerbsprojekt zulässig seien. Darüber

hinaus enthält der Bericht zahlreiche weitere Erläuterungen zur städtebaulichen

Setzung und Architektur und zu weiteren mit dem Gestaltungsplan im Zusammenhang

stehenden Interessen.

Überdies hat die

Ausschreibung des Wettbewerbs die auch für die Interessenabwägung relevanten

raumplanerischen Ziele detailliert ausgeführt, etwa eine städtebaulich,

architektonisch und funktional herausragende Lösung, eine gute Integration der

Neubauten in das ganze Areal, eine gute Raumzuordnung und kurze Verbindungswege

und sowie die Auswirkungen auf Verkehr und Umwelt und viele weitere

Zielsetzungen, welche Inhalt einer umfassenden Interessenabwägung sind. Die

Durchführung eines Wettbewerbs hat zweifellos dazu beigetragen, die Qualität

der Planung zu erhöhen. Für den Bericht über den Umgang mit den Anregungen aus

der Bevölkerung ergibt der Bericht über die Einwendungen genügenden Aufschluss.

8.

8.1

Mit einem Gestaltungsplan wird die

geltende Grundordnung ersetzt (§ 83 Abs. 1 PBG). Abweichungen von der

Rahmennutzungsplanung sind zulässig, sie dürfen aber nicht dazu führen, dass

die planerisch und demokratisch abgestützte Grundordnung ihres Sinngehalts

entleert wird (BGE 135 II 209 E. 2.5). Wird mit dem Gestaltungsplan von

der Grundordnung abgewichen, müssen die Lage und äusseren Abmessungen der

Bauvolumen wenigstens in groben Zügen bestimmbar sein. Es muss im Einzelfall

möglich sein, die maximalen raumwirksamen Festlegungen zu erkennen und zu

prüfen (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 182).

8.2

Diese Voraussetzungen sind vorliegend

erfüllt. Die Vorinstanz hat die möglichen Geschosszahlen gemäss geltender BZO

dargelegt und festgehalten, dass die Gebäudehöhen gemäss Gestaltungsplan

demgegenüber nicht mit Geschosszahlvorschriften, sondern mit Höhenkoten pro

Baubereich definiert seien. Ein direkter Vergleich falle daher ausser Betracht,

wobei jedoch davon auszugehen sei, dass im flächenmässig kleinen Baubereich 4

mit einer Höhenkote von 519,5 m bis zu zehn Vollgeschosse möglich seien,

während im grösseren Baubereich 2 mit einer Höhenkote von 516,0 m

neun Vollgeschosse möglich sein dürften. Obwohl damit eine klare Erhöhung der

Anzahl erstellbarer Geschosse einhergehe, könne nicht gesagt werden, dass die

Grundordnung damit geradezu aus den Angeln gehoben werde.

8.3

Die Beschwerdeführenden halten hierzu fest,

dass der Gestaltungsplan ihren Berechnungen nach vier Geschosse mehr erlaube

als die geltende BZO. Inwiefern diese Abweichung von der Grundordnung letztere

im Sinn der Rechtsprechung ihres Sinngehalts entleere, legen sie nicht dar und

ist auch nicht ersichtlich. Die mit dem Gestaltungplan erfolgten

Erleichterungen gegenüber der Grundordnung sind im Planungsbericht dargelegt,

erwogen und begründet, das Bauvolumen ist erkennbar. Das Areal ist aufgrund der

Rahmennutzungsplanung als Bereich für Spitalbauten ausgeschieden, und es

bestehen bereits umfangreiche Spitalbauten, welche mit dem Ziel des Erreichens

einer besonders guten Gesamtwirkung in den Neubau integriert werden sollen.

8.4

Die Vorinstanz hat ausgeführt, es

existierten vorliegend keine in eine kommunale Kernzone gekleideten Aspekte des

Ortsbildschutzes respektive von Schutzanliegen des Bundesinventars der

schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS), welche

in die Interessenabwägung einzubeziehen wären. Die Beschwerdeführenden führen

hierzu aus, das ISOS hätte Anlass geboten, in einer umfassenden

Interessenabwägung berücksichtigt zu werden, da das Spitalareal mit dem

Erhaltungsziel b kategorisiert sei (Erhalten der Eigenschaften, die für

die angrenzenden Ortsbildteile wesentlich ist), was dazu führe, dass der

Bereich vor überdimensionierter Überbauung zu bewahren sei.

Unmittelbar zu

berücksichtigen ist das ISOS immer dann, wenn eine Bundesaufgabe zu erfüllen

ist (vgl. Art. 2 und 3 Abs. 1 i. V. m. Art. 6 Abs. 2 des Bundesgesetzes

vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz, NHG). In der kommunalen

Nutzungsplanung hat die Berücksichtigung des ISOS mittelbar zu erfolgen, indem

das Inventar in die Interessenabwägung bei der Richt- und Nutzungsplanung

einzubeziehen ist, insbesondere, wenn von der Grundnutzungsordnung abgewichen

werden soll (BGE 135 II 209 E. 2.1). Die Tatsache, dass das Areal im ISOS

als Spitalareal erfasst ist, ergibt bereits, dass mit dem Ziel des Erreichens

einer besonders guten Gesamtwirkung gemäss Art. 8 GPV sowie der

Beibehaltung der im ISOS vermerkten Nutzung des Areals den Interessen des ISOS

genügend Rechnung getragen ist.

9.

Bezüglich

Schattenwurf räumen auch die Beschwerdeführenden ein, dass dieser für das

Gestaltungplanverfahren nicht massgeblich sei (§ 284 Abs. 4 PBG).

Weitere Ausführungen hierzu erübrigen sich somit.

10.

Gemäss

§ 151 Abs. 1 des alten Gemeindegesetzes (aGG) können mit

Gemeindebeschwerde Beschlüsse der Gemeinde oder des Grossen Gemeinderats

angefochten werden, wenn sie gegen übergeordnetes Recht verstossen

(Ziff. 1) oder offenbar über die Zwecke der Gemeinde hinausgehen und

zugleich eine erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen zur Folge haben oder

in ungebührlicher Weise gegen Grundsätze der Billigkeit verstossen (Ziff. 2).

Die Beschwerdeführenden

rügen, die Angliederung einer Rehabilitationsklinik sei mit den Statuten des

Zweckverbands "Spital Uster" nicht vereinbar. Die Statuten des

Zweckverbands Spital Uster bzw. Beschlüsse seiner Delegiertenversammlung sind

nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Der Gestaltungsplan ist mit Bezug

auf die Vereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht auf die Vereinbarkeit mit

den übergeordneten gesetzlichen Vorgaben über die Raumplanung und die

übergeordnete Planung zu prüfen. Vorliegend wurde kein Verstoss gegen das

einschlägige übergeordnete Recht gerügt, weshalb es diesbezüglich bereits an

einem Rügegrund im Sinn von § 151 Abs. 1 aGG mangelt. Das dargelegte

öffentliche Interesse an einer Rehabilitationsklinik ist sodann unabhängig von

den Statuten des Zweckverbands Spital Uster ausgewiesen. Zudem hat die

Vorinstanz zu Recht darauf hingewiesen, dass das Verwaltungsgericht bereits

inhaltlich über die Statutenkonformität des Vorhabens entschieden hat (VGr, 7. März

2018, VB.2017.00580). Es kann ansonsten vollumfänglich auf die zutreffenden

Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit

§ 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Auf die Gemeindebeschwerde ist somit

nicht einzutreten.

11.

Aufgrund der

Festsetzung der Teilrevision des kantonalen Richtplans am 22. Oktober 2018

fehlt es hinsichtlich der Rüge des fehlenden Richtplaneintrags an einem

aktuellen Rechtsschutzinteresse. Vorbringen gegen die Sistierung des

Rekursverfahrens vom 13. Juli 2017 sind nicht mehr zu hören.

12.

Die

Ausführungen der Beschwerdeführenden im Zusammenhang mit dem "RehaZentrum K"

sind im Zusammenhang mit dem vorliegend zu beurteilenden Gestaltungsplan nicht

relevant, und es ist nicht weiter darauf einzugehen.

13.

Die Beschwerde ist damit abzuweisen. Bei diesem

Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden aufzuerlegen,

wofür sie solidarisch haften (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 und § 14 VRG; Plüss, § 14 N. 9 ff.). Dabei

sind auch die Beschwerdeführenden 1 und 2 voll kostenpflichtig, zumal sie ihr

Desinteresse an ihrer Beschwerde hinsichtlich des planungsrechtlichen Rekurses

erst zu einem Zeitpunkt erklärt haben, als das Verfahren schon fortgeschritten

war (vgl. dazu Plüss, § 13 N. 79). Angesichts ihres Unterliegens ist den

Beschwerdeführenden keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

14.

Das

Baurekursgericht hat die Rechtsgrundlagen für die erhobene Gerichtsgebühr

zutreffend dargelegt. Angesichts der zahlreichen Rügen, welche die

Beschwerdeführenden im Rekursverfahren erhoben hatten, der umfangreichen und

zahlreichen Rechtsschriften und der notwendigen vollen Überprüfung des

Gestaltungsplans ist es nicht zu beanstanden, dass das Baurekursgericht von

einem aufwendigen Verfahren ausging. Die Gebühr liegt ohne Weiteres innerhalb

des dem Baurekursgericht zustehenden Ermessenspielraums. Die im Rekursverfahren

vorgenommenen Sistierung des Verfahrens erfolgte zwar auf Antrag des

Beschwerdegegners, dieser erfolgte jedoch aufgrund der von den

Beschwerdeführenden erhobenen Rüge des fehlenden Richtplaneintrags und dessen

mutmassliche Kosten und erwies sich insoweit als zweckmässig, als die

Sistierung erst aufgehoben wurde, nachdem die Teilrevision des Richtplans

festgesetzt und dieser Einwand damit erledigt war. Es rechtfertigt sich somit

nicht, die Kosten der Sistierung dem vollumfänglich obsiegenden

Beschwerdegegner aufzuerlegen, zumal sie im Vergleich zu den gesamten Kosten

des Verfahrens auch kaum ins Gewicht fallen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten

wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 280.-- Zustellkosten,

Fr. 4'280.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden zu je 1/5 auferlegt, unter

solidarischer Haftung eines jeden für den Gesamtbetrag.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …