Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00515

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2019.00515

Urteil

der 3. Kammer

vom 9. Juli 2021

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Matthias Hauser (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser,

Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

1. A,

2. B,

Beschwerdeführer,

gegen

1. Stadt

Dübendorf, vertreten durch den Stadtrat,

2. Baudirektion

Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerinnen,

betreffend kommunale

Richtplanung/Nutzungsplanung,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I. (Geschäftsnummer des Baurekursgerichts: R3.2018.00134)

A. In der Gemeindeabstimmung vom 26. November 2017 hiessen die

Stimmberechtigen der Stadt Dübendorf das – zuvor vom Gemeinderat Dübendorf mit

Beschluss vom 3. Juli 2017 genehmigte – Geschäft "Flugplatzrand Nord,

Teilrevision Nutzungsplanung und Teilrevision kommunaler Richtplan" mit

einer Stimmenzahl von 2'825 Ja zu 2'050 Nein (bei total 4'922 gültigen

Stimmzetteln) gut. Gleichzeitig wurden Vorlagen über das Gemeindekonzept zum

Betrieb eines historischen Flugplatzes mit Werkflügen sowie der Gegenvorschlag

zur Volksinitiative "Keine Zivilaviatik in Dübendorf" angenommen.

B. Gegen die am 1. Dezember 2017 publizierten

Abstimmungsergebnisse gelangten A und B mit einer als

"Stimmrechtsrekurs" bezeichneten Eingabe vom 6. Dezember 2017 an

den Bezirksrat Uster und beantragten im Einzelnen das Folgende:

"1.

Die Gemeindeabstimmung bzw. das Abstimmungsprotokoll seien aufzuheben.

2. Es

sei festzustellen, dass die Urnenabstimmung die politischen Rechte der

Unterzeichnenden verletzt und somit die beiden Teilrevisionen, die Gegenstand

der Urnenabstimmung sind, nicht in Rechtskraft erwachsen können.

3. Das

Protokoll des Büros des Gemeinderates sowie die Protokolle des Stadtrates,

welche die Durchführung der Gemeindeabstimmung betreffen, seien zu den Akten zu

nehmen.

4. Der

Stimmrechtsrekurs sei wegen Verstosses gegen übergeordnetes Recht,

Überschreitung der Gemeindezwecke oder Unbilligkeit auch als Gemeinderekurs zu

behandeln.

5. Alles

unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Stadt Dübendorf bzw. des

Staates."

C. Der Bezirksrat Uster registrierte die Eingabe unter der

Verfahrensnummer GE.2017.36. Mit Präsidialverfügung vom 14. Dezember 2017

trat er auf das Rechtsmittel vom 6. Dezember 2017, soweit es als Rekurs in

Stimmrechtssachen zu qualifizieren war, nicht ein (Dispositiv-Ziff. I). Im

Übrigen setzte er den Rekurrenten Frist, um ihre Begründung betreffend

Gemeindebeschwerde zu verbessern und insbesondere darzulegen, inwiefern der

Urnenentscheid gegen übergeordnetes Recht verstosse bzw. offenbar über die

Gemeindezwecke hinausgehe (Dispositiv-Ziff. II). Verfahrenskosten wurden

nicht erhoben. Die gegen diese Präsidialverfügung erhobene Beschwerde wies das

Verwaltungsgericht mit Urteil vom 7. März 2018 (Geschäftsnummer

VB.2017.00847) ab, soweit es darauf eintrat. Dieser Entscheid erwuchs in

Rechtskraft.

D. Soweit der Bezirksrat Uster die Eingabe als Gemeindebeschwerde

entgegennahm, trat er mit Beschluss vom 30. August 2018 unter Verweis auf

die sachliche Zuständigkeit des Baurekursgerichts nicht darauf ein und überwies

die Akten an das Baurekursgericht. Dieses nahm die Gemeindebeschwerde unter der

G.-Nr. R3.2018.00134 anhand.

Erwägungen

II. (Geschäftsnummer des Baurekursgerichts: R3.2018.00185)

A. Am 16. November 2018 publizierte der Stadtrat Dübendorf die

vom Gemeinderat Dübendorf mit Beschluss vom 3. Juli 2017 festgesetzten und

in der vorerwähnten Gemeindeabstimmung vom 26. November 2017 angenommenen

Teilrevisionen der kommunalen Richtplanung Flugplatzrand Nord und der

kommunalen Nutzungsplanung Flugplatzrand Nord, zusammen mit den

Genehmigungsverfügungen der Baudirektion Kanton Zürich Nrn. 18-0728 und 17‑1785

je vom 14. September 2018.

B. Gegen die publizierten Entscheide erhob A mit einer ebenfalls

als "Stimmrechtsrekurs" bezeichneten Eingabe vom 18. November

2018.

Rekurs an den Bezirksrat Uster, mit den folgenden Anträgen:

"1.

Die beiden Genehmigungsentscheide seien aufzuheben.

2.

Alles

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Staates.

3.

Es

sei eine angemessene Umtriebsentschädigung zu erteilen."

C. Mit Verfügung vom 4. Dezember 2018 trat der Bezirksrat

Uster unter Hinweis auf die sachliche Unzuständigkeit auf das Rechtsmittel

nicht ein und überwies die Akten an das Baurekursgericht. Dieses nahm den

Rekurs unter der G.-Nr. R3.2018.00185 anhand.

III. (Geschäftsnummer des Baurekursgerichts: R3.2018.00193)

A. Gegen die vorerwähnten, am 16. November 2018 publizierten

Entscheide erhoben A und B sodann mit Eingabe vom 10. Dezember 2018 auch

Rekurs direkt an das Baurekursgericht und beantragten das Folgende:

"1.

Die beiden Verfügungen der Baudirektion vom 14. September 2018 sowie

die beiden Festsetzungsbeschlüsse des Gemeinderates Dübendorf vom 3. Juli

20117.

[recte: 2017] seien aufzuheben.

2.

Es

sei von Amtes wegen festzustellen, dass die abgeschlossene "bestehende

Gebietsplanung" für das Gebiet des Innovationsparks Dübendorf von 70ha

nicht existiert; auch nicht als 'städtebauliche Studie ergangen in Form eines

Masterplanes'.

3.

Es

sei von Amtes wegen festzustellen, dass infolge der nicht existierenden

'bestehenden Gebietsplanung' (gemäss Antrag 2) der Festsetzungsgegenstand Nr. 12

des kantonalen Teilrichtplanes öffentliche Bauten und Anlagen vom 29. Juni

2015.

fehlt.

4.

Es

sei von Amtes wegen festzustellen, dass der Beschluss des Kantonsrates vom 29. Juni

2015.

mangels eines Festsetzungsgegenstandes gegenstandslos und somit nichtig

ist.

5.

Die

beim BRGE offenen Rechtsmittelverfahren in Sachen Innovationspark Zürich IPZ

seien zu vereinigen.

6.

Es

sei ein Augenschein vorzunehmen.

7.

Dem

Rekurs sei betreffend der Umsetzung der angefochtenen Entscheide gemäss den

Anträgen 1 bis 4 die aufschiebende Wirkung zu erteilen.

8.

Dies

alles mit Entschädigungs- und Kostenfolge zulasten des Staates:

9.

Das

Verfahren sei aus prozessökonomischen Gründen allenfalls zu sistieren, bis der

Bundesrat und der Kantonsrat über die Gegenstandlosigkeit und Nichtigkeit des

Kantonsratsbeschlusses vom 29. Juni 2015 entschieden haben."

B. Das Baurekursgericht nahm diesen Rekurs unter der

Geschäftsnummer R3.2018.00193 anhand.

IV.

A. Mit Entscheid vom 12. Juni 2019 vereinigte das

Baurekursgericht die Rekursverfahren mit den Geschäftsnummern R3.2018.00134,

R3.2018.00185 und R3.2018.00193. Den Rekurs bzw. die Gemeindebeschwerde G.-Nr. R3.2018.00134

wies es ab. Auf den Rekurs G.‑Nr. R3.2018.00185 trat es nicht ein.

Auf den von A erhobenen Rekurs G.‑Nr. R3.2018.00193 trat es nicht

ein; den von B erhobenen Rekurs G.‑Nr. R3.2018.00193 wies es ab,

soweit es darauf eintrat. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 10'315.-

auferlegte es A zu 3/8 und B zu 5/8, wobei es B eine solidarische Haftung für

7/8 der Verfahrenskosten auferlegte. Umtriebsentschädigungen sprach es keine

zu.

B. Dagegen erhoben A und B mit gemeinsamer Eingabe vom 13. August

2019.

Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten (Kursivsetzungen

gemäss Original):

"1. Der

Entscheid des Baurekursgerichtes des Kantons Zürich vom 12. Juni 2019 sei

aufzuheben.

2.

Das vorliegende

Beschwerdeverfahren sei mit dem Beschwerdeverfahren VB.2018.00760 gegen den

Entscheid des Baurekursgerichtes vom 24. Oktober 2018 betreffend

R3.2017.00134

(Rekursschrift 1)

Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. 1881/16 vom 9. August

2017; Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplanes "Innovationspark

Zürich", Dübendorf und Wangen-Brüttisellen; Überweisung zum Entscheid mit

Verfügung des Bezirksrates Uster vom 30. August 2017.

R3.2017.00138

(Rekursschrift 2)

Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. 1881/16 vom 9. August

2017: Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplanes "Innovationspark Zürich",

Dübendorf und Wangen-Brüttisellen

zu vereinigen.

3.

Es sei von Amtes wegen

festzustellen, dass die abgeschlossene "bestehende Gebietsplanung"

für das Gebiet des Innovationsparks Dübendorf von 70ha nicht existiert; auch

nicht als 'städtebauliche Studie ergangen in Form eines informellen

Masterplanes'.

4.

Es sei von Amtes wegen

festzustellen, dass infolge der nicht existierenden 'bestehenden

Gebietsplanung' gemäss Antrag 3 der Festsetzungsgegenstand Nr. 12 des

kantonalen Teilrichtplans öffentliche Bauten und Anlagen vom 29. Juni 2015

fehlt.

5.

Es sei von Amtes wegen

festzustellen, dass der Beschluss des Kantonsrates vom 29. Juni 2015

mangels eines Festsetzungsgegenstandes gegenstandslos und somit nichtig ist.

6.

Es sei ein Augenschein

vorzunehmen.

7.

Es seien die verlangten

Gutachten der ENHK/BAFU, der EKD/BAK) und des ARE-CH einzuholen.

8.

Der vorliegenden

Beschwerde sei betreffend der Umsetzung der angefochtenen kommunalen und

kantonalen Entscheide der Richt- und Nutzungsplanung die aufschiebende Wirkung

zu erteilen.

9.

Alles unter

Entschädigungs- und Kostenfolge zulasten des Staates. Den Unterzeichnenden sei

eine angemessene Aufwand- und Umtriebsentschädigung zu zusprechen."

C. B und A reichten mit Schreiben vom 20. August 2019 innert

der gesetzten Nachfrist die Beschwerdeschrift mit ihren Originalunterschriften versehen

ein.

D. Das Baurekursgericht reichte am 2. September 2019 die Akten

ein und beantragte ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde.

E. Die Stadt Dübendorf beantragte mit Eingabe vom 6. September

2019.

sinngemäss, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei

diese abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Beschwerdeführer.

F. Die Baudirektion beantragte mit Vernehmlassung vom 18. September

2019.

die Abweisung der Beschwerde. Auf die beantragte Verfahrensvereinigung sei

zu verzichten. Die Verfahrensakten VB.2018.00760 betreffend den kantonalen

Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich" seien in dieses Verfahren

aufzunehmen. Zur Begründung verwies sie auf den Mitbericht des Amtes für

Raumentwicklung (im Folgenden: ARE) vom 17. September 2019.

G. A und B nahmen erneut mit Eingaben vom 23. Oktober 2019 und

7.

März 2020 Stellung und hielten an den gestellten Anträgen fest. Die

Stadt Dübendorf und die Baudirektion liessen sich dazu nicht mehr vernehmen.

H. Mit Urteil vom 8. Juli 2020 sah das Verwaltungsgericht

im Verfahren VB.2018.00760 von der Vereinigung jenes Verfahrens mit dem

vorliegenden ab und hob den kantonalen Gestaltungsplan auf. Dieses Urteil wurde

vom Kanton Zürich und von mehreren Privatpersonen beim Bundesgericht

angefochten; das Verfahren (1C_487/2020 und 1C_489/2020) ist noch hängig.

Die Kammer erwägt:

1.

Eintretensfragen

1.1

Zuständigkeit und Besetzung

1.1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1

in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung

der vorliegenden Beschwerde sachlich und funktionell zuständig.

1.1.2

Gemäss § 38 Abs. 1 und § 38a Abs. 1 VRG entscheidet das Verwaltungsgericht über Beschwerden gegen Raumpläne in der

Regel in Dreierbesetzung, wenn es sich um eine Einzelaktanfechtung handelt,

hingegen in Fünferbesetzung, wenn es sich beim Anfechtungsgegenstand um einen

Erlass handelt (abstrakte Normenkontrolle). Kantonale und kommunale

Nutzungspläne gelten als Anordnungen im Sinn von § 19 lit. a VRG und

damit nicht als Erlasse. Dies gilt auch für die mit den Nutzungsplänen eng

zusammenhängenden nichtkartographischen Festlegungen, die dazu dienen, Art,

Natur und Umfang der im Zonenplan kartografisch dargestellten Nutzungen zu

umschreiben und damit gleichsam eine Planlegende bilden (VGr, 7. Mai 2014,

VB.2013.00560, E. 1; Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 33, 38). Die

Anfechtung solcher planungsrechtlicher Festlegungen richtet sich nach den

verfahrensrechtlichen Bestimmungen der Einzelaktanfechtung und nicht nach jenen

der abstrakten Normenkontrolle (vgl. Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle

im Kanton Zürich: Überblick und Vergleich in der Einzelaktkontrolle, ZBl 115/2014,

S. 403 ff., 408 f.). Die streitgegenständliche Teilrevision der

Nutzungsplanung umfasst nebst der Zonenplanänderung die Änderung verschiedener

Bestimmungen der Bauordnung, welche sich alle auf die Art, die Natur und den

Umfang der Nutzung in der neu geschaffenen Industrie- und Gewerbezone IG4

beziehen. Das Rechtsmittelverfahren richtet sich somit nach den Bestimmungen

über die Anfechtung von Anordnungen (Einzelakten), weshalb das

Verwaltungsgericht in Dreierbesetzung entscheidet. Das Gleiche gilt, soweit die

Beschwerde die Teilrevision der kommunalen Richtplanung betrifft, welche

ausschliesslich die kartografische Festlegung im Richtplan umfasst.

1.2

Fehlendes Anfechtungsobjekt der

Gemeindebeschwerde

1.2.1

Das von den Beschwerdeführern am 6. Dezember 2017

beim Bezirksrat Uster eingereichte Rechtsmittel gegen die am 1. Dezember

2017.

publizierten Abstimmungsergebnisse der Gemeindeabstimmung vom 26. November

2017.

wurde vom Bezirksrat (soweit er es nicht als Rekurs in Stimmrechtssachen

qualifizierte und darauf nicht eintrat, vorn Ziff. I.C) dem

Baurekursgericht überwiesen. Dieses nahm es als altrechtliche

Gemeindebeschwerde entgegen, trat darauf ein und wies es ab (G.-Nr. R3.2018.00134;

vorn Ziff. I.D).

1.2.2

Ist ein kommunaler Akt (Erlass, Anordnung, Realakt)

unter dem Geltungsbereich des früheren Gemeindegesetzes – also bis Ende 2017 –

ergangen, richtet sich der Rechtsschutz vor erster und zweiter kantonaler

Rechtsmittelinstanz (Bezirksrat und Verwaltungsgericht) grundsätzlich noch nach

der Verfahrensordnung gemäss Gemeindegesetz vom 6. Juni 1926 in der

zuletzt geltenden Fassung (§§ 151 ff. aGG, mitsamt den bis Ende 2017

geltenden Normen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, auf welche das alte

Gemeindegesetz verwies). Dies hat im Anwendungsbereich der altrechtlichen

Gemeindebeschwerde folgende Konsequenz: Gegen vor dem 1. Januar 2018

getroffene Beschlüsse kommunaler Legislativorgane steht übergangsrechtlich auch

nach Inkrafttreten des neuen Gemeindegesetzes die altrechtliche

Gemeindebeschwerde mit ihrer erweiterten Legitimation gemäss § 151 Abs. 1

aGG – und damit insbesondere auch den Stimmberechtigten ohne besondere

individuelle Betroffenheit – offen, und es lassen sich die in der Folge

ergehenden erstinstanzlichen Gemeinde­beschwerdeentscheide nach Massgabe

ebendieser erweiterten Legitimation mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht

weiterziehen (VGr, 7. März 2018, VB.2017.00846 und VB.2017.00847, E. 3.4).

Da die Abstimmungsergebnisse, gegen welche sich die Beschwerdeführer mit

Eingabe vom 6. Dezember 2017 wandten (BRG G.-Nr. R3.2018.00134), noch

unter Geltung des alten Rechts publiziert worden waren, richtet sich vorliegend

die Rechtsmittelordnung, insbesondere die Eintretensvoraussetzungen, nach den

Regeln der altrechtlichen Gemeindebeschwerde.

1.2.3

In seinem Urteil vom 7. März 2018 (Verfahren

der vorliegenden Parteien, VB.2017.00846/847, vgl. oben I.C) hat das

Verwaltungsgericht offengelassen, inwieweit die am 1. Dezember 2017

erfolgte amtliche Publikation des Ergebnisses der Abstimmung überhaupt

fristauslösend für eine inhaltliche Anfechtung des infrage stehenden

Beschlusses sein könne. Nach Art. 26 Abs. 1 und 3 des

Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) bedürfen

Nutzungspläne und ihre Anpassungen für deren Verbindlichkeit der Genehmigung

durch eine kantonale Behörde. Auf welche Weise die – bundesrechtlich verlangte

– Koordination zwischen Genehmigungs- und Beschwerdeverfahren hergestellt wird,

bleibt grundsätzlich den Kantonen überlassen (vgl. zu den verschiedenen

Funktionen der beiden Verfahren und ihrer Koordination BGE 135 II 22 E. 1.2.3 f.

mit weiteren Hinweisen). Gemäss § 89 Abs. 1 des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) sind Bau- und Zonenordnungen der

zuständigen Direktion zur Genehmigung einzureichen. Deren Entscheid ist nach § 5 Abs. 3 PBG (in der Fassung vom 28. Oktober 2013) zusammen mit dem

geprüften Akt zu veröffentlichen und aufzulegen, sodass Planfestsetzung und

Genehmigung gleichzeitig angefochten werden können (Bosshart/Bertschi, § 19

N. 39; Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 3. A.,

Zürich/St. Gallen 2017, S. 84 f. und 270). Damit soll

insbesondere gewährleistet werden, dass die Rekursinstanz in Kenntnis der

Genehmigung bzw. Nichtgenehmigung entscheiden kann (Weisung zur Änderung des Planungs- und Baugesetzes betreffend Verfahren und

Rechtsschutz, ABl 2011, 1119 ff., 1133).

Zwar stellte vorliegend die amtliche Veröffentlichung vom

1.

Dezember 2017 im Publikationsorgan der Gemeinde eine Publikation im

Sinn von § 81 Abs. 2 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September

2003.

(GPR, LS 161) dar, nicht jedoch auch eine koordinierte Publikation im

Sinn von § 5 Abs. 3 PBG. Wie das Baurekursgericht in einem anderen

Fall entschieden hat, kann somit auch eine Gemeindebeschwerde, soweit mit

dieser (auch) raumplanungsrechtliche Mängel der Planfestsetzung gerügt werden,

nicht mehr unmittelbar im Anschluss an die Publikation der

Abstimmungsergebnisse und damit allein schon gegen den Festsetzungsbeschluss

bei noch ausstehendem Genehmigungsbeschluss erhoben werden (BRG, 19. März

2015, BRGE IV Nr. 0041/2015 = BEZ 2016 Nr. 17). Für dieses

Ergebnis spricht auch, dass mit Blick auf die Konzeption von § 5 Abs. 3 PBG dem noch ausstehenden Genehmigungsentscheid der zuständigen Direktion durch

die Rechtsmittelbehörde nicht vorgegriffen werden darf, solange die Genehmigung

nach § 89 Abs. 1 PBG noch aussteht. Der Festsetzungsbeschluss könnte

deshalb ohnehin nicht mit Rügen angefochten werden, die von der

Genehmigungsbehörde zu prüfen sind, wozu insbesondere alle raumplanungs-, bau-

und umweltrechtlichen Rügen zu zählen sind. Insofern besteht auch kein

schützenswertes Anfechtungsinteresse, da noch nicht feststeht, ob die beschlossene

Planfestsetzung überhaupt vorbehaltlos und in allen Teilen genehmigt wird.

Demzufolge bilden die am 1. Dezember 2017

publizierten Abstimmungsergebnisse der Gemeindeabstimmung vom 26. November

2017.

kein zulässiges Anfechtungsobjekt der Gemeindebeschwerde. Das

Baurekursgericht hätte darauf nicht eintreten dürfen.

Anzumerken ist, dass der Bezirksrat das am 6. Dezember

2017.

erhobene Rechtsmittel, soweit er es nicht als Stimmrechtsrekurs behandelt

und insoweit nicht darauf eingetreten war, als Gemeindebeschwerde qualifiziert

und diesbezüglich den Beschwerdeführern eine Frist zur Verbesserung angesetzt

hat. Nach Eingang der Verbesserung trat der Bezirksrat mit Beschluss vom 30. August

2018.

nicht auf die Gemeindebeschwerde ein und überwies die Sache ans Baurekursgericht

(dortiges Verfahren R3.2018.00134). In seinem Nichteintretensentscheid hielt

der Bezirksrat fest, dass andere Rügen als die raumplanungsrechtlichen, wie

insbesondere allfällige Verstösse gegen das kommunale Verfahrens- und Organisationsrecht

aus der verbesserten Eingabe nicht hervorgingen. Somit ist dieser Entscheid

dahingehend zu verstehen, dass der Bezirksrat die bei ihm erhobene

Gemeindebeschwerde nicht als Ganzes dem Baurekursgericht überwies, sondern nur

hinsichtlich der raumplanungsrechtlichen Rügen, während der

Nichteintretensentscheid für die übrigen Rügen als abschliessend zu verstehen

war. Dieser Entscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Auch aus diesen

Gründen bestand für das Baurekursgericht kein Anlass, sich im Verfahren

R3.2018.00134 mit anderen als den planungsrechtlichen Rügen zu befassen, da

jene bereits durch den Bezirksrat abschliessend behandelt worden waren.

1.2.4

Soweit die Gemeindebeschwerde die Teilrevision des

kommunalen Richtplans "Siedlung und Landschaft" betrifft, hätte das

Baurekursgericht auch deshalb nicht auf die Gemeindebeschwerde eintreten

dürfen, weil Richtpläne mangels Grundeigentümerverbindlichkeit kein zulässiges

Anfechtungsobjekt der Gemeindebeschwerde sind (Tobias Jaag, Die Rechtsmittel des

zürcherischen Gemeinderechts, ZBl 90/1989, S. 465 ff., 468). Der

angefochtene Entscheid ist insofern aufzuheben und die Beschwerde diesbezüglich

im Sinn der Erwägungen abzuweisen (Martin Bertschi, Kommentar VRG,

Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 57). Soweit sich die vorliegend zu

beurteilende Beschwerde ausschliesslich auf dieses Rechtsmittel bezieht, ist

darauf nicht weiter einzugehen.

1.3

Unzulässigkeit der Anfechtung kommunaler

Richtpläne

Die Teilrevision des kommunalen Richtplans "Siedlung

und Landschaft" kann mangels Grundeigentümerverbindlichkeit seitens

Privater nicht mit Rekurs angefochten werden, weshalb das Baurekursgericht

insofern nicht auf die Rekurse eintreten durfte. Es hätte deshalb auch im

Verfahren G.‑Nr. R3.2018.00193 auf den Rekurs von B in Bezug auf die

Teilrevision des kommunalen Richtplans "Siedlung und Landschaft"

nicht eintreten dürfen.

1.4

Genügende Beschwerdebegründung

1.4.1

Die Beschwerdegegnerin 1 beantragt, auf die

Beschwerde sei "infolge fehlender Auseinandersetzung mit dem eigentlichen

Streitgegenstand der Teilrevision der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung

Flugplatzrand Nord und entsprechend fehlender Nachvollziehbarkeit der Argumentation

gar nicht erst einzutreten".

1.4.2

Gemäss § 54 Abs. 1 VRG muss eine

Beschwerde einen Antrag und dessen Begründung enthalten. In der Begründung hat

die beschwerdeführende Partei darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt an

einem Mangel leidet und dem gestellten Antrag entsprechend aufzuheben oder

abzuändern ist. Hierbei genügt die blosse Behauptung, der angefochtene

Entscheid sei fehlerhaft, nicht. Vielmehr muss sich die Begründung – jedenfalls

in minimaler Weise – mit den Erwägungen der Vorinstanz auseinandersetzen. Bei

anwaltlich vertretenen Parteien gelten dabei höhere Anforderungen als bei

juristischen Laien; es darf erwartet werden, dass Rechtsanwältinnen und

Rechtsanwälte die Anforderungen an eine Beschwerdeeingabe kennen (VGr, 23. Mai

2017, VB.2016.00780, E. 5.2; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 54 N. 1

in Verbindung mit § 23 N. 17; ferner Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7

N. 33).

1.4.3

Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, die

Vorinstanz sei zu Unrecht auf ihre Rechtsmittel nicht eingetreten, begründen

sie dies ausführlich und unter Bezugnahme auf die Begründung des vorinstanzlichen

Entscheids. Auch soweit die Beschwerdeführer die Abweisung ihrer Gemeindebeschwerde

im Verfahren G.-Nr. R3.2018.00134 (raumplanungsrechtliche Rügen) und der Beschwerdeführer 2

die Abweisung seines Rekurses im Verfahren G.‑Nr. R3.2018.00193

anfechten, begründen sie das ausführlich unter Bezugnahme auf die Erwägungen

des vorinstanzlichen Entscheids. Damit ist auch die Eintretensvoraussetzung

einer genügenden Begründung nach § 54 Abs. 1 VRG entgegen der Rüge der

Beschwerdegegnerin 1 grundsätzlich erfüllt.

1.5

Legitimation zur Anfechtung des Nichteintretens

Das Baurekursgericht trat auf den ausschliesslich vom Beschwerdeführer 1

erhobenen Rekurs G.‑Nr. R3.2018.00185 nicht ein; im Verfahren R3.2018.00193

trat es auf den Rekurs nicht ein, insofern er von A und teilweise auch soweit

er von B erhoben worden war. Die Beschwerdeführer haben am vorinstanzlichen

Verfahren teilgenommen und machen unter anderem geltend, das Baurekursgericht

hätte auf ihre Rekurse eintreten müssen, womit sie sinngemäss eine formelle

Rechtsverweigerung durch die Vorinstanz geltend machen. Soweit das

Baurekursgericht auf die Rekurse ganz oder teilweise nicht eingetreten ist,

sind sie zur Beschwerde legitimiert – unabhängig vom Rechtsschutzinteresse in

der Sache selbst (BGE 138 I 61 E. 2; VGr, 8. Juli 2020,

VB.2018.00760, E. 1.6; Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58).

Das Verwaltungsgericht hat zu prüfen, ob das Nichteintreten berechtigt war,

weshalb sich seine Prüfungsbefugnis vorerst auf die Frage beschränkt, ob die

Behörde das Vorliegen der Eintretensvoraussetzungen zu Recht verneint hat

(Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58; VGr, 10. Januar

2019, VB.2018.00660, E. 1.2 mit weiteren Hinweisen).

1.6

Legitimation von B zum Rekurs und zur Beschwerde

in Bau- und Planungssachen

1.6.1

Auf den von B erhobenen Rekurs G.‑Nr. R3.2018.00193

ist das Baurekursgericht teilweise eingetreten und hat ihn insoweit abgewiesen.

Bei diesem Rekurs handelt es sich um einen planungs- und baurechtlichen Rekurs

nach § 338a Abs. 1 PBG gegen den Beschluss des Gemeinderats Dübendorf

vom 3. Juli 2017 über die Festsetzung der Teilrevisionen der kommunalen

Richtplanung Flugplatzrand Nord und der kommunalen Nutzungsplanung

Flugplatzrand Nord, angenommen in der vorerwähnten Gemeindeabstimmung vom 26. November

2017, sowie gegen die Genehmigungsverfügungen der Baudirektion des Kantons

Zürich Nrn. 18-0728 und 17-1785 je vom 14. September 2018.

1.6.2

Im Raumplanungsrecht ist gemäss § 338a Abs. 1 PBG zum Rekurs und zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene

Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder

Aufhebung hat. Die gleichen Legitimationsvoraussetzungen sieht § 49 in

Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG vor. § 338a PBG bezieht sich dem

Wortlaut nach auf Anordnungen. Dieser Begriff schliesst gemäss § 19 Abs. 1 lit. a VRG raumplanungsrechtliche Festlegungen und damit Nutzungspläne ein

(vgl. VGr, 8. Juli 2020, VB.2018.00760, E. 1.2; VGr, 24. Januar 2013,

VB.2012.00754, E. 3.1).

1.6.3

Bei einem Rechtsmittel von Nachbarn gegen ein

Bauvorhaben oder wie vorliegend gegen einen Nutzungsplan wird nach der Rechtsprechung

in Konkretisierung der allgemeinen Legitimationsvoraussetzungen eine

hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung und ein Berührtsein in

qualifizierten eigenen Interessen verlangt. Bezüglich der erforderlichen engen

nachbarlichen Raumbeziehung kommt der in Metern gemessenen Distanz keine allein

ausschlaggebende Bedeutung zu; massgebend ist vielmehr, auf welche Entfernung

sich das streitige Bauvorhaben im Sinn des geltend gemachten

Anfechtungsinteresses auszuwirken vermag (VGr, 21. Mai 2014, VB.2013.00291,

E. 2.2 und 2.3; RB 2000 Nr. 9 = BEZ 2000 Nr. 53; Bertschi, § 21

N. 55 ff., N. 69). Die Rechtsprechung bejaht meistens die

Legitimation von Nachbarn, deren Liegenschaften sich in einem Umkreis von bis

zu rund 100 m befinden (vgl. BGr, 1. Februar 2012, 1C_346/2011, E. 2.3).

Bei grösseren Entfernungen bedarf der Nachweis der Betroffenheit regelmässig

einer näheren Begründung, welche die Beeinträchtigung aufgrund der konkreten

Gegebenheiten glaubhaft erscheinen lässt (VGr, 21. Mai 2014, VB.2013.00291,

E. 2.3; vgl. Bertschi, § 21 N. 56, 69).

1.6.4

Die Vorinstanz betrachtete B als Miteigentümer der im

Abstand von 80 m vom Planungsperimeter gelegenen Liegenschaft Kat.-Nr. 01

zur Rekurserhebung gegen die entsprechenden Planungsentscheide im Grundsatz –

unter Vorbehalt einzelner anders zu beurteilender Rügen – "ohne Weiteres"

als legitimiert. Dieser Beurteilung ist für die Rekurslegitimation zuzustimmen.

Das Gleiche gilt für die Beschwerdelegitimation (vgl. auch VGr, 8. Juli 2020,

VB.2018.00760, E. 1.5).

1.7

Verfolgung von Drittinteressen

Unter Hinweis auf die von Amtes wegen vorzunehmende

Prüfung der Sachurteilsvoraussetzungen weist die Beschwerdegegnerin 2

darauf hin, dass die Beschwerdeführer im Zusammenhang mit den Gerichtsgebühren

geltend gemacht hätten, dass sie keine Eigeninteressen verfolgen würden.

Die inneren Beweggründe für eine Beschwerde haben

in der Regel keinen Einfluss auf die Frage der Legitimation, muss doch zwischen

den Beweggründen und dem geltend gemachten Interesse kein Zusammenhang

bestehen. Eine Grenze bildet jedoch die zweckwidrige bzw. rechtsmissbräuchliche

Erhebung eines Rechtsmittels. Aufgrund des verfassungsrechtlich garantierten

Rechtsverweigerungsverbots sowie der Rechtsweggarantie wird solches allerdings

nur mit grosser Zurückhaltung angenommen (VGr, 8. Juni 2017,

VB.2016.00566, E. 2.3; Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 21).

Vorliegend besteht kein Anlass, dem Beschwerdeführer 2 die – gemäss obigen

Ausführungen bestehende – Legitimation einzig deshalb abzusprechen, weil er als

inneren Beweggrund, nicht die Verfolgung von Eigeninteressen, sondern

"hohe Güter des öffentlichen Interesses und der Rechtspflege" angibt.

1.8

Unzulässigkeit der Feststellungsbegehren

Es ist nicht ersichtlich, welchen praktischen Nutzen den

Beschwerdeführern die mit den Beschwerdeanträgen 3–5 verlangten

Feststellungen bringen könnten, den sie nicht bereits durch eine Gutheissung

der mit Beschwerdeanträgen 1 und 2 verlangten Aufhebung des kantonalen

Gestaltungsplans und des vorinstanzlichen Entscheids erreichen würden. Da ein

Anspruch auf einen Feststellungsentscheid nur besteht, wenn der Antragsteller

sein Ziel nicht auch mit einem Leistungs- oder Gestaltungsurteil erreichen

könnte (vgl. VGr, 14. Mai 2020, VB.2019.00840, E. 3.2), ist auf

die drei Feststellungsbegehren nicht einzutreten. Dass die Nichtigkeit eines

Entscheids grundsätzlich jederzeit und unabhängig von einer Rechtsmittelfrist

geltend gemacht werden kann, wie die Beschwerdeführer vorbringen, ändert an der

genannten Voraussetzung nichts.

1.9

Da die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist

somit auf die Beschwerde, ausgenommen die Feststellungsbegehren, einzutreten.

2.

Weitere verfahrensrechtliche Fragen

2.1

Verfahrensgegenstand

Angesichts der ausufernden Ausführungen der

Beschwerdeführer zu zahlreichen Fragen im Zusammenhang mit der Raumplanung im

Bereich des Flugplatzes Dübendorf ist klarzustellen, was Gegenstand des

vorliegenden Verfahrens ist.

Der Streitgegenstand wird im Rechtsmittelverfahren durch

zwei Elemente bestimmt: einerseits durch den Gegenstand der angefochtenen

Anordnung und andererseits durch die Parteibegehren. Zum einen kann nur

Gegenstand des Rekursverfahrens sein, was auch Gegenstand der

erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätten

sein sollen. Gegenstände, über welche die erste Instanz zu Recht nicht

entschieden hat, fallen nicht in den Kompetenzbereich der Rekursbehörden. Zum

anderen bestimmt sich der Streitgegenstand nach der im Rekursantrag verlangten

Rechtsfolge (BGE 136 II 457 E. 4.2; VGr, 11. Juli 2019,

VB.2018.00318, E. 1.3; Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a

N. 44 f.). Entsprechendes gilt für das Beschwerdeverfahren vor

Verwaltungsgericht.

Verfahrensgegenstand ist somit die Teilrevision

(Flugplatzrand Nord) der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung der Stadt

Dübendorf, welche die Umzonung des Flugplatzrandes von der Zone für öffentliche

Bauten Oe, Empfindlichkeitsstufe (ES) III, neu in eine Industrie- und

Gewerbezone, ES III, beinhaltet. Nicht Gegenstand des Verfahrens sind

namentlich der kantonale Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich"

sowie die Sachpläne Militär (SPM) sowie Infrastruktur der Luftfahrt (SIL).

2.2

Verfahrensvereinigung

Die Beschwerdeführer beantragen die Vereinigung des

vorliegenden Verfahrens mit dem Verfahren VB.2018.00760. Dieses wurde jedoch

vom Verwaltungsgericht mit Urteil vom 8. Juli 2020 abgeschlossen unter

Abweisung des auch dort gestellten Antrags auf Verfahrensvereinigung mit dem

vorliegenden Verfahren. Dieses Urteil wurde vom Kanton Zürich (Verfahrensnummer

1C_487/2020) und einer Drittperson (Verfahrensnummer 1C_489/2020) beim

Bundesgericht angefochten, wo die Verfahren zurzeit hängig sind. Eine

Verfahrensvereinigung vor Verwaltungsgericht ist somit nicht mehr möglich und

der diesbezügliche Verfahrensantrag als gegenstandslos zu betrachten.

2.3

Kognition des Verwaltungsgerichts

2.3.1

Das Verwaltungsgericht darf einen Nutzungsplan im

Beschwerdeverfahren, wenn es als zweite Rechtsmittelinstanz entscheidet (vgl. Art. 33

RPG; Heinz Aemisegger/Stephan Haag in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander

Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung,

Rechtsschutz und Verfahren, Zürich 2020, Art. 33 N. 14 und 83), nicht

auf Angemessenheit, sondern bloss auf Rechtsverletzungen einschliesslich

Ermessensmissbrauch, -überschreitung und -unterschreitung überprüfen (§ 50

in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG). Soweit der Beschwerdeführer 2

durch Verweis auf seine Rekursschriften die Unangemessenheit der kommunalen

Planungen rügen, ist darauf nicht einzugehen.

2.3.2

In Beschwerdeverfahren über die Festsetzung von

Nutzungsplänen ist das Verwaltungsgericht zur akzessorischen Überprüfung der

zugrunde liegenden Richtpläne befugt (§ 19 Abs. 2 PBG; BGE 143 II 276

E. 4.2; VGr, 2. März 2017, VB.2017.00038, E. 2.2.3;

Aemisegger/Haag, Art. 33 N. 58 und 90; Heinz Aemisegger,

Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Art. 34 N. 35;

Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 37).

2.4

Aktenbeizug

Sowohl die Beschwerdeführer als auch die Beschwerdegegnerin 2

beantragen den Beizug der Akten des Verfahrens VB.2018.00760 betreffend den

kantonalen Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich". Die Beschwerdegegnerin 2

begründet dies damit, dass im Gebiet der streitbetroffenen Planung inhaltlich

koordinierte, jedoch rechtlich unabhängige Verfahren der verschiedenen

Planungsträger (Bund, Kanton Zürich, Stadt Dübendorf) durchgeführt worden

seien. Im Zusammenhang damit seien diverse Planungsgrundlagen erarbeitet und

Gutachten eingeholt worden. Diese befänden sich in den Akten des Verfahrens

VB.2018.00760. Die Beschwerdeführer bezögen sich mit diversen Rügen auf die

entsprechenden Unterlagen, nachgerade die Fachgutachten.

Die Beschwerdegegnerin 2 weist weiter darauf hin,

dass ein eingescanntes Plandossier des kantonalen Gestaltungsplans

"Innovationspark Zürich" samt Umweltverträglichkeitsbericht (UVB)

sowie die ergangenen Fachgutachten als ÖREB-Dokument elektronisch für jedermann

frei zugänglich seien (http://oerebdocs.zh.ch/documents/2775). Damit erübrigt

sich der Beizug des Plandossiers, das sich derzeit beim Bundesgericht befindet.

Folgende Dokumente, auf welche sich die Verfahrensparteien beziehen, werden von

der vorgenannten Internetadresse heruntergeladen und ausgedruckt zu den Akten

des Verfahrens genommen:

-

Festsetzungsverfügung der Baudirektion

BDV 1881/16 vom 9. August 2017,

-

Situationsplan 1:1 000, festgesetzt am 9. August 2017 (Verkleinerung A3

ca. 1:3 000)

-

Vorschriften, festgesetzt am 9. August

2017.

-

Planungsbericht vom 30. November 2016

(Version 04)

-

Eidgenössische Kommission für Denkmalpflege

EKD, ZH Dübendorf, Militärflugplatz, Schutzwürdigkeit, Gutachten vom 3. März

2015.

-

Denkmalpflege-Kommission des Kantons Zürich,

Gutachten Nr. 35‑2014 vom 4. November 2014

-

Natur- und Heimatschutz-Kommission des

Kantons Zürich, Gutachten Nr. 07-2014, Gemeinde Dübendorf, Richtprojekt

und Kantonaler Gestaltungsplan, Nationaler Innovationspark, Hubstandort Zürich,

vom 5. Januar 2015

Der Beizug der übrigen Akten des obgenannten Plandossiers

sowie der gesamten übrigen Verfahrensakten aus VB.2018.00760 erscheint hingegen

für die Beurteilung des vorliegenden Streitgegenstands nicht erforderlich,

gehen doch die tatsächlichen Verhältnisse genügend aus den Akten des

vorliegenden Verfahrens unter Einschluss der vorgenannten Akten aus dem

Plandossier hervor. Rechtsschriften aus jenem Verfahren sind nicht beizuziehen,

da die Beschwerdeführer nur pauschal darauf verweisen und es nicht Sache des Gerichts

ist, in Akten anderer Verfahren nach Argumenten für den Standpunkt einer Partei

zu forschen. Dies umso weniger, als die Beschwerdeführer im vorliegenden

Verfahren mehrmals und sehr ausführlich Stellung genommen haben.

2.5

Augenschein

Die Beschwerdeführer beanstanden, dass das

Baurekursgericht keinen Augenschein durchgeführt hat, und sie beantragen die

Durchführung eines Augenscheins im Verfahren vor Verwaltungsgericht. Der

Entscheid darüber, ob ein Augenschein angeordnet wird, steht im pflichtgemässen

Ermessen der anordnenden Behörde. Eine dahin gehende Pflicht besteht nur, wenn

die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können

(BGr, 23. Dezember 2019, 1C_582/2018, E. 2.4; BGr, 1. Dezember

2017, 1C_479/2017, E. 4.2; Anja Martina Binder, Verwaltungsrechtspflege

des Kantons Zürich, Zürich 2021, Rz. 312; Plüss, § 7 N. 42).

Die entscheidrelevante Sachlage ist in den Akten

ausführlich dokumentiert. Ein Augenschein des Baurekursgerichts hätte über die

aktenkundigen Verhält­nisse hinaus keine wesentlichen neuen Erkenntnisse

geliefert. Aus dem gleichen Grund erübrigt sich ein Augenschein durch das

Verwaltungsgericht.

2.6

Verweis auf Eingaben im Verfahren VB.2018.00760

Der Beschwerdeführer 2 verweist auf seine

Stellungnahme vom 3. März 2019 im Verfahren VB.2018.00760 und erklärt

diese "mitsamt den zugehörigen Akten als integrierender Bestandteil"

seiner Beschwerde. Während Verweise auf frühere Rechtsschriften im gleichen

Verfahren zulässig sind, wenn sie die Beschwerdeschrift für einzelne,

spezifische Punkte ergänzen und die Verweisung klar erkennen lässt, worauf sie

sich bezieht (Griffel, Kommentar VRG, § 23 N. 18), sind pauschale

Verweise wie der vorliegende unbeachtlich (BGr, 4. Juli 2002, 1P.148/2002,

E. 2.5.1; VGr, 16. Januar 2015, VB.2014.00570, E. 2; 8. August

2012, VB.2011.00800 E. 2.3; 6. Juni 2012, VB.2011.00614, E. 1.2;

Griffel, Kommentar VRG, § 23 N 18). Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, in

einer umfangreichen Eingabe, welche die Beschwerdeführer in einem anderen

Verfahren gemacht haben, nach Argumenten zu forschen, welche ihre Auffassung

stützen könnten. Entsprechend ist entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers 2

auch nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz entsprechende Verweise als

unzulässig und unbeachtlich betrachtet hat.

3.

Rekurslegitimation von A

3.1

Auf den von beiden Beschwerdeführern erhobenen Rekurs vom 10. Dezember

2018.

gegen die am 16. November 2018 publizierten Entscheide (Beschluss des

Gemeinderats Dübendorf vom 3. Juli 2017 über die Festsetzung der Teilrevisionen

der kommunalen Richtplanung Flugplatzrand Nord und der kommunalen

Nutzungsplanung Flugplatzrand Nord, angenommen in der vorerwähnten

Gemeindeabstimmung vom 26. November 2017; Genehmigungsverfügungen der

Baudirektion Kanton Zürich Nrn. 18-0728 und 17-1785 je vom 14. September

2018) trat das Baurekursgericht, wie erwähnt, mangels Legitimation nicht ein,

soweit er vom Beschwerdeführer 1 erhoben worden war (BRG, G.‑Nr. R3.2018.00193).

Es trat sodann auf den allein vom Beschwerdeführer 1 erhobenen Rekurs vom

18.

November 2018 (BRG, G.‑Nr. R3.2018.00185) gegen die

Verfügungen der Baudirektion des Kantons Zürich vom 14. September 2018

nicht ein.

Es erwog, nach den allgemeinen Legitimationsgrundsätzen

gemäss § 338a PBG sei der Beschwerdeführer 1 nicht legitimiert.

Dessen Liegenschaft an der C-Strasse 02 sei mit einer Distanz von rund 1 km

vom Perimeter der angefochtenen planungsrechtlichen Entscheide zu weit

entfernt, weshalb er nicht stärker betroffen sei als ein beliebiger Dritter.

Dazu verwies es auf BRGE III Nrn. 0145-0146/2018 vom 24. Oktober

2018, E. 3.2, welcher verschiedene Rekurse der Beschwerdeführer bezüglich

des kantonalen Gestaltungsplans Innovationspark Zürich zum Gegenstand hatte.

Es führte weiter aus, die betrieblichen Rahmenbedingungen

der zivilen Aviatik würden durch den eidgenössischen Sachplan Infrastruktur

Luftfahrt (SIL) geplant und koordiniert; die entsprechenden Festlegungen seien

damit nicht Gegenstand der angefochtenen Entscheide. Die (flugplatzfremde)

Bebauung des Planungsperimeters habe für sich keine relevanten Auswirkungen auf

den Flugbetrieb und damit auf die Belastung der Liegenschaft des Beschwerdeführers 1

(Kat.-Nr. 03). Auch ein individuelles konventionsrechtliches

Verbandsbeschwerderecht im Sinn von Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens

über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren

und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Konvention) sei

nicht gegeben. Der Rekurs sei sodann nicht für den Verein X oder den

Verein Y Flugplatz Dübendorf erhoben worden, und es sei auch nicht ersichtlich,

dass der Beschwerdeführer 1 zur prozessrechtlichen Vertretung dieser

Vereine befugt wäre. Auch seien diese Vereine selber nicht legitimiert.

Das Nichteintreten auf den ausschliesslich vom Beschwerdeführer 1

erhobenen Rekurs vom 18. November 2018 begründete das Baurekursgericht

zudem damit, dass der Beschwerdeführer 1 es im Rekursverfahren unterlassen

habe, seine besondere Betroffenheit gemäss § 338a PBG darzulegen.

3.2

Zu den Legitimationsvoraussetzungen ist zunächst auf die

vorstehenden E. 1.6.2 und 1.6.3 zu verweisen. Im Übrigen hat die

Vorinstanz die massgebenden Legitimationsvoraussetzungen in E. 2.4 ihres

Entscheids richtig wiedergegeben und dort auch zutreffend begründet, weshalb es

dem Beschwerdeführer 1 an der erforderlichen besonderen Betroffenheit bzw.

an einer hinreichend engen nachbarlichen Raumbeziehung fehlt und weshalb er

weder aus der Aarhus-Konvention noch aus seiner Vereins- bzw.

Vorstandsmitgliedschaft im Verein X und im Verein Y eine

Rekurslegitimation ableiten kann. Auf diese Ausführungen, insbesondere auch in

Bezug auf die Massgeblichkeit der Sachpläne des Bundes für die Luftfahrt und

die daraus resultierenden Immissionen, kann mit den nachfolgenden Ergänzungen

verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG; RB

2008.

Nr. 15; Plüss, § 70 N. 8; Griffel, Kommentar VRG, § 28

N. 5, Fn. 3).

3.3

Der Beschwerdeführer 1 macht im Wesentlichen geltend, die

angefochtenen Umzonungsvorlage würde die nutzungsplanerische Startvorlage für

die beabsichtigte Transformation des Areals des bestehenden Militärflugplatzes

Dübendorf mit 230 ha bilden und diese entscheidend beeinflussen bzw.

präjudizieren. Die laufenden Planungen auf dem Areal würden sich ergänzen und

bedingen. Wenn die bestehende Randbebauung mit ihren aviatischen Nutzungen in

der militärischen Zone für öffentliche Bauten und Anlagen verbleiben würde, so

wäre der Bedarf für die Neuerstellung einer zivilen Flugplatzanlage im Süden

des Militärflugplatzes nicht mehr gegeben. Die dadurch beeinflusste bauliche

Entwicklung des Innovationsparks und des Zivilflugplatzes erfolge nach aussen

und habe grossflächige Auswirkungen auch auf die Liegenschaft des Beschwerdeführers 1

u. a. durch die

dafür nötigen Strassenprojekte sowie durch das vermehrte Überfliegen seiner

Liegenschaft. Die geplante Zubetonierung von 150 ha Landwirtschaftszone

auf dem Militärflugplatz Dübendorf schmälere die Durchlüftungs- und

Abkühlungswirkung auf die umgebenden Baugebiete und auf die Liegenschaft des Beschwerdeführers 1.

3.4

Das nach § 338a Abs. 1 PBG für die Rekurslegitimation vorausgesetzte schutzwürdige Interesse des

Rekurrenten besteht in der Abwendung eines Nachteils bzw. in der Erlangung

eines Nutzens im Fall des erfolgreichen Rekurrierens. Dieser Nutzen kann

rechtlicher, tatsächlicher, wirtschaftlicher, ideeller oder anderer Natur sein.

Notwendig ist jedoch, dass er sich für die rekurrierende Person unmittelbar

durch die Korrektur der angefochtenen Anordnung ergibt (VGr, 21. Mai 2015;

VB.2013.00699, E. 2.2; Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 17, 78).

Der Beschwerdeführer 1 weist nicht nach und behauptet nicht einmal, dass

der Innovationspark und eine zivile Flugplatzanlage zwingende Folgen der

streitgegenständlichen Planungen sind und somit durch diese präjudiziert

würden. Vielmehr bilden diese Gegenstand separater Planungsverfahren, in denen

der Beschwerdeführer 1 seine Rechte wahren kann, sofern er die

diesbezüglichen Legitimationsvoraussetzungen erfüllt. So hat er, wie sich aus

den Beschwerdebeilagen 3 und 4 ergibt, je am 15. März 2019 dem Bundesamt

für Zivilluftfahrt eine Stellungnahme zum Entwurf des SIL-Objektblattes

Flugplatz Dübendorf vom 18. Januar 2019 und dem Generalsekretariat VBS

eine Stellungnahme zum Entwurf des SPM-Objektblattes Flugplatz Dübendorf

(Bundesbasis) vom 18. Januar 2019 eingereicht. Er legt nicht dar,

inwiefern er bzw. seine Liegenschaft durch Emissionen aus den erwähnten

Vorhaben betroffen wäre. Dass die streitgegenständlichen kommunalen Planungen

Elemente einer beabsichtigten Transformation des Areals des bestehenden

Militärflugplatzes Dübendorf sind, vermag unter den vorliegenden Umständen die

Legitimation des Beschwerdeführers 1 nicht zu begründen. Davon wäre nur

auszugehen, wenn sich aus dem Zusammen­wirken zwischen den weiteren Planungen

(etwa der Sachpläne des Bundes) und den streitgegenständlichen Teilrevisionen

der kommunalen Nutzungs- und Richtplanung mit Sicherheit oder zumindest grosser

Wahrscheinlichkeit zusätzliche Auswirkungen auf die Liegenschaft des Beschwerdeführers 1

ergäben, welche nach Art und Intensität die verlangte qualifizierte

Beeinträchtigung seiner Interessen bewirken würden (VGr, 8. Juli 2020,

VB.2018.00760, E. 2.1.2; vgl. auch VGr, 12. September 2019,

VB.2019.00162, E. 3.1). Solches ist vorliegend weder dargetan noch sonst

ersichtlich.

3.5

Auch dass der Beschwerdeführer 1 die Nichtigkeit verschiedener

Beschlüsse geltend macht, schafft keine besondere Beziehungsnähe zum

Streitgegenstand und kann deshalb seine Legitimation nicht begründen. Seine

Legitimation vermag er auch nicht daraus abzuleiten, dass das Minderheitsvotum

zum Entscheid des Baurekursgericht in einem anderen Verfahren die

Gerichtsgebühr mit Rücksicht auf die Rechtsweggarantie tiefer angesetzt hat.

Die Rechtsweggarantie wird durch die vorliegend infrage stehenden

Legitimationsvoraussetzungen jedenfalls nicht verletzt.

3.6

In Bezug auf die altrechtliche Gemeindebeschwerde hat das

Baurekursgericht auch die Legitimation des Beschwerdeführers 1 anerkannt

und ist darauf eingetreten, soweit sie ihm vom Bezirksrat zur Prüfung der

raumplanungsrechtlichen Festlegungen überwiesen worden war (vorn E. 1.5).

Eine weitergehende Legitimation auch für die beiden anderen Rekursverfahren

konnte der Beschwerdeführer 1 daraus nicht ableiten.

3.7

Die als Stimmrechtsrekurs bezeichnete Eingabe des Beschwerdeführers 1

vom 18. November 2018 haben sowohl der Bezirksrat mit rechtskräftig

gewordener Verfügung vom 4. Dezember 2018 als auch das Baurekursgericht im

Verfahren R3.2018.00185 aufgrund des Anfechtungsobjekts zu Recht als Rekurs

nach § 338a PBG qualifiziert, weshalb die Legitimation nach dieser

Bestimmung zu beurteilen ist (vgl. vorn E. 3.1) und die Stimmberechtigung

des Beschwerdeführers 1 zur Begründung seiner Legitimation nicht

ausreicht. Wie erwähnt erfüllt der Beschwerdeführer 1 die

Legitimationsvoraussetzungen nach § 338a PBG nicht. Daran ändern auch die

nicht substanziiert begründeten, ja leichtfertig vorgebrachten Vorwürfe des

Betrugs, der Urkundenfälschung, der Bereicherung und der Begünstigung nichts.

3.8

Der Beschwerdeführer 1 macht sodann geltend, aufgrund

völkerrechtlicher Verpflichtungen, namentlich der Aarhus-Konvention legitimiert

zu sein; es seien ihm auch Rechte auf den Zugang zu Informationen, die

Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten vorenthalten worden.

Das Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die

Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu

Gerichten in Umweltangelegenheiten vom 25. Juni 1998, in Kraft getreten

für die Schweiz am 1. Juni 2014 (Aarhus-Konvention, SR 0.814.07) regelt

den Anspruch auf Zugang zu Gerichten primär in Art. 9. Gemäss dessen Abs. 2

können die Vertragsparteien den Zugang zu einem Gericht davon abhängig machen,

dass die betreffende Person ein ausreichendes Interesse hat. Soweit es um die

Geltend­machung einer Verletzung von materiellem Umweltrecht bei einem Gericht

geht, verpflichtet Art. 9 Abs. 2 Unterabsatz 2 der Aarhus-Konvention

die Vertragsstaaten nicht dazu, jedermann im Sinn einer Popularbeschwerde

individuellen Rechtsschutz zu gewähren; vielmehr können die Vertragsstaaten den

Zugang zu einem Gericht alternativ beschränken auf (a) Mitglieder der

betroffenen Öffentlichkeit, die ein ausreichendes Interesse haben, oder

(b) – soweit dies in ihrem Verwaltungsprozessrecht vorgesehen ist –

auf jene Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit, die ein rechtlich geschütztes

Interesse geltend machen können (Astrid Epiney, Rechtsprechung des EuGH zur

Aarhus-Konvention und Implikationen für die Schweiz, AJP 2011, S. 1505 ff.,

1506; Nicolas Wisard, La participation en aménagement du territoire après la

Convention d’Aarhus – Quelques observations conceptuelles et d’expérience, in:

Michel Hottelier/Maya Hertig Randall/ Alexandre Flückiger (Hrsg.), Études en

l'honneur du Professeur Thierry Tanquerel, Entre droit constitutionnel et droit

administratif: questions autour du droit de l'action publique, Genf u. a. 2019, S. 323). Als "betroffene Öffentlichkeit" im Sinn von Art. 9 Abs. 2

der Aarhus-Konvention ist jene Öffentlichkeit zu verstehen, die von den

Vorhaben mehr als jedermann betroffen ist (Botschaft zur Genehmigung und

Umsetzung der Aarhus-Konvention und von deren Änderung vom 28. März 2012,

BBl 2012 4323, S. 4345). Somit führt auch die Aarhus-Konvention nicht

dazu, dass vorliegend die Anforderungen an das Berührtsein in eigenen

Interessen herabzusetzen wären (vgl. VGr, 8. Juli 2020, VB.2018.00760, E. 2.2;

BGE 146 I 145 E. 5.5).

Weiter macht der Beschwerdeführer 1 geltend, es seien

ihm auch Rechte des Informationszugangs und der Öffentlichkeitsbeteiligung

vorenthalten worden, welche unter dem Schutz der Aarhus-Konvention stünden.

Nachdem jedoch weder die Rekurs- noch die Beschwerdeanträge einen

Informationszugang zum Gegenstand haben, liegen solche Ansprüche jedenfalls

ausserhalb des Verfahrensgegenstands und vermögen deshalb die Legitimation des Beschwerdeführers 1

nicht zu begründen.

3.9

Anzufügen ist, dass die Teilrevision des kommunalen Richtplans

"Siedlung und Landschaft" mangels Grundeigentümerverbindlichkeit kein

zulässiges Anfechtungsobjekt eines Rekurses nach § 338a PBG (wie auch nach

§ 19 VRG) ist (Bosshart/Bertschi, § 19 N. 36), weshalb das

Baurekursgericht auch aus diesem Grund insofern nicht auf die Rekurse eintreten

durfte.

3.10

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Baurekursgericht zu

Recht auf den vom Beschwerdeführer 1 allein erhobenen Rekurs vom 18. November

2018.

(BRG, G.‑Nr. R3.2018.00185) gegen die Verfügungen der

Baudirektion des Kantons Zürich vom 14. September 2018 sowie mit Bezug auf

den Beschwerdeführer 1 auf den Rekurs vom 10. Dezember 2018 gegen die

am 16. November 2018 publizierten Entscheide nicht eingetreten ist.

4.

Rechtliches Gehör im Verfahren der Vorinstanz

4.1

Die Beschwerdeführer rügen sinngemäss, das Baurekursgericht habe

die beiden beim Bezirksrat eingereichten Rekurse nicht in allen Punkten

behandelt, indem es die Verletzung der Gemeindeautonomie und die Nichtigkeit

der Beschlüsse infolge Nichtigkeit des Festsetzungsbeschlusses des Kantonsrats,

Eingriffe in die Organisations- und Finanzautonomie (gebundene Ausgaben),

Verhinderung der Kaltluftzufuhr (Klimaverträglichkeit) etc. bei der

Sachverhaltsermittlung und der rechtlichen Würdigung ausser Acht gelassen habe.

4.2

Diese Rügen sind im Lichte des Anspruchs auf rechtliches Gehör

(Begründungspflicht) und der formellen Rechtsverweigerung

(Kognitionsunterschreitung) zu prüfen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör

gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999

(BV) verlangt, dass die Behörde die Vorbringen der Parteien tatsächlich hört,

prüft und bei der Entscheidfindung berücksichtigt. Die Begründung muss deshalb

zumindest kurz die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde

hat leiten lassen und auf die sie ihren Entscheid stützt. Dagegen wird nicht

verlangt, dass sich die Begründung mit allen Parteistandpunkten einlässlich

auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Es

genügt, wenn der Entscheid gegebenenfalls sachgerecht angefochten werden kann

(BGE 142 III 433 E. 4.3.2; 141 III 28 E. 3.2.4). Aus der Begründung

muss deshalb mittelbar oder unmittelbar ersichtlich sein, dass die Behörde

diese Vorbringen für nicht erheblich oder unrichtig gehalten hat (vgl. Plüss, § 10

N. 25).

Soweit die Eingabe vom 6. Dezember 2017 an den

Bezirksrat Uster als Rekurs in Stimmrechtssachen zu qualifizieren war, ist

dieser darauf zufolge Verspätung mit Präsidialverfügung vom 14. Dezember

2017.

nicht eingetreten. Das Verwaltungsgericht hat diesen Entscheid mit in

Rechtskraft erwachsenem Urteil vom 7. März 2018 (Geschäftsnummer

VB.2017.00847) bestätigt. Damit blieben nur noch die Rügen zu prüfen, die der

Gemeinde­beschwerde zugänglich sind. In Bezug auf diese Rügen ist der

Bezirksrat zu Recht davon ausgegangen, dass es sich bei den mit der

Gemeindebeschwerde angefochtenen Beschlüssen um raumplanungsrechtliche

Festlegungen handelt, weshalb das Baurekursgericht zu deren Behandlung

zuständig war. Er ist auf die Gemeindebeschwerde nicht eingetreten und hat

diese zur Behandlung der raumplanungsrechtlichen Rügen an das Baurekursgericht

überwiesen. Dieses hätte jedoch mangels eines zulässigen Anfechtungsobjekts für

raumplanungsrechtliche Rügen darauf nicht eintreten dürfen. Selbst wenn aber

eine Überweisung der gemeinderechtlichen Rügen stattgefunden hätte und das

Baurekursgericht diese hätte prüfen müssen, wäre es dieser Pflicht

vollumfänglich nachgekommen.

Denn der vorinstanzliche Entscheid ist in E. 7

ausführlich auf die Rüge betreffend die Verletzung der Gemeindeautonomie, die

Einschränkung des Entscheidungsspielraums der Stadt Dübendorf und die

Präjudizierung der Ortsplanung eingegangen und hat diese als unbegründet

beurteilt. Dies umfasst selbstredend auch die sich daraus ergebenden

finanziellen und organisatorischen Konsequenzen für die Stadt Dübendorf. In

diesem Zusammenhang ist das Baurekursgericht sodann auch auf das Verhältnis der

angefochtenen Beschlüsse zu den Vorgaben der kantonalen Richtplanung und zum

kantonalen Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich" eingegangen. Auf

die geltend gemachte Nichtigkeit der Beschlüsse ist die Vorinstanz in E. 2.3

und 5 eingegangen. Insgesamt hat sich das Baurekursgericht in seiner Begründung

mit den im Rekursverfahren R3.2018.00134 zu beurteilenden Rügen der Eingabe vom

6.

Dezember 2017 in genügender Weise auseinandergesetzt. Nachdem das

Baurekursgericht zudem im Rekursverfahren G.-Nr. R3.2018.00185 auf die als

"Stimmrechtsrekurs" bezeichneten Eingabe des Beschwerdeführers 1

vom 18. November 2018 gegen die am 16. November 2018 publizierten

Entscheide zu Recht nicht eingetreten ist, musste es auf die darin erhobenen

Rügen nicht näher eingehen. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt somit

insofern nicht vor.

4.3

Auch in Bezug auf den Rekurs vom 10. Dezember 2018

(Geschäftsnummer R3.2018.00193) machen die Beschwerdeführer geltend, das

Baurekursgericht sei auf verschiedene ihrer Rügen nicht eingegangen. So machen

sie geltend, die Erstellung und der Betrieb des neuen Flugplatzes im südlichen

Teil des Militärflugplatzes Dübendorf sowie die Erstellung und der Betrieb des

Innovationsparks Zürich im nördlichen Teil des Militärflugplatzes bedinge neue

Strassenverbindungen, die wiederum Immissionen zur Folge hätten; die geplante

Zubetonierung von 150 ha Landwirtschaftsgebiet schmälere die

Durchlüftungs- und Abkühlungswirkung auf die umgebenden Baugebiete und auf die

Liegenschaft des Beschwerdeführers 1 und widerspreche der Klimastrategie

des Bundesrats. Damit beziehen sie sich primär auf angebliche Folgen von

Planungen, die nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, sondern separater

Verfahren sind. Auf den Zusammenhang der vorliegend streitgegenständlichen

kommunalen Planungen mit den weiteren Planungen im fraglichen Gebiet ist das

Baurekursgericht in rechtsgenüglicher Weise eingegangen. Somit ist

festzuhalten, dass das Baurekursgericht die Rügen der Beschwerdeführer, soweit

auf diese einzutreten war, in rechtsgenüglicher Weise geprüft, seine Kognition

ausgeschöpft und seinen Entscheid in einer Weise begründet hat, die dem

Anspruch auf rechtliches Gehör genügt.

5.

Nichtigkeit der Teilrevision des kantonalen

Richtplans vom 29. Juni 2015

5.1

Die Beschwerdeführer machen geltend, der Beschluss des

Kantonsrats vom 29. Juni 2015 über die Teilrevision des kantonalen

Richtplans (Festsetzung) betreffend den Nationalen Innovationspark, Hubstandort

Dübendorf, sei nichtig.

5.2

Während die Beschwerdeführer im Rechtsmittelverfahren gegen die

kommunale Richt- und Nutzungsplanungsrevision keinen selbständigen Anspruch auf

eine Feststellung der Nichtigkeit eines kantonalen Richtplaneintrags haben,

wäre die Nichtigkeit seitens der Gerichte zu beachten, wenn sie als Vorfrage

für den Ausgang des Rechtsmittelverfahrens ausschlaggebend wäre. Nichtigkeit,

d. h. absolute

Unwirksamkeit eines staatlichen Akts, wird nur angenommen, wenn der ihm

anhaftende Mangel besonders schwer wiegt, offensichtlich oder zumindest leicht

erkennbar ist und wenn zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der

Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Inhaltliche Mängel haben nur in

seltenen Ausnahmefällen die Nichtigkeit einer Verfügung zur Folge. Als

Nichtigkeitsgründe fallen hauptsächlich funktionelle und sachliche Unzuständigkeit

einer Behörde sowie schwerwiegende Verfahrensfehler in Betracht (BGE 132 II 21 E. 3.1).

Nachdem der Kantonsrat für die Festsetzung des Richtplaneintrags zweifellos

zuständig ist und der einzige geltend gemachte Mangel darin bestehen soll, dass

nicht restlos klar sei, was unter der im Richtplan erwähnten "bestehenden

Gebietsplanung" zu verstehen sei, besteht jedenfalls kein schwerwiegender

Mangel, der zu einer Nichtigkeit führen könnte, zumal der kantonale Richtplan

selber die wesentlichen Eckpunkte für den Nationalen Innovationspark,

Hubstandort Dübendorf, und dessen Erschliessung festlegt (Richtplantext,

Pt. 6.2.2 und Pt. 4.2.2 Nr. 49).

Zudem legen die Beschwerdeführer nicht dar, und ist es

auch aus den Akten nicht ersichtlich, inwiefern sich ohne diese Teilrevision

des kantonalen Richtplans eine Unzulässigkeit der angefochtenen kommunalen

Raumpläne ergeben würde. Bereits vor der Teilrevision des kantonalen Richtplans

vom 29. Juni 2015 lag das fragliche Gebiet im Siedlungsgebiet.

6.

Erschwerung der Rechtswahrung

Die Beschwerdeführer rügen, dass mit "dem

gestaffelten, zerstückelten und verschachtelten Vorgehen" nicht nur – wie

vom Baurekursgericht angenommen – in Bezug auf die akzessorische Überprüfung

der Richtplanung, sondern "in allen Verfahren" die Wahrung ihrer

Rechte erschwert werde. Tatsächlich bedingen grosse Projekte wie der

Innovationspark Zürich Planungsmassnahmen auf verschiedenen Stufen des

Gemeinwesens und mit verschiedenen Planungsinstrumenten, namentlich in der

Richt- und der Nutzungsplanung. Indes ist das Baurekursgericht nicht nur mit

Bezug auf die akzessorische Überprüfung der Richtplanung auf das Verhältnis

dieser Instrumente eingegangen, sondern hat die Zusammenhänge unter Einbezug

des kantonalen Gestaltungsplans, der Umweltverträglichkeitsprüfung und weiterer

Grundlagen erörtert. Gestützt darauf ist es zum Schluss gekommen, dass die

Rügen betreffend die Anwendung der planungsrechtlichen Instrumente, die

Mitwirkung, die Koordination und die Etappierung der Planung unbegründet seien.

Auf diese zutreffenden Ausführungen kann verwiesen werden. Die nicht substanziierte

Behauptung, dadurch würde die Rechtswahrung erschwert, vermag dieses Ergebnis

nicht in Zweifel zu ziehen, zumal die Beschwerdeführer nicht darlegen,

inwiefern dieses Vorgehen nicht den gesetzlichen Vorgaben entsprechen oder gar

zu diesem in Widerspruch stehen sollte.

7.

Nicht rechtsgenügliche Interessenabwägung

Die Beschwerdeführer rügen sodann, der Richtplanbeschluss beruhe

nicht auf einer rechtsgenüglichen umfassenden Interessenabwägung. Indes geht

namentlich aus dem Richtplantext selbst, aus dem Antrag des Regierungsrates vom

25.

Juni 2014, Nr. 5105 betreffend Beschluss des Kantonsrates über

die Teilrevision des kantonalen Richtplans (Kapitel 4.3 öffentlicher

Verkehr, Eintrag Linienführung Glattalbahn und Kapitel 6 öffentliche

Bauten und Anlagen, Einträge Gebietsplanung Nationaler Innovationspark,

Hubstandort Dübendorf und Heliport, Wangen-Brüttisellen), veröffentlicht im

Amtsblatt vom 11. Juli 2014, Meldungsnummer 00077815 sowie den weiteren

Unterlagen zur Teilrevision des Richtplans, namentlich dem Erläuterungsbericht

zu den Einwendungen, sowie aus dem Prüfungsbericht des Bundesamts für

Raumentwicklung ARE vom 15. August 2016 zuhanden des Eidgenössischen

Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK hervor, dass

der Kantonsrat seinen Entscheid auf der Grundlage einer umfassenden

Interessenabwägung getroffen hat. Die Beschwerdeführer benennen nicht konkret,

welche wesentlichen Interessen dabei übersehen worden wären. Soweit sie diese

Rüge ebenfalls an dem ihrer Ansicht nach "gestaffelten, zerstückelten und

verschachtelten Vorgehen" festmachen wollen, ist auf die vorangehende

Erwägung zu verweisen. Der Einwand der ungenügenden Koordination und

Interessenabwägung beim Beschluss über die Teilrevision des Richtplans ist

somit unberechtigt.

8.

Planabstimmung und Koordinationsgebot

8.1

Die Beschwerdeführer führen aus, dass in Bezug auf die

Transformation des ehemaligen Militärflugplatzes Dübendorf nach wie vor

unterschiedliche Meinungen zwischen dem Bund, dem Regierungsrat des Kantons

Zürich und den Standortgemeinden bestünden und leiten daraus eine ungenügende

Abstimmung "der laufenden Raumplanungen" im betreffenden Gebiet ab.

Dem ist entgegenzuhalten, dass die streit­gegenständlichen raumplanerischen

Beschlüsse mit dem kantonalen Richtplan vereinbar sind und wie aus dem

Erläuterungsbericht ersichtlich auch auf den kantonalen Gestaltungsplan und die

bestehende kommunale Bau- und Zonenordnung abgestimmt sind. Dass mit dem

kantonalen Gestaltungsplan nicht das gesamte gemäss Richtplan für einen

Innovationspark vorgesehene Gebiet erfasst wird, steht dem nicht entgegen. Die

Abstimmung auf den kantonalen Gestaltungsplan bedeutet andererseits nicht, dass

die kommunalen Planungen von diesem abhängig wären. Die Festsetzung des

kantonalen Gestaltungsplans wurde mit Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 8. Juli

2020.

aufgehoben; dieser Entscheid wurde vom Kanton Zürich und privaten

Beschwerdeführenden an das Bundesgericht weitergezogen, wo das Verfahren noch

hängig ist. Unabhängig von diesem kantonalen Gestaltungsplan stehen die

streitgegenständlichen Teilrevisionen der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung

im Einklang mit dem kantonalen Richtplan.

8.2

Die Einwände, welche die Beschwerdeführer gegen die übrigen

Teile der Transformation des Flughafengebiets vorbringen, vermögen die Umzonung

des im vorliegenden Verfahren betroffenen kleinen Perimeters, der innerhalb

einer Bauzone und im Siedlungsgebiet gemäss kantonalem Richtplan liegt, nicht infrage

zu stellen. Soweit die Beschwerdeführer rügen, der Grundsatz der Einheit der

Materie sei verletzt, begründen sie dies damit, dass die Stimmbürger nicht

darüber informiert worden seien, dass die relevanten Planungen nicht

aufeinander abgestimmt seien. Nach dem Gesagten geht dieser Einwand ins Leere.

Abgesehen davon würde dieser Einwand nicht den Grundsatz der Einheit der

Materie beschlagen, sondern die Information der Stimmberechtigten, was mit

Stimmrechtsrekurs zu rügen war, auf welchen gemäss rechtskräftigem Entscheid

nicht einzutreten war (vorn Sachverhalt I).

9.

Gemeindeautonomie und Präjudizierung der

Gesamtrevision der Ortsplanung

9.1

Die Rüge, der kantonale Richtplan oder der daraus abgeleitete

kantonale Gestaltungsplan verletze die Gemeindeautonomie, kann gegen die

Nichtgenehmigung einer kommunalen Richt- oder Nutzungsplanung vorgebracht

werden, wenn die Nichtgenehmigung mit dem Verstoss gegen den kantonalen

Richtplan oder den kantonalen Gestaltungsplan begründet ist. Die nämliche Rüge

ist jedoch nicht geeignet, die Rechtmässigkeit der vorliegenden kommunalen

Richt- und Nutzungsplanung infrage zu stellen, entspricht diese doch dem Willen

der Stadt Dübendorf, sodass von einer Missachtung des dieser zustehenden

Gestaltungsspielraums keine Rede sein kann. Dass sich die Stadt Dübendorf

hinter das eidgenössische und kantonale Ziel der Errichtung eines

Innovationsparks Zürich stellt und seine eigene Raumplanung in Übereinstimmung

mit den kantonalen Bestrebungen festlegt, ist weder rechtswidrig, noch

verstösst es gegen die Gemeindeautonomie. Vielmehr übt die Gemeinde ihre

Autonomie gerade durch die Festlegung dieser Raumpläne aus.

9.2

Der Beschwerdeführer 1 befürchtet, dass die Gesamtrevision

der Ortsplanung durch die "Zubetonierung einer Gebietsfläche von mehr als

150.

Hektaren", also die Transformation des Flughafengebiets insgesamt,

präjudiziert würde. Diese ist jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden

Verfahrens (vgl. E. 2.1). Die hier infrage stehende raumplanerische

Regelung der am Flugplatzrand bestehenden Randbebauung vermag die übrige Transformation

des Flughafengebiets entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers 1 nicht zu

präjudizieren und damit auch nicht die Totalrevision der Bau- und Zonenordnung (BZO).

Jene Einwände der Beschwerdeführer, die sich auf die Transformation des

Flughafengebiets insgesamt und die damit verbundenen Auswirkungen beziehen,

stehen den vorliegend streitigen Teilrevisionen der kommunalen Richt- bzw.

Nutzungsplanung nicht entgegen.

10.

Denkmalschutz

10.1

Denkmalschutzobjekte

Der Grossteil der zum Militärflugplatz Dübendorf

gehörenden Gebäude im Perimeter der vorliegend angefochtenen kommunalen Richt-

und Nutzungsplanung ist im Inventar der militärischen Hochbauten der Schweiz

(HOBIM), im Inventar der überkommunalen Schutzobjekte des Kantons Zürich und im

kommunalen Inventar der schützenswerten Kulturobjekte der Stadt Dübendorf

eingetragen. Die Schutzobjekte sind teils als von nationaler, regionaler oder

lokaler Bedeutung eingestuft. Das Flugplatzareal als Ganzes bzw. das Ensemble

der Gesamtheit der Gebäude sind hingegen nicht inventarisiert; das

Flugplatzareal ist weiter nicht im Bundesinventar der schützenswerten

Ortsbilder der Schweiz (ISOS) verzeichnet.

10.2

Vorliegende Gutachten zum Denkmalschutz

10.2.1

Im Hinblick auf den Entwurf des kantonalen Gestaltungsplans

und das Richtprojekt wurden Gutachten der Denkmalpflege-Kommission des Kantons

Zürich (KDK; Gutachten vom 4. November 2014), der Natur- und

Heimatschutz-Kommission des Kantons Zürich (NHK; Gutachten vom 5. Januar

2015) und der Eidgenössische Kommission für Denkmalpflege (EKD; Gutachten vom 3. März

2015) eingeholt. Insbesondere die Gutachten der KDK und der EKD befassen sich

mit der Schutzwürdigkeit der zum Militärflugplatz gehörigen Gebäude und damit,

inwieweit diese ungeschmälert zu erhalten oder anderweitig zu schonen sind.

10.2.2

Das Gutachten der KDK vom 4. November 2014 (im

Folgenden: Gutachten KDK) stellt fest, dass die Gebäude der

Flughafenrandbebauung einen weitgehend geschlossenen "Wall" bilden

und das Flughafenareal von den Überbauungen in der Nachbarschaft stark

abgrenzen. Es verlangt den Verzicht auf eine Öffnung dieses geschlossen

wirkenden, markanten Gebäuderiegels sowie die Beibehaltung der bestehenden

Qualitäten der vorhandenen städtebaulichen Struktur, die als kompakte

Randbebauung bedeutende raumdefinierende Qualitäten besitze und sich dem

äusseren, kaum strukturierten, zufälligen Siedlungsteppich entgegenstelle.

Weiter beschreibt es die einzelnen Gebäude und Anlagen und benennt den aus

denkmalpflegerischer Sicht erwünschten Schutzumfang (Gutachten KDK, S. 6 ff.).

10.2.3

Die EKD betrachtet in ihrem Gutachten vom 3. März

2015.

(im Folgenden: Gutachten EKD) im Gegensatz zu den bestehenden Inventaren

von Bund und Kanton auch die darin nicht genannten historischen Bauten und

Anlagen als unverzichtbare Teile des Ensembles. Die Bauten des

Militärflugplatzes Dübendorf bildeten keine zufällige Ansammlung von einzelnen

Schutzobjekten, über deren Schutzwürdigkeit je nach individueller Einstufung

und den aktuellen Nutzungsbedürfnissen fallweise entschieden werden könne; sie seien

vielmehr Teil eines Ganzen. Die Flugplatzanlage einschliesslich des typologisch

und funktionell dazugehörigen Flugfelds sei aufgrund ihrer

Entstehungsgeschichte als weiträumiger Anlagekomplex zu betrachten, der in der

Schweiz einzigartig sei. Die EKD attestiert dem Areal des Militärflugplatzes

Dübendorf insgesamt eine sehr hohe Schutzwürdigkeit von mindestens nationaler

Bedeutung. Diese sei durch den Eigenwert (Zeugniswert für seine

Entstehungsepoche, künstlerischer Wert und Erhaltungszustand), den historischen

Wert und den städtebaulichen Wert begründet. Das kulturhistorisch bedeutende

Ensemble sei ungeschmälert zu erhalten, was in diesem Fall bedeute, dass die

Gebäude nicht nur in ihrer Substanz, sondern auch in ihrer Wirkung und somit

der zugehörigen Umgebung, zu erhalten seien (Gutachten EKD, S. 11 f.,

Ziff. 6 und 7).

10.2.4

Das Gutachten der NHK vom 5. Januar 2015 (im

Folgenden: Gutachten NHK) beurteilt das damals vorliegende Richtprojekt sowie

den Entwurf vom 27. Oktober 2014 für den kantonalen Gestaltungsplan

hinsichtlich der Fragen, ob sich die vorgesehene Siedlungsstruktur angemessen

in das Stadtgefüge von Dübendorf einordne, ob die neuen Gebäudestrukturen

ausreichend Rücksicht auf die Schutzobjekte der Randbebauung nähmen und ob die

städtebauliche Figur einen landschaftsverträglichen Siedlungsrand bilde. Sie

beantragte unter anderem die Weiterentwicklung noch stärker in Bezug zur

Gewichtigkeit des Gesamtprojekts "Innovationspark" zu setzen, um eine

Voraussetzung für die angestrebte Ausstrahlung über die Landesgrenzen hinaus zu

schaffen. Das "Öffnen" des Flugplatz-/Innovationspark-Areals hin zum

bestehenden Siedlungsraum durch Teilabriss des "Götterbogens" sei zu

unterlassen. Die bestehende Randbebauung sei vollumfänglich zu erhalten:

Ersatzneubauten seien zu untersagen, weil es bei diesen Elementen nur um

Umnutzung bestehender Qualitäten zugunsten des neuen Innovationsparks gehen

könne. Diesen Antrag begründete sie damit, dass die Randbebauung einerseits als

"ordnende und identitätsstiftende Raumstruktur zwischen Alt und Neu"

diene, andererseits als "Lebensader der Entwicklung des neu entstehenden

Innovationsparks" genutzt werden solle.

Weiter beantragte die NHK, dass die zwei unterschiedlichen

Siedlungs-Entitäten "Dübendorf" und "Innovationspark" nicht

künstlich verwischt, sondern entsprechend ihrer Typologie und ihrer Stärken

entwickelt werden sollten. Mit dem Innovationspark müsse eine eigene, neue

Identität geschaffen werden. Deshalb sei zu vermeiden, dass auf kommunaler

Planungsebene nur entlang der Wangenstrasse zwischen Bahnhof Dübendorf und

Flugplatz­areal eine übermässige Verdichtung entstehe. Die Glatttalbahn sei

nicht durch den Innovationspark, sondern über die Wangenstrasse Richtung

Nordosten zu führen. Im Innern des Innovationsparks solle vielmehr eine

kreativere und kommunikationsfördernde Form von Mobilität zur Entfaltung

kommen. Der zentrale Platz im Innern des Innovationsparks, der im Richtprojekt

noch zu undefiniert wirke, sei im Sinn einer urbanen Drehscheibe zu

präzisieren. Die Idee eines sorgfältig und subtil gestuften Siedlungsrandes

entlang des "Parkways" sei gemäss den Entwürfen der

Landschaftsarchitekturfirma D weiterzuverfolgen. Dabei sei die Stärkung der

Grundidee eines den Park umrahmenden Gehölzsaums zu prüfen.

Der Gestaltungsplan und dessen Bestimmungen seien unter

Berücksichtigung der Anträge anzupassen. Der kantonale Richtplan sei so zu

modifizieren, dass eine Streckenführung der Glatttalbahn am Innovationspark

entlang, auf der Wangenstrasse, möglich werde.

10.3

Antrag auf Einholung weiterer Gutachten

10.3.1

Der Beschwerdeführer 2 beantragt, es seien

"die verlangten Gutachten der ENHK/BAFU, der EKD/BAK) und des ARE-CH

einzuholen". Er begründet dies damit, dass sich aus dem Gutachten der EKD

ergebe, dass das Vorhaben des Innovationsparks nicht denkmalschutzverträglich

realisiert werden könne.

10.3.2

10.3.2.1

Die denkmalpflegerischen Feststellungen und

Erkenntnisse der genannten Gutachten wurden im Rahmen der

streitgegenständlichen Richt- und Nutzungsplanung nicht infrage gestellt,

sondern in die planerischen Überlegungen und Interessenabwägungen einbezogen.

Diesbezüglich verweist der Erläuternde Bericht auf den kantonalen

Gestaltungsplan und den zugehörigen Planungsbericht, schliesst sich den dort

dargelegten Überlegungen an und kommt zum Schluss, dass mit den dort

vorgesehenen Massnahmen "den Anliegen der Denkmalpflege und des Natur- und

Heimatschutzes bereits grösstmöglich Rechnung getragen" worden sei. Der

Planungsbericht zum kantonalen Gestaltungsplan geht ebenfalls von den

Feststellungen in den erwähnten Gutachten aus und erörtert die gestützt darauf

vorgenommenen planerischen Interessenabwägungen und Anpassungen des kantonalen

Gestaltungsplans (Planungsbericht vom 30. November 2016 zum kantonalen

Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich". Auch von den Verfahrensparteien

im vorliegenden Beschwerdeverfahren werden die Feststellungen der genannten

Gutachten nicht bestritten und die Vorinstanz ist ebenfalls von diesen

ausgegangen. Von den in den genannten Gutachten getroffenen Feststellungen über

die Schutzwürdigkeit der Bauten im streitgegenständlichen Planungsperimeter und

die dafür aus Sicht des Denkmalschutzes angezeigten Massnahmen ist somit

auszugehen, womit kein Anlass besteht, diesbezüglich ein weiteres Gutachten zur

Beurteilung der Schutzwürdigkeit der Denkmalschutzobjekte und der zu ihrem

Schutz wünschbaren Massnahmen einzuholen.

10.3.2.2

Das Gutachten EKD hat sich auch zur Erschliessung des

Gestaltungsplangebiets geäussert. Das Gutachten der KDK nahm zur

Schutzwürdigkeit der Gesamtanlage Stellung und die NHK hat in ihrem Gutachten

die Einordnung von Bauten und Anlagen im Gestaltungsplangebiet und den

Ortsbildschutz abgehandelt. Zu den Fragen, die im Rekurs aufgeworfen werden,

liegen somit umfassende Gutachten verschiedener Fachkommissionen des Bundes und

des Kantons Zürich vor. Somit besteht auch kein Bedarf, für zusätzliche Aspekte

eine ergänzende Begutachtung durch die ENHK einzuholen.

10.3.3

10.3.3.1

Die ENHK und die EKD sind gemäss Art. 23 Abs. 4

der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz (NHV)

die beratenden Fachkommissionen des Bundes für Angelegenheiten des

Naturschutzes, des Heimatschutzes und der Denkmalpflege. Sie begutachten

entsprechende Fragen zuhanden der Behörden des Bundes und der Kantone (Art. 25

Abs. 1 lit. d und e NHV). Bei der Begutachtung durch die ENHK steht

in der Regel die Frage im Zentrum, ob ein Vorhaben zu einer Beeinträchtigung

eines Schutzobjekts von nationaler Bedeutung führt. National bedeutsame Objekte

werden gemäss Art 5 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den

Natur- und Heimatschutz (NHG) in Inventaren des Bundes verzeichnet.

Bundesinventare im Sinn dieser Bestimmung bestehen über die schützenswerten

Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS), die Landschaften und

Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) und die historischen Verkehrswege

der Schweiz (IVS). Eine Pflicht zur Veranlassung einer Begutachtung durch die

ENHK oder die EKD besteht für die Kantone und Gemeinden bei der Erfüllung von

Bundesaufgaben nach Massgabe von Art. 7 Abs. 2 NHG, also wenn die

erhebliche Beeinträchtigung eines im ISOS verzeichneten Schutzobjekts möglich

ist oder wenn sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen stellen (vgl.

BGE 145 II 176 E. 3.3). Welche der beiden Kommissionen das Gutachten

erstellen soll, ist im Einzelfall aufgrund der zu beurteilenden Sachfragen zu

bestimmen (Jörg Leimbacher, in: Peter M. Keller/Jean-Baptiste

Zufferey/Karl-Ludwig Fahrländer [Hrsg.], Kommentar NHG / Commentaire LPN, 2. A.,

Zürich 2019 [Kom­men­tar NHG], Art. 7 Rz. 9).

10.3.3.2

Zwar ist ein grosser Teil der Gebäude, die zum

Militärflugplatz Dübendorf gehören, im HOBIM und zudem in den Inventaren der

Denkmalschutzobjekte von überkommunaler Bedeutung des Kantons Zürich und der

schützenswerten Kulturobjekte der Stadt Dübendorf verzeichnet. Unbestrittenermassen

sind aber weder Bauten im Perimeter der streitgegenständlichen kommunalen

Planungen noch der Flugplatz Dübendorf insgesamt im ISOS (oder in den anderen

Bundesinventaren nach Art. 5 NHG) als Schutzobjekte von nationaler

Bedeutung verzeichnet. Zudem gilt die Nutzungsplanung, solange es nicht um eine

Neueinzonung geht, grundsätzlich nicht als Bundesaufgabe (Eloi Jeannerat/Pierre

Moor, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 17 N. 22;

Jean-Baptiste Zufferey, Kommentar NHG, Art. 2 Rz. 29 ff.).

Demzufolge besteht vorliegend keine Pflicht gemäss Art. 7 Abs. 2 NHG

zur Begutachtung der Schutzwürdigkeit der inventarisierten Bauten und Anlagen

durch die EKD oder die ENHK.

10.3.3.3

Dass das Bundesamt für Kultur BAK in dem vom Beschwerdeführer 2

vorgelegten Schreiben vom 24. April 2019 ausführt, dass der Flugplatz

Dübendorf aufgrund der "durch den Bundesrat bereits beschlossenen

Höhergewichtung der Umnutzung zum Innovationspark von nationalem

Interesse" nicht ins ISOS aufgenommen wurde, ändert daran nichts. Der

besondere Schutz, den Art. 6 NHG den in den Bundesinventaren verzeichneten

Objekten zuteilwerden lässt, greift mangels Eintrag in eines dieser Inventare

vorliegend nicht (Art. 5, 6 sowie 7 Abs. 2 NHG; Leimbacher, Art. 5

Rz. 1, Art. 6 Rz. 3 f.; Anne-Christine Favre, Kommentar

NHG, Art. 3 N. 4; Pierre Tschannen, Praxiskommentar RPG: Richt- und

Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich etc. 2019, Art. 6 N. 36;

vgl. BGE 124 II 146 E. 6). Das Schreiben des BAK vom 24. April 2019

stellt auch die Rechtmässigkeit der von den kommunalen Organen vorgenommenen

planerischen Interessenabwägung (dazu nachfolgend E. 10.3.7) nicht infrage.

10.3.4

Von den Inventaren nach Art. 5 NHG zu

unterscheiden sind die übrigen Inventare des Bundes, die nicht auf Art. 5

NHG beruhen und, wie das HOBIM, als Arbeitsinstrument der Verwaltung dienen.

Damit ist das HOBIM ein behördeninternes Inventar, das der Anwendung von Art. 3

NHG und damit der Selbstbindung des Bundes dient und dem keine dem ISOS

entsprechende Wirkung zukommt. Bei Objekten des Heimat- und Denkmalschutzes,

die in einem nicht von Art. 5 NHG erfassten Inventar verzeichnet sind,

besteht die vorgenannte Pflicht zur Begutachtung durch die ENHK oder die EKD

nicht (Leimbacher, Art. 7 Rz. 3). Die ENHK und die EKD können jedoch

gemäss Art. 8 NHG in wichtigen Fällen von sich aus ein Gutachten über die

Schonung oder ungeschmälerte Erhaltung von Objekten abgeben, die nicht in einem

Inventar nach Art. 5 NHG verzeichnet sind (Leimbacher, Art. 7 Rz. 5).

Soweit es um die streitgegenständlichen kommunalen Planungen geht, kann sich

eine fakultative Begutachtung allenfalls auch auf Art. 17a NHG in

Verbindung mit Art. 25 Abs. 1 Bst. e NHV stützen (dazu

Leimbacher, Art. 17a Rz. 2 und 4 ff.). Ein entsprechendes

Gutachten liegt vor.

10.3.5

Dass die Begutachtung durch die EKD erfolgte und nicht

durch die ENHK bzw. nicht durch diese beiden Kommissionen gemeinsam, wie vom Beschwerdeführer 2

gefordert, ist einleuchtend und nicht zu beanstanden (vgl. BGE 138 II 23 E. 4.4).

Der Beschwerdeführer 2 begründet auch nicht, weshalb die Begutachtung

durch die EKD allein nicht genügen sollte.

10.3.6

Werden für die Klärung der denkmalpflegerischen

Bedeutung von Schutzobjekten Fachgutachten einholt (§ 7 Abs. 1 VRG),

kommt diesen eine massgebliche Bedeutung zu. Das Gericht darf von einem solchen

Gutachten nicht ohne triftige Gründe abweichen, auch wenn der entscheidenden

Behörde eine freie Beweiswürdigung zusteht. Ein Grund zum Abweichen liegt

namentlich dann vor, wenn das Gutachten Irrtümer, Lücken oder Widersprüche

enthält oder wenn die Schlüssigkeit eines Gutachtens in wesentlichen Punkten

zweifelhaft erscheint (VGr, 23. Oktober 2019, VB.2019.00063, E. 3.4;

11.

August 2016, VB.2016.00012, E. 2.3; BGE 136 II 539

E. 3.2; Plüss, § 7 N. 146 f.; Regina Kiener/Bernhard

Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. A., Zürich/St.

Gallen 2015, Rz. 775). Eine solche Bedeutung kommt dem Gutachten

namentlich für die ihm zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen (BGE 136 II 214 E. 5) bzw. für seine denkmalwissenschaftlichen Feststellungen und

Erkenntnisse zu. Ob ein wissenschaftlich als Denkmal erkanntes Objekt auch

unter Schutz zu stellen ist und welche konkreten Massnahmen zu treffen sind,

ist eine über das Gutachten hinausgehende Rechtsfrage, über die unter Berücksichtigung

weiterer öffentlicher Interessen und Gesichtspunkte zu entscheiden ist (vgl.

Dominik Bachmann, Denkmalgutachten, PBG 2017/3, S. 5 ff., 16). Es

besteht also keine uneingeschränkte Pflicht, die in den Gutachten

festgestellten denkmalpflegerischen Werte umfassend zu schützen. Im Rahmen der

kommunalen Richt- und Nutzungsplanung haben die zuständigen Organe der Gemeinde

eine entsprechende planerische Interessenabwägung vorzunehmen (Art. 3 RPG;

vgl. VGr, 3. Juni 2020, VB.2019.00781, E. 4.4; 14. Mai 2020,

VB.2018.00500, E. 8.1; 17. Januar 2019, VB.2018.00103, E. 7.1;

Pierre Tschannen, Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung,

Interessenabwägung, Art. 3 N. 5 f.; Jeannerat/Moor,

Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 17 N. 7).

10.3.7

Der Erläuternde Bericht führt aus, dass den sich aus

der Schutzwürdigkeit der Gesamtanlage und den einzelnen Bauten ergebenden

Anforderungen bereits im Rahmen der Erarbeitung des kantonalen Gestaltungsplans

und der Weiterentwicklung des Richtprojekts bestmöglich Rechnung getragen

worden sei. Diesbezüglich wird auf den Planungsbericht zum kantonalen

Gestaltungsplan verwiesen. Aus diesem ist ersichtlich, dass das Richtprojekt

nach der öffentlichen Auflage gestützt auf die vorliegenden Inventare, die

eingeholten Gutachten sowie die Rückmeldungen aus der kantonalen Vorprüfung und

der öffentlichen Auflage unter engem Einbezug der kantonalen Denkmalpflege

überarbeitet wurde. Dem Planungsbericht ist weiter zu entnehmen, dass die

kantonale Denkmalpflege gestützt auf die bestehenden Inventare und die

eingeholten Gutachten zum Schluss gekommen ist, dass das überarbeitete

Richtprojekt und der überarbeitete kantonale Gestaltungsplan die ungeschmälerte

Erhaltung der schützenswerten Bauten und ihrer Nahbereiche sicherzustellen

vermögen. Das überarbeitete Richtprojekt trage den Interessen im Bereich Natur-

und Heimatschutz bestmöglich Rechnung. Die Randbebauung komme nun deutlich

besser zur Geltung und auch mit der erheblichen Vergrösserung der Freiflächen

werde dem Charakter des bisherigen Flugfeldes entsprochen. Dies scheint der Beschwerdeführer 2

zu übersehen, da er seine denkmalpflegerischen Rügen unter Berufung auf das

Gutachten der EKD vom 3. März 2015 begründet, ohne auf die in der Folge

vorgenommene Überarbeitung des kantonalen Gestaltungsplans, welche auch in den

streitgegenständlichen kommunalen Planungen berücksichtigt wurde, einzugehen.

10.3.8

Demzufolge bestehen genügende denkmalwissenschaftliche

Grundlagen, um die Rechtmässigkeit der streitgegenständlichen raumplanerischen

Festlegungen zu prüfen. Dazu kommt, dass die denkmalpflegerischen Rügen von der

Vorinstanz als Fachgericht beurteilt wurden. Der Verfahrensantrag auf die

Einholung weiterer Gutachten ist somit abzuweisen.

10.4

Materielle denkmalschutzrechtliche Rügen

10.4.1

Der Beschwerdeführer 2 hat im Rekurs G-Nr. R3.2018.00193

gerügt, die angefochtene Teilrevision der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung

betreffe einerseits einzelne Denkmalschutzobjekte und andererseits einen

massgebenden Kernteil der aviatischen Gesamtanlage. Die Revision sei

unzweckmässig, weil sie keine planerischen Schutzmassnahmen treffe. Sie

verletze die Bestimmungen des NHG, welches für diesen Fall die ungeschmälerte

Erhaltung des Ensembles verlange, indem die Zonenvorschriften

"zerstörerische Bauten" von bis zu 40 m Höhe zuliessen und indem

die Realisierung der beabsichtigten Erschliessungsanlagen bedinge, dass ein

Teil des Kernbereiches der aviatischen Gesamtanlage zerstört werde.

10.4.2

Der angefochtene Entscheid hat sich in E. 8

eingehend mit diesen Rügen auseinandergesetzt. Auf diese zutreffenden

Erwägungen kann hier verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG). Was der Beschwerdeführer 2 in Ziff. 22 und 27.3 der Beschwerde

dagegen vorbringt, vermag an dieser Beurteilung nichts zu ändern. Dass der Bund

als Eigentümer der Flugplatzanlage der Selbstbindung nach NHG unterliegt und

diese nicht an den Kanton delegieren kann, stellt die Zuweisung des bisher der

Zone für öffentliche Bauten zugeteilten Perimeters zur Industrie- und

Gewerbezone Flugplatzrand IG4 nicht infrage. Wie die Vorinstanz festgehalten

hat, können die inventarisierten Bauten nicht ohne den Erlass entsprechender

Schutzentscheide abgebrochen oder verändert werden (§§ 203 ff. PBG).

10.4.3

Notwendigkeit

planerischer Schutzmassnahmen, insb. Kernzone

10.4.3.1

Nach § 50 Abs. 1 PBG umfassen Kernzonen

schutzwürdige Ortsbilder, wie Stadt- und Dorfkerne oder einzelne

Gebäudegruppen, die in ihrer Eigenart erhalten oder erweitert werden sollen.

Nach § 9 der Kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli

1977.

(KNHV) sind Schutzmassnahmen gemäss § 205 lit. b, c und d PBG

anzuordnen, wenn oder soweit planungsrechtliche Massnahmen und die

Bauvorschriften einen fachgerechten Schutz sowie Pflege und Unterhalt nicht

sicherstellen. Der Schutz inventarisierter Ortsbilder erfolgt gemäss § 205

lit. a und § 50 Abs. 1 PBG in Verbindung mit § 24 KNHV in

erster Linie durch die Festsetzung von Kern- oder Freihaltezonen und/oder mit

Hilfe von Gestaltungsplänen (VGr, 13. Juli 2017, AN.2016.00001/VB.2016.00133,

E. 2.4.2; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher

Planungs- und Baurecht, Band 1, 6. A., Wädenswil 2019, S. 285). Ein

solcher planerischer Schutz mittels einer Kernzone wäre auch vorliegend

denkbar, da es um den Schutz einer grösseren Gebäudegruppe geht, die als

Ensemble schutzwürdig ist (Gutachten EKD, S. 13, Gutachten KDK, S. 6).

Allerdings ist diese Gebäudegruppe gerade nicht als Ortsbild inventarisiert,

weder im ISOS noch im Inventar der

schutzwürdigen Ortsbilder von überkommunaler Bedeutung (KOBI). Zwar sind

diese Inventare nicht abschliessend (Art. 5 Abs. 2 der Verordnung vom

13.

November 2019 über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder

der Schweiz [VISOS]; § 8 KNHV) und ist die Schutzwürdigkeit der

Gebäudegruppe nicht umstritten. Doch ist es nach § 205 PBG und § 9 KNHV ebenfalls möglich, den Schutz durch andere Massnahmen sicherzustellen. Die

Festsetzung einer Kernzone scheint auch deshalb nicht rechtlich zwingend, weil

diese weder den Schutz der Bausubstanz noch ein eigentliches Abbruchverbot

ermöglicht, sodass zu diesem Zweck ohnehin eine formelle Unterschutzstellung

erforderlich ist (VGr, 4. März 2021, VB.2020.00618, E. 4.1; 14. Mai

2020, VB.2019.00813, E. 3.2; 27. Februar 2014, VB.2013.00662, E. 3.2;

Fritzsche et al., S. 286). Soweit der Schutz auch den Einbezug der Flächen

ausserhalb des Planungsperimeters erfordert, sind die entsprechenden Massnahmen

durch planerische und andere Massnahmen nach § 205 PBG auf dem

betreffenden Areal zu treffen, wie das der kantonale Gestaltungsplan getan hat.

10.4.3.2

Die Gemeinde Dübendorf hat auf die Festsetzung einer

Kernzone verzichtet, obwohl die bestehenden Bauten und Anlagen im

Planungsperimeter eine hohe Schutzwürdigkeit aufweisen. Sie begründete dies

damit, dass im Rahmen der Erarbeitung des kantonalen Gestaltungsplans und des

Richtprojekts den sich aus der Schutzwürdigkeit der Gesamt­anlage und den

einzelnen Bauten ergebenden Anforderungen bereits bestmöglich Rechnung getragen

worden sei (Erläuterungsbericht, S. 11, mit Verweis auf Kap. 3.7 des

Planungsberichts zum kantonalen Gestaltungsplan). Der überarbeitete kantonale

Gestaltungsplan vermöge die ungeschmälerte Erhaltung der schützenswerten Bauten

und ihrer Nahbereiche sicherzustellen (Erläuterungsbericht, S. 12 mit

Verweis auf Kap. 7.5.3 des Planungsberichts zum kantonalen Gestaltungsplan

mit Bezug auf die Zwischennutzungen).

10.4.3.3

Entsprechend hat auch der vorinstanzliche Entscheid

auf den Schutz durch den kantonalen Gestaltungsplan verwiesen. Dieser umfasst

das ganze Gebiet des Innovationsparks unter Einschluss des vorliegenden

Planungsperimeters und setzt den Schutz des Militärflugplatzes Dübendorf unter

Einschluss der Randbebauung in dem aus der planerischen Interessenabwägung

hervorgegangenen Mass um. Wie das Baurekursgericht als Fachgericht festgestellt

hat, trägt der kantonale Gestaltungsplan zum Schutz der bestehenden Strukturen

des Flugplatzes Dübendorf bei, indem er die zulässigen Baubereiche und

Gebäudehöhen (bzw. Gebäudedimensionen), die von dauerhafter Bebauung

freizuhaltenden Flächen (Rollwege, etc.) sowie die Dimensionierung der

Grünflächen verbindlich regelt und mit Blick auf die Schutzobjekte erhöhte

Anforderungen an die Gestaltung der Bebauung stellt.

10.4.3.4

Die vorliegende Revision der kommunalen Richt- und

Nutzungsplanung wurde zwar auf den kantonalen Gestaltungsplan abgestimmt, aber

rechtlich nicht von dessen Inkrafttreten abhängig gemacht. Nachdem das

Verwaltungsgericht den kantonalen Gestaltungsplan mit Urteil vom 8. Juli

2020, VB.2018.00760, aufgehoben hat und das Rechtsmittel gegen dieses Urteil

vor Bundesgericht hängig ist, ist dessen Inkrafttreten ungewiss.

10.4.3.5

Die Beschwerdegegnerin 2 weist darauf hin, dass

die streitbetroffene kommunale Rahmennutzungsplanung für den Flugplatzrand Nord

eine abschliessende Regelung betreffend die Ausnützung, Bauweise und Nutzweise

im betroffenen Gebiet enthalte. Im Bereich der Randbebauung des Flugplatzrandes

Nord finde sich bereits heute eine Startkonfiguration des Innovationsparks Zürich

mit dem sogenannten Pavillon sowie Nutzungen in den angrenzenden Gebäuden,

welche gestützt auf die kommunale Rahmennutzungsplanung bewilligt wurden. Der

kantonale Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich" verweise in Bezug

auf die Art der Nutzung und Gebäudemasse in den Baubereichen des Flugplatz­randes

auf die BZO der Stadt Dübendorf.

10.4.3.6

Im vorliegenden Planungsperimeter setzt der kantonale

Gestaltungsplan die Baubereiche M und N fest, die sich ebenso wie die in Art. 10

der Gestaltungsplanvorschriften vorgesehene Gesamtnutzfläche dieser Baubereiche

an den bestehenden Bauten orientieren. Art. 11 Abs. 4 der

Gestaltungsplanvorschriften lautet: "Die Veränderung von Schutzobjekten

sowie die Erstellung von Bauten in ihren Nahbereichen haben im dafür

vorgesehenen Verfahren mit der kantonalen Denkmalpflege zu erfolgen. Es ist auf

die Verträglichkeit baulicher Massnahmen mit den Schutzobjekten zu

achten." Damit wird die Anwendbarkeit von Bestimmungen erwähnt, die

ohnehin gelten (insb. §§ 203 ff. PBG). Weiter legt Art. 10 der

Gestaltungsplanvorschriften die Gesamtnutzfläche für die hier betroffenen

Baubereiche M und N inkl. Halle 1 gemeinsam im Sinn eines Plafonds

auf maximal 38'000 m2 fest. Gemäss Erläuterungsbericht, S. 9,

erfolgte die Festlegung der Gesamtnutzfläche anhand einer Abschätzung der

Bestandesbauten. Dabei sind die potenziellen Flächen durch das Einziehen von

zusätzlichen Zwischenböden bei heute entsprechend vorhandenen, sehr hohen

Geschosshöhen berücksichtigt worden. Auch für die vorliegend zu beurteilende

Änderung der Bauordnung wurde gemäss dem Erläuternden Bericht die maximal

zulässige Baumassenziffer und die maximale Gebäudehöhe aufgrund der

Bestandesbauten abgeschätzt. Somit ist davon auszugehen, dass der notwendige

Schutz der Denkmalschutzobjekte auch ohne den Gestaltungsplan im Rahmen der

vorliegenden Teilrevision der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung durch

Massnahmen nach § 205 lit. b–c PBG erreicht werden kann, zumal der

Bund Eigentümer dieser Fläche ist und der Selbstbindung nach Art. 3 NHG unterliegt.

Unter diesen Umständen führt die fehlende rechtliche Bindung an das

Inkrafttreten des kantonalen Gestaltungsplans nicht zur Rechtswidrigkeit der

angefochtenen Planungen. Es erscheint sodann als rechtlich vertretbar, den

Schutz der Denkmalschutzobjekte im Planungsperimeter nicht durch planerische

Massnahmen, sondern durch andere Massnahmen nach § 205 lit. b–d PBG

zu gewährleisten.

10.4.4

In Bezug auf die in diesem Zusammenhang erneut

vorgebrachten Rügen der fehlenden Abstimmung raumwirksamer Aufgaben kann auf

die vorstehenden Erwägungen sowie auf die Erwägungen der Vorinstanz zum

Denkmalschutz verwiesen werden. Inwiefern sich aus den völkerrechtlichen

Verpflichtungen aus der Aarhus-Konvention, der Davoser Erklärung sowie der

"neue Strategie Baukultur" eine Rechtswidrigkeit der

streitgegenständlichen Planungsmassnahmen ergeben sollte, wird nicht dargelegt

und ist nicht ersichtlich.

10.4.5

Inwiefern die als Novum geltend gemachte Tatsache,

dass der Beschwerdeführer 1 am 1. Juli 2019 unter dem Titel Eingabe

"The 7 Most Endangered 2020" eine Eingabe an Europanostra.org

gemacht hat, zu einer Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Planungen

führen oder eine solche begründen könnte, legt der Beschwerdeführer 2

ebenfalls nicht dar. Darauf ist nicht weiter einzugehen.

10.4.6

Gebäudehöhe des

Hochhauses

Mit den Rügen des Beschwerdeführers 2 in Bezug auf

die Maximalhöhe des Hochhauses hat sich die Vorinstanz auseinandergesetzt.

Soweit er in der Beschwerde an das Verwaltungsgericht bloss ausführt, dass den

"Ausführungen nicht gefolgt werden" könne und dass er an diesen Rügen

festhalte, "insbesondere auch, was die Schmälerung des Schutzobjektes Militärflugplatz

Dübendorf" betreffe, und sich nicht mit den Erwägungen des

vorinstanzlichen Entscheids auseinandersetzt, genügt er seiner

Begründungspflicht nicht. Auf diese Rüge ist daher nicht einzugehen.

11.

Weitere Rügen

11.1

Mit den Rügen des Beschwerdeführers 2 betreffend die

Erschliessung hat sich die Vorinstanz in E. 10 ihres Entscheids eingehend

auseinandergesetzt, und sie hat u. a. auch aufgezeigt, weshalb im Zeitpunkt der Änderung der

Nutzungsplanung keine Erschliessungs­planung vorliegen muss. Auch auf diese

zutreffenden Ausführungen kann verwiesen werden. Der Beschwerdeführer 2

begründet nicht konkret, weshalb die Erwägungen seiner Meinung nach

unzutreffend sein sollten bzw. weshalb eine korrekte Erschliessung nicht

möglich sein soll.

11.2

Auch in Bezug auf die Offenlegung des Chrebsschüsselibachs kann

auf die zutreffenden Ausführungen verwiesen werden. Es ist nicht ersichtlich,

inwiefern die vom Beschwerdeführer 2 unsubstanziiert geltend gemachten

anderen Verfahrensvorstellungen des Bundes der vorliegenden kommunalen Richt-

und Nutzungsplanung in Bezug auf die Offenlegung des Chrebsschüsselibachs

entgegenstehen sollten.

11.3

Die ebenfalls unsubstanziierten Einwände, die der Beschwerdeführer 2

gegen die Standortqualitäten und -voraussetzungen für den nationalen Innovationspark,

Hubstandort Dübendorf, vorbringt, vermögen jedenfalls keine

Rechtsfehlerhaftigkeit der vorliegenden kommunalen Planungen zu begründen,

zumal diese im Einklang mit dem kantonalen Richtplan stehen.

11.4

Mit den Rügen des Beschwerdeführers 2 betreffend die

künftige aviatische Nutzung des Militärflugplatzes hat sich der vorinstanzliche

Entscheid in E. 12 ausführlich befasst. Der Beschwerdeführer 2

begründet im Beschwerdeverfahren kaum, inwiefern diese Erwägungen unzutreffend

sein sollen. Er bringt einzig vor, der Regierungsrat habe in seiner

Stellungnahme zum SIL-Objektblatt die mangelnde Abstimmung mit den

langfristigen Planungen des Kantons betreffend den Innovationspark Zürich

moniert. Mit dem vom Beschwerdeführer 2 zitierten RRB 471/2019 vom 15. Mai

2019.

nimmt der Regierungsrat u. a.

zum Entwurf vom 18. Januar 2019 zum SIL-Objektblatt Dübendorf Stellung.

Wie sich aus diesem, dem Regierungsratsbeschluss und der Stellungnahme der Beschwerdegegnerin 2

ergibt, betrifft der vom Regierungsrat erhobene Einwand eine relativ kleine

Teilfläche des Perimeters des kantonalen Gestaltungsplans, die ausserhalb des

streitgegenständlichen kommunalen Planungsperimeters liegt. Der Entwurf zum

SIL-Objektblatt sieht vor, den Perimeter für die "Installation und den Schutz

von Elementen der Anflugbefeuerung" im Bereich des westlichen Pistenendes

zu erweitern. Diese Ausdehnung wird im Objektblattentwurf aber nicht als

"Festsetzung F", sondern als "Zwischenergebnis Z"

aufgeführt und an die Voraussetzung des Nachweises des tatsächlichen

Flächenbedarfs durch die Betreiberin geknüpft. Der Regierungsrat machte

geltend, dass diese Ausdehnung des Perimeters vorausgegangenen

Bundesratsbeschlüssen widerspreche, welche die verbindliche Grundlage bildeten

für den vom Kantonsrat festgesetzten und vom Bundesrat genehmigten kantonalen

Richtplan und den darauf abgestützten kantonalen Gestaltungsplan

Innovationspark. Die betroffene Fläche sei im Gestaltungsplan als öffentlicher

Freiraum ausgewiesen, der ein zentraler Bestandteil der Gesamtkonzeption des

Innovationsparks bilde und einen wichtigen Beitrag für die übergeordnete

Freiraumversorgung leiste. Deshalb verlangte der Regierungsrat den

abschliessenden Verzicht auf diese Ausdehnung des Flugplatzperimeters.

Inwiefern sich daraus eine Rechtswidrigkeit der kommunalen Planungen, welche

von dieser Ausdehnung des Flugplatzperimeters nicht direkt betroffen sind,

ergeben sollte, ist nicht ersichtlich. Im Übrigen haben diese Planungen gerade

einen Innovationspark zum Gegenstand, worauf sich die kommunale Planung

ebenfalls ausrichtet. Auch diese Rüge des Beschwerdeführers 2 ist

unbegründet.

11.5

Der Beschwerdeführer 2 rügt sodann, dass dem Souverän und

einer breiten Öffentlichkeit das Gutachten der EKD vorenthalten worden sei, da

dieses erst nach der Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplans durch die

Baudirektion am 9. August 2017 öffentlich zugänglich gemacht worden sei.

Dieser Umstand wird von keiner Seite infrage gestellt. Zu Recht ist die

Vorinstanz auf diese Rüge insoweit nicht eingetreten, als sie allenfalls Fragen

der politischen Willensbildung betrifft, denn die Eingabe der Beschwerdeführer

vom 6. Dezember 2017 war, soweit sie als Rekurs in Stimmrechtssachen zu

qualifizieren war, verspätet (vorn I.C). Wie die Vorinstanz ausgeführt hat,

verweist der Erläuternde Bericht auf den Planungsbericht zum kantonalen

Gestaltungsplan und auf die Gutachten der eidgenössischen und kantonalen

Denkmalpflege. Es ist somit davon auszugehen, dass das Gutachten der EKD den

mit der Planung betrauten Fachleuten bekannt und den Stimmberechtigten im

Zeitpunkt der Urnenabstimmung vom 26. November 2017 zugänglich war. Der Beschwerdeführer 2

dringt mit seiner Rüge, soweit sie nicht das Stimmrecht betrifft und damit in

diesem Verfahren nicht zulässig ist, somit nicht durch.

11.6

Weiter rügt der Beschwerdeführer 2 mit pauschalem Verweis

auf seine Ausführungen im Verfahren VB.2018.00760 das Fehlen der im Richtplan

vorausgesetzten Gebietsplanung. Wie erwähnt, sind pauschale Verweise des Beschwerdeführers 2

auf seine Ausführungen im Verfahren VB.2018.00760 nicht zulässig; weder war die

Vorinstanz noch ist das Verwaltungsgericht verpflichtet, darauf einzugehen

(vgl. vorn E. 2.6).

Immerhin kann dazu Folgendes festgehalten werden: Der

kantonale Richtplan verlangt, dass für Gebiete mit besonderem städtebaulichen

Potenzial, grossem Koordinations- und Handlungsbedarf und einer hohen Dichte an

öffentlichen Bauten und Anlagen von kantonalem Interesse, fachübergreifende

Gebietsplanungen (z. B.

im Sinn eines Masterplans) erarbeitet werden. Damit sollen Synergien genutzt

und die partnerschaftliche Zusammenarbeit gefördert werden. Für jede

Gebietsplanung sind ein geeignetes Verfahren und der zu betrachtende Perimeter

festzulegen. Dabei ist der sachgerechte Einbezug der Planungsträger aller

Stufen sowie massgeblicher Akteure wie Infrastrukturträger, Grundeigentümer-

und Investorenschaft sicherzustellen. Die gesetzlich geregelten Zuständigkeiten

von Bund, Kanton, Regionen und Gemeinden bleiben dabei gewahrt. Im Rahmen

solcher Gebietsplanungen sind folgende Aspekte aufzuzeigen: Flächenbedarf aller

Beteiligten, erforderliche Massnahmen zur Verkehrsbewältigung, gestalterische

Aufwertung des Gebiets, Struktur der Bebauung und erforderliche Massnahmen zur

Gewährleistung der Freiraumversorgung sowie weitere Umsetzungsschritte. Die

Ausarbeitung von Gebietsplanungen stützt sich auf fachspezifische Grundlagen im

Sinn von Art. 2 der Raumplanungsverordnung (Ziff. 6.1.1 Richtplantext).

Der Kanton erarbeitet in Zusammenarbeit mit den Gemeinden fachübergreifende

Gebietsplanungen. Er macht Aussagen über Entwicklungspotenziale, Auswirkungen

sowie den nötigen Koordinationsbedarf im jeweiligen Gebiet und legt die

entsprechenden Eckwerte im kantonalen Richtplan fest (Ziff. 6.1.3

Richtplantext).

Die Vorinstanz hat sich im angefochtenen Entscheid mit der

Rüge der angeblich fehlenden Gebietsplanung auseinandergesetzt und die

Verankerung der Gebietsplanung in der Richtplankarte und im Richtplantext

dargelegt. Auf diese zutreffenden Ausführungen kann hier verwiesen werden. Zu

ergänzen ist, dass vorliegend die Städtebauliche Studie Nationaler

Innovationspark Hubstandort Dübendorf vom August 2014 den Ausgangspunkt der

Gebietsplanung bildet. Diese Studie erging in Form eines Masterplans, der von

den beteiligten Akteuren getragen wird und auf einen langfristigen Zeithorizont

ausgerichtet ist (so auch Entscheid des Baurekursgerichts vom 24. Oktober

2018, G.-Nrn. R3.2017.00134 und R3.2017.00138, E. 11.3, S. 18).

Form und Verfahren der Gebietsplanung sind gesetzlich nicht näher geregelt. Was

der Beschwerdeführer 2 in der Beschwerde unter dem Titel der fehlenden

Gebietsplanung vorbringt, vermag die Revision der kommunalen Richt- und

Nutzungsplanung nicht infrage zu stellen.

11.7

Da die Raumplanung im Rahmen der vom Bund festgelegten

Grundsätze Sache der Kantone ist (Art. 75 Abs. 1 BV), bedarf es für

die vorliegenden Planungen keiner bundes­gesetzlicher Grundlagen, weshalb auf

die Rüge, dass die Voraussetzungen für einen Innovationspark gemäss dem

Bundesgesetz über die Förderung der Forschung und der Innovation (FIFG) vom 14. Dezember

2012.

nicht erfüllt seien, nicht einzugehen ist.

12.

Gerichtsgebühr der Vorinstanz und

Umtriebsentschädigung

12.1

Das angefochtene Urteil der Vorinstanz hat die Verfahrenskosten

auf Fr. 10'315.-, bestehend aus einer Gerichtsgebühr von Fr. 10'000.-

zuzüglich Zustellkosten von Fr. 315.- festgesetzt. Es hat diese dem Beschwerdeführer 1

zu 3/8 und dem Beschwerdeführer 2 zu 5/8 auferlegt, wobei dem Beschwerdeführer 1

die solidarische Haftung für die gesamten Verfahrenskosten und dem Beschwerdeführer 2

eine solidarische Haftung für 7/8 der Verfahrenskosten auferlegt wurde. Die

Kostenauferlegung begründete die Vorinstanz mit dem Mass des Unterliegens und

dem Nichteintreten auf den Rekurs des Beschwerdeführers 1 im Fall G.-Nr. R3.2018.00185

sowie dem teilweisen Nichteintreten im Verfahren G.‑Nr. R3.2018.00193.

In Bezug auf den Umfang der solidarischen Haftung des Beschwerdeführers 2

berücksichtigte das Baurekursgericht, dass dieser am Verfahren G.-Nr. R3.2018.00185

nicht beteiligt war. Für die Höhe der Gerichtsgebühr verwies sie auf § 338 Abs. 1 PBG und § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts

(GebV VGr), wonach die Gerichtsgebühr bei einem nicht bestimmbaren Streitwert

nach dem Zeitaufwand, der Schwierigkeit des Falls und nach dem tatsächlichen Streitinteresse

bemessen wird. Es begründete die Höhe mit dem tatsächlichen Streitinteresse, dem

Umstand, dass mehrere Rekursverfahren zu beurteilen waren, sowie dem Umfang

ihres Entscheids.

12.2

Die Beschwerdeführer bestreiten die Rechtsgrundlage bzw. die

Angemessenheit der ihnen auferlegten Gebühr. Die Kosten seien dem Staat zu

überbinden, weil "die verschiedenen Verfahren und deren Verschachtelung,

Zersplitterung und Staffelung (…) auf z. T. ungesetzmässiges Vorgehen der

Behörden und Amtsstellen zurückzuführen" seien, weil es in diesen

Verfahren um hohe Güter des öffentlichen Interesses und der Rechtspflege und um

den demokratischen Rechtsstaat gehe sowie weil die Beschwerdeführer keine

Eigeninteressen verfolgen würden. Es liege im Interesse des Staates, dass Verletzungen

des öffentlichen Rechts gerichtlich korrigiert würden. Zudem sei das

Einspracheverfahren gemäss BGE 143 II 467 in der Regel (ausser bei mutwilliger

Prozessführung) kostenlos.

12.3

Die Beschwerdegegnerinnen haben sich zur Höhe der

Verfahrenskosten vor Baurekursgericht und zu deren Auferlegung an die

Beschwerdeführer nicht geäussert.

12.4

Bei der als Stimmrechtsrekurs bezeichneten Eingabe des Beschwerdeführers 1

vom 18. November 2018 handelt es sich aufgrund des Anfechtungsobjekts um

einen Rekurs nach § 338a PBG (vorn E. 3.7), weshalb die für

Stimmrechtssachen vorgesehene Kostenlosigkeit (§ 13 Abs. 4 VRG) nicht

greift. Auch sonst begründen die erwähnten Rügen keine Ausnahme von der

Kostenpflicht. Wie die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat, sind im Rekursverfahren

gemäss § 13 Abs. 2 VRG die Verfahrenskosten in der Regel nach

Massgabe des Unterliegens aufzuerlegen. Vorliegend ist kein Grund ersichtlich,

hiervon abzuweichen. Weder ein ungesetzmässiges Vorgehen der Behörden noch

andere Gründe, die ein Abweichen vom Unterliegerprinzip rechtfertigen könnte,

liegen vor. Um ein Einspracheverfahren, das, wie der von den Beschwerdeführern

angeführte BGE 143 II 467 festhält, grundsätzlich kostenlos ist, handelt es

sich bei keinem der drei erhobenen Rekurse.

12.4.1

Die Vorinstanz hatte insgesamt drei Rekurse der

Beschwerdeführer zu beurteilen, in denen diese eine ausserordentlich grosse

Anzahl unterschiedlicher Rügen erhoben haben, was für deren Beurteilung einen

entsprechend hohen Aufwand zur Folge hatte. Die Bedeutung der Angelegenheit ist

erheblich. Die Gerichtsgebühr in der Höhe von Fr. 10'000.- scheint unter

diesen Umständen als gerechtfertigt. Die Beschwerde ist in diesem Punkt

abzuweisen.

12.4.2

Die Beschwerdeführer sind sodann der Auffassung, die

Vorinstanz hätte ihnen eine Umtriebsentschädigung zusprechen müssen. Eine

solche stand ihnen angesichts ihres vollständigen Unterliegens im Verfahren der

Vorinstanz nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Keiner der von ihnen

angeführten Gründe ändert daran etwas: Die geltend gemachte Irreführung und

Täuschung oder gar Urkundenfälschungen und Betrug sind in keiner Weise

ersichtlich. Auch dass verschiedene Planungsverfahren mit je unterschiedlichen

Schritten der Beschlussfassung vorliegend zusammenspielen, begründet keinen

Anspruch auf eine Umtriebsentschädigung. Auch wenn es zutreffen sollte, dass

die Rekursgegnerschaft nie das Gespräch mit den Beschwerdeführern gesucht

hätte, wäre auch dies kein Grund, der diesen eine Anspruch auf eine

Umtriebsentschädigung verleihen würde.

13.

Zusammenfassung und Kostenfolgen

Zusammenfassend ist die Beschwerde abzuweisen, soweit

darauf einzutreten ist. Nicht angezeigt war das Eintreten der Vorinstanz auf

die Gemeindebeschwerde beider Beschwerdeführer im Verfahren G.-Nr. R3.2018.00134

sowie auf den Rekurs des Beschwerdeführers 2 im Verfahren G.‑Nr. R3.2018.00193,

soweit mit dem Rekurs die Aufhebung der Verfügung der Baudirektion vor 14. September

2018.

sowie des Festsetzungsbeschlusses des Gemeinderates Dübendorf vom 3. Juli

2017.

betreffend die Teilrevision des kommunalen Richtplans "Siedlung und

Landschaft" beantragt wurde. Insofern hat die Abweisung der Beschwerde im Sinn

der Erwägungen zu erfolgen.

Bei diesem Ausgang unterliegen die Beschwerdeführer

vollständig. Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten den unterliegenden

Beschwerdeführern aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung

mit § 65a Abs. 1 VRG). Da in Bezug auf den Beschwerdeführer 1

die Prüfung des vorinstanzlichen Nichteintretensentscheids im Vordergrund

stand, während in Bezug auf den Beschwerdeführer 2 umfangreiche materielle

und verfahrensrechtliche Rügen zu prüfen waren, rechtfertigt es sich, die

Kosten zu ¼ dem Beschwerdeführer 1 und zu ¾ dem Beschwerdeführer 2

aufzuerlegen, wobei beide Beschwerdeführer aufgrund der gemeinsamen

Beschwerdeführung solidarisch für den Gesamtbetrag haften. Da sie nicht

obsiegen, ist den Beschwerdeführern keine Umtriebsentschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Die Beschwerdegegnerin 1

hat die Zusprechung einer Parteientschädigung beantragt. Im Verfahren vor

Verwaltungsgericht kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer

angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden.

Eine solche Entschädigung ist namentlich dann geschuldet, wenn die

rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger

Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines

Rechtsbeistandes rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Gemeinwesen besitzen in der Regel keinen Anspruch auf Parteientschädigung, denn

die Bearbeitung und Beantwortung von Rechtsmitteln wird zu ihren angestammten

amtlichen Aufgaben bzw. zur üblichen Amtstätigkeit gezählt, und der dafür

gebotene Behördenaufwand übersteigt vielfach jenen nicht wesentlich, der im

vorangehenden nichtstreitigen Verfahren ohnehin erbracht werden musste. Eine

Parteientschädigung zugunsten des Gemeinwesens aufgrund von § 17 Abs. 2 lit. a VRG erscheint jedoch dann als gerechtfertigt, wenn die Erhebung

oder Beantwortung des Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen Aufwand

verbunden war (VGr, 23. Januar 2020, VB.2019.00661, E. 2.2; vgl.

Plüss, § 17 N. 51 ff.). Der im vorliegenden Fall zu leistende

Aufwand erscheint nicht als aussergewöhnlich. Die Beantwortung von

Rechtsmitteln gehört zu den üblichen Aufgaben der Beschwerdegegnerin 1; es

musste denn auch keine Rechtsvertretung beigezogen werden. Demzufolge ist dem Beschwerdegegnerin 1

keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen, soweit darauf eingetreten

wird.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 390.-- Zustellkosten,

Fr. 8'390.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer 1 zu einem Viertel und dem Beschwerdeführer 2

zu drei Vierteln, je unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag

auferlegt.

4.

Es

werden keine Partei- und Umtriebsentschädigungen zugesprochen.

5.

Gegen dieses

Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …