Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00520

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2019.00520

Urteil

der 3.Kammer

vom 18. März 2021

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser,

Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

A, vertreten

durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Abteilung

Gesundheitsberufe und Bewilligungen,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Berufsausübungsverbot,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A,

Fachärztin für Allgemeine Innere Medizin, verfügt seit 1998 über eine

Berufsausübungsbewilligung als Ärztin für den Kanton Zürich. Seither führt sie

eine Praxis in der Stadt Zürich. Im November 1999 wurde ihr die Bewilligung zur

methadongestützten Behandlung heroinabhängiger Personen (Methadonbewilligung)

erteilt. Über eine Bewilligung, eine Privatapotheke zu führen, bzw. eine

Detailhandelsbewilligung verfügt A nicht. Ebenso wenig besitzt sie einen

ordentlichen Doktortitel, weshalb sie nicht zur Führung des Titels

"Dr. med." berechtigt ist.

B. Am

28. Mai 2014 führte die Kantonale Heilmittelkontrolle Zürich (KHZ) in

Begleitung zweier Polizisten der Stadtpolizei Zürich eine Inspektion der Praxis

von A durch, nachdem bei der Polizei Hinweise aus der Zürcher Drogenszene

eingegangen waren, dass A verschreibungspflichtige Arzneimittel verkaufe, und

von der KHZ aufgrund eines Auszugs aus der MESA-Datenbank (Meldesammlung für

kontrollierte Substanzen) festgestellt worden war, dass A von Januar bis Mai

2014 grosse Mengen des Arzneimittels Dormicum bezogen hatte. Mit Verfügung vom

16. Juni 2014 ordnete die KHZ die entschädigungslose Einziehung und

Vernichtung von Heilmitteln an, die sie am 28. Mai 2014 beschlagnahmt

hatte.

C. Im

Inspektionsbericht der KHZ vom 25. Juni 2014 wurden mehrere sogenannt

wesentliche und kritische Mängel festgestellt. Insbesondere habe A (zum

wiederholten Mal) eine Privatapotheke geführt und Arzneimittel abgegeben, ohne

im Besitz der dafür erforderlichen Detailhandelsbewilligung zu sein. Zudem habe

sie Dormicum in "Spitalpackungen" (100 Stück à 15 mg) in

Missachtung der medizinischen Sorgfaltspflicht an potenziell

betäubungsmittelabhängige Personen abgegeben und die Abgaben überdies nicht

dokumentiert. Weiter wurde bemängelt, dass die Buchführung zum Umgang mit

kontrollierten Substanzen des Verzeichnisses a (Betäubungsmittel) nicht

nachgeführt worden sei. Mit Schreiben vom 27. Juni 2014 teilte der

Kantonsärztliche Dienst (KAD) A mit, dass aufgrund der Mitteilung der KHZ der

Verdacht des sorgfaltswidrigen Umgangs mit Dormicum, insbesondere der

sorgfaltswidrigen Abgabe von Dormicum an potenziell betäubungsmittelabhängige

Patientinnen und Patienten, bestehe, und forderte sie auf, zur Behandlung der

Patientinnen und Patienten, die bei ihr Dormicum bezogen hätten, schriftlich

Stellung zu nehmen.

D. Am

3. Juli 2014 gingen beim KAD Kopien von zwei von der Stadtpolizei Zürich

erstellten und an die Staatsanwaltschaft Zürich-Limmat gerichteten

Polizeirapporten ein, in welchen die polizeilichen Feststellungen bei der

Kontrolle vom 28. Mai 2014 und weitere Ermittlungsergebnisse festgehalten

worden waren. A wurde darin im Wesentlichen vorgeworfen, gegen die

Betäubungsmittelgesetzgebung verstossen und akademische Titel missbraucht zu

haben.

E. A erhob

am 17. Juli 2014 bei der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich Rekurs

gegen die Verfügung der KHZ vom 16. Juni 2014 und beantragte im Wesentlichen

deren Aufhebung.

F. Mit

Schreiben vom 22. August 2014 und 2. September 2014 liess sich A

gegenüber der KHZ zum Bericht der Inspektion vom 28. Mai 2014 und zum

Vorwurf der nicht sorgfaltsgemässen Abgabe von Dormicum vernehmen. Daraufhin

teilte der KAD A mit Schreiben vom 11. September 2014 mit, dass er davon

Kenntnis genommen habe, dass sie seit Mai 2014 kein Dormicum mehr abgegeben

habe und zukünftig auf die Behandlung von Patientinnen und Patienten mit

Dormicumabhängigkeit oder Abhängigkeit von anderen Schlafmitteln verzichten

werde. Gleichzeitig wies er – wie schon zu früheren Zeitpunkten – darauf hin,

dass es A nicht erlaubt sei, sich "Dr. med." zu nennen, solange

sie keinen entsprechenden Titel habe.

G. Mit

Verfügung vom 27. Januar 2015 nahm die Gesundheitsdirektion vom – mit

Eingabe vom 7. Januar 2015 erklärten – Rückzug des Rekurses von A gegen

die Verfügung der KHZ vom 16. Juni 2014 Vormerk und schrieb das Verfahren

als dadurch erledigt ab.

H. Im

November 2015 erhielt der KAD auf eigene Nachfrage bei der KHZ hin Kenntnis vom

Umfang des von der Staatsanwaltschaft gegen A eröffneten Strafverfahrens. Der

zuständige Staatsanwalt informierte den KAD am 19. November 2015

telefonisch darüber, dass A insbesondere auch Handel mit Betäubungsmitteln

vorgeworfen werde und zahlreiche Patientendokumentationen wie auch mehrere

Computer beschlagnahmt worden seien, wobei das Verfahren aufgrund eines

Siegelungsgesuches blockiert und ein Entsiegelungsverfahren pendent sei.

I. Mit

Schreiben vom 16. Dezember 2015 teilte der KAD A mit, ein

aufsichtsrechtliches Vorgehen sei schon vor Abschluss des Strafverfahrens

angezeigt. Mit Eingaben vom 29. Februar 2016 und 11. Mai 2016 ersuchte

A unter Berufung auf die Selbstbelastungsfreiheit darum, ihr die angesetzte

Frist zur Stellungnahme bis zur rechtskräftigen Erledigung des Strafverfahrens

abzunehmen und mittels Zwischenverfügung über die von ihr beantragte Sistierung

des aufsichtsrechtlichen Verfahrens zu befinden. Nachdem zwischenzeitlich am

12. Juli 2016 eine weitere Praxisinspektion durchgeführt worden war, wies

der KAD mit Verfügung vom 6. September 2016 das Gesuch um Sistierung des

Aufsichtsverfahrens ab (Dispositivziffer I). Zudem erteilte der KAD A

disziplinarisch einen Verweis (Dispositivziffer IV) und entzog ihr

vorsorglich für die weitere Dauer des Verfahrens die Methadonbewilligung, unter

Ansetzung einer Übergangsfrist von 30 Tagen (Dispositivziffern II und

V). Ebenfalls vorsorglich für die weitere Dauer des Verfahrens verbot der KAD A

Suchtbehandlungen von betäubungsmittelabhängigen Patientinnen und Patienten mit

dem Betäubungsmittelgesetz unterstehenden Medikamenten

(Dispositivziffern III und V). Die Kosten der Verfügung in Höhe von

Fr. 500.- auferlegte der KAD A (Dispositivziffer VI). Dem Lauf der

Rekursfrist und einem allfälligen Rekurs gegen die Verfügung entzog er die

aufschiebende Wirkung (Dispositivziffer VIII). Der KAD begründete dies

damit, dass A grosse Mengen von Dormicum, Morphin HCl und Pethidin ohne

Bewilligung zur Führung einer ärztlichen Privatapotheke an Patientinnen und

Patienten abgegeben und betäubungsmittelabhängige Personen ohne Bewilligung

behandelt habe und die Behandlungen nicht lege artis erfolgt seien. Damit habe A

mehrfach gegen ihre beruflichen Sorgfaltspflichten verstossen.

J. Am

10. Oktober 2016 erhob A gegen die Verfügung vom 6. September 2016

Rekurs bei der Gesundheitsdirektion. Sie beantragte, mangels Unterzeichnung

durch den Kantonsarzt sei die Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung

festzustellen. Eventualiter seien die Dispositivziffern II bis V

aufzuheben. Subeventualiter sei die Verfügung aufzuheben und das Verfahren zur

Vornahme weiterer Abklärungen an den KAD zurückzuweisen. In

verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte A die Aufhebung von

Dispositivziffer I und die Sistierung des aufsichtsrechtlichen Verfahrens

sowie in Aufhebung von Dispositivziffer VIII die Wiederherstellung der

aufschiebenden Wirkung des Rekurses. Mit (Zwischen-)Verfügung vom

23. Dezember 2016 wies die Gesundheitsdirektion sowohl den Antrag auf

Feststellung der Nichtigkeit der Verfügung vom 6. September 2016 als auch

das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab. Die

Übergangsfrist gemäss Dispositivziffern II der angefochtenen Verfügung

verlängerte die Gesundheitsdirektion um 30 Tage. Sodann forderte sie den

KAD dazu auf, über den Stand des Strafverfahrens zu informieren, und setzte

diesem Frist zur Vernehmlassung an. Die Kosten der Zwischenverfügung würden mit

dem Endentscheid verlegt.

K. Am

17. Januar 2017 stellte der KAD der Gesundheitsdirektion den Strafbefehl

der Staatsanwaltschaft Zürich-Limmat vom 5. Januar 2017 in Sachen A

betreffend Widerhandlung gegen das Heilmittelgesetz etc. zu. Mit diesem

Strafbefehl wurde A wegen des fahrlässigen Vergehens gegen das Bundesgesetz

über Heilmittel und Medizinprodukte vom 15. Dezember 2000

(Heilmittelgesetz, HMG) im Sinn von Art. 86 Abs. 1 HMG in Verbindung

mit Art. 86 Abs. 3 HMG (Sorgfaltspflichtverletzung im Umgang mit

Heilmitteln), des fahrlässigen widerrechtlichen Umgangs mit Kontroll- und

Begleitpapieren im Sinn von Art. 21 Abs. 1 des Bundesgesetzes über

die Betäubungsmittel und die psychotropen Stoffe vom 3. Oktober 1951

(Betäubungsmittelgesetz, BetmG) in Verbindung mit Art. 21 Abs. 2 BetmG

(Verletzung der Buchführungspflicht) sowie der Übertretung von kantonalen

Vorschriften im Sinn von § 6 lit. b des Straf- und

Justizvollzugsgesetzes des Kantons Zürich vom 19. Juni 2006 (StJVG;

Missbrauch von akademischen Bezeichnungen und Titeln ["Dr. med."])

schuldig gesprochen und mit einer Geldstrafe von 120 Tagessätzen zu je

Fr. 2'000.- sowie mit einer Busse in der Höhe von Fr. 10'000.-

bestraft, unter Gewährung des bedingten Strafvollzugs bezüglich der Geldstrafe

und unter Ansetzung einer Probezeit von zwei Jahren. Der Strafbefehl blieb

unangefochten. Die Gesundheitsdirektion setzte A am 7. Februar 2017 Frist

an, um sich zu den Informationsschreiben des KAD zu äussern. A liess sich mit

Eingabe vom 28. März 2017 vernehmen und hielt an ihren mit Rekurseingabe

vom 10. Oktober 2016 gestellten Anträgen fest.

L. Kurz

zuvor hatte der KAD A mit undatiertem, am 20. Februar 2017 zugestelltem Schreiben

mitgeteilt, das Ergebnis des Strafverfahrens spreche gegen weitergehende

aufsichtsrechtliche Massnahmen oder gar die Anordnung des Entzugs der

Berufsausübungsbewilligung. Aufgrund der festgestellten Verletzungen der

Berufspflichten sei aber vorgesehen, den Entzug der Methadonbewilligung und das

Verbot von Suchtbehandlungen von betäubungsmittelabhängigen Patientinnen und

Patienten mit dem Betäubungsmittelgesetz unterstehenden Medikamenten aufrechtzuerhalten

bzw. definitiv anzuordnen. Mit Eingabe vom 28. März 2017 nahm A dazu

Stellung und beantragte, von einer solchen Anordnung sei abzusehen.

M. Mit

Verfügung vom 24. Mai 2017 ordnete die nunmehr anstelle des KAD zuständige

Abteilung Gesundheitsberufe & Bewilligungen (GEB) unter der Überschrift

"Definitive Anordnung eines teilweisen Tätigkeitsverbots" die

"Überführung" der mit Verfügung vom 8. September 2016 (recte:

6. September 2016) in den Dispositivziffern II und III angeordneten

vorsorglichen Massnahmen in eine definitive Massnahme an. Damit würden A die

Methadonbewilligung definitiv entzogen und Suchtbehandlungen von

betäubungsmittelabhängigen Patientinnen und Patienten mit dem

Betäubungsmittelgesetz unterstehenden Arzneimitteln definitiv verboten. Zudem

auferlegte die GEB A die Kosten der Verfügung in der Höhe von Fr. 300.-.

N. Gegen

die Verfügung vom 24. Mai 2017 erhob A mit Eingabe vom 29. Juni 2017

Rekurs bei der Gesundheitsdirektion und beantragte, die Anordnung des

teilweisen Entzugs der Tätigkeitsbewilligung sei aufzuheben, und ihr sei

weiterhin die Bewilligung zu erteilen, Suchtbehandlungen von

betäubungsmittelabhängigen Patientinnen und Patienten durchzuführen und dem

Betäubungsmittelgesetz unterstehende Medikamente abzugeben; unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten des Staats.

O. Mit

Verfügung vom 12. Juni 2019 vereinigte die Gesundheitsdirektion die beiden

Rekursverfahren (Dispositivziffer I) und wies den Rekurs gegen

Dispositivziffer II (vorsorglicher Entzug der Methadonbewilligung),

Dispositivziffer III (vorsorgliches Verbot von Suchtbehandlungen von

betäubungsmittelabhängigen Patientinnen und Patienten mit dem

Betäubungsmittelgesetz unterstehenden Arzneimitteln), Dispositivziffer IV

(Verweis) und Dispositivziffer VI (Kostenauflage) der Verfügung des KAD

vom 6. September 2016 ab (Dispositivziffer II). Ebenso wies sie den

Rekurs gegen Dispositivziffer I (definitiver Entzug der Methadonbewilligung

und definitives Verbot von Suchtbehandlungen von betäubungsmittelabhängigen

Patientinnen und Patienten mit dem Betäubungsmittelgesetz unterstehenden

Arzneimitteln) und Dispositivziffer II (Kostenauflage) der Verfügung der

GEB vom 24. Mai 2017 ab (Dispositivziffer III). Sodann wies die

Gesundheitsdirektion die GEB an, nach Eintritt der Rechtskraft der Verfügung

die Anordnung des in Dispositivziffer II bestätigten Verweises dem

Bundesamt für Gesundheit mitzuteilen sowie die in Dispositivziffer III

bestätigten Einschränkungen der Bewilligung im Medizinalberuferegister

einzutragen (Dispositivziffer IV). Die Verfahrenskosten auferlegte die

Gesundheitsdirektion A (Dispositivziffer V), eine Parteientschädigung

sprach sie nicht zu (Dispositivziffer VI). Dem Lauf der Beschwerdefrist

und einer allfälligen Beschwerde gegen die mit Dispositivziffer II

bestätigten vorsorglichen Massnahmen entzog sie die aufschiebende Wirkung

(Dispositivziffer VIII).

Erwägungen

II.

A. Am

19.

August 2019 gelangte A mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und

beantragte, die Dispositivziffern II und III der Verfügung der

Gesundheitsdirektion vom 12. Juni 2019 seien aufzuheben. Die

Gesundheitsdirektion sei sowohl anzuweisen, von einem definitiven Entzug der

Methadonbewilligung abzusehen und diese weiter zu verlängern, als auch von

einem vorsorglichen oder definitiven Verbot der Suchtbehandlungen von

betäubungsmittelabhängigen Patientinnen und Patienten mit dem

Betäubungsmittelgesetz unterstehenden Arzneimitteln abzusehen und die

Behandlung dieser Patientengruppe hinfort zu gestatten. Sodann sei in Aufhebung

von Dispositivziffer IV der Verfügung vom 12. Juni 2019 von den

jeweiligen Mitteilungen und von einem Verweis abzusehen. In Aufhebung der

Dispositivziffern V und VI der Verfügung vom 12. Juni 2019 seien

schliesslich die Kosten des Rekursverfahrens auf die Staatskasse zu nehmen und

ihr – A – für dasselbe Verfahren eine Parteientschädigung zuzusprechen. In

verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte A die Wiederherstellung der

aufschiebenden Wirkung der Beschwerde, soweit diese "überhaupt gültig

entzogen worden" sei. Jedenfalls sei der Gesundheitsdirektion und der GEG

zu verbieten, vor Abschluss des Beschwerdeverfahrens den definitiven Entzug der

Methadonbewilligung dem Bundesamt für Gesundheit mitzuteilen sowie die

Einschränkungen der Bewilligung im Medizinalberuferegister einzutragen. Sodann

sei ihr – A – Akteneinsicht zu gewähren und ihr zur Begründung eine Nachfrist

anzusetzen. Jedenfalls sei "nach der Zustellung der notwendigen

Akten" ein zweiter Schriftenwechsel anzusetzen; alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Gesundheitsdirektion.

B. Mit

Schreiben vom 27. August 2019 verzichtete die GEB auf eine

Beschwerdeantwort, ohne einen Antrag zu stellen. Die Gesundheitsdirektion beantragte

mit Schreiben vom 16. September 2019 unter Einreichung der Akten die

vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. A nahm zu diesen Eingaben innert

erstreckter Frist am 28. Oktober 2019 Stellung und hielt an ihren Beschwerdeanträgen

fest. Die GEB verzichtete mit Schreiben vom 5. November 2019 auf eine

Vernehmlassung dazu. Mit Präsidialverfügung vom 22. Januar 2020 liess das

Verwaltungsgericht A bzw. ihrem Vertreter die Akten zur Einsichtnahme zukommen,

wobei es erwog, dass kein Anlass bestehe, Frist für eine Beschwerdeergänzung

anzusetzen und/oder einen weiteren Schriftenwechsel anzuordnen. Am

18.

Februar 2020 reichte A eine weitere Stellungnahme ein, zu welcher sich

die GEB nicht vernehmen liess.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

1.2.1

Die Beschwerdeführerin beantragte, es sei ihr Akteneinsicht zu gewähren und

zur Ergänzung der Begründung der Beschwerde eine Nachfrist anzusetzen,

jedenfalls sei "nach der Zustellung der notwendigen Akten" ein

zweiter Schriftenwechsel anzusetzen. Sie begründete dies damit, dass die

Vorinstanz "zum ersten Mal mit den Polizeiakten" bzw. dem Strafbefehl

der Staatsanwaltschaft Zürich-Limmat vom 5. Januar 2017 argumentiere,

indes die entsprechenden Akten nie zur Einsicht zugestellt und eine

Stellungnahme verlangt habe, weshalb es ihr – der Beschwerdeführerin –

erst möglich sei, "rechtsgenüglich Stellung zu beziehen", wenn sie im

Besitz aller Akten sei.

1.2.2

Das Verwaltungsgericht erwog in der Präsidialverfügung vom 22. Januar

2020.

(vorn II.B.), die Begründung der Beschwerde könne nach Ablauf der

Beschwerdefrist grundsätzlich nicht mehr erweitert werden, und es bestehe

insbesondere kein Recht auf Ergänzung nach dem Beizug der Akten. Vielmehr wäre

es Sache der Beschwerdeführerin gewesen, sich innerhalb der Beschwerdefrist

Einblick in die Akten zu verschaffen, um das Rechtsmittel hinreichend zu

begründen. Die Vorinstanz entgegne in der Vernehmlassung vom 16. September

2019.

zudem zu Recht, dass sie der Beschwerdeführerin mit Schreiben vom

7.

Februar 2017 Frist angesetzt habe, um sich zum fraglichen Strafbefehl

zu äussern, welcher Aufforderung die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom

28.

März 2017 auch nachgekommen sei, und die Beschwerdegegnerin der

Beschwerdeführerin vor Erlass der (mit Rekurs angefochtenen) Verfügung vom

24.

Mai 2017, die weitgehend auf dem Strafbefehl vom 5. Januar 2017

basiert habe, ebenso die Möglichkeit eingeräumt habe, Stellung zu nehmen (vgl.

vorn I.K. und I.L.). Die Beschwerdeführerin habe, so das Verwaltungsgericht

weiter, damit hinreichend Gelegenheit gehabt, sich bereits in den

unterinstanzlichen Verfahren mit dem Strafbefehl und den diesem zugrunde liegenden

Akten zu befassen, wobei sie nicht geltend mache, sich dort erfolglos um

diesbezügliche Akteneinsicht bemüht zu haben. Infolgedessen sei weder Frist für

eine Beschwerdeergänzung anzusetzen noch ein weiterer Schriftenwechsel anzuordnen.

1.2.3

An diesen Erwägungen ist festzuhalten. Der Anspruch auf rechtliches Gehör

und das Replikrecht der Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren wurden

seitens des Verwaltungsgerichts im Übrigen stets gewahrt, indem ihr jeweils die

Möglichkeit eingeräumt wurde, sich zu den Stellungnahmen des Beschwerdegegners

zu äussern, und Akteneinsicht gewährt wurde, in deren Anschluss sie von sich

aus eine weitere – vom Gericht berücksichtigte – Vernehmlassung einreichte

(vgl. vorn II.B.).

1.3

1.3.1

Die Beschwerdeführerin beantragte die Wiederherstellung der aufschiebenden

Wirkung der Beschwerde, soweit diese "überhaupt gültig entzogen

worden" sei. Im Dispositiv der angefochtenen Verfügung sei der Entzug

nämlich nicht angeordnet worden. Jedenfalls sei der Gesundheitsdirektion und

der Beschwerdegegnerin zu verbieten, vor Abschluss des Beschwerdeverfahrens den

definitiven Entzug der Methadonbewilligung dem Bundesamt für Gesundheit

mitzuteilen sowie die Einschränkungen der Bewilligung im

Medizinalberuferegister einzutragen.

1.3.2

Die Vorinstanz entgegnete dem zu Recht, dass in Dispositivziffer VIII

dem Lauf der Beschwerdefrist und einer allfälligen Beschwerde gegen die in

Dispositivziffer II der Verfügung vom 12. Juni 2019 bestätigten

vorsorglichen Massnahmen ausdrücklich die aufschiebende Wirkung entzogen worden

waren, während die "definitiven Massnahmen", mithin auch der Verweis,

die Mitteilung an das Bundesamt für Gesundheit und der Eintrag im

Medizinalberuferegister, mangels Entzugs der aufschiebenden Wirkung noch keine

Wirkung entfalten konnten (vorn I.P.).

1.3.3

Im Übrigen braucht mit dem Ergehen des vorliegenden Urteils nicht mehr über

die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde oder die

(eventualiter) beantragte Anordnung einer vorsorglichen Massnahme zur

Vermeidung der (vorzeitigen) Mitteilung an das Bundesamt für Gesundheit und des

Eintrags im Medizinalberuferegister entschieden zu werden.

1.4

Obwohl die

Beschwerdegegnerin mit Verfügung vom 24. Mai 2017 den mit Verfügung vom

6.

September 2016 vorsorglich verfügten Entzug der Methadonbewilligung und

das mit derselben Verfügung vorsorglich verfügte Verbot von Suchtbehandlungen

von betäubungsmittelabhängigen Patientinnen und Patienten mit dem

Betäubungsmittelgesetz unterstehenden Arzneimitteln "definitiv"

anordnete (vorn I.M.) und insofern einen Endentscheid traf, fielen die

vorsorglichen Massnahmen gemäss der Verfügung vom 6. September 2016 nicht

dahin, da dem Rekurs gegen die Verfügung vom 24. Mai 2017 mangels

anderslautender Anordnung von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zukam und

die Verfügung vom 24. Mai 2017 noch keine Rechtswirkungen entfalten konnte

(§ 25 Abs. 1 und 3 VRG; Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 25 N. 2). Da die

Vorinstanz mit (Zwischen-)Verfügung vom 23. Dezember 2016 lediglich den

Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses gegen die Verfügung vom

6.

September 2016 bestätigt hatte, unterzog sie zu Recht die vorsorglichen

Massnahmen im Rahmen der Verfügung vom 12. Juni 2019 noch einer materiellen

Prüfung. Da die für die Dauer des Rekursverfahrens angeordneten vorsorglichen

Massnahmen mit diesem (End-)Entscheid dahinfielen (Kiener, § 6

N. 29), ist die Verfügung vom 12. Juni 2019 im vorliegenden Verfahren

insofern nicht mehr zu beurteilen. Die Beschwerdeführerin bringt diesbezüglich

denn auch nichts ausdrücklich vor.

1.5

Die

vorliegenden Akten reichen für die Beurteilung der Beschwerde aus, weshalb

keine weiteren Akten, insbesondere auch nicht diejenigen der Staatsanwaltschaft

betreffend das gegen die Beschwerdeführerin geführte Strafverfahren,

beizuziehen sind (vgl. unten E. 4.2.1).

2.

2.1

Personen, die einen universitären Medizinalberuf

privatwirtschaftlich in eigener fachlicher Verantwortung ausüben, halten sich an

die in Art. 40 des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über die

universitären Medizinalberufe (Medizinalberufegesetz, MedBG) normierten

Berufspflichten. Gemäss lit. a dieser Bestimmung üben sie ihren Beruf

sorgfältig und gewissenhaft aus und halten sich an die Grenzen der Kompetenzen,

die sie im Rahmen der Aus-, Weiter- und Fortbildung erworben haben. Die

ärztliche Sorgfaltspflicht wird konkretisiert von verschiedenen Gesetzen und

Verordnungen aus dem Bereich des Gesundheitsrechts, etwa durch das

Heilmittelgesetz oder das Betäubungsmittelgesetz.

Zur Pflicht der

sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung gehört auch die Führung einer

Patientendokumentation. Diese soll Auskunft über die Aufklärung und die

Behandlung der Patienten geben und ist laufend nachzuführen. Als Behandlung

gelten insbesondere Untersuchungen, Diagnosen, Therapie und Pflege (§ 13

Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007). Die Verschreibung und

Abgabe von Heilmitteln gehört ebenfalls dazu. Die ärztliche Pflicht zur

Dokumentation der Behandlung ist primär medizinisch begründet. Massgeblich ist,

ob die Dokumentation von Behandlungsschritten aus medizinischen Gründen

notwendig und üblich ist. Um ihren Zweck zu erfüllen, muss die

Krankengeschichte vollständig sein. Sie darf keine Lücken aufweisen und muss so

abgefasst sein, dass über die wirklichen Geschehnisse informiert und

Irreführungen oder Missverständnisse vermieden werden (BGE 141 III 363,

E. 5.2 f.). Die Patientendokumentation erfüllt aber auch aufsichtsrechtliche

Zwecke, indem die Aufsichtsbehörde berechtigt ist, zur Überprüfung der

Einhaltung der Berufspflichten darin Einsicht zu nehmen (vgl. BGr,

10.

Januar 2007, 2P.231/2006, E. 7.4.2).

Nach Art. 3 Abs. 1 HMG muss, wer mit Heilmitteln

umgeht, alle Massnahmen treffen, die nach dem Stand von Wissenschaft und

Technik erforderlich sind, damit die Gesundheit von Mensch und Tier nicht

gefährdet wird. Bei der Verschreibung, Abgabe und Anwendung von Arzneimitteln

müssen die anerkannten Regeln der medizinischen und pharmazeutischen

Wissenschaften beachtet werden (Art. 26 Abs. 1 HMG). Ein Arzneimittel

darf nur verschrieben werden, wenn der Gesundheitszustand der Konsumentin oder

des Konsumenten beziehungsweise der Patientin oder des Patienten bekannt ist

(Art. 26 Abs. 2 HMG). Dies gilt auch für Betäubungsmittel, die als

Heilmittel verwendet werden, wobei die Bestimmungen des

Betäubungsmittelgesetzes dann weiterhin anwendbar bleiben, wenn das

Heilmittelgesetz keine oder eine weniger weitgehende Regelung vorsieht (Art. 2

Abs. 1 lit. b HMG; Art. 1b BetmG).

2.2

Medizinalpersonen,

die ihren Beruf privatwirtschaftlich in eigener fachlicher Verantwortung

ausüben, können Betäubungsmittel grundsätzlich ohne Bewilligung beziehen,

lagern, verwenden und – unter Vorbehalt kantonaler Bestimmungen über die

Selbstdispensation – abgeben (Art. 9 Abs. 1 BetmG). Ebenso sind sie

zur Verordnung von Betäubungsmitteln befugt (Art. 10 Abs. 1 BetmG).

Dabei sind sie verpflichtet, Betäubungsmittel nur in dem Umfang zu verwenden,

abzugeben und zu verordnen, wie dies nach den anerkannten Regeln der

medizinischen Wissenschaften notwendig ist (Art. 11 Abs. 1 BetmG).

Art. 46 der Verordnung über die Betäubungsmittelkontrolle vom 25. Mai

2011.

(Betäubungsmittelkontrollverordnung, BetmKV) verlangt weiter, dass Ärztinnen

und Ärzte Arzneimittel mit kontrollierten Substanzen nur Patientinnen und

Patienten verschreiben dürfen, die sie selber untersucht haben. Ärztinnen und

Ärzte, die zum Bezug, zur Verwendung und zur Abgabe von Betäubungsmitteln

berechtigt sind, haben sich über die Verwendung der von ihnen bezogenen

Betäubungsmittel auszuweisen; sie tragen die Verantwortung für die korrekte

Aufbewahrung und haben den Verbrauch zu dokumentieren (Art. 17 Abs. 4

BetmG; Art. 44 Abs. 4 BetmKV). Bei Vorliegen einer Befugnis zur

Selbstdispensation muss der Bezug und die Abgabe von kontrollierten Substanzen

zudem jederzeit belegt werden können, was auch für kontrollierte Substanzen des

Verzeichnisses b gilt (Art. 64 Abs. 3 in Verbindung mit

Art. 63 BetmKV). Den Kontrollorganen ist Zugang zu den Lagerräumen zu

gewähren. Zudem sind ihnen die Bestände an Betäubungsmitteln und alle Belege

vorzuweisen und die verlangten Auskünfte zu erteilen (Art. 18 Abs. 1

BetmG).

Für die Verschreibung, Abgabe und Verabreichung von

Betäubungsmitteln zur Behandlung von betäubungsmittelabhängigen Personen ist

eine Bewilligung des Kantons nötig (Art. 3e Abs. 1 BetmG). Gemäss

Art. 2 lit. b der Verordnung über die Betäubungsmittelsucht und

andere suchtbedingte Störungen vom 25. Mai 2011 (Betäubungsmittelsuchtverordnung,

BetmSV) ist unter einer solchen betäubungsmittelgestützten beziehungsweise

substitutionsgestützten Behandlung der ärztlich verordnete Ersatz eines

unbefugt konsumierten Betäubungsmittels durch ein Präparat im Rahmen einer

ärztlichen und psychosozialen Behandlung zu verstehen. Weitere Regelungen zu

betäubungsmittelgestützten Behandlungen finden sich in Art. 8 f.

BetmSV. Gemäss Art. 29d Abs. 1 lit. b BetmG in Verbindung mit

§ 7 Abs. 1 der Heilmittelverordnung des Kantons Zürich vom

21.

Mai 2008 (HMV) bewilligt der KAD Ärztinnen und Ärzten allgemein oder

im Einzelfall die Verschreibung, Abgabe oder Verabreichung von

Betäubungsmitteln an betäubungsmittelabhängige Personen im Rahmen einer

ärztlichen Behandlung.

Werden als Arzneimittel zugelassene Betäubungsmittel – im

Sinn eines Off Label Use – für eine andere als die zugelassene Indikation

abgegeben oder verordnet, ist dies im Kanton Zürich der KHZ zu melden; dabei

sind die Bezeichnung des Arzneimittels, die Dosierung, die Menge und die

Indikation anzugeben (Art. 11 Abs. 1bis BetmG in

Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 BetmKV).

Im Kanton Zürich gilt weiter, dass Ärztinnen und Ärzte, die

eine Privatapotheke führen wollen, um die bei ihnen in Behandlung stehenden

Patientinnen und Patienten mit Heilmitteln versorgen zu können, gemäss

§ 25 Abs. 1 HMV in Verbindung mit Art. 30 HMG eine entsprechende

kantonale Bewilligung zur Selbstdispensation benötigen.

2.3

Die

Verletzung der Berufspflichten kann mit Disziplinarmassnahmen gemäss

Art. 43 MedBG sanktioniert werden. Art. 43 Abs. 1 MedBG sieht

neben der Verwarnung (lit. a), dem Verweis (lit. b) und der Busse bis

zu Fr. 20'000.- (lit. c) ein befristetes oder ein dauerhaftes Verbot

der Berufsausübung für das ganze oder einen Teil des Tätigkeitsspektrums (lit. d

und e) vor. Ein Berufsausübungsverbot kann mit einer Busse kombiniert werden

(Art. 43 Abs. 3 BetmG). Ein Verbot der selbständigen Berufsausübung

nach Art. 43 Abs. 1 lit. d und e MedBG gilt auf dem gesamten

Gebiet der Schweiz; es setzt jede Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung

ausser Kraft (Art. 45 MedBG). Die disziplinarische Verfolgung verjährt

zwei Jahre, nachdem die Aufsichtsbehörde vom beanstandeten Vorfall Kenntnis

erhalten hat, wobei die Frist durch Untersuchungs- und Prozesshandlungen unterbrochen

wird. Die absolute Verjährungsfrist beträgt zehn Jahre. Wird ein

Disziplinarverfahren durchgeführt, kann die Aufsichtsbehörde zur Beurteilung

der von dieser Person ausgehenden Gefährdung der öffentlichen Gesundheit auch

Sachverhalte berücksichtigen, die verjährt sind (Art. 46 Abs. 1–3, 5

MedBG).

Art. 12 BetmG sieht

vor, dass die Kantone die Befugnisse nach Art. 9 BetmG für bestimmte Zeit

oder dauernd entziehen können, wenn die ermächtigte Medizinalperson

betäubungsmittelabhängig ist oder eine Widerhandlung nach den Artikeln 19–22

BetmG begangen hat. Derartige Verfügungen gelten für das ganze Gebiet der

Schweiz. Bei Verstössen gegen die Vorgaben der Betäubungsmittelgesetzgebung

oder die Richtlinien der Gesundheitsdirektion kann gemäss § 7 Abs. 3 HMV ein Verbot zur Behandlung mit Betäubungsmitteln ausgesprochen werden.

2.4

Bei

Dormicum handelt es sich um ein Arzneimittel, das den Wirkstoff Midazolam, ein

Derivat aus der Reihe der Benzodiazepine, enthält. Dormicum ist somit ein

abhängigkeitserzeugendes Präparat bzw. ein psychotroper Stoff im Sinn von

Art. 2 lit. b BetmG und untersteht der Betäubungsmittelgesetzgebung

(Art. 2b BetmG). Midazolam ist im Anhang 3 bzw. im Verzeichnis b

der Verordnung des Eidgenössischen Departements des Innern (EDI) über die Verzeichnisse

der Betäubungsmittel, psychotropen Stoffe, Vorläuferstoffe und Hilfschemikalien

vom 30. Mai 2011 (BetmVV-EDI) aufgeführt und gehört somit zu den

kontrollierten Substanzen, die teilweise von den Kontrollmassnahmen ausgenommen

sind (Art. 3 Abs. 2 lit. b BetmKV). Für die Verschreibung genügt

dementsprechend ein einfaches Rezept. In der Heilmittelgesetzgebung sind

Dormicum-Filmtabletten 15 mg der Abgabekategorie B zugeteilt (Art. 42

der Verordnung über die Arzneimittel vom 21. September 2018 [Arzneimittelverordnung,

VAM]; Art. 24 der im Zeitpunkt des Erlasses der beschwerdegenerischen

Verfügungen geltenden Arzneimittelverordnung vom 17. Oktober 2011).

Dormicum-Filmtabletten 15 mg sind in Packungen à 10, 30 und 100 Tabletten

erhältlich, wobei es sich bei der Packung à 100 Tabletten um eine

sogenannte "Spitalpackung" handelt, die an sich nicht für die Abgabe

an Patienten vorgesehen ist (vgl. auch BGr, 8. Juni 2018, 1B_36/2016,

E. 4.2).

Bei den Arzneimitteln Morphin HCl

und Pethidin handelt es sich um Betäubungsmittel, die im Verzeichnis a

(Anhang 2 der BetmVV-EDI) aufgeführt sind und somit der verschärften

Rezeptpflicht gemäss Art. 46 Abs. 2 BetmKV unterstehen.

Heilmittelrechtlich sind sie der Abgabekategorie A zugeteilt.

3.

3.1

Die

Vorinstanz erwog mit Verfügung vom 12. Juni 2019, die Beschwerdeführerin

sei zur lückenlosen Dokumentation aller Behandlungen, insbesondere der im

Rahmen der Behandlungen erfolgenden Verschreibungen und Abgaben von

Arzneimitteln verpflichtet. Im Zusammenhang mit dem Umgang mit

Betäubungsmitteln sei sie weiter verpflichtet, sich über die Verwendung der

bezogenen Betäubungsmittel auszuweisen und den Verbrauch zu dokumentieren. In

analoger Anwendung von Art. 64 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 63

BetmG sei sie zudem auch bei einer ohne Bewilligung geführten Privatapotheke

verpflichtet, den Bezug und die Abgabe von kontrollierten Substanzen jederzeit

belegen zu können. All diese Belege und Unterlagen habe sie den Kontroll- und

Aufsichtsbehörden vorzulegen; ebenso habe sie die verlangten Auskünfte zu

erteilen. Die Beschwerdegegnerin habe die Beschwerdeführerin, ohne dabei

unzulässigen Druck auszuüben, auf ihre Mitwirkungspflichten aufmerksam gemacht.

Die Beschwerdeführerin sei jedoch während des gesamten Verfahrens, auch nach

der rechtskräftigen Erledigung des Strafverfahrens, ihrer Mitwirkungspflicht

nicht nachgekommen und habe, obwohl ihr dies möglich gewesen wäre, nicht einmal

ansatzweise konkret darüber Auskunft gegeben, wann und bei welchen Personen sie

aus welchen Gründen Pethidin, Morphin HCl oder Dormicum verwendet oder

abgegeben habe. Bei einer solchen Haltung könne sie sich nicht darauf berufen,

dass die Aufsichtsbehörde (bzw. die Beschwerdegegnerin) nachweisen müsse, dass

die bezogenen Betäubungsmittel sorgfaltswidrig verwendet oder abgegeben worden

seien.

3.2

Sodann

erwog die Vorinstanz, dem rechtskräftigen Strafbefehl vom 5. Januar 2017,

welcher den der Beschwerdeführerin vorgeworfenen Sachverhalt höchst pauschal

umschreibe und eine unpräzise rechtliche Würdigung enthalte, sei nur, aber

immerhin zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin in der Zeit vom

1.

Januar 2008 bis 28. Mai 2014 grosse Mengen an Dormicum und

Pethidin bestellt und gelagert habe sowie ihrer Buchführungspflicht über die

Verwendung der bestellten Arzneimittel mit kontrollierten Substanzen nicht

nachgekommen sei, nicht jedoch – weder zu ihren Gunsten noch zu ihren

Lasten –, was sie mit diesen Arzneimitteln getan habe. Insbesondere lasse sich daraus auch nicht ableiten,

in der Strafuntersuchung sei keine einzige Person gefunden worden, bei welcher

die Abgabe von Dormicum und Pethidin unsachgemäss erfolgt sei. Über den

Umgang der Beschwerdeführerin mit Morphin HCl lasse sich dem Strafbefehl

nichts entnehmen. Der im Strafbefehl pauschal umschriebene Sachverhalt stehe

aber grundsätzlich im Einklang mit den Auszügen aus der MESA-Datenbank, die

eine grosse Anzahl an stetig aufgegebenen Bestellungen und Lieferungen von

Dormicum, Pethidin und Morphin HCl an die Beschwerdeführerin offenbaren

würden. Da nicht ersichtlich sei, dass sie diese Arzneimittel an die

Lieferantin oder die Aufsichtsbehörde zurückgesandt habe, sei davon auszugehen,

dass sie sie im Rahmen ihrer Praxistätigkeit an Patienten oder Patientinnen

verwendet oder abgegeben habe, zumal die Beschwerdeführerin keine anderweitige

Verwendung geltend gemacht oder gar bewiesen habe. Auf eine Abgabe an Patienten

oder Patientinnen liessen zudem auch ihre im Inspektionsbericht vom

25.

Juni 2014 und im Nachtrag zum Polizeirapport vom 30. Juni 2014

sinngemäss protokollierten Aussagen der Beschwerdeführerin schliessen, wonach

sie Dormicum persönlich mehreren Patienten abgegeben habe, die ihr leidgetan

hätten. Die Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 22. August 2014,

womit sie diese Aussage in Abrede gestellt habe, lasse an der Annahme der

Abgabe nicht zweifeln. Sie bestätige immerhin, dass die Beschwerdeführerin

Dormicum an Patienten oder Patientinnen abgegeben habe. Überdies erscheine die

Bezugsmenge der Beschwerdeführerin auch im Vergleich mit dem durchschnittlichen

Bezug durch andere Ärzte, öffentliche Apotheken und Spitalapotheken im Kanton

Zürich als ausserordentlich hoch. Bezüglich des

Umgangs mit Pethidin und Morphin HCl habe die Beschwerdeführerin

während des gesamten Verfahrens, auch nach Eintritt

der Rechtskraft des Strafbefehls, keine Angaben dazu gemacht, wie sie

mit diesen Arzneimitteln umgegangen sei. Angesichts des ausserordentlich grossen

Bezugs von Pethidin und Morphin HCl sei auch insofern auszuschliessen,

dass sie diese Mittel selber verabreicht habe, was die Beschwerdeführerin indes

ohnehin nicht geltend gemacht habe. Zusammenfassend sei deshalb davon

auszugehen, dass die Beschwerdeführerin in überaus grossen Mengen Dormicum,

Pethidin und Morphin HCl bezogen und zumindest den grössten Teil davon

ohne entsprechende Dokumentation an Patienten oder Patientinnen abgegeben habe,

ohne über eine Bewilligung zur Selbstdispensation zu verfügen.

3.3

Speziell

hinsichtlich der Abgabe von Dormicum erwog die Vorinstanz, bei einer normalen

Indikation hierfür sei von einem Bedarf von maximal 14 Tabletten Dormicum 15 mg

auszugehen, zumal die tägliche Maximaldosis bei 15 mg liege und die Dauer

in der Regel zwei Wochen nicht überschreiten solle. Selbst wenn argumentiert

würde, auch die Abgabe von 30 Tabletten sei im Rahmen der üblichen Indikation

noch vertretbar, ergebe sich bei einer Gegenüberstellung mit der beispielsweise

im Jahr 2013 bezogenen Menge von rund 21'000 Dormicum-Tabletten, dass die

Beschwerdeführerin in ihrer Praxis 700 verschiedene Patienten mit einer starken

Schlafstörung behandelt haben müsste. Ein solches Szenario sei mit jeglicher

Wahrscheinlichkeit auszuschliessen. Die Beschwerdeführerin habe zudem eben

gerade nicht kleinere Dormicum-Packungen abgegeben, sondern Packungen à 100 Tabletten,

was von vornherein mit einer indikationsgemässen, engmaschigen Abgabe nicht

vereinbar sei, zumal mit der Abgabe von 100 Tabletten in jedem Fall

entweder die tägliche Maximaldosis oder die Maximaldauer um ein Mehrfaches

überschritten werde. Da auch nicht vorstellbar sei, dass die Beschwerdeführerin

210.

verschiedenen Patienten jeweils "nur" eine Packung Dormicum à 100 Tabletten

abgegeben habe, sei nur der Schluss möglich, dass sie einer kleineren Zahl von

Patienten wiederholt solche Packungen abgegeben habe. Dies wiederum lasse

sich nur mit einer Dormicumabhängigkeit und einer langfristigen Suchtbehandlung

erklären. Mit der Abgabe von Packungen à 100 Tabletten habe die

Beschwerdeführerin die entsprechenden Patienten erheblich gefährdet,

insbesondere als sie damit eine nicht engmaschig kontrollierte, längerfristige

Einnahme von Dormicum auch in hohen Dosen ermöglicht habe. Die nicht belegten

Angaben der Beschwerdeführerin zu den Dormicumabgaben in ihrer Stellungnahme

vom 22. August 2014 seien unvollständig und in weiten Teilen auch nicht

überzeugend. Sie würden aber immerhin die nicht bewilligte Abgabe von Dormicum

an davon abhängige Personen belegen. Somit sei davon auszugehen, dass die

Beschwerdeführerin Dormicum an betäubungsmittelabhängige Patienten ohne die

erforderliche Bewilligung abgegeben habe, wobei es sich in zahlreichen Fällen

um langfristige Suchtbehandlungen gehandelt haben müsse, für welche angesichts

der Tatsache, dass eine langfristige Abgabe von Dormicum nur im Ausnahmefall

indiziert sein könne, in den meisten Fällen eben gar keine Indikation

vorgelegen haben könne. Weder die Methadonbewilligung noch die behauptete

Tatsache, dass die Abgabe stets kontrolliert erfolgt sei, hätten die

Beschwerdeführerin von der Einholung einer Bewilligung für die Abgabe von

Dormicum im Rahmen einer Suchtbehandlung entbunden. Die Beschwerdeführerin habe

damit gegen ihre Pflicht zur sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung im

Sinn von Art. 40 lit. a MedBG verstossen.

3.4

Vor dem

Hintergrund der hohen Bezugsmengen von Pethidin und Morphin HCl könne auch

in diesem Zusammenhang vernünftigerweise nur davon ausgegangen werden, dass die

Abgabe zumindest teilweise an davon abhängige Personen erfolgt sei, ohne dass

dafür eine Bewilligung vorgelegen habe. Eine solche wäre ohnehin kaum erteilt

worden, da es für die Abgabe von Pethidin und Morphin HCl im Rahmen von

Suchtbehandlungen grundsätzlich keine Indikation gebe. Es liege auch auf der

Hand, dass die Abgabe dieser Injektabilia mit einer Gefährdung der empfangenden

Personen einhergegangen sei. Insofern liege ebenfalls ein Verstoss gegen

Art. 40 lit. a MedBG vor.

3.5

Der

Beschwerdeführerin seien somit zahllose Verstösse gegen die Pflicht zur

sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung anzulasten, indem sie Dormicum, Morphin HCl

und Pethidin während mehrerer Jahre in sehr grossen Mengen, insbesondere auch

an betäubungsmittelabhängige Patienten oder Patientinnen abgegeben habe, ohne

im Besitz einer Bewilligung zur Führung einer Privatapotheke zu sein und die

für Substitutionsbehandlungen in jedem Fall erforderliche Bewilligung

einzuholen. Die Abgaben seien zudem in einer Vielzahl der Fälle trotz fehlender

Indikation und damit entgegen der Regeln der ärztlichen Kunst erfolgt.

Schliesslich habe die Beschwerdeführerin auch die beim Umgang mit

kontrollierten Substanzen zu beachtenden Pflichten bezüglich Lagerung und

Dokumentation missachtet, wobei sie sogar so weit gegangen sei, dass sie

Dormicum gegen Barzahlung und ohne entsprechende Buchführung über die Einnahmen

abgegeben habe. Dieses gesamte Verhalten habe angesichts der Gefährlichkeit und

Risiken der entsprechenden kontrollierten Substanzen zu einer Gefährdung der

Gesundheit einer Vielzahl von Patienten oder Patientinnen geführt.

3.6

Besonders

belastend sei der Umstand, dass die Beschwerdeführerin mit ihrem Verhalten die

mit der Betäubungsmittelgesetzgebung angestrebte Kontrolle des Umgangs mit

Betäubungsmitteln verhindert habe, indem sie die Verwendung, insbesondere die

ihr nicht erlaubten Abgaben dieser Substanzen, nicht dokumentiert habe, keine

Bewilligungen zur Durchführung von Substitutionsbehandlungen eingeholt und auch

sonst keine konkreten und mit weiteren Unterlagen untermauerten Auskünfte über

die Abgaben erteilt habe. Das beweisvereitelnde, stossende Verhalten, das schon

im Rahmen der Beweiswürdigung zulasten der Beschwerdeführerin berücksichtigt

worden sei und mit welchem sie wohl auch die ihr nicht erlaubte Abgabe von

Arzneimitteln zu vertuschen versucht habe, sei auch bei der Beurteilung der

Schwere der Berufspflichtverletzung als erschwerend zu berücksichtigen. Es

rechtfertige sich deshalb, nicht die mildeste Disziplinarstrafe, sondern einen

Verweis auszusprechen. Der Entzug der Methadonbewilligung und das generelle

Verbot der Durchführung von Substitutionsbehandlungen würden sich ebenfalls

nicht nur als geeignete, sondern auch als notwendige Massnahmen erweisen, um

künftige Pflichtverletzungen, die jeweils mit einer Gefährdung der betroffenen

Patienten oder Patientinnen verbunden wären, bei entsprechenden Behandlungen zu

verhindern. Der Beschwerdeführerin könne angesichts der Verfehlungen das

erforderliche Vertrauen, Personen mit Suchterkrankungen gemäss den gesetzlichen

Vorgaben und entsprechend den Regeln der ärztlichen Kunst zu behandeln, nicht

mehr entgegengebracht werden. Insbesondere bestehe keine Gewähr dafür, dass sie

in Zukunft in der Lage wäre, die therapeutische Distanz zu wahren. Die

angeordneten Massnahmen seien damit gerechtfertigt. Sie seien auch

verhältnismässig, da die Beschwerdeführerin angesichts ihres grossen

Patientenstamms deswegen nur geringe finanzielle Einbussen zu gewärtigen habe.

Ihr Einwand, die Behandlung suchmittelabhängiger Patienten oder Patientinnen

sei eine Herzensangelegenheit, sei angesichts der gravierenden Verfehlungen und

der besonderen Verletzlichkeit dieser speziellen Patientengruppe nicht zu

hören.

4.

Die Beschwerdeführerin vermag diese Erwägungen, auf die in

Anwendung von § 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 grundsätzlich

verwiesen werden kann, im Ergebnis nicht infrage zu stellen.

4.1

Soweit die

Beschwerdeführerin sinngemäss eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs gemäss

Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)

seitens der Vorinstanz rügt, indem diese "zum ersten Mal mit den

Polizeiakten" bzw. dem Strafbefehl der Staatsanwaltschaft Zürich-Limmat

vom 5. Januar 2017 argumentiere, indes die entsprechenden Akten nie zur

Einsicht zugestellt und eine Stellungnahme verlangt habe, kann auf die

Erwägungen der Präsidialverfügung des Verwaltungsgerichts vom 22. Januar

2020.

verwiesen werden (vorn E. 1.2).

4.2

Sodann

rügt die Beschwerdeführerin, die ihr vorgeworfene unrechtmässige bzw.

sorgfaltswidrige Abgabe von Dormicum, Morphin HCl und Pethidin und die ihr

zur Last gelegte Gefährdung der Gesundheit einer Vielzahl von Patienten oder

Patientinnen sei sachverhaltsmässig nicht erstellt.

4.2.1

4.2.1.1

Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Staatsanwaltschaft habe neben der

unsachgemässen Lagerung von Medikamenten und der unrechtmässigen Verwendung des

Doktortitels keine Straftat ihrerseits feststellen können. In Bezug auf die

sorgfaltswidrige Abgabe von Medikamenten habe sie daher als unschuldig zu

gelten. Die im Rahmen der Strafuntersuchung festgestellte grosse Patientenzahl

erkläre immerhin einen erhöhten Bedarf bzw. Gebrauch von Schmerz- und

Schlafmitteln. Die Vorinstanz erwog indes zu Recht (vorn E. 3.2), dass der

Strafbefehl vom 5. Januar 2017, womit die Beschwerdeführerin der

Verletzung der Sorgfaltspflichten im Umgang mit Heilmitteln, des fahrlässigen

widerrechtlichen Umgangs mit Kontroll- und Begleitpapieren und der Verletzung

der Buchführungspflicht sowie des Missbrauchs von akademischen Bezeichnungen

und Titeln schuldig gesprochen und mit einer Geldstrafe sowie mit einer Busse –

unter Gewährung des bedingten Strafvollzugs bezüglich der Geldstrafe und unter

Ansetzung einer Probezeit von zwei Jahren – bestraft wurde (vorn I.K.), den der

Beschwerdeführerin vorgeworfenen Sachverhalt nur sehr pauschal umschrieb. So

wird in Bezug auf das Tatvorgehen im Zusammenhang mit den beiden ersten

Straftatbeständen lediglich festgehalten, die Beschwerdeführerin habe von ca.

vom 1. Januar 2008 bis 28. Mai 2014 grosse Mengen von Dormicum und

Pethidin bestellt und gelagert, ohne sich stets über die Mengen und Lagerbedingungen

im Klaren gewesen zu sein, obwohl sie habe wissen müssen, dass sie dadurch ihre

Sorgfaltspflichten verletze. Sodann habe die Beschwerdeführerin die verlangte

Buchführung über die Verwendung der von ihr bestellten Arzneimitteln mit

kontrollierten Substanzen unterlassen, obwohl sie hätte wissen müssen, dazu

verpflichtet gewesen zu sein. Tatsächlich lässt sich damit dem Strafbefehl, der

sich über den Bezug von Morphin HCl seitens der Beschwerdeführerin im

Übrigen gänzlich ausschweigt, aber – weder zu ihren Gunsten noch zu ihren

Lasten – nichts entnehmen, was die Beschwerdeführerin mit den

Arzneimitteln tat. Mangels jeglicher Erwägungen hierzu bzw. eines

ausdrücklichen Freispruchs (auch nicht in "dubio pro reo") oder einer

diesbezüglichen Einstellungsverfügung steht der Strafbefehl dem Schluss der Vorinstanz

bzw. der Beschwerdegegnerin nicht entgegen, die Beschwerdeführerin habe

(darüber hinaus) die Arzneimittel sorgfaltswidrig an Patientinnen und Patienten

abgegeben. Diesbezüglich liegt kein Strafurteil bzw. kein im Strafbefehl

beurteilter Sachverhalt vor.

Unbehelflich ist sodann der

Verweis der Beschwerdeführerin auf die Verfügung des Bezirksgerichts Zürich vom

4.

Dezember 2015, womit dieses das Entsiegelungsgesuch der

Staatsanwaltschaft betreffend die anlässlich der Durchsuchung der Arztpraxis

der Beschwerdeführerin sichergestellten (und anschliessend versiegelten)

Patientendossiers und Computer abgewiesen hatte, da allein die auffällig hohen

Bestellungen an Dormicum und Pethidin keinen hinreichend klaren und eindeutigen

Tatverdacht mit Bezug auf Widerhandlungen gegen das Betäubungsmittelgesetz

begründen würden. Mit Urteil vom 8. Juni 2016 (1B_36/2016) hob das

Bundesgericht diese Verfügung auf eine Beschwerde der Staatsanwaltschaft hin

auf und bewilligte die Herausgabe der entsiegelten Aufzeichnungen und

Gegenstände an die Staatsanwaltschaft – im Anschluss an die Anonymisierung der

Namen und Adressen aller betroffenen Patientinnen und Patienten. Das

Bundesgericht erwog namentlich (E. 4.6), die Strafverfolgungsbehörden

hätten im Entsiegelungsverfahren ausreichend konkrete Anhaltspunkte für

Widerhandlungen gegen die Heilmittel- und Betäubungsmittelgesetzgebung

dargelegt. In der angefochtenen Verfügung werde unter anderem eingeräumt, dass

die Beschwerdeführerin im Jahr 2013 einundzwanzigmal mehr Hunderterpackungen

von Dormicum bezogen habe als der Durchschnitt von 152 Ärztinnen und

Ärzten, in anderen Jahren sogar bis zu vierunddreissigmal mehr. Auch beim

Pethidin hätten die Bezüge der Beschwerdeführerin (in den Jahren 2008 bis 2011)

deutlich höher als beim Durchschnitt von 157 ihrer Berufskolleginnen und

-kollegen (im Vergleichsjahr 2013) gelegen, nämlich zwischen acht- und

achtzehnmal höher. Was die Beschwerdeführerin vorbringe, vermöge diese

auffällig hohen Bezüge von Medikamenten nicht nachvollziehbar zu

plausibilisieren. Hinzu komme, dass die Beschwerdeführerin (gemäss den

Feststellungen des Bezirksgerichts bzw. gemäss ihren eigenen Darlegungen)

spätestens ab 2009 über die in ihrer Praxis erfolgten Ein- und Ausgänge der dem

Betäubungsmittelgesetz unterliegenden Substanzen nicht (mehr) Buch geführt und

im Untersuchungsverfahren sachdienliche Auskünfte dazu verweigert habe. Ebenso

wenig lege die Beschwerdeführerin konkrete objektive Anhaltspunkte dar für

angeblich fehlerhafte Angaben in der Datenbank von Swissmedic oder für die (von

ihr befürchtete) Befangenheit der Vertreterin der kantonalen

Heilmittel-Kontrollbehörde.

Dass es in der Folge trotz

der Beschlagnahmung der Patientendokumentationen nicht zu einer Anklage bzw. zu

einer Verurteilung der Beschwerdeführerin wegen der sorgfaltswidrigen bzw.

medizinisch nicht indizierten Abgabe der Arzneimittel kam, ist – wie die Vorinstanz

nach Nachfrage bei der Staatsanwaltschaft nachvollziehbar darlegt – nicht

darauf zurückzuführen, dass sich eine solche aufgrund der Akten gar nicht hätte

nachweisen lassen. Entscheidend war vielmehr, dass die Staatsanwaltschaft aus

Ressourcengründen – die Anonymisierung hätte gemäss dem Bezirksgericht Kosten

von mindestens Fr. 200'000.- verursacht – davon absah, diesen Vorwurf (und

denjenigen des Handels mit Betäubungsmitteln) weiter zu verfolgen und auf eine

Anonymisierung und Durchsicht der beschlagnahmten und entsiegelten

Patientendokumentationen zu bestehen. In der Folge wurde der Strafbefehl

seitens der Staatsanwaltschaft ohne jegliche Sichtung der

Patientendokumentationen erlassen.

Zusammenfassend kann – wie die

Vorinstanz zu Recht erwägt – dem Strafbefehl vom 5. Januar 2017 in Bezug

auf den vorliegend relevanten Sachverhalt immerhin entnommen werden, dass die Beschwerdeführerin

von Januar 2008 bis Mai 2014 ausserordentlich grosse Mengen von Dormicum und

Pethidin bestellte und lagerte, ohne über deren Verwendung Buch zu führen.

4.2.1.2

Die Beschwerdeführerin bestreitet indes den (umfangreichen) Bezug der

Arzneimittel, indem sie geltend macht, es stehe nicht mit Sicherheit fest, ob

ihr die Medikamente tatsächlich in dem aus der MESA-Datenbank ersichtlichen

Umfang geliefert worden seien. Sie selber habe keinen Lieferschein

unterschrieben; lediglich vereinzelt habe eine Mitarbeiterin von ihr den Bezug

der Medikamente auf den Lieferscheinen bestätigt.

Soweit die Beschwerdeführerin

dies mit Verweis auf die Verfügung des Bezirksgerichts Zürich vom

4.

Dezember 2015 sowie auf den Strafbefehl vom 5. Januar 2017

vorbringt, kann auf die obigen Erwägungen verwiesen werden. Die Verfügung des

Bezirksgerichts wurde vom Bundesgericht aufgehoben, wobei dieses insbesondere

erwog, die Beschwerdeführerin vermöge die auffällig hohen Bezüge nicht

nachvollziehbar zu plausibilisieren und lege keine konkreten objektiven

Anhaltspunkte für die angeblich fehlerhaften Angaben in der MESA-Datenbank dar.

Letzteres tut die Beschwerdeführerin auch im vorliegenden Verfahren nicht,

weshalb auf die entsprechenden Zahlen abgestellt werden kann. Die von ihr

eingereichten Lieferscheine stellen diese nicht infrage, zumal diese lediglich

den Zeitraum von 2008 bis 2009 betreffen und zu einem grossen Teil – und nicht

nur vereinzelt – Unterschriften oder handschriftliche Markierungen aufweisen.

Gemäss der Beschwerdeführerin sollen diese zwar von Mitarbeitenden und nicht

von ihr selbst stammen. Sofern sie damit geltend machen wollte, sie habe vom

Erhalt der entsprechenden Lieferungen keine Kenntnis gehabt bzw. die

Mitarbeitenden hätten eigenmächtig gehandelt, ist ihr jedenfalls entgegenzuhalten,

dass es an ihr als Praxisinhaberin gewesen wäre, ihre Angestellten zu

beaufsichtigen. Im Übrigen erscheint es ausgeschlossen, dass die

Beschwerdeführerin von den zahlreichen Lieferungen der fraglichen Arzneimittel

in ihre Praxis während einer derart langen Zeit keine Kenntnis gehabt haben

könnte. Sodann gibt es keine Anzeichen dafür, dass die Beschwerdeführerin die

bezogenen Arzneimittel an die Lieferantin oder die Aufsichtsbehörde

zurückgesandt hätte. Im Strafbefehl wurde wie erwähnt lediglich – aber

immerhin – festgehalten, die Beschwerdeführerin habe von ca. vom

1.

Januar 2008 bis 28. Mai 2014 grosse Mengen von Dormicum und

Pethidin bestellt und gelagert. Zu berücksichtigen ist schliesslich, dass die

Beschwerdeführerin den Bezug von Dormicum von Januar bis Mai 2018 in dem in der

Datenbank ausgewiesenen Umfang in ihrer schriftlichen Stellungnahme vom

22.

August 2014 (noch) nicht bestritten, sondern vielmehr festgehalten

hatte, der Bezug sei auf dem Umstand zurückzuführen, dass sie damit mehr als 60 Patienten

behandle bzw. behandelt habe.

4.2.1.3

Nach dem Gesagten ist rechtsgenügend erstellt, dass die Beschwerdeführerin

die fraglichen Arzneimittel in dem in der MESA-Datenbank ausgewiesenen Umfang

bezog. Wie die Vorinstanz korrekt festhielt, bezog die Beschwerdeführerin

demgemäss namentlich allein im Jahr 2013 210 Packungen Dormicum 15 mg

à 100 Stück sowie 2 Packungen Dormicum 15 mg à 10 Stück

(entsprechend 21'020 Filmtabletten). Im gleichen Jahr bezog sie 10 Packungen

Morphin HCl 10 mg/ml à 10 Ampullen sowie 2 Packungen Morphin HCl

10.

mg/ml à je 100 Ampullen. Zudem bezog sie 8 Packungen Pethidin HCl Amino

à 10 Ampullen und 22 Packungen Pethidin Streuli à 10 Ampullen.

Im Jahr 2008 bezog die Beschwerdeführerin 119 Packungen Pethidin (27 Packungen

davon à 100 Ampullen), im Jahr 2009 63 Packungen Pethidin (43 Packungen

davon à 100 Ampullen), im Jahr 2010 32 Packungen Pethidin (24 Packungen

davon à 100 Ampullen), im Jahr 2011 34 Packungen Pethidin (30 Packungen

davon à 100 Ampullen) und im Jahr 2012 noch 35 Packungen Pethidin in Packungen

à 10 Ampullen. Weiter ist ausgewiesen, dass die Beschwerdeführerin in der

Zeitspanne vom 1. Januar 2014 bis zum 30. Mai 2014 in 28 Lieferungen

59.

Packungen Dormicum 15 mg à 100 Stück sowie zwei Packungen

Dormicum 15 mg à 10 Stück sowie 3 Packungen Morphin HCl 10 mg

à 10 Ampullen bezog. Dass es sich dabei um ausserordentlich grosse Mengen

handelte, ergibt sich aus dem von der KHZ zuhanden der Staatsanwaltschaft

verfassten Schreiben vom 15. Juni 2015, dessen Angaben von der Beschwerdeführerin

Dispositiv

nicht infrage gestellt werden. Demnach bezog die Beschwerdeführerin 2013 mit

210 Packungen Dormicum à 100 Tabletten mehr Packungen als alle

anderen Ärzte, wobei die durchschnittliche Bezugsmenge von Ärzten bei 10 Packungen,

bei öffentlichen Apotheken bei 20 Packungen und bei Spitalapotheken bei 14 Packungen

lag. Bei Pethidin ergab der Vergleich, dass die Beschwerdeführerin von 2008 bis

2011 zwischen 119 und 259 g Pethidin HCl pro Jahr bezog, während der

durchschnittliche Bezug von Ärzten 2013 bei 14 g, von öffentlichen

Apotheken bei 60 g und bei Spitalapotheken bei 138 g lag.

4.2.2

Zu prüfen ist weiter, ob die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin aus den

Arzneimittelbezügen darauf schliessen durften, die Beschwerdeführerin habe die

Arzneimittel an eine Vielzahl von Patienten oder Patientinnen abgegeben und

dadurch deren Gesundheit gefährdet bzw. ob der Sachverhalt auch insofern als

erstellt gelten kann.

4.2.2.1

Gemäss § 7 Abs. 1 VRG untersucht die Verwaltungsbehörde den

Sachverhalt von Amtes wegen durch Befragen der Beteiligten und von

Auskunftspersonen, durch Beizug von Amtsberichten, Urkunden und

Sachverständigen, durch Augenschein oder auf andere Weise. Die am Verfahren

Beteiligten haben dabei mitzuwirken, wenn ihnen nach gesetzlicher Vorschrift

eine Auskunfts- oder Mitteilungspflicht obliegt (§ 7 Abs. 2 lit. b VRG).

4.2.2.2

Im Rahmen der Untersuchungspflicht muss die Behörde die entscheidrelevanten

Tatsachen mindestens so weit abklären, dass diese im Rahmen des im konkreten

Fall erforderlichen Beweismasses bzw. Wahrscheinlichkeitsgrades als erstellt

gelten können. Grundsätzlich gilt das Regelbeweismass der vollen Überzeugung.

Demnach gilt ein Beweis dann als erbracht, wenn die Entscheidinstanz nach

objektiven Gesichtspunkten von der Richtigkeit eines Sachverhaltselements

überzeugt ist. Absolute Gewissheit kann dabei nicht verlangt werden. Es genügt

aber, wenn die Entscheidbehörde am Vorliegen der behaupteten Tatsache keine

ernsthaften Zweifel mehr hat oder allenfalls verbleibende Zweifel als leicht

erscheinen bzw. wenn die Überzeugung von der Lebenserfahrung und Vernunft

getragen und auf sachliche Gründe abgestützt ist. Gesetz, Rechtsprechung und

Lehre lassen Ausnahmen vom Regelbeweismass, das heisst Beweiserleichterungen

zu. Solche können sich rechtfertigen, wenn bei bestimmten Sachverhalten

typischerweise Beweisschwierigkeiten auftreten, so dass die Gefahr besteht,

dass die Rechtsdurchsetzung an Beweisschwierigkeiten scheitert. Blosse

Beweisschwierigkeiten im konkreten Einzelfall in Bezug auf Tatsachen, die ihrer

Natur nach ohne Weiteres dem unmittelbaren Beweis zugänglich wären, können

allerdings nicht zu einer Beweiserleichterung führen. Die Herabsetzung des

Beweismasses darf im Ergebnis nicht zu einer Umkehr der Beweislast führen. Das

Beweismass der überwiegenden Wahrscheinlichkeit genügt insbesondere im Fall

einer Beweisnot, das heisst, wenn aufgrund der Natur der Sache ein strikter

Beweis (volle Überzeugung) nicht möglich oder nicht zumutbar ist, etwa weil der

Sachverhalt nur indirekt über Indizien bewiesen werden kann. Die Rechtsprechung

bejaht dies in Bezug auf zahlreiche Rechtsgebiete und

Sachverhaltskonstellationen. Gilt das Beweismass der überwiegenden

Wahrscheinlichkeit, so genügt es, wenn für die Richtigkeit eines

Sachverhaltselements nach objektiven Gesichtspunkten derart gewichtige Gründe

sprechen, dass andere denkbare Möglichkeiten vernünftigerweise nicht

massgeblich in Betracht fallen. Ist dies der Fall, so muss die Gegenpartei

Gelegenheit erhalten, den Gegenbeweis zu erbringen bzw. ernsthafte Zweifel am Hauptbeweis

geltend zu machen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 26–28).

4.2.2.3

Die Beschwerdeführerin macht geltend, das strafprozessuale Verbot des

Selbstbelastungszwangs ("nemo tenetur se ipsum accusare") bzw.

Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) dürfe

nicht durch die Mitwirkungspflicht im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens

umgangen werden. Angesichts der parallel geführten Strafverfahrens habe sie

sich daher im Disziplinarverfahren auf ihr Aussageverweigerungsrecht berufen

können. Indem die Vorinstanz zur Begründung der disziplinarrechtlichen

Sanktionen ihr Schweigen während der Dauer des Strafverfahrens – zuvor habe sie

im August und September 2014 zwei Stellungnahmen eingereicht – als gravierende

Verletzung der Mitwirkungspflicht betrachtet habe, die ihrer Meinung nach zur

Beweislastumkehr geführt habe, habe sie ihre Selbstbelastungsfreiheit verletzt.

4.2.2.4

Gemäss Art. 113 Abs. 1 Sätze 1 und 2 der Strafprozessordnung vom

5. Oktober 2007 muss sich die beschuldigte Person nicht selbst belasten

und hat sie namentlich das Recht, die Aussage und ihre Mitwirkung im

Strafverfahren zu verweigern. Dieses sogenannte strafprozessuale

Selbstbelastungsprivileg, welches auch als Grundsatz "nemo tenetur se

ipsum accusare" bekannt ist, ist auch grundrechtlich ausdrücklich

verankert. So darf gemäss Art. 14 Ziff. 3 lit. g UNO-Pakt II

ein "wegen einer strafbaren Handlung Angeklagter nicht gezwungen werden,

gegen sich selbst als Zeuge auszusagen oder sich schuldig zu bekennen". Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes, die mit

derjenigen des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte übereinstimmt,

gewährleistet auch Art. 6 Abs. 1 EMRK (Grundsatz des "fair

trial") im Strafprozess ein (ungeschriebenes) Schweigerecht und ein Recht,

nicht zu seiner eigenen Verurteilung beitragen zu müssen.

Daraus ergibt sich, dass die Strafbehörden nicht auf Beweismittel zurückgreifen

dürfen, die durch Druck oder Zwang in Missachtung des Willens der beschuldigten

Person erlangt worden sind. Gegen das Verbot des Selbstbelastungszwangs

verstösst zum Beispiel ein strafbewehrter Befehl an die beschuldigte oder an

eine andere aussageverweigerungsberechtigte Person, potenziell belastende

Beweisunterlagen herauszugeben oder belastende Aussagen gegen sich oder (im

Rahmen des Aussageverweigerungsrechts) eine andere Person zu machen. Zulässig

ist hingegen die aufgrund gesetzlicher Zwangsmassnahmen – auch gegen den Willen

des Beschuldigten – erfolgte Erhebung von Beweismitteln, die bereits vorliegen,

bevor strafprozessualer Zwang ausgeübt wird. Dies gilt namentlich für

Beweisunterlagen, die im Rahmen einer Hausdurchsuchung

beschlagnahmt werden. Nicht gegen Art. 6 Abs. 1 EMRK verstossen auch

blosse Aufforderungen, in einem Verwaltungs- oder Strafverfahren Dokumente

einzureichen, welche nicht mit einer Strafdrohung wegen Ungehorsams verbunden

sind. In einem aufsichtsrechtlichen Verwaltungsverfahren gilt dies

insbesondere, wenn für den Editionsadressaten eine verwaltungsgesetzliche

Pflicht besteht, entsprechende Dokumente zu erstellen, aufzubewahren und den

zuständigen Behörden zur Verfügung zu stellen (BGE 142 IV 207

E. 8.1 ff, mit zahlreichen Hinweisen; 140 II 384 E. 3.3.4;

Simon Roth, Das Verhältnis zwischen verwaltungsrechtlichen Mitwirkungspflichten

und dem Grundsatz "nemo tenetur se ipsum accusare" – Zusammenfassung

und Würdigung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für

Menschenrechte, ZStrR 129/2011 S. 296 ff., 321).

Nach der Rechtsprechung des

Bundesgerichts kann zwar in Fällen, wo neben einem verwaltungsrechtlichen

Verfahren parallel ein konnexes Strafverfahren geführt wird, eine Forcierung

der Aussage- bzw. Mitwirkungspflicht im Verwaltungsverfahren mittels direktem

oder indirektem Zwang (Androhung von Sanktionen bzw. eines negativen Beweisschlusses

im Fall des Schweigens) problematisch sein, da so dem strafprozessualen

Schweigerecht des Beschuldigten entgegengewirkt würde. Dem strafprozessualen

Schweigerecht kommt im Verwaltungsverfahren aber in aller Regel keine direkte

Bedeutung zu. Inwiefern die im Verwaltungsverfahren gewonnenen Erkenntnisse

verwertbar sind, hat das Strafgericht im Rahmen der Beweiswürdigung zu

entscheiden. Aussagen der beschuldigten Person dürfen im parallelen

Strafverfahren nur dann als Beweis verwertet werden, wenn sie sowohl im Einklang

mit den anwendbaren Bestimmungen des Verwaltungsverfahrens als auch unter

Berücksichtigung der im Strafprozess geltenden Standards erfolgten (BGr,

18. Juni 2015, 2C_1011/2014, E. 3.2, mit Hinweisen).

4.2.2.5

Wie die Vorinstanz zu Recht erwog (vorn E. 3.1), verstiess die

Beschwerdegegnerin vor diesem Hintergrund und angesichts der Dokumentations-

und Auskunftspflichten der Beschwerdeführerin gegenüber den Kontroll- und

Aufsichtsbehörden (vorn E. 2.1 und 2.2) nicht gegen den Grundsatz

"nemo tenetur", indem sie die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom

16. Dezember 2015 und 12. April 2016 (vorn I.I.) auf ihre

Mitwirkungspflichten hinwies, zumal sie damit keinerlei Zwang, beispielsweise

in Form einer Strafandrohung gestützt auf Art. 292 des Strafgesetzbuchs

vom 21. Dezember 1937, verband. Ebenso wenig zu beanstanden ist der

Schluss der Vorinstanz, die Beschwerdeführerin sei während des gesamten

Verfahrens, auch nach der rechtskräftigen Erledigung des Strafverfahrens, ihrer

Mitwirkungspflicht nicht hinreichend nachgekommen, da sie nicht konkret darüber

Auskunft gegeben habe, wann und bei welchen Personen sie aus welchen Gründen

Pethidin, Morphin HCl oder Dormicum verwendet oder abgegeben habe.

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin kann dies ihren – unbelegten – Auskünften

bei der Inspektion und der Nachinspektion sowie ihren schriftlichen

Stellungnahmen vom 22. August 2014 und 2. September 2014 (vorn I.F.)

nicht entnommen werden.

4.2.2.6

Mangels überzeugender Erklärungen oder gar Belegen über den Verbleib oder

die Verwendung der in ausserordentlich grossen Mengen bezogenen Arzneimitteln

(vorn E. 4.1.2.3) durften die Vorinstanz bzw. die Beschwerdegegnerin aber

auch darauf schliessen, die Beschwerdeführerin habe zumindest den grössten Teil

davon – ohne entsprechende Dokumentation an Patienten oder Patientinnen –

abgegeben, wobei insofern auf die Erwägungen der angefochtenen Verfügung

verwiesen werden kann (vorn E. 3.2). Andere denkbare Möglichkeiten fallen

vernünftigerweise nicht in Betracht (vgl. vorn E. 4.2.2.2).

4.2.2.7

Ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin die bezogenen

Arzneimittel ohne entsprechende Dokumentation an Patienten und Patientinnen

abgab, so ist auch der Schluss der Vorinstanz bzw. der Beschwerdegegnerin nicht

zu beanstanden, dass die Beschwerdeführerin in zahlreichen Fällen gegen die

Pflicht zur sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung gemäss Art. 40

lit. a MedBG verstiess. Auch hier kann auf die entsprechenden Erwägungen

verwiesen werden (vgl. vorn E. 3.5). Die vorliegenden Gegebenheiten lassen

mit ausreichender Sicherheit die Annahme zu, dass die Beschwerdeführerin

Dormicum, Morphin HCl und Pethidin während mehrerer Jahre in sehr grossen

Mengen, insbesondere auch an betäubungsmittelabhängige Patienten oder

Patientinnen abgab, ohne im Besitz einer Bewilligung zur Führung einer

Privatapotheke zu sein und die für Substitutionsbehandlungen in jedem Fall

erforderliche Bewilligung einzuholen. Auch darf davon ausgegangen werden, dass

die Abgaben in einer Vielzahl der Fälle trotz fehlender Indikation und damit

entgegen der Regeln der ärztlichen Kunst erfolgten. Schliesslich missachtete

die Beschwerdeführerin die beim Umgang mit kontrollierten Substanzen zu

beachtenden Pflichten bezüglich Lagerung und Dokumentation. Wenn die Vorinstanz

bzw. die Beschwerdegegnerin unter diesen Umständen den weiteren Schluss ziehen,

das Verhalten der Beschwerdeführerin habe angesichts der Gefährlichkeit und

Risiken der entsprechenden kontrollierten Substanzen zu einer Gefährdung der

Gesundheit einer Vielzahl von Patienten oder Patientinnen geführt, ist dies

ebenso wenig zu beanstanden (vgl. dazu auch unten E. 4.2.3.3).

4.2.3

Hinsichtlich der Rechtmässigkeit der gegen die Beschwerdeführerin

angeordneten Disziplinarmassnahmen kann auf die zutreffenden Erwägungen der

Vorinstanz verwiesen werden (vgl. vorn E. 3.6). Sie werden von den

Ausführungen der Beschwerdeführerin, die im Wesentlichen geltend macht, die

"Bestrafung" sei nicht verhältnismässig bzw. nicht erforderlich und

eine Verwarnung allein genügte, nicht infrage gestellt.

4.2.3.1

Zu berücksichtigen ist zunächst, dass der Beschwerdegegnerin insofern

Ermessen zuzugestehen ist, während das Verwaltungsgericht die Ermessensausübung

der Vorinstanz bzw. der erstinstanzlich verfügenden Behörde nicht frei

überprüft. So lassen sich mit verwaltungsgerichtlicher Beschwerde einzig

Rechtsverletzungen (einschliesslich Ermessensmissbrauch,

Ermessensüberschreitung und Ermessensunterschreitung) sowie die unrichtige oder

ungenügende Feststellung des Sachverhalts rügen (§ 50 Abs. 1 in

Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG; Marco Donatsch,

Kommentar VRG, § 50 N. 25 ff.). Ob ein unangemessener Entscheid

vorliegt, kann das Gericht hingegen in der Regel – und so auch hier – nicht

prüfen (§ 50 Abs. 2 VRG). Von einer rechtsverletzenden

Ermessensausübung seitens der Vorinstanz bzw. der Beschwerdegegnerin bei der

Wahl der Disziplinarmassnahmen kann sich angesichts der als schwer zu

bezeichnenden Verstösse der Beschwerdeführerin nicht gesprochen werden.

4.2.3.2

Weiter ist festzuhalten, dass die Vorinstanz bzw. die Beschwerdegegnerin

die Beschwerdeführerin nicht wegen der Verletzung ihrer Mitwirkungspflichten

sanktionierten, sondern aufgrund der sich – teilweise mangels eindeutiger

Belege "lediglich" aus den Umständen ergebenden – unsorgfältigen

Berufsausübung der Beschwerdeführerin.

4.2.3.3

Ergänzend festzuhalten ist sodann, dass vertrauenswürdig im Sinn von

Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG ist, wer über einen guten Leumund

verfügt bzw. allgemein vertrauenswürdig ist. Wer in eigener Verantwortung eine

Arztpraxis führt, muss Gewähr für ein integres persönliches Verhalten bei der

Berufsausübung bieten. An die Vertrauenswürdigkeit, die dem Schutz der

öffentlichen Ordnung und Gesundheit dient, sind hohe Anforderungen zu stellen.

Die Vertrauenswürdigkeit muss nicht nur im Verhältnis zwischen Arzt und Patient

bestehen, sondern auch zwischen Arzt und Behörde. Des zur selbständigen

Berufsausübung vorausgesetzten Vertrauens erweist sich ein Arzt dann als

würdig, wenn von ihm aufgrund seiner bisherigen Berufstätigkeit und

Lebensführung erwartet werden darf, dass er bei der selbständigen Ausübung

seines Berufs alle notwendige Sorgfalt anwenden wird. Daneben muss die Behörde

die Gewissheit haben, dass sich der praktizierende Arzt an die

Gesundheitsgesetzgebung und an ihre Entscheide, insbesondere auch an diejenigen

der Aufsichtsbehörde, hält. Dabei darf die Vertrauenswürdigkeit nicht nur dann

verneint werden, wenn Patienten oder Patientinnen in der Vergangenheit konkret

gefährdet wurden, sondern auch dann, wenn durch das Verhalten einer Person

Patienten oder Patientinnen abstrakt gefährdet werden oder wenn ein

Gesuchsteller wiederholt gegen Weisungen der Aufsichtsbehörde verstösst oder

eine Zusammenarbeit mit dieser beharrlich verweigert (VGr, 6. Februar

2020, VB.2019.00242, E. 3.4.2 f., mit zahlreichen Hinweisen). Vor

diesem Hintergrund ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz bzw. die

Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin das erforderliche Vertrauen

absprachen, Personen mit Suchterkrankungen gemäss den gesetzlichen Vorgaben und

entsprechend den Regeln der ärztlichen Kunst zu behandeln.

4.3 Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs.2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr mangels Obsiegens

nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerin hat keine solche

beantragt.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 4'400.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellkosten,

Fr. 4'620.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es wird

keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …