Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00557

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2019.00557

Urteil

der 1. Kammer

vom 22. Januar 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach

Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiber José Krause.

In Sachen

1.1 A,

1.2 B,

2. C,

3.1 D,

3.2 E,

alle vertreten durch B,

Beschwerdeführende,

gegen

1. Zweckverband Spital Uster,

vertreten durch RA F

und/oder RA G,

2. Stadtrat Uster,

3. Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Stadtrat der Gemeinde Uster erteilte dem Zweckverband

Spital Uster mit Beschluss vom 18. Dezember 2018 die baurechtliche

Bewilligung für den Neubau des Rettungsdienstgebäudes mit Parkhaus auf den

Grundstücken Kat.-Nrn. 01, 02 und 03 an der H-Strasse 04 und 05.

Zugleich wurde die strassenpolizeiliche, gewässerschutz- und lärmrechtliche

Bewilligung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 7. August 2017 eröffnet.

Erwägungen

II.

Dagegen erhoben A, B, C, D

sowie E mit Eingabe vom 19. Januar 2019 Rekurs

beim Baurekursgericht das Kantons Zürich und beantragten die Aufhebung des

angefochtenen Entscheids. Das Baurekursgericht trat mit Entscheid vom

26.

Juni 2019 auf den Rekurs nicht ein.

III.

Hiergegen erhoben A, B, C,

D sowie E mit Eingabe vom 29. August 2019

Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragten unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids

sowie die Anweisung an das Baurekursgericht, auf das Verfahren einzutreten und

dieses ordnungsgemäss durchzuführen. Mit Eingabe vom 13. September 2019

beantragte der Zweckverband Spital Uster unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion sowie die

Gemeinde Uster verzichteten am 17. September 2019 jeweils auf eine

Stellungnahme. Das Baurekursgericht beantragte am 20. September 2019 ohne

weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. A, B, C, D sowie E

hielten am 5. Oktober 2019 an ihren Anträgen fest. Mit Schreiben vom

11.

Oktober 2019 verzichtete der Zweckverband

Spital Uster auf eine Stellungnahme. Am 21. Oktober 2019

verzichtete auch die Gemeinde Uster auf eine Stellungnahme. Gleichentags teilte

B dem Gericht mit, dass A und er ihre bisherige Liegenschaft in Uster per

21.

Oktober 2019 verkauft hätten.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der

vorliegenden Beschwerde zuständig. Die Vorinstanz trat auf den Rekurs nicht

ein, weil sie die Rekurrierenden aus unterschiedlichen Gründen nicht als legitimiert

erachtete. Diese sind befugt, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den

Nichteintretensentscheid zu wehren (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19-28a N. 58).

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die vorliegende Beschwerde einzutreten.

2.

Die streitbetroffenen

Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02 und 03 liegen gemäss der geltenden Bau- und

Zonenordnung der Gemeinde Uster vom 1. April 1999 (BZO) in der Wohnzone

W3/50 respektive der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (Oe). Auf der Parzelle

Kat.-Nr. 02, welche eine Fläche von knapp über 30'000 m2

aufweist, befindet sich das Spital Uster; sie wird südwestlich teilweise von

der H-Strasse, westlich von der I-Strasse und nördlich von der J-Strasse

umfahren, an die die Beschwerdeführenden anstossen. Aus südwestlicher Seite

grenzen auch die Parzellen Kat.-Nrn. 01 und 03 an das Spitalgrundstück an.

Das mit angefochtenem Beschluss

bewilligte Bauvorhaben sieht den Abbruch des Gebäudes Assek.-Nr. 06 an der

H-Strasse 04, den Rückbau des Parkplatzes an der H-Strasse und den Neubau

eines zweigeschossigen Rettungsdienstgebäudes (für fünf Rettungsfahrzeuge)

mitsamt einer Energiezentrale für den geplanten Wärmeverbund sowie eines über

die H-Strasse erschlossenen Parkhauses mit knapp über 400 Abstellplätzen

vor. Dies stellt die erste Etappe der geplanten baulichen Massnahmen am Spital

Uster dar; sodann schafft der – wegen eines Rechtsmittelverfahrens zum

Zeitpunkt der Bewilligungserteilung (und nach wie vor) nicht rechtskräftige –

öffentliche Gestaltungsplan "Spital Uster" vom 21. März 2016 die

planungsrechtliche Voraussetzung für die Neupositionierung des Spitals Uster

und damit für dessen Um- und Erweiterungsbau (zweite Bauetappe).

3.

3.1

Gemäss

§ 315 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes

vom 7. September 1975 (PBG) hat, wer Ansprüche aus dem PBG

wahrnehmen will, innert 20 Tagen seit der öffentlichen Bekanntmachung bei

der örtlichen Baubehörde schriftlich die Zustellung des oder der baurechtlichen

Entscheide zu verlangen. Die Bestimmung erfuhr ihre heutige Fassung in der Gesetzesrevision

vom 1. September 1992. Deren Sinn war offenkundig die

Verfahrensbeschleunigung. Die Verwirkung des Rekursrechts gemäss § 316 PBG

muss sodann im Zusammenhang mit der neu geschaffenen Möglichkeit gesehen

werden, Einwendungen gegen das Bauvorhaben bereits im schriftlichen

Zustellungsbegehren vorzubringen. Die Einwendungen sind der Bauherrschaft von

Amtes wegen mitzuteilen. Diese soll möglichst frühzeitig erfahren, ob sie mit

Rekursen zu rechnen hat und was die Nachbarschaft gegen das Bauvorhaben

einzuwenden hat. Nur dann ist es möglich, das Projekt entsprechend zu ändern,

um so allenfalls ein Rechtsmittelverfahren zu vermeiden. Das aber liegt auch im

Interesse der Nachbarschaft. Einem derartigen Interessenausgleich stand die

altrechtliche Regelung entgegen, weil einerseits die Möglichkeit der Erhebung

von Einwendungen im Zustellungsbegehren nicht bestand und anderseits dieses

Begehren noch bis zum Ablauf der der Bauherrschaft laufenden Rekursfrist

gestellt werden konnte. In diesem Zeitpunkt aber könnten Einwendungen

jedenfalls nichts mehr zur Vermeidung eines Rechtsmittelverfahrens beitragen.

Ist einmal ein solches Verfahren hängig, so erschwert das erfahrungsgemäss den

gegenseitigen Interessenausgleich. Sodann ist das öffentliche Baurecht

vergleichsweisen Verständigungen nur beschränkt zugänglich. Ferner ist es

grundsätzlich nicht Aufgabe einer Rechtsmittelinstanz, über geänderte

Bauvorhaben zu entscheiden, zu der sich die Bewilligungsbehörde noch nicht

geäussert hat. Die angestrebte, möglichst frühzeitige Klärung wird erreicht

einerseits durch die Pflicht des Nachbarn, den baurechtlichen Entscheid unter

Androhung der Verwirkung des Rekursrechts innert 20 Tagen ab öffentlicher

Ausschreibung zu verlangen, anderseits durch die Möglichkeit, Einwendungen

gegen das Bauvorhaben im Zustellungsbegehren vorzubringen (RB 1993

Nr. 52).

3.2

Die durch diese Gesetzesänderung

angestrebten Ziele verlangen, dass ein allfälliges Vertretungsverhältnis

bereits im schriftlichen Zustellungsbegehren zum Ausdruck kommt. Dabei können

die Bestimmungen über die direkte Stellvertretung gemäss Art. 32 des

Bundesgesetzes betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches

(Fünfter Teil: Obligationenrecht) vom 30. März 1911 (OR) analog beigezogen

werden. Aus dem Text des Begehrens um Zustellung des baurechtlichen Entscheids

oder aus einem Zusatz zur Unterschrift muss somit hervorgehen, ob der Absender

das Begehren auch oder ausschliesslich in Vertretung eines Dritten stellt und

wer die Person des Vertretenen ist. Gibt sich der Vertreter nicht als solcher

zu erkennen, so ist anzunehmen, dass er das Begehren allein im eigenen Namen

stellt. Bei gesetzlicher Vertretung wie beispielsweise unter Ehegatten

(Art. 166 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907

[ZGB]) oder von unmündigen Kindern durch die Eltern (Art. 304 ZGB) muss

das Vertretungsverhältnis nicht bereits im Zustellungsbegehren dargestellt

werden. Ohne eine entsprechende Offenbarungspflicht allfälliger

Vertretungsverhältnisse bereits im Zustellungsbegehren würde die Bauherrschaft

den Kreis möglicher Rekurrenten nicht kennen. Dies verunmöglicht oder erschwert

zumindest Vorkehren zur Vermeidung von Rekursen, beispielsweise durch

Projektänderungen oder ein Gespräch mit der Nachbarschaft (RB 1993

Nr. 53). Dabei genügt ein vager Hinweis auf ein Vertretungsverhältnis

("Vertreter diverser Firmen") nicht: Es ist nicht Sache der

Baubehörde oder der Bauherrschaft, sich bei einer Vertretung nach Namen und

Adressen der Vertretenen zu erkundigen (BEZ 1994

Nr. 31). Insofern dient § 315 Abs. 1 PBG den Rechtssicherheitsinteressen der Bauherrschaft, indem diese

frühzeitig Kenntnis davon hat, ob sie mit Rechtsmitteln gegen das Bauvorhaben

rechnen muss oder nicht (VGr, 7. Februar 2019, VB.2018.00395, E. 1.5;

BEZ 2017 Nr. 17; BEZ 2002 Nr. 15; BEZ 1994 Nr. 31; vgl. zum

Ganzen auch Christoph Fritzsche/Peter

Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A.,

Wädenswil 2019, S. 402).

4.

4.1

Der

Beschwerdeführer 1.2 hat am 2. Oktober 2018 am Schalter des Geschäftsfelds

Hochbau und Vermessung der Gemeinde Uster die Zustellung des baurechtlichen

Entscheids verlangt. Als Begehrenstellender gab er – einzig – seine Person an. Gestützt

auf das eheliche Vertretungsverhältnis (oben E. 3.2) hat das vom

Beschwerdeführer 1.2 gestellte Zustellungsbegehren unbestrittenermassen auch

für die Beschwerdeführerin 1.1 Geltung.

Demgegenüber gehen aus dem Zustellungsbegehren weder ein

allfälliges Vertretungsverhältnis noch die Identitäten der Vertretenen hervor.

Aus diesem Grund trat die Vorinstanz auf den erhobenen Rekurs der

Beschwerdeführenden 2, 3.1 und 3.2 zufolge Verwirkung des Rekursrechts im

Sinn von § 316 Abs. 1 PBG nicht ein.

4.2

Dies ist

nicht zu beanstanden. Es besteht vorliegend keine Veranlassung, von der

zitierten und konstanten Rechtsprechung abzuweichen. Unbehelflich ist

insbesondere der Verweis der Beschwerdeführenden auf Art. 32 Abs. 2

OR, welcher bestimme, dass, wenn der Vertreter sich nicht als solcher zu

erkennen gegeben habe, der Vertretene dann berechtigt oder verpflichtet werde,

wenn der andere aus den Umständen auf das Vertretungsverhältnis schliessen

müsse. Eine analoge Anwendung dieser Norm auf den vorliegenden Sachverhalt

würde dem dargelegten Zweck von § 315 PBG diametral entgegenlaufen. Insofern

besteht kein Raum für einen Analogieschluss (vgl. dazu Susan Emmenegger/Axel

Tschentscher, Berner Kommentar zum schweizerischen Privatrecht, Bd I/1,

Einleitung: Art. 1–9 ZGB, Bern 2012, Art. 1 N. 380 f.).

Nach dem Gesagten kann daher der Umstand, dass die Beschwerdeführenden 2

sowie 3.1 und 3.2 am Rechtsmittelverfahren gegen den öffentlichen

Gestaltungsplan "Spital Uster" als Parteien beteiligt waren und nach

Auffassung der Beschwerdeführenden der Bauherrschaft daher ohnehin bekannt

gewesen seien, nicht zu einer Befreiung des Beschwerdeführers 1.2 von der Offenbarungspflicht

der Vertretungsverhältnisse im vorliegenden Baubewilligungsverfahren führen.

Die diesbezüglichen Vorbringen sind unbegründet.

4.3

Unbehelflich

ist schliesslich auch die unter Hinweis auf BEZ 2002 Nr. 15 vorgebrachte

Argumentation, wonach der Beschwerdeführer 1.2 den baurechtlichen

Entscheid als Miteigentümer der Parzelle Kat.-Nr. 07 an der J-Strasse 08

verlangt habe, weshalb auch die übrigen Beschwerdeführenden zufolge ihrer Miteigentümerstellung

an ebendieser Parzelle Kat.-Nr. 07 davon erfasst seien. In dem von den

Beschwerdeführenden zitierten Entscheid ersuchte eine

Stockwerkeigentümergemeinschaft um Zustellung des baurechtlichen Entscheids, in

der Folge rekurrierte aber (nur) ein einzelner Stockwerkeigentümer. Dieser

wurde zum Rekurs zugelassen: Wenn die Stockwerkeigentümergemeinschaft als

prozessfähiges Gebilde die Zustellung des Beschlusses verlangt, so muss das

auch für den einzelnen Stockwerkeigentümer gelten. Anders, als wenn von einem

einzelnen auf eine Gemeinschaft geschlossen würde, vergrössert sich dabei der

Kreis der potenziellen Rekurrenten nicht übermässig (BEZ 2002 Nr. 15). Der

beschwerdeführerische Schluss vom einzelnen Miteigentümer auf weitere Miteigentümer

ist von diesem Entscheid gerade nicht gedeckt; vielmehr würde dadurch der Kreis

möglicher Rekurrenten übermässig ausgedehnt, was sich mit Sinn und Zweck von

§ 315 PBG nicht vereinbaren lässt.

4.4

Sodann

bemängeln die Beschwerdeführenden das Formular "Begehren um Zustellung des

baurechtlichen Entscheids im Sinne von § 315 PBG" der Gemeinde Uster

in verschiedener Hinsicht.

Das besagte Formular der Gemeinde Uster führt sechs

Rubriken auf, nämlich (1.) Bauvorhaben, (2.) Erläuterungen,

(3.) Begehrensteller/in, (4.) Vollmacht (optional), (5.) Unterschrift(en)

Begehrensteller/in und (6.) Bemerkungen. Zwar ist den Beschwerdeführenden

beizupflichten, dass das Formular eher auf in eigenem Namen handelnde Personen

und auf Vertretene (welche unter Punkt 4 die Vertretung angeben können)

als auf Vertretungen zugeschnitten ist. Da erstere Konstellationen der

Regelfall sein dürfte, fällt diese Ausrichtung des Formulars indes nicht weiter

ins Gewicht, zumal kein Verwendungszwang bestand und auch die in Briefform

verfassten Zustellungsbegehren von der Baubewilligungsbehörde Beachtung fanden.

Sodann weisen die Beschwerdeführenden selbst zu Recht darauf hin, dass sie

unter (6.) Bemerkungen das Vertretungsverhältnis hätten zum Ausdruck bringen

können.

4.5

Schliesslich

bringen die Beschwerdeführenden vor, niemand habe sich nachträglich an das

Rechtsmittel angeschlossen. Die (heutigen) Beschwerdeführenden seien von Beginn

an mit einer gemeinsamen Eingabe aktiv geworden.

Anlässlich der Änderung von § 315 PBG wollte der

Gesetzgeber den nachträglichen Anschluss von Drittpersonen

an das Rechtsmittel auf jeden Fall ausschliessen, ansonsten Missbräuchen Tür

und Tor geöffnet wäre (RB 1993 Nr. 53). Der beschwerdeführerische Hinweis

auf die von Anfang an gemeinsame Eingabe (gemeint ist wohl die Rekursschrift vom

19.

Januar 2019) belegt aber in keiner

Weise, dass sich im vorliegenden Fall niemand nachträglich

an das Rechtsmittel angeschlossen hat. Von der Rekurrentschaft (auch wenn diese

gemeinschaftlich handelt) lässt sich gerade nicht auf die (seinerzeitigen) Begehrenstellenden

schliessen, ansonsten § 315 PBG seines Sinnes entleert würde. Ohnehin

verfängt das Argument der gemeinsamen Eingabe von mehreren Personen, welche für

die Bauherrschaft gegenüber einer Mehrzahl von Eingaben (mit unterschiedlichen

Argumenten) von Vorteil sei, nicht, da naheliegender Weise auch erstere – in

gebündelter Form – die unterschiedlichen Einwendungen der einzelnen Beteiligten

enthält.

4.6

Zusammenfassend

vermögen die Rügen der Beschwerdeführenden die vorinstanzliche Feststellung,

wonach die Beschwerdeführenden 2, 3.1 und 3.2 ihr Rekursrecht verwirkt

haben, nicht umzustossen. Die Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen.

5.

Im nächsten Schritt ist die Vorinstanz auch auf den Rekurs

der Beschwerdeführenden 1.1 und 1.2 nicht eingetreten, da eine genügend

nahe Beziehung zum Streitgegenstand nicht vorliege und es ihnen auch an einem

schutzwürdigen Interesse mangle.

Die Beschwerdeführenden 1.1 und 1.2 erachten diese

Feststellung als fehlerhaft. Auf die angeführten Rügen ist vorliegend aus

folgendem Grund nicht einzugehen: Das geltend gemachte Interesse an der

Streitsache muss grundsätzlich aktuell sein, d. h. es muss sowohl im Zeitpunkt der

Rechtsmittelerhebung als auch im Zeitpunkt des Entscheids vorliegen (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 24; VGr,

11.

Juli 2019, VB.2018.00735, E. 1.2.1). Mit Schreiben vom

21.

Oktober 2019 orientierte der Beschwerdeführer 1.2 indes das

Gericht darüber, dass die Beschwerdeführerin 1.1 und er per 21. Oktober

2019.

ihre Liegenschaft an der J-Strasse 09 verkauft hätten, weshalb ihr

aktuelles Rechtsschutzinteresse erloschen sei. Da vorliegend kein Anlass

besteht, auf das Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses zu verzichten

(zu den Voraussetzungen vgl. etwa VGr, 13. Juni

2019, VB.2019.00037, E. 3.2.1), ist die

Beschwerde hinsichtlich den Beschwerdeführenden 1.1 und 1.2 als

gegenstandslos geworden abzuschreiben (dazu Bertschi, § 21

N. 26).

6.

6.1

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit sie

nicht als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist.

6.2

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens den

Beschwerdeführenden aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Es rechtfertigt sich, den Beschwerdeführenden 1.1

und 1.2 insgesamt ein Fünftel sowie der Beschwerdeführerin 2 und den

Beschwerdeführenden 3.1 und 3.2 jeweils zwei Fünfteln der Kosten aufzuerlegen, dies unter solidarischer Haftung

für den Gesamtbetrag.

6.3

Der

Beschwerdegegner 1 beantragt zudem die

Zusprechung einer Parteientschädigung. Als Zweckverband ist dieser eine öffentlich-rechtliche

Körperschaft (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, N. 1967) und dem Gemeinwesen zugehörig (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar

VRG, § 17 N. 52). Die mögliche Entschädigungsberechtigung von

Gemeinwesen stellt einen Ausnahmefall dar (Plüss, § 17 N. 50 ff.). Da

dem Beschwerdegegner 1 vorliegend kein ausserordentlicher Aufwand

entstanden ist, ist ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird hinsichtlich den Beschwerdeführenden 1.1 und 1.2 als

gegenstandslos geworden abgeschrieben und hinsichtlich den

Beschwerdeführenden 2, 3.1 und 3.2 abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 190.-- Zustellkosten,

Fr. 3'190.-- Total der Kosten.

3.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens werden unter

solidarischer Haftung den Beschwerdeführenden 1.1 und 1.2 zu

insgesamt einem Fünftel, der Beschwerdeführerin 2 zu zwei Fünfteln und den

Beschwerdeführenden 3.1 und 3.2 zu insgesamt zwei Fünfteln auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert

30.

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …