VB.2019.00453

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00453

27. August 2019Deutsch29 min

(URT.2019.21042)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I 256 E. 3; BGE 127 I 164 E. 5). Gestützt auf diese Grundrechte

besteht grundsätzlich ein bedingter Anspruch, für Kundgebungen mit

Appellwirkung öffentlichen Grund zu benützen (BGE 138 I 274 E. 2.2.2 mit

Hinweisen). Ferner sind die Behörden dazu verpflichtet, durch geeignete

Massnahmen wie etwa durch Gewährung eines ausreichenden Polizeischutzes dafür

zu sorgen, dass öffentliche Kundgebungen tatsächlich stattfinden können und

nicht durch gegnerische Kreise gestört oder verhindert werden (BGE 127 I 164

E. 3b; BGE 132 I 256 E. 3; BGE 143 I 147 E. 3.2). Die

öffentliche Ordnung lässt sodann keinen Raum für Meinungskundgebungen, die mit

rechtswidrigen Handlungen (z. B.

Sachbeschädigungen) verbunden sind oder einen gewalttätigen Zweck verfolgen,

sondern es fallen von vornherein nur (ursprünglich) friedliche Veranstaltungen

in den grundrechtlichen Schutzbereich (BGE 143 I 147 E. 3.2).

2.3 Im Bewilligungsverfahren sind nicht nur Zulässigkeit

bzw. Unzulässigkeit einer Kundgebung, sondern ebenso sehr die Randbedingungen,

allfällige Auflagen und eventuelle Alternativen zu prüfen. Die Veranstalter

können daher nicht verlangen, eine Kundgebung an einem bestimmten Ort, zu einem

bestimmten Zeitpunkt und unter selbst bestimmten Randbedingungen durchzuführen;

hingegen haben sie Anspruch darauf, dass der von ihnen beabsichtigten

Appellwirkung Rechnung getragen wird (BGE 132 I 256 E. 3; BGr,

19. Dezember 2011,1C_322/2011, E. 2; BGr, 3. Dezember 2013,

1C_485/2013, E. 2.1). Obwohl die Behörde verpflichtet ist, die

Durchführung von Kundgebungen mit den entsprechenden Massnahmen vor

befürchteten Fremdeinwirkungen zu schützen (oben, E. 2.2), bedeutet dies

nicht, dass Kundgebungen jeweils gänzlich unabhängig von allfälligen von

Dritten ausgehenden Gefahren für die öffentliche Ordnung zu ermöglichen sind;

vielmehr sind die Mittel für die Gewährung des entsprechenden Schutzes begrenzt

und ist deren effizienter Einsatz im Einzelfall von einer Vielzahl von

konkreten Umständen abhängig, die von der Behörde im Rahmen der

Verhältnismässigkeit zu berücksichtigen sind (BGE 132 I 256 E. 4.3). Die

zuständigen lokalen Behörden verfügen insoweit über einen gewissen, von den

konkreten Umständen und Verhältnissen abhängigen Beurteilungsspielraum (BGr,

10. Juli 2013,1C_225/2012, E. 3.3; BGE 132 I 256 E. 4.3), der

sich insbesondere auf die örtlichen Verhältnisse bezieht.

3.1 Die

Beschwerdeführerin macht eine Verletzung der ihr im Bereich der Nutzung des

öffentlichen Grundes und der sicherheitspolizeilichen Aufgabenwahrnehmung

zukommenden Autonomie geltend. Insbesondere habe sie die Bewilligung für die

Veranstaltung nicht komplett verweigert, sondern diese lediglich eingeschränkt,

wodurch der vom Beschwerdegegner beabsichtigten Appellwirkung entsprechend

Rechnung getragen und nicht schwerwiegend in seine Grundrechte eingegriffen

werde. Insofern komme ihr bei der Ausgestaltung der Bewilligung und bei den zu

treffenden erforderlichen Massnahmen ein weiter Ermessensspielraum zu, in

welchen der Statthalter aufgrund der ihr zukommenden Gemeindeautonomie nicht

hätte eingreifen dürfen. Im Weiteren habe er, weil er sich nicht vertieft mit

der von ihr vorgenommenen Interessenabwägung und ihrer Begründung zur

Appellwirkung auseinandergesetzt habe, sein Ermessen unterschritten. Sodann

treffe die vom Statthalter getroffene Annahme einer unproblematischen Ausgangslage

nicht zu: Angesichts der zahlreichen Angriffe und Angriffsversuche der

Gegendemonstrierenden auf die Umzugsteilnehmenden an früheren Märschen sei sehr

wohl von einer äusserst wahrscheinlichen, ernsthaften und konkreten Gefahr für

erhebliche Verletzungen auszugehen. Nur durch etwas Glück bedingt sei es bei

früheren Veranstaltungen des Beschwerdegegners nicht zu gefährlicheren

Situationen und damit zu schwerwiegenden Verletzungen gekommen. Der

"Marsch fürs Läbe" sei die einzige Veranstaltung in der Stadt Zürich

in den letzten zehn Jahren, die dermassen gewaltbereite Gegnerinnen und Gegner

mobilisiere und gleichzeitig aufgrund der besonderen Verletzlichkeit eines

Teils der Umzugsteilnehmenden (Kinder, ältere Personen und Menschen mit

Behinderung) die zur Verfügung stehenden polizeilichen

Interventionsmöglichkeiten beschränke. Insofern sei auch der direkte Vergleich

mit anderen Veranstaltungen wie dem 1. Mai-Umzug nicht gerechtfertigt, da

dieser auch nicht in einem direkten Zusammenhang mit den 1. Mai-Nachdemonstrationen

stünde.

Sodann sei es im Jahr 2015 kleineren

Gruppen von gewaltbereiten Umzugsgegnern trotz massivem Polizeiaufgebot und

trotz dem privaten Sicherheitsdienst des Beschwerdegegners gelungen, in den

Umzug einzudringen. Die hier strittige Route weise ein höheres

Passantenaufkommen und mehr belebte Seitengassen auf als die Route im Jahr

2015, die mehrheitlich durch wenig belebte Wohnquartiere geführt habe, weshalb

vorliegend sogar von einer akzentuierten Sicherheitslage auszugehen sei;

insofern habe die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt. Ohnehin

wäre eine Rückweisung bezüglich der Routenwahl zwingend gewesen, da sie – die

Beschwerdeführerin – sich bisher nur dazu geäussert habe, ob eine stehende

Kundgebung oder ein Demonstrationszug bewilligt werde; eine allfällige

Routenführung – deren Festsetzung im Rahmen der Gemeindeautonomie ihr obliege –

wäre vorerst innerhalb der Verwaltung sicherheits- oder verkehrsrechtlich

vertieft zu prüfen gewesen. Die Vorinstanz habe sich darauf beschränkt, diese

unbesehen der Argumente der Beschwerdeführerin (Verkehrsknotenpunkte, viele

Seitenstrassen etc.) festzusetzen und ohne nähere Begründung zu verfügen; so

habe sie ihre Prüfungsbefugnis überschritten, unzulässigerweise in die

Gemeindeautonomie eingegriffen und darüber hinaus auch das rechtliche Gehör der

Beschwerdeführerin verletzt.

Für das Jahr 2019 sei mit mehr Gegendemonstrierenden und entsprechendem

Gewaltpotenzial zu rechnen als bei früheren Veranstaltungen in Zürich. Die

Lagebeurteilung der Stadtpolizei Zürich, wonach mit etwa 200 bis 400

Gegendemonstrierenden zu rechnen sei, unter denen rund 100 Personen als

besonders gewaltbereit bzw. gewaltsuchend eingestuft würden, sei angesichts der

schätzungsweise 800 Gegendemonstrierenden im Jahr 2018 in Bern als

zurückhaltend einzustufen und die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz

entsprechend unrichtig.

3.2 Der

Statthalter des Bezirks Zürich erwog in seiner Verfügung, dass es der

Stadtpolizei Zürich bisher (in den Jahren 2013, 2014 sowie 2015) gelungen sei,

alle Gefahrensituationen zu kontrollieren und somit nennenswerten Sachschaden

oder Körperverletzungen zu verhindern. Es lägen keine Anhaltspunkte vor, dass

sich die sicherheitspolizeilichen Herausforderungen in der Zwischenzeit derart

verändert hätten, dass die polizeilichen Ressourcen dadurch erschöpft wären.

Die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Eskalationsszenarien seien

insofern vage und theoretisch und deren Eintrittswahrscheinlichkeit ungewiss.

Zumal auch bei der Bewilligung der Veranstaltung am 1. Mai jeweils

erhebliche Sicherheitsrisiken und die Notwendigkeit eines Polizeigrosseinsatzes

in Kauf genommen werde, rechtfertige die vorliegend nur theoretische

Möglichkeit der Gefährdung der öffentlichen Ordnung und der Polizeigüter kein

Marschverbot; auf das alleinige Argument, die vollumfängliche Sicherheit

könne nicht gewährleistet werden, lasse sich die Erforderlichkeit eines

Marschverbots jedenfalls nicht stützen, da sich ohnehin nie jede Gefahrenlage

kalkulieren liesse. Zudem schmälere die von der Beschwerdeführerin verfügte

räumliche Einschränkung (nur Kundgebung auf dem Turbinenplatz, ohne

publikumswirksamen Marsch durch einen gut frequentierten Stadtteil) die

Appellwirkung. In seiner Vernehmlassung vom 15. Juli 2019 äussert sich der

Statthalter dahingehend, dass es der Beschwerdeführerin offengestanden habe, zu

der vom Beschwerdegegner beantragten Route Stellung zu nehmen. Die Akten hätten

den Schluss zugelassen, dass die Route geeignet sei, insofern als der

Turbinenplatz für die Durchführung der Kundgebung bereits bewilligt worden sei

und sich gut schützen liesse. Im Weiteren sei die Störung der Geschäfte und

Verkehrsknotenpunkte, die auf der Route lägen, vorliegend aber zugunsten der

Ausübung der Versammlungsfreiheit hinzunehmen, zumal dies auch bei anderen

bewilligten Demonstrationen im Stadtraum Zürich der Fall zu sein scheine;

bezüglich des Hinweises auf die zahlreichen Seitenstrassen sei weiterhin

festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin die davon ausgehende Gefahr nicht ausreichend

zu verdeutlichen vermöge.

3.3 Der

Beschwerdegegner führt an, dass es sich bei der von der Vorinstanz

festgesetzten Route um die von ihm im Rekursverfahren eventualiter beantragte

Route handle und zudem dieselbe Route von der Beschwerdeführerin ausgehend

bereits für den "Marsch fürs Läbe" im Jahr 2013 bewilligt worden sei.

Im Gegensatz zum von der Beschwerdeführerin zitierten BGE 132 I 256 handle es

sich beim "Marsch fürs Läbe" um eine korrekte, friedliche und

gewaltlose Bewegung, die ihren eigenen Sicherheitsdienst organisiere, um die

Risiken sowohl der Kundgebung als auch des Demonstrationszugs zu minimieren. Es

sei insgesamt keine unrichtige oder ungenügende Sachverhaltsfeststellung,

rechtsverletzende Ermessensausübung oder Verletzung des rechtlichen Gehörs

durch die Vorinstanz erkennbar. Das von der Beschwerdeführerin angestrebte

Marschverbot marginalisiere die Bewegung des Beschwerdegegners, was sich auch

in den gesunkenen Teilnehmerzahlen bei den als stehenden Kundgebungen

durchgeführten Anlässen zeige. Eine mit Gittern abgesperrte stehende Kundgebung

führe auch bei den Zuschauern in psychologischer Hinsicht zu einer

Marginalisierung derjenigen, die sich hinter den Absperrungen befänden bzw.

eingesperrt seien, und schwäche so die Appellwirkung der Bewegung. Zudem

tangiere ein Marschverbot gegenüber der Bewegung, die christliche Werte

verfolge, die Glaubens- und Gewissensfreiheit, indem eine stehende Kundgebung

dem christlichen Glauben widerspräche, insofern dieser das Hinausgehen zu den

Völkern im Sinn einer dynamischen Prozession beinhalte.

4.1 Die

Legitimation der Beschwerdeführerin reicht nur soweit, wie ihr überhaupt

Autonomie zukommt. Kommt der Beschwerdeführerin Autonomie zu, kann sie sich

dagegen zur Wehr setzen, dass eine überprüfende Behörde in einem

Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den

betreffenden Sachbereich ordnenden Vorschriften unrichtig auslegt und anwendet.

Ferner kann eine Gemeinde geltend machen, die kantonale Behörde habe die

Tragweite von verfassungsmässigen Rechten missachtet. Schliesslich kann sie

sich auf andere verfassungsmässige Rechte, insbesondere auf das Willkürverbot

und auf Verfahrensgrundrechte, berufen, soweit diese Vorbringen mit der

behaupteten Rüge der Autonomieverletzung in engem Zusammenhang stehen (BGE 135

I 302 E. 1.2).

4.2 Nach

§ 39 Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG)

stellen Staat und Gemeinden, soweit ein Bedürfnis besteht und das Planungs- und

Baugesetz keine abschliessende Ordnung trifft, Polizeivorschriften über das

Strassengebiet selbst, seine Benützung sowie über das an die öffentlichen und

privaten Strassen im Gemeingebrauch grenzende Gebiet auf. Nach Abs. 2

bleiben die verkehrspolizeilichen Vorschriften vorbehalten. Der

Beschwerdeführerin als zürcherischer Gemeinde ist es somit überlassen, über das

Strassengebiet und seine Benutzung in eigener Kompetenz (Polizei-)Vorschriften

zu erlassen. Unter Vorbehalt der allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken

geniesst die Beschwerdeführerin daher in diesem Bereich Autonomie (vgl. BGE 126

I 133 E. 2; Tobias Jaag, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi

Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,

Zürich/Basel/Genf 2007, Art. 85 N. 11).

5.1 Die

Bewilligungsbehörde kann unter Vornahme einer umfassenden Interessenabwägung

und Beachtung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit eine Bewilligung unter

Auflagen erteilen oder eine Kundgebung an einem anderen Ort oder zu einem

anderen Zeitpunkt bewilligen. Bezüglich der Örtlichkeit kann sie eine andere

Route oder für eine Platzdemonstration einen anderen Ort oder eine

Platzdemonstration anstelle eines Umzugs vorsehen. Im Rekursverfahren hatte der

Statthalter zu prüfen, ob die Abänderung der Art von Demonstration

(Platzdemonstration anstelle eines Umzugs) vor dem Verfassungsrecht

insbesondere der Meinungs- und Versammlungsfreiheit stand hält, ob sachliche

Gründe dafür vorliegen und diese unter Berücksichtigung sämtlicher

unterschiedlicher Interessen eine solche rechtfertigen.

5.2 Die

Behörden können einer Veranstaltung ohne Verfassungsverletzung einen anderen als

den gewünschten Ort zuweisen, soweit dieser dem Publizitätserfordernis der

Veranstaltung angemessen Rechnung trägt. Sie sind unter verfassungsrechtlichem

Gesichtswinkel in erster Linie an der beabsichtigten Appellwirkung und der

Möglichkeit der tatsächlichen Teilnahme zu messen. Bei gleichbleibender

Appellwirkung wirkt sich eine solche Änderung auf die Meinungs- und

Versammlungsfreiheit kaum aus; indessen würden die Freiheitsrechte

beeinträchtigt, wenn dadurch das Zielpublikum in keiner Weise mehr erreicht

werden könnte. Desgleichen kann auch die tatsächliche Teilnahme beeinträchtigt

sein, wenn die Veranstaltung beispielsweise an einen (für die Teilnehmenden)

schwer zugänglichen Ort verlegt wird (vgl. dazu BGr, 20. September 2001,

1P.53/2001, E. 5d/bb). Das Berner Verwaltungsgericht hat in einem

Entscheid erwogen, dass die Wahl zwischen Marsch- und Platzkundgebung

grundsätzlich den Veranstalterinnen und Veranstaltern überlassen werden sollte

und es verfassungsrechtlich nicht angängig wäre, die Form der Platzkundgebung

zur Regel und jene der Marschkundgebung zur Ausnahme zu erklären (Berner

Verwaltungsgericht in BVR 2010 S. 209 ff. E. 5).

Der Beschwerdegegner ersuchte um

Durchführung einer Kundgebung auf dem Münsterhof und eines Demonstrationszugs

durch den Kreis 1 bzw. in seinem zweiten (alternativen) Gesuch um Durchführung

einer Kundgebung auf dem Turbinenplatz und eines Demonstrationszugs durch den

Kreis 5. Damit verfolgt er die öffentliche Bekanntmachung seines Anliegens

auf ein uneingeschränktes Recht auf Leben für die Ungeborenen. Auch wenn der

"Marsch fürs Läbe" – wie sich aus den vergangenen Durchführungen

zeigt – nicht auf einen bestimmten Ort angewiesen ist, fällt vorliegend

besonders ins Gewicht, dass anstelle des anbegehrten Umzugs mit Schlusskundgebung

nur eine stehende Kundgebung auf dem Turbinenplatz im Kreis 5 bewilligt

wurde. Sowohl der Umzug durch den Kreis 1 als auch derjenige durch den

Kreis 5 wären insbesondere an der Bahnhofstrasse bzw. am Limmatplatz und

an der Langstrasse sehr publikumsprominent gewesen; an dieses Publikum,

insbesondere an die Passanten, richtet sich der Appell der Bewegung des

Beschwerdegegners in erster Linie. Mit dem Gesuch, einen Demonstrationszug

abzuhalten, geht auch ein gewisses Inszenierungsinteresse einher; auch diesem

ist bei der Beurteilung des Publizitätserfordernisses Rechnung zu tragen. So

mag es zwar zutreffen, dass der Turbinenplatz ebenfalls zentral gelegen, gut

frequentiert, verkehrstechnisch gut erreichbar ist und sich dort auch Geschäfte

mit Passanten befinden; schlussendlich ist aber massgebend, ob die angestrebte

Appellwirkung mit der aufgrund der Bewilligung möglichen Appellwirkung

vergleichbar ist oder nicht. Da der Turbinenplatz eher unauffällig im weniger

stark frequentierten Teil des Industriequartiers der Stadt liegt, schmälert

eine stehende Kundgebung, die auf den Turbinenplatz beschränkt ist, die

Wahrnehmung der Veranstaltung deutlich. Insofern besteht ein massgebliches

Ungleichgewicht zur vom Beschwerdegegner angestrebten Appellwirkung. Daran ändert

auch nichts, dass, wie die Beschwerdeführerin anbringt, die Appellwirkung durch

die (sozialen) Medien erreicht werden könne, zum einen, weil sich über soziale

Medien oftmals nur ohnehin schon interessierte Personen erreichen lassen, die

Bewegung des Beschwerdeführers aber gerade eine breite Öffentlichkeit

ansprechen möchte; zum anderen, weil sich mit dem Argument der sozialen Medien

oder der Berichterstattung in anderen Medien jegliche Kundgebungen mit einem

gewissen medialen Interesse auf öffentlichem Grund unterbinden liessen, was die

Grundrechte der Meinungs- und Versammlungsfreiheit aushöhlen würde. Unter all

diesen Aspekten beeinträchtigt die Nichtbewilligung des Umzugs die Ausübung der

Meinungs- und Versammlungsfreiheit wesentlich.

5.3 Die zuständige Behörde darf beim Entscheid über die

Bewilligung einer Demonstration in erster Linie die dagegen sprechenden

polizeilichen Gründe berücksichtigen. Dazu zählen insbesondere solche des

öffentlichen und privaten Verkehrs, der Vermeidung von übermässigen Immissionen,

der Aufrechterhaltung der Sicherheit und der Abwendung unmittelbarer Gefahren

von Ausschreitungen, Krawallen und Gewalttätigkeiten sowie Übergriffen und

Straftaten jeglicher Art, wobei dem Verkehr nach der Rechtsprechung kein

unbedingter Vorrang einzuräumen ist (BGE 127 I 164 E. 3b; BGE 100 Ia 392

E. 5; André Werner Moser, Der öffentliche Grund und seine Benutzung, Bern

2011, S. 448). Darüber hinaus darf sie aber auch andere öffentliche

Interessen berücksichtigen, namentlich dasjenige an einer zweckmässigen Nutzung

der vorhandenen öffentlichen Anlagen im Interesse der Widmung sowie an der

rechtsgleichen Zugänglichkeit der öffentlichen Sache für weitere Interessierte

(BGE 138 I 274 E. 2.2.2). Ferner ist die durch die Kundgebung und den

gesteigerten Gemeingebrauch verursachte Beeinträchtigung von Freiheitsrechten

unbeteiligter Dritter in die Beurteilung miteinzubeziehen; dabei ist

insbesondere die persönliche Freiheit, die Wirtschaftsfreiheit oder die

Eigentumsgarantie relevant (BGr, 20. September 2001,1P.53/2001,

E. 3b).

5.3.1 Die

sich entgegenstehenden Interessen sind nach objektiven Gesichtspunkten

gegeneinander abzuwägen. Dabei ist dem legitimen Bedürfnis, Nutzungen mit

Appellwirkung an die Öffentlichkeit durchführen zu können, angemessen Rechnung

zu tragen. Zur Vornahme einer umfassenden Interessenabwägung gehört auch die

Prüfung von Auflagen und Bedingungen, von alternativen Durchführungsorten oder

einer (zeitlichen) Verschiebung (BGr, 20. September 2001,1P.53/2001,

E. 5b; Moser, S. 450). Bei der Interessenabwägung ist auch zu

beachten, dass bei der Ausübung ideeller Grundrechte eine Beeinträchtigung des

schlichten Gemeingebrauchs oder anderer öffentlicher Interessen wie die

Wirtschaftsfreiheit Dritter eher in Kauf zu nehmen sind als bei sonstigen Aktivitäten

(BGE 126 I 133, E. 4d).

5.3.2 Die

Beschwerdeführerin führt als einer (Marsch-)Kundgebung entgegenstehendes

Interesse an, dass mit gewaltsamen Gegendemonstrationen zu rechnen sei. Dies

führe dazu, dass der Schutz der Umzugsteilnehmenden und somit die öffentliche

Ordnung und Sicherheit bei der Durchführung eines sich in Bewegung befindenden

Umzugs nicht vollständig gewährleistet werden könne. Es sei mit 200 bis 400

Gegendemonstrierenden zu rechnen, unter denen rund 100 Personen als

besonders gewaltbereit bzw. gewaltsuchend eingestuft würden.

5.3.3 Die

Möglichkeit, dass eine Kundgebung zu Gewalttätigkeiten führen kann, hat zwar in

der Interessenabwägung Berücksichtigung zu finden (vgl. oben E. 2.3);

dieses Kriterium ist allerdings immer dann, wenn die Gewalt nicht von der

Kundgebung oder den darin zu tätigenden Äusserungen direkt ausgeht, vorsichtig

zu handhaben. Problematisch erscheint, wenn durch eine Gefährdungsprognose alle

diejenigen Kundgebungen mit allenfalls provozierenden Inhalten, die zu

(Gegen-)Gewalt führen könnten, untersagt oder eingeschränkt werden. Vielmehr

sind auch solche Kundgebungen möglichst zu bewilligen, und der Gefahr von

Störungen ist etwa mit ausreichendem Polizeischutz und einer sorgfältigen

Routenwahl entgegenzuwirken, und zwar unabhängig davon, wie unbeliebt und

kontrovers ihre Anschauungen sind (vgl. oben E. 2.2 sowie BGE 132 I 256

E. 3; BGr, 18. Februar 1991,1P.304/1990, E. 7b, in: ZBl 1992

S. 40; sodann Martin Philipp Wyss, Appell und Abschreckung – Verfassungsrechtliche

Beobachtungen zur Versammlungsfreiheit, ZBl 2002 393, S. 396 und 401). Die

Gefahr von Ausschreitungen oder sonstiger Gewalt darf gemäss

bundesgerichtlicher Rechtsprechung zur Einschränkung der Meinungs- und

Versammlungsfreiheit führen, wenn es genügend konkrete Hinweise gibt, dass die

Teilnehmenden der Kundgebung der Gewalt der Gegendemonstrierenden ebenfalls mit

eigener Gewalt begegnen könnten, wenn die Schutzgewährung faktisch unmöglich

erscheint, oder wenn kein vernünftiger und verhältnismässiger Einsatz von Schutzmitteln

möglich wäre (vgl. BGE 132 I 256 E. 4.3 und E. 4.4.3; BGr,

18. Februar 1991,1P.304/1990, E. 7b, in: ZBl 1992 S. 40; Markus

Kern, Kommunikationsgrundrechte als Gefahrenvorgaben, Zürich/Basel/Genf 2012,

S. 479).

Es ist unbestritten, dass die vom Beschwerdegegner

geplante Kundgebung friedlich ablaufen soll, was die seitens der Bewegung des

Beschwerdegegners friedlich verlaufenen Kundgebungen der letzten Jahre

bestätigen; Gewalt ging nie von den Teilnehmenden an der Veranstaltung des

Beschwerdegegners aus. Dieser stellt zudem jeweils auch einen eigenen

Sicherheitsdienst. Ebenfalls ist unbestritten, dass eine konkrete Gefahr allein

von offenkundig zur Gewaltanwendung bereiten Gegendemonstranten ausgeht,

wodurch ohne entsprechende Massnahmen Polizeigüter beeinträchtigt würden. Dies

führt allerdings nicht zwingend zum Verbot eines Demonstrationszugs, sondern

bedingt vielmehr eine Interessenabwägung unter Einbezug der Schutzpflicht der

Beschwerdeführerin, insbesondere der damit einhergehenden möglichen polizeilichen

Massnahmen. Es kann jedenfalls nicht sein, dass sich die Beschwerdeführerin von

einer gewaltbereiten Gruppierung diktieren lässt, wem wann und in welcher Weise

das Demonstrationsrecht in der Stadt Zürich zu gewähren ist, umso weniger, als

es sich bei der Ausübung der Meinungsfreiheit auf öffentlichem Grund um ein

Grundrecht (Art. 16 und 22 BV) handelt (dazu Andreas Kley/Esther Tophinke,

in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin

Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender, Die

Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 3. A., Zürich/St. Gallen

2014, Art. 16 N. 30 ff.). Bei einer solchen Sachlage ist es

gerade Aufgabe der Behörde, die Kundgebung vor der befürchteten Fremdeinwirkung

zu schützen. Die Teilnehmer sollen die Kundgebung tatsächlich abhalten können,

ohne Gewalttätigkeiten ihrer Gegner befürchten zu müssen. Das Recht auf

Gegendemonstration darf nicht dazu führen, die Ausübung der Meinungs- und

Versammlungsfreiheit zu beeinträchtigen (BGE 132 I 256 E. 4.3). Erst recht

muss dies gelten für nicht im grundrechtlichen Schutzbereich stehende

gewalttägige Formen der Meinungskundgabe. Sollten gewaltbereite Personen sich

unter friedfertige Gegendemonstranten zu mischen drohen, ist für die

Gegendemonstration mit örtlichen und/oder zeitlichen Auflagen sicherzustellen,

dass es zu keinen direkten Konfrontationen der beiden Kundgebungen kommen kann,

oder eine Abhaltung derselben am gleichen Ort und zur gleichen Zeit ist nicht

zu bewilligen.

Auch wenn der Beschwerdeführerin bei der

Abschätzung des notwendigen Mitteleinsatzes ein weiter Spielraum zukam, so

verletzte der Statthalter jedenfalls nicht die Gemeindeautonomie der

Beschwerdeführerin, wenn er festhielt, dass es der Beschwerdeführerin, welche

sich nicht zum eigentlichen erforderlichen Mitteleinsatz geäussert hatte,

möglich sei, die Kundgebung des Beschwerdegegners zu schützen. Insofern

erscheint auch der Vergleich mit den Demonstrationen am 1. Mai, seien sie

nun direkte Folge der jeweils bewilligten Demonstration oder eigenständige

Nachdemonstrationen, gerechtfertigt; zeigen diese doch regelmässig, dass ein

grosses Polizeiaufgebot nicht ausserhalb des Rahmens des Möglichen liegt.

Nichts anderes lässt sich der Einschätzung der Stadtpolizei Zürich entnehmen,

die zwar von einem Demonstrationszug abrät, aber auch festhält, dass die

Sicherung der Demonstrationsroute nur mit sehr grossem Aufwand gewährleistet

werden könne. Dass sie nicht über genügend polizeiliche Kräfte verfüge, macht

die Beschwerdeführerin auch nicht geltend, sie führt vielmehr an, dass einerseits

die C-Partei inzwischen ein Gesuch für eine Gegendemonstration eingereicht

hätten und die polizeilichen Ressourcen nicht ausreichten, zwei solche

Veranstaltungen zu schützen, und andererseits die polizeilichen

Interventionsmöglichkeiten durch die vielen besonders verletzlichen

Teilnehmenden an der Kundgebung stark eingeschränkt seien. An einem Vergleich

mit vergangenen Anlässen des "Marsch fürs Läbe" zeigt sich allerdings

nicht, dass deshalb die Polizeikräfte nicht in der Lage wären, die öffentliche

Ordnung und Sicherheit in erforderlichem Masse sicherzustellen. Insbesondere

gelang es der Polizei auch beim Marsch 2015, die öffentliche Sicherheit und

Ordnung zu wahren, obwohl sie 115 Personen wegweisen musste, insgesamt

92 Personen verhaftete und zwei Verfahren wegen Gewalt und Drohung gegen

Beamte eingeleitet wurden; beim diesjährigen "Marsch fürs Läbe"

rechnet die Stadtpolizei mit etwa derselben Anzahl (rund 100) gewaltbereiter

Gegendemonstrierender. Dass es bisher nur "mit Glück" nicht zu

ernsteren Zwischenfällen gekommen sein soll, deutet, wie der Statthalter dies

in seiner Verfügung zu recht festhält, keineswegs auf eine genügend konkrete

Gefahr hin; und dies lässt sich den Einschätzungen der Stadt Polizei Zürich in

dieser Art auch nicht entnehmen. Weitere Veranstaltungen, die polizeiliche

Ressourcen erfordern, können zwar für den möglichen Mitteleinsatz eine Rolle

spielen. Dabei hat die Bewilligungsbehörde eine Prioritätenordnung vorzunehmen,

die der Grundrechtsausübung und dem Rechtsgleichheitsgebot angemessen Rechnung

trägt (BGE 132 I 256 E. 3 und 4.1). Unabhängig davon, ob die

Gegendemonstration der C-Partei bewilligt werden kann oder nicht, kann

offenbleiben, ob aufgrund des durch diese noch nicht bewilligte Veranstaltung

möglichweise erforderlichen Mitteleinsatzes der zum Schutz der hier

umstrittenen Kundgebung notwendige Einsatz von Schutzmitteln unverhältnismässig

wird; dies ist vielmehr bei der Prüfung des noch offenen Gesuchs der C-Partei zu

berücksichtigen. Vorliegend ist dagegen dem Grundrechtsgehalt der Meinungs- und

Versammlungsfreiheit Rechnung zu tragen, der durch die Ankündigung einer

(bewilligungsfähigen oder nicht bewilligungsfähigen) Gegendemonstration nicht

unterlaufen werden soll. Insgesamt sind keine Gründe ersichtlich, inwiefern bei

der Durchführung des "Marsch fürs Läbe" mit einem Demonstrationszug

die öffentliche Ordnung und Sicherheit mit entsprechenden Massnahmen nicht soll

gewahrt werden können.

5.4 Darüber

hinaus macht die Beschwerdeführerin auch nicht geltend, dass es in der Stadt

Zürich keine Route gäbe, die für eine der öffentlichen Ordnung und Sicherheit

entsprechende Durchführung des "Marsch fürs Läbe" infrage käme.

Vielmehr unterlässt die Beschwerdeführerin unter Hinweis auf die problematische

Situation an der Limmatstrasse, am Limmatplatz sowie an der Langstrasse eine

Prüfung möglicher Alternativrouten gänzlich. Dass in der Stadt Zürich keine

Alternativrouten bestünden, die dem Ausgleich der Interessen des

Beschwerdegegners, insbesondere bezüglich der angestrebten Appellwirkung, sowie

den öffentlichen Interessen nach Sicherheit und Ordnung gerecht werden könnten,

erscheint nicht plausibel.

5.5 Insofern

verfolgt die Beschwerdeführerin mit dem angeführten Argument, eine

Platzdemonstration könne besser vor von gewaltausübenden Gegendemonstrierenden

geschützt werden als ein sich in Bewegung befindender Umzug, zwar ein

zulässiges öffentliches Interesse, verkennt damit aber die sich aus dem

Grundrechtsschutz ergebende Schutzpflicht. Die Verweigerung eines

Demonstrationszugs führt zu einer unnötig weiten Einschränkung der Meinungs-

und Versammlungsfreiheit des Beschwerdegegners, dies umso mehr, als es die

Beschwerdeführerin unterlassen hat, Alternativrouten mit angemessener

Appellwirkung zu prüfen. Deshalb war der Schluss der Vorinstanz, es sei ein

Umzug anstelle einer stehenden Kundgebung zu bewilligen, verfassungsrechtlich

geboten, und es liegt insofern keine Verletzung der Gemeindeautonomie vor.

6.1 Im Weiteren

ist relevant, inwiefern es unter dem Gesichtspunkt der Gemeindeautonomie bzw.

den damit zusammenhängenden Verfahrensgrundrechten für die Vorinstanz zulässig

war, die umstrittene Umzugsroute durch den Kreis 5 festzulegen.

6.2 Der

Veranstalter einer Kundgebung hat zwar einen bedingten Anspruch darauf, dass

ihm öffentliches Areal zur Durchführung seiner Kundgebung zur Verfügung

gestellt wird. Er hat jedoch kein Recht auf Durchführung an einem ganz

bestimmten Ort. Die zuständigen Behörden verfügen vielmehr bei der

Konkretisierung der Zweckbestimmung der öffentlichen Sachen und beim Entscheid

über deren Benutzung einen gewissen Ermessensspielraum (oben, E. 2.3). Sie

können einzelne öffentliche Plätze bestimmten Verwendungen vorbehalten und dort

andere Aktivitäten einschränken oder untersagen. Insbesondere muss nicht der

gesamte öffentliche Grund für Demonstrationen zur Verfügung gestellt werden

(BGE 124 I 267 E. 3d).

6.3 Der

Statthalter hat die Route festgesetzt, obwohl sich die Stadt Zürich in ihrer

Bewilligungsverfügung abschlägig zu dieser Route geäussert hatte.

Richtigerweise muss in diesem Punkt die Autonomie der Stadt respektiert werden:

Es ist vorab Sache der Gemeindebehörden, zu beurteilen, entlang welcher Routen

die öffentliche Sicherheit und Ordnung gewährt und gleichzeitig dem

Publizitätsbedürfnis Rechnung getragen werden kann. Sie kennt auch die

örtlichen Verhältnisse am besten. Auch wenn der Rekurs in der Regel

reformatorischer Natur ist, gebietet sich grundsätzlich eine Rückweisung an die

verfügende Gemeindebehörde, wenn diese im fraglichen Bereich über Autonomie

verfügt (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 28 N. 38). Da sich die

Beschwerdeführerin – wenn auch zu Unrecht – in ihrer Verfügung nicht zur

Festsetzung einer Alternativroute geäussert hatte, wäre eine Rückweisung an die

Stadt Zürich angezeigt gewesen, zumal zwischen dem Entscheid des Statthalters

und der Durchführung der Kundgebung noch mehrere Monate Zeit verblieben waren.

Dies zeigt sich auch darin, dass den Akten zu entnehmen ist, dass der

"Marsch fürs Läbe" im Jahr 2013 ebenfalls durch den Kreis 5

führte und es den Polizeikräften "schlicht nicht möglich war", den

Demonstrationszug auf der gesamten Länge zu sichern. Indem der Statthalter die

Route festsetzte, ohne dass die Vorbringen der Beschwerdeführerin zur Route

sachlich nicht vertretbar gewesen wären, hat er die Gemeindeautonomie verletzt.

Die Sache ist zur Bewilligungserteilung an die Beschwerdeführerin

zurückzuweisen. Angesichts der zeitlichen Dringlichkeit ist die

Beschwerdeführerin anzuweisen, den Entscheid bis zum 9. September 2019 zu

fällen. Dabei wird sie zu berücksichtigen haben, dass das Interesse des

Beschwerdegegners an der Durchführung einer Kundgebung mit Demonstrationszug

die von der Beschwerdeführerin angeführten Sicherheitsinteressen überwiegt und

sodann möglichst für eine einvernehmliche Lösung Hand zu bieten haben (vgl.

dazu Wyss, S. 396 f.).

Die Beschwerde ist damit teilweise gutzuheissen.

Die angefochtene Verfügung des Statthalters vom 17. Juni 2019 ist insoweit

aufzuheben, als sie die Durchführung des "Marsch fürs Läbe" am

14. September 2019 als Demonstrationszug auf der Route Turbinenplatz –

Schiffbaustrasse – Hardstrasse – Heinrichstrasse – Fabrikstrasse –

Limmatstrasse – Limmatplatz – Langstrasse – Röntgenstrasse – Neugasse –

Ottostrasse – Josefstrasse – Schiffbaustrasse – Turbinenplatz bewilligte.

Hingegen ist der Turbinenplatz als Ausgangs- und Endpunkt der Kundgebung des

Beschwerdegegners zu belassen, nachdem dieser Ort von der Beschwerdeführerin

selber empfohlen worden war. Die Sache ist an die Beschwerdeführerin zur

Festlegung einer Route zurückzuweisen. Die neue Route ist von der

Beschwerdeführerin so festzulegen, dass die sich aufgrund der

Strassenbaustellen, allenfalls mit Rücksicht auf das Quartierfest und aufgrund

der auch durch den Einsatz zusätzlicher Sicherheitskräfte nicht auszuräumenden

Sicherheitsbedenken ergebende Einschränkung der Appellwirkung im Vergleich zur beantragten

Route möglichst gering ist.

Es rechtfertigt sich keine abweichende

Regelung der Kostenverteilung im angefochtenen Entscheid, da die

Beschwerdeführerin im Rekursverfahren auch bei einer Rückweisung zur Festlegung

der Route als unterliegende Partei gegolten hätte.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten des

Beschwerdeverfahrens zu 3/4 der Beschwerdeführerin und zu

1/4 dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Da der

Beschwerdegegner weiterhin als überwiegend obsiegend zu betrachten ist, ist ihm

eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zuzusprechen (§ 17

Abs. 2 VRG).

Zur Rechtsmittelbelehrung des

nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Letztinstanzliche

kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von

Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR

173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2).

Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Verfügung des

Statthalters des Bezirks Zürich vom 17. Juni 2019 wird insofern

aufgehoben, als sie die Durchführung des "Marsch fürs Läbe" am

14. September 2019 als Demonstrationszug auf der Route Turbinenplatz –

Schiffbaustrasse – Hardstrasse – Heinrichstrasse – Fabrikstrasse –

Limmatstrasse – Limmatplatz – Langstrasse – Röntgenstrasse – Neugasse – Ottostrasse –

Josefstrasse – Schiffbaustrasse – Turbinenplatz bewilligte. Die Verfügung des Statthalters

wird insofern bestätigt, als der Turbinenplatz als Ausgangs- und Endpunkt des

Demonstrationszugs und für die Schlusskundgebung bewilligt wurde.

Die Sache wird an die Beschwerdeführerin zurückgewiesen zur

Erteilung einer Bewilligung bis spätestens 9. September 2019 für eine

Umzugsroute im Sinn der Erwägungen für den "Marsch fürs Läbe" am

14. September 2019.

Erwägungen

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 2'320.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden zu 3/4 der

Beschwerdeführerin und zu 1/4 dem Beschwerdegegner

auferlegt.

4.

Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner

eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (inkl. 7,7 % Mehrwertsteuer)

zu bezahlen, zahlbar innerhalb von 30 Tagen ab Rechtskraft des

vorliegenden Urteils.

5.

Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …