Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00584

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2019.00584

VB.2019.00593

Urteil

der 3. Kammer

vom 3. Dezember 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Ersatzrichter

Christian Mäder, Gerichtsschreiberin

Nicole Bürgin.

In Sachen

1. A AG,

vertreten durch RA

B,

2. Verein J,

vertreten durch

Prof. Dr. C

und/oder Dr. iur. D,

Beschwerdeführende,

gegen

1. Gemeinde I,

vertreten durch RA E,

2. Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerinnen,

betreffend Gestaltungsplan,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Gemeinderat I beschloss am 4. September 2017 die

Festsetzung des öffentlichen Gestaltungsplans "K" sowie die damit

zusammenhängende Teilrevision der Richt- und Nutzungsplanung. Ferner beantragte

er der kantonalen Baudirektion die Gewässerraumfestlegung nach Art. 41a

der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV). Mit Verfügung

vom 10. Oktober 2018 genehmigte die Baudirektion den Gestaltungsplan

teilweise. Zuvor hatte die Direktion am 28. September 2018 den

Gewässerraum entlang des Flusses L festgelegt und am 26. März 2018 die

Teilrevision der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung genehmigt.

Erwägungen

II.

Gegen diese Verwaltungsakte erhoben einerseits die A AG

und anderseits der Verein J Rekurs beim Baurekursgericht und beantragten im

Wesentlichen deren Aufhebung. Nachdem das Gericht einen doppelten

Schriftenwechsel und am 26. März 2019 einen Augenschein durchgeführt

hatte, wies es am 10. Juli 2019 die vereinigten Rekurse ab, soweit es auf

diese eintrat.

III.

A.

Mit Beschwerde vom 11. September 2019

(VB.2019.00584) liess die A AG dem Verwaltungsgericht beantragen:

"1. Es

sei der Entscheid des Baurekursgerichts … vollumfänglich aufzuheben.

2.

Es sei

in der Folge

2.1

der Festsetzungsbeschluss der

Baudirektion … hinsichtlich des Öffentlichen

Gestaltungsplans 'K', I, Teilrevision Richt- und Nutzungsplanung im

Gestaltungsplangebiet, Bekanntmachung der kommunalen Festsetzung und der

teilweisen Nichtgenehmigung der Baudirektion vollumfänglich aufzuheben;

2.2

der Beschluss der Baudirektion …

hinsichtlich der Festlegung des Gewässerraums im Zusammenhang mit dem

Gestaltungsplanverfahren 'K', I, Bekanntmachung der kantonalen Festlegung

vollumfänglich aufzuheben;

2.3

und der vom Stadtrat I am

04.09.2017

festgesetzte, 'Öffentliche Gestaltungsplan K' sowie die Teilrevision

Richt- und Nutzungsplanung im Gestaltungsplangebiet nicht zu genehmigen

3.

unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen … zulasten der Vorinstanz und der Beschwerdegegner."

B.

Am 12. September 2019 (VB.2019.00593) liess auch

der Verein J Beschwerde erheben und stellte inhaltlich die nämlichen Anträge.

Mit Verfügung vom 19. September 2019

vereinigte der zuständige Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts die

beiden Beschwerdeverfahren.

In seiner Vernehmlassung vom 7. Oktober

2019.

beantragte das Baurekursgericht die Abweisung der Rechtsmittel. Denselben

Antrag stellte die Baudirektion am 18. Oktober 2019 unter Hinweis auf die

Mitberichte des Amtes für Raumentwicklung und des Amtes für Abfall, Wasser,

Energie und Luft (AWEL). Die Stadt I liess am 21. Oktober 2019 – unter

Zusprechung einer Parteientschädigung – die Abweisung der Beschwerden

beantragen. Mit Repliken vom 10. Januar 2020 hielten die

Beschwerdeführenden an ihren Anträgen fest, desgleichen die Baudirektion sowie

die Stadt I in ihren Dupliken vom 31. Januar bzw. 24. Februar 2020.

Der Beschwerdeführer Nr. 2 erklärte am 12. März 2020 den Verzicht auf

eine Triplik. Die Beschwerdeführerin Nr. 1 äusserte sich am 14. April

2020.

letztmals.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gestützt auf § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerden zuständig. Wie das

Baurekursgericht zutreffend und unwidersprochen festgehalten hat, ist die

Rechtsmittelbefugnis beider Beschwerdeführenden ausgewiesen, jene der A AG

als Eigentümerin mehrerer an das Beizugsgebiet anstossender Grundstücke nach § 338a

Satz 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) und

jene des Zürcher Heimatschutzes nach § 338b Abs. 1 lit. a PBG.

Da auch die übrigen Beschwerdevoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerden einzutreten.

1.2

Das

Baurekursgericht hat das Gesuch der Beschwerdegegnerin Nr. 1 um Beiladung

der Eigentümer der Grundstücke Kat.-Nrn. 12 und 02 mit zutreffender

Begründung abgelehnt. Für eine Beiladung besteht auch im Beschwerdeverfahren

kein Anlass.

1.3

Die vom Baurekursgericht am Augenschein getroffenen

Feststellungen können auch vom Verwaltungsgericht berücksichtigt werden (Kaspar

Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich 2014 [Kommentar VRG], § 7

N. 81). Ausserdem geben die Akten über die massgebenden Umstände der

streitbetroffenen Planungsakte hinreichend Auskunft. Auf einen gerichtlichen

Lokaltermin kann daher verzichtet werden.

2.

2.1

Das

Beizugsgebiet des Gestaltungsplans "K" erstreckt sich auf eine Fläche

von 43'280 m2 zwischen der G-Strasse und dem Fluss L bzw. der P-Strasse

im Zentrum der Stadt I. Es umfasst unter anderem die der Stadt I gehörenden

Liegenschaften "Dorfbad" (Kat.-Nr. 03) und "Villa am Fluss

L" (Kat.-Nr. 04), sodann weitere städtische (Kat.-Nrn. 05, 06, 07,

08, 09 und 10) und private Grundstücke (Kat.-Nrn. 11, 12, 13 und 02) sowie

Teile der Gewässerparzellen Fluss L (Kat.-Nrn. 15 und 16) des Kantons

Zürich. Im südlichen Bereich des Perimeters fliesst von Osten nach Westen in

künftig mäandrierendem Lauf der Fluss L. An den Gewässerraum stossen im

westlichen Teil des Perimeters die Baufelder A-D. Weiter nördlich befindet sich

eine ausgedehnte Parkanlage (Bereiche Villa und Dorfbad) samt dem Parkwald.

Nördlich dieser Grünflächen liegen die Baufelder E und F. Im Westen grenzt der

Perimeter des Gestaltungsplans an das Ortsbild "M", das im Inventar

der schutzwürdigen Ortsbilder von überkommunaler Bedeutung als von regionaler

Bedeutung verzeichnet ist. Die Villa am Fluss L und das Dorfbad sind im

Inventar der Denkmalschutzobjekte von kommunaler Bedeutung vermerkt. Mit Bezug

auf die im Beizugsgebiet liegende Kinderkrippe an der G-Strasse 01 (Kat.-Nr. 11)

besteht eine Schutzverfügung und für das an den Perimeter angrenzende

Fabrikensemble (Kat.-Nr. 17) ein verwaltungsrechtlicher Vertrag. Das Sud-,

Kessel- und Maschinenhaus der ehemaligen Brauerei (Kat.-Nr. 18) und die

angrenzende Fabrikantenvilla (Kat.-Nr. 19) sind im Inventar der

schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) mit dem Erhaltungsziel A

(Erhalten der Substanz) sowie im Inventar der Schutzobjekte von überkommunaler

Bedeutung aufgeführt.

2.2

Gemäss dem

kantonalen Richtplan vom 18. März 2014 (Neufestsetzung 2014; vom Bundesrat

genehmigt am 29. April 2015) liegt das Beizugsgebiet des Gestaltungsplans

im Zentrumsgebiet (www.zh.ch). Laut den in Ziffer 2.3.1 des

Richtplantextes formulierten Zielen umfassen Zentrumsgebiete sowohl

Siedlungsteile, denen bereits heute die Funktion als Siedlungsschwerpunkte von

kantonaler Bedeutung in den Bereichen Bildung, Kultur und Wirtschaft zukommt,

als auch Gebiete mit hohem Veränderungspotenzial, die durch eine langfristig

ausgerichtete Neuorientierung solche Aufgaben übernehmen sollen. Bei Planungen

in den Zentrumsgebieten sind die folgenden Grundsätze wegleitend: Dichte

Siedlungsteile mit hoher Siedlungsqualität sollen erhalten bleiben bzw. neu

geschaffen werden. Zu diesem Zweck sind in der Regel Mischnutzungen

anzustreben. Die baulichen Dichten sind, angepasst an die örtlichen

Gegebenheiten, für Zentrumsgebiete deutlich über den in § 49a PBG

vorgesehenen Ausnützungen festzulegen. Mit Nutzungs- und Dichtevorgaben in den

regionalen Richtplänen sind die Zentrumsgebiete, auch im Hinblick auf die

Freiraumgestaltung, bedarfsgerecht zu strukturieren.

Der Zonenplan der Stadt I vom 9. März 1998 (BZO) weist

das Beizugsgebiet folgenden Zonen zu: Das Grundstück Kat.-Nr. 06 mit einer

Fläche von 9'377 m2 liegt in der Freihaltezone. Diese ist kraft § 61 PBG in Verbindung mit § 40 PBG einer baulichen Nutzung weitgehend

entzogen. Die Parzelle Kat.-Nr. 12 im Halte von 5'217 m2

befindet sich in der Kernzone K3/4. Gemäss Art. 13 BZO sind im vorliegend

betroffenen Bereich südlich der H-/G-Strasse neben drei Vollgeschossen zwei

Dachgeschosse sowie ein Untergeschoss zulässig. Die Hauptfassade (längere

Fassade) darf sich auf höchstens 40 m erstrecken und der Grenzabstand muss

mindestens 3,50 m betragen. Die Grundstücke Kat.-Nrn. 10 mit 825 m2,

03.

mit 3'967 m2, 04 mit 7'299 m2 und 05 mit 4'605 m2

befinden sich grösstenteils in der Zone für öffentliche Bauten. In dieser

gestattet Art. 38 BZO fünf Vollgeschosse, zwei Dachgeschosse und ein

anrechenbares Untergeschoss. Sodann gelten vorbehaltlich der allgemeinen

Abstandsvorschriften gegenüber Strassen und Wegen die kantonalrechtlichen

Maximal- und Mindestmasse. Die geschlossene Bauweise und der Grenzbau sind mit

unbeschränkter Bautiefe unter den kantonalrechtlichen Voraussetzungen

gestattet. Gegenüber Grundstücken in anderen Bauzonen gelten für den Grenzabstand

und den Grenzbau die Vorschriften der betreffenden Zone. Die Kinderkrippe der Stiftung

F (Kat.-Nr. 11) an der G-Strasse 01 ist der zweigeschossigen Wohnzone mit

Gewerbeerleichterung zugeteilt.

2.3

Art. 1

der Vorschriften zum Gestaltungsplan (GPV) umschreibt dessen Ziele und Zweck

wie folgt:

"1Der

öffentliche Gestaltungsplan K schafft die planungsrechtlichen Voraussetzungen

für eine bauliche Entwicklung im Gebiet R.

2Das Ziel des

Gestaltungsplanes liegt darin, im zentrumsnahen Gebiet R ein attraktives

Quartier mit öffentlichen Nutzungen und Wohnnutzung samt Parkanlage mit engem

Bezug zum Fluss L zu schaffen. Ein weiteres Ziel ist die Renaturierung des Flusses

L und dessen Integration in das Quartier und in den Park.

3Der

Gestaltungsplan soll eine sorgfältige Umgebungsgestaltung mit hoher Aufenthalts-

qualität für Bewohner und Öffentlichkeit sicherstellen."

Art. 4 GPV definiert

die Baubereiche für Hochbauten und die Geschosszahl. Im Baubereich A sind eine

Höhenkote von 482.60 m und 5 Geschosse erlaubt. Für die weiteren

Baubereiche gelten folgende Kennzahlen: B: 479.20/486.50 bzw. 4/6; C: 486.20

bzw. 6; D: 479.50 bzw. 4; E: 483.00 bzw. 5; F: 469.40/472.00 bzw. 1/2 (Abs. 1).

Die Baubereiche mit den zugehörigen Höhenkoten bezeichnen die maximal mögliche

Gebäudeausdehnung. Mit Ausnahme von näher bezeichneten Ausnahmen dürfen keine

Gebäudeteile über den Baubereich hinausragen (Abs. 2). Wo Mantellinien

vorhanden sind, müssen oberirdische Bauten grundsätzlich auf diese Linie

gesetzt werden (Abs. 3). Geschosse mit anrechenbarer Geschossfläche zählen

als Vollgeschosse (Abs. 7), und die Gebäude sind in Flachdachbauweise

auszuführen (Abs. 9). Art. 8 GPV statuiert eine Wettbewerbspflicht

für die Neubauten im Baubereich A-E. Art. 9-15 GPV enthalten

Vorschriften für die Freiräume; in Art. 10 GPV werden jene für den

Gewässerraum festgelegt. Art. 16-19 GPV ordnen die Erschliessung und

Parkierung, und Art. 20-23 GPV enthalten umweltrechtliche Vorschriften.

Der Planungsbericht nach Art. 47

RPV (Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000) zum Gestaltungsplan "K"

vom Dezember 2015 weist darauf hin, dass dieser aus dem Siegerprojekt eines von

der Stadt I durchgeführten Studienauftrags hervorgegangen sei. Der Bericht hält

abschliessend fest, dass der Gestaltungsplan das Ergebnis einer sorgfältigen

Abwägung zwischen privaten und öffentlichen Interessen darstelle und den

Zielvorgaben des ISOS Rechnung trage. Die städtebauliche Anbindung an das

schutzwürdige Ortsbild von M werde sichergestellt. Für die privaten Grundstücke

werde planungsrechtliche Sicherheit geschaffen und für die Öffentlichkeit eine

neue, grosszügige Parkanlage mit Villa und neugestaltetem Dorfbad

bereitgestellt.

2.4

Die

Umgebung am Fluss L sowie die Bebauungen an der G-Strasse sind im ISOS aufgeführt.

Auf die Einzelheiten ist im Zusammenhang mit der Beurteilung der von den

Beschwerdeführenden erhobenen Rüge, dass der Gestaltungsplan dieses Inventar

ungenügend berücksichtige, einzugehen (hinten E. 6).

3.

3.1

Mit

Gestaltungsplänen werden für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere

Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend festgelegt.

Dabei darf von den Bestimmungen über die Regelbauweise und von den kantonalen

Mindestabständen abgewichen werden (§ 83 Abs. 1 PBG).

Gestaltungspläne als Sondernutzungspläne dienen grundsätzlich den gleichen

Zielen wie die Rahmennutzungspläne, indem sie die zulässige Nutzung des Bodens

nach den durch die Richtplanung festgelegten Zielen ordnen. Darüber hinaus soll

mit einem Gestaltungsplan

eine städtebaulich, architektonisch, wohnhygienisch und landschaftlich optimale

Überbauung eines bestimmten Gebiets ermöglicht werden. Zu diesem Zweck schafft

der Gestaltungsplan

für ein bestimmtes Gebiet eine Spezialbauordnung (Christoph Fritzsche/Peter

Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A.,

Wädenswil 2019, S. 179 f.). Bei der Festsetzung und Genehmigung eines

Gestaltungsplans besteht ein weiter Gestaltungsspielraum (VGr, 8. Juli

2020, VB.2018.00760, E. 4.3.2, BGE 135 II 209 E. 5.2); indessen muss

er die Richtplanung und das übergeordnete Recht respektieren, namentlich die

Ziele und Grundsätze von Art. 1 und Art. 3 des Bundesgesetzes vom 22. Juni

1979.

über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG). Anders als bei Arealüberbauungen

und Sonderbauvorschriften sind die Grundeigentümer im Perimeter eines

Gestaltungsplans an dessen Festlegungen gebunden. Die Grundordnung wird also

ersetzt, sodass nur noch gestaltungsplankonform gebaut werden darf (VGr, 14. November

2019, VB.2019.00017, E. 8.2; Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 179 f.).

Öffentliche Gestaltungspläne können von den Gemeinden festgesetzt werden, wenn

daran ein wesentliches öffentliches Interesse besteht (§ 84 Abs. 1 PBG).

3.2

Als (Sonder-)Nutzungsplan legt der

Gestaltungsplan Randbedingungen fest, die im anschliessenden

Baubewilligungsverfahren verbindlich sind, da eine akzessorische Überprüfung

des Nutzungsplans im Baubewilligungsverfahren grundsätzlich ausgeschlossen ist

(BGE 135 II 209 E. 5.1; 131

II 103 E. 2.4.1, je mit weiteren Hinweisen). Enthält ein

Gestaltungsplan – wie hier mit Art. 4 Abs. 1 GPV – detaillierte

Bestimmungen über die horizontale und vertikale Ausdehnung der Gebäude, ist die

Rechtmässigkeit dieser Festlegungen schon auf dieser Stufe und nicht erst in einem

nachfolgenden Baubewilligungsverfahren zu überprüfen (BGE 135 II 209 E. 4

und E. 5). Dies gilt ungeachtet dessen, dass Bauten in der Nachbarschaft

von Schutzobjekten kraft § 238 Abs. 2 PBG erhöhten ästhetischen

Anforderungen zu genügen haben (VGr, 8. April 2020, VB.2019.00758, E. 4).

Denn auch diese Gestaltungsnorm hindert den Eigentümer grundsätzlich nicht

daran, die ihm durch die Nutzungsplanung zugestandenen Baumöglichkeiten

auszuschöpfen (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 820 f.).

4.

Gemäss § 20 Abs. 1 VRG überprüft das

Baurekursgericht als Rekursinstanz alle Mängel, insbesondere auch die

Zweckmässigkeit und Angemessenheit der Anordnungen (lit. c). Folglich

kommt ihm von Gesetzes wegen umfassende Kognition zu, womit Art. 33 Abs. 3

lit. b RPG Nachachtung verschafft wird, der eine volle Überprüfung von

Nutzungsplänen durch mindestens eine Rechtsmittelinstanz verlangt. Eine

derartige Überprüfung schliesst nicht aus, dass sich die Rechtsmittelinstanz

Zurückhaltung auferlegt, soweit über die Zweckmässigkeit kommunaler

Planungsmassnahmen zu befinden ist (Art. 2 Abs. 3 RPG). Gemäss

bundesgerichtlicher Rechtsprechung darf die Rechtsmittelbehörde damit nicht

unter mehreren verfügbaren und angemessenen Lösungen wählen bzw. eine

zweckmässige Würdigung der Gemeinde durch ihre eigene ersetzen. Beruht der

kommunale Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Umstände,

so hat ihn die Rekursinstanz zu respektieren (VGr, 29. November 2018,

VB.2018.00374, E. 2 mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung).

Demgegenüber ist das

Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren auf die Rechtskontrolle

einschliesslich Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung beschränkt (§ 50

Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b

VRG). Hat das Baurekursgericht im Rekursverfahren einen kommunalen Nutzungsplan

bestätigt, so prüft das Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren im

Wesentlichen nur, ob der Plan der übergeordneten Planung und Gesetzgebung

entspricht bzw. ob die Gemeinde ihr planerisches Ermessen missbraucht oder

überschritten hat (VGr, 24. Oktober 2019, VB.2018.00564, E. 1.4; 13. Februar

2014, VB.2013.00319, E. 4).

5.

5.1

In

verfahrensrechtlicher Hinsicht stellt sich die Frage, ob die Stadt I die

Vereinbarkeit des Gestaltungsplans mit den verschiedenen Schutzobjekten im

Beizugsgebiet wie auch im angrenzenden Bereich rechtsgenügend untersucht habe

oder nicht. Das Baurekursgericht erwog hierzu, dass die Ästhetikvorschrift von § 238 PBG auf einen Gestaltungsplan nicht unmittelbar anwendbar sei. Entgegen der

Auffassung der Anfechtenden habe die Stadt I vor der Festsetzung des

Gestaltungsplans die Schutzwürdigkeit der inventarisierten Objekte der Brauerei,

insbesondere der Fabrikantenvilla, nicht überprüfen müssen. Denn diese befänden

sich auf Nachbargrundstücken und lägen daher ausserhalb des an der Grenze

endenden potenziellen Schutzumfangs.

5.2

Die

Beschwerdeführenden erneuern die schon vor Baurekursgericht erhobene Rüge, dass

die Stadt I es versäumt habe, vor der Festsetzung des Gestaltungsplans die

vorgesehenen Neubauten im Hinblick auf ihre Verträglichkeit mit den

bestehenden, gemäss ISOS geschützten bzw. schützenswerten Bauten anhand eines

Gutachtens zu überprüfen. Nach Art. 7 Abs. 2 des Bundesgesetzes über

den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) hätte die Stadt I vor

Erlass des Gestaltungsplans ein Gutachten der eidgenössischen Natur- und

Heimatschutzkommission einholen müssen. Diesen Einwand habe die Vorinstanz zu

Unrecht mit dem Argument zurückgewiesen, dass kein Eingriff an den

Schutzobjekten selbst stattfinde. Denn nach der Rechtsprechung des

Bundesgerichts erforderten die Rücksichtnahme auf das ISOS und die

Interessenabwägung eine Abklärung der Schutzobjekte. Eine solche Untersuchung

sei hier unterblieben. Dies gelte etwa für die Freifläche "R", die im

ISOS mit dem Erhaltungsziel "a" aufgeführt sei, sodann für den

Bereich M als schutzwürdiges Ortsbild von überkommunaler Bedeutung, ferner für

das Brauerei-Ensemble mit dem ISOS-Schutzgrad "A" und schliesslich

für die Villa am Fluss L wie für das Dorfbad.

Demgegenüber stellen sich die Beschwerdegegnerinnen auf den

gegenteiligen Standpunkt, dass hier keine Bundesaufgabe vorliege und daher auf

ein Gutachten habe verzichtet werden dürfen.

5.3

5.3.1

Nach Art. 6 NHG wird durch die Aufnahme eines Objektes

von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes dargetan, dass es in

besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug

von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche

Schonung verdient (Abs. 1). Ein Abweichen von der ungeschmälerten

Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in

Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen

von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Abs. 2). Es handelt

sich dabei um einen verstärkten Schutz, der nur durch eine umfassende

Interessenabwägung aufgeweicht werden kann (BGE 145 II 176 E. 3.1, mit

Hinweisen auf die Literatur).

5.3.2

Gemäss Art. 7 Abs. 2

NHG verfasst die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK)

zuhanden der Entscheidbehörde ein Gutachten, wenn bei der Erfüllung der

Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Inventar des Bundes aufgeführt ist,

erheblich beeinträchtigt werden kann oder sich in diesem Zusammenhang

grundsätzliche Fragen stellen. Die Kommission gibt darin an, ob das Objekt

ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist. Nach Art. 8

NHG mit der Marginalie "Fakultative Begutachtung" kann die

Kommission in wichtigen Fällen von sich aus in jedem Stadium des Verfahrens ihr

Gutachten über die Schonung oder ungeschmälerte Erhaltung von Objekten abgeben.

Sie tut dies jedoch so früh wie möglich. Auf Verlangen sind ihr alle

erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen. Die Kommission kann von den

zuständigen Behörden praxisgemäss auch um eine fakultative Begutachtung ersucht

werden.

5.3.3

Für die Einholung eines ENHK-Gutachtens und die

Dispositiv

erforderliche Interessenabwägung ist demnach von Bedeutung, ob eine Bundesaufgabe

vorliegt. Trifft dies zu, muss zwingend ein Gutachten der ENHK eingeholt

werden, wenn ein Bundesinventar erheblich beeinträchtigt wird, und darf die

ungeschmälerte Erhaltung der betroffenen Inventare nur eingeschränkt werden,

wenn sich dies durch zumindest gleichwertige nationale Interessen rechtfertigt

(Art. 6 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 2 NHG). Liegt hingegen

keine Bundesaufgabe vor, genügt es, wenn das Bundesinventar grösstmögliche

Schonung erfährt, wobei zur Klärung dieser Frage allenfalls bei der ENHK vorweg

ein fakultatives Gutachten eingeholt werden kann, nicht aber

muss (BGE 145 II 176 E. 3.3; vgl. etwa BGE 135 II 209 E. 2.1;

BGr, 23. Mai 2017, 1C_173/2016, E. 3.2 ff.).

5.3.4 Nach Art. 2 Abs. 1 lit. b NHG ist

unter Erfüllung einer Bundesaufgabe insbesondere zu verstehen: die Erteilung

von Konzessionen und Bewilligungen, wie zum Bau und Betrieb von Verkehrsanlagen

und Transportanstalten (mit Einschluss der Plangenehmigung), von Werken und

Anlagen zur Beförderung von Energie, Flüssigkeiten oder Gasen oder zur Übermittlung

von Nachrichten sowie Bewilligungen zur Vornahme von Rodungen. Nach der

Rechtsprechung liegt eine Bundesaufgabe unter anderem bei der Erteilung von

durch das Bundesrecht geregelten Spezialbewilligungen vor, namentlich von

gewässerschutzrechtlichen Ausnahmebewilligungen (BGE 145 II 176 E. 3.4 mit

Hinweisen auf Rechtsprechung und Lehre; vgl. ferner BGr, 21. März 2017, 1C_118/2016,

E. 4; 14. Mai 2014, 1C_482/2012, E. 3.4-3.5).

5.3.5 Gemäss Art. 19 des Bundesgesetzes vom 24. Januar

1991 über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG) teilen die

Kantone ihr Gebiet nach der Gefährdung der ober- und der unterirdischen

Gewässer in Gewässerschutzbereiche ein (Abs. 1). In den besonders

gefährdeten Bereichen bedürfen die Erstellung und die Änderung von Bauten und

Anlagen sowie Grabungen, Erdbewegungen und ähnliche Arbeiten einer kantonalen

Bewilligung, wenn sie die Gewässer gefährden können (Abs. 2). Zu den

besonders gefährdeten Bereichen zählt namentlich der Gewässerschutzbereich AU

zum Schutz nutzbarer unterirdischer Gewässer (Art. 29 Abs. 1 lit. a

der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 [GSchV]). In diesem

Gewässerschutzbereich AU dürfen keine Anlagen erstellt werden, die

unter dem mittleren Grundwasserspiegel liegen. Die Behörde kann Ausnahmen

bewilligen, soweit die Durchflusskapazität des Grundwassers gegenüber dem

unbeeinflussten Zustand um höchstens 10 Prozent vermindert wird (Art. 31

i.V.m. Anhang 4 Ziff. 211 Abs. 2 GSchV).

5.3.6

Der Gestaltungsplan als Instrument der Sondernutzungsplanung hat zwar die

Richtplanung und das übergeordnete Recht zu beachten, insbesondere die Ziele

und Grundsätze von Art. 1 und Art. 3 RPG (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 179).

Daraus lässt sich jedoch nicht ableiten, dass dessen Festsetzung eine

Bundesaufgabe sei. Vielmehr liegt die Regelung der zulässigen Bau- und

Nutzweise innerhalb der Bauzonen in der Zuständigkeit der Kantone. Wie das

Bundesgericht im Leitentscheid BGE 135 II 209 E. 3 erkannt hat, ergeben

sich für die vorliegende Konstellation des kantonalen Planungsverfahrens aus

dem Natur- und Heimatschutzgesetz keine förmlichen Anforderungen, wie den

Anliegen des Bundesinventars Rechnung zu tragen wäre. Insbesondere besteht

keine Pflicht zur Einholung eines Gutachtens.

Nach dem in E. 5.3.4 Gesagten handelt es sich bei der

Erteilung einer gewässerschutzrechtlichen Ausnahmebewilligung um eine

Bundesaufgabe. Eine solche steht vorliegend jedoch nicht infrage; vielmehr hat

die Baudirektion im Rahmen des streitbetroffenen Gestaltungsplans erst den

Gewässerraum festgelegt. Laut Art. 36a Abs. 1 GSchG handelt es sich

bei diesem um den Raum, den oberirdische Gewässer benötigen, um folgende

Funktionen gewährleisten zu können: a. die natürlichen Funktionen der Gewässer;

b. den Schutz vor Hochwasser; c. die Gewässernutzung. Art. 41a ff.

GSchV enthalten Ausführungsbestimmungen dazu. Die Festlegung des Gewässerraums

im Rahmen eines nutzungsplanerischen Verfahrens obliegt jedoch nicht dem Bund,

sondern den Kantonen. Dementsprechend besagt § 15a der (zürcherischen)

Verordnung über den Hochwasserschutz und die Wasserbaupolizei vom 14. Oktober

1992, dass Planungsträger die Baudirektion um eine entsprechende Anordnung

ersuchen können. In dieser Weise ist die Stadt I auch vorgegangen (zum

Verfahren vgl. Merkblatt des AWEL "Festlegung des Gewässerraums" vom

September 2018; https://www.zh.ch/de/planen-bauen/wasserbau/gewaesserraum.html).

Nach dem Gesagten ergibt sich

aus Art. 7 NHG im vorliegenden Fall keine Pflicht zu einer obligatorischen

Begutachtung des Gestaltungsplans auf seine Vereinbarkeit mit dem ISOS.

5.3.7

Zu prüfen bleibt die Frage, ob die Vorinstanzen aufgrund von § 7 Abs. 1 VRG gehalten gewesen wären, vor der Festsetzung des Gestaltungsplans ein

Gutachten einzuholen. Gemäss dieser Bestimmung untersucht die Verwaltungs(justiz)behörde den Sachverhalt von

Amtes wegen, wozu sie unter anderem Sachverständige beizieht. Ein Gutachten

durch eine externe sachverständige Person drängt sich indessen bloss dann auf,

wenn zur Abklärung des Sachverhalts besondere Fachkenntnisse erforderlich sind,

welche den Behördenmitgliedern fehlen. Verfügt die Entscheidinstanz über

Fachmitglieder, müssen in der Regel keine Expertisen von Dritten eingeholt

werden (Plüss, § 7 N. 67). Wie sich aus den Akten ergibt, bildet ein

Studienauftrag aus dem Jahr 2011 den Ausgangspunkt des Gestaltungsplans. Bei

dessen Ausarbeitung wirkten neben der kommunalen Stadtbildkommission auch

Vertreter der Baudirektion mit, insbesondere das Amt für Raumentwicklung als

die nach § 2a Abs. 1 der kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung

vom 20. Juli 1977 für den Vollzug des Ortsbildschutzes und der

Denkmalpflege zuständige Amtsstelle. Für die massgebende im Streit liegende

(Wertungs-)Frage, ob der Gestaltungsplan die Freiflächen gemäss ISOS in genügendem

Umfang berücksichtige, ist der Stadt I hinreichende Sachkompetenz zuzubilligen,

weshalb sie auf den Beizug von weiteren Sachverständigen verzichten durfte.

Sodann setzt sich der Spruchköper des Baurekursgerichts aus Fachrichtern

zusammen. Diese verfügen aufgrund ihrer Ausbildung und beruflichen Tätigkeit

über bau- und architekturspezifische Kenntnisse. Nach der

verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist in Angelegenheiten der

Denkmalpflege der Beizug einer externen sachverständigen Person nur dann

angezeigt, wenn die Beantwortung bestimmter Fragen architekturhistorisches

Spezialwissen voraussetzt, das von den Baurekursgerichtsmitgliedern nicht

erwartet werden kann (vgl. VGr, 9. Februar 2017, VB.2016.00600, E. 5).

Dies trifft hier wie gesagt nicht zu. Da die sachkundige Stelle im vorliegenden

Projekt involviert war, welche auch über die Einholung eines Gutachtens der

kantonalen Natur- und Heimatschutzkommission zu entscheiden hätte und die

Abklärungen umfassend waren, besteht im Übrigen auch keine Notwendigkeit für

ein Gutachten der kantonalen Natur- und Heimatschutzkommission.

6.

6.1 Materiellrechtlich

ist umstritten, ob der Gestaltungsplan die im ISOS verankerten Schutzziele

hinreichend berücksichtige. Das Baurekursgericht kam zum Schluss, dass die mit

dem Gestaltungsplan vorgesehenen Baukörper die nach den Vorgaben der

Inventareinträge, des ISOS und von § 238 Abs. 2 PBG gebotene

Rücksichtnahme auf die Schutzobjekte der Brauerei gewährleisten könnten.

6.2 Die Beschwerdeführenden

vermissen die nötige Gesamtsicht, denn das ISOS beschreibe die einzelnen

Objekte und deren Schutzbedarf stets im Rahmen der Umgebung. Indem das

Baurekursgericht die eigentliche Prüfung auf das spätere

Baubewilligungsverfahren verschiebe, unterschreite es sein Ermessen. Wegen der

präjudizierenden Wirkung des Gestaltungsplans hätten das ISOS und die damit

verbundene Interessenabwägung vor dessen Erlass erfolgen müssen. Den Anliegen

des Heimatschutzes komme besonders dann grosses Gewicht zu, wenn der Gestaltungsplan

– wie hier – erheblich von der Grundnutzungsordnung abweiche. Weil die Stadt I

die Vorgaben aus dem ISOS und dem kantonalen Inventar nicht weiter

konkretisiert habe, bleibe unklar, von welchen Schutzbedürfnissen eine

Interessenabwägung ausgehen müsse.

Demgegenüber halten die Beschwerdegegnerinnen dafür, dass die

im Gestaltungsplan festgesetzten Baubereiche und Freiflächen den Anforderungen

des ISOS standhielten. Der Gestaltungsplan sei das Ergebnis einer Gesamtschau

und des Ausgleichs zwischen der planerisch angezeigten massvollen Verdichtung,

der Schaffung von Freiflächen und der Rücksichtnahme auf die verschiedenen

Schutzobjekte.

6.3 Gemäss Art. 6

Abs. 1 NHG wird durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung

in ein Inventar des Bundes dargetan, dass es in besonderem Masse die

ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von

Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche

Schonung verdient. Diese Schutzbestimmung gilt indes nur bei der Erfüllung von

Bundesaufgaben in unmittelbarer Weise. Soweit – wie vorliegend – keine

Bundesaufgabe in Frage steht, wird der Schutz von Ortsbildern vorab durch

kantonales (und kommunales) Recht gewährleistet. Dies ergibt sich

verfassungsrechtlich aus Art. 78 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April

1999, wonach die Kantone für den Natur- und Heimatschutz zuständig sind.

Allerdings sind Bundesinventare wie das ISOS auch bei der Erfüllung von

kantonalen (und kommunalen) Aufgaben von Bedeutung. Die Pflicht zur Beachtung

besteht zum einen in der Anwendung der die Schutzanliegen umsetzenden

(Nutzungs-)Planung, zum anderen dort, wo nach kantonalem Recht im Einzelfall

Interessenabwägungen im Licht der Heimatschutzanliegen vorzunehmen sind (BGr,

31. März 2020, 1C_635/2018, E. 3.1.2; BGE 135 II 209 E. 2.1).

Die Nutzungsplanung hat ihren Niederschlag in der kommunalen Bau- und

Zonenordnung vom 9. März 1998 gefunden. Wie gesagt sind die

Voraussetzungen für eine akzessorische Überprüfung derselben im Rahmen des

vorliegenden Verfahrens nicht erfüllt (vorne E. 3.2).

6.4 Bei dieser

Sachlage gilt es zu prüfen, wie sich die Grundnutzungsordnung gemäss Bau- und

Zonenordnung zu dem mit dem Gestaltungsplan geschaffenen Regime verhält. Dabei

sind zunächst die einzelnen Baubereiche des Gestaltungsplans auf ihre

Verträglichkeit mit den Zielen des ISOS sowie den kantonal- und

kommunalrechtlichen Schutzanordnungen zu beurteilen. Schliesslich ist – weil es

sich beim angefochtenen Gestaltungsplan um eine Einheit handelt – eine

Gesamtwürdigung vorzunehmen. Wie das Bundesgericht erkannt hat, rechtfertigt

sich dann ein strenger Schutzmassstab, wenn – wie hier – Objekte von nationaler

Bedeutung betroffen sind oder wenn der Gestaltungsplan erheblich von der

Grundnutzungsordnung abweicht (BGE 135 II 209 E. 2.1).

6.5

6.5.1

Das Brauerei-Ensemble besteht aus der Villa (Kat.-Nr. 19) sowie

aus dem Sud-, Kessel- und Maschinenhaus (Kat.-Nr. 18). Der Gebäudekomplex

ist zum einen im Inventar der Schutzobjekte von überkommunaler Bedeutung

verzeichnet und zum anderen im ISOS mit dem Erhaltungsziel A aufgeführt. Das

ISOS hält hierzu fest:

"Dieses beeindruckende

Ensemble besteht aus dem repräsentativen Sudhaus – einem hohen Backsteinkubus

mit dekorativer Fassadengestaltung –, dem Hochkamin und der Fabrikantenvilla

von 1901 mit ebenfalls reich gegliederter Fassade mit Back- und

Hausteinelementen. Am Hangfuss reihen sich weitere Industrie- und Gewerbebauten

... Der 1933 in der klaren Formensprache des Neuen Bauens errichtete Siloturm

aus rotem Backstein … bildet ein markantes Gegenüber zum Sudhaus."

Die Villa ist rund 18 m hoch, das Sud-, Kessel- und

Maschinenhaus ca. 23 m. Im westlich dieses Ensembles befindlichen Baubereich B

des Gestaltungsplans sind laut Art. 4 Abs. 1 GPV vier Geschosse im

westlichen Teil bzw. deren sechs im östlichen Teil und eine Gebäudehöhe von ca.

21,50 m zulässig. Der Gebäudeabstand zwischen einem dort möglichen Neubau

und der Villa beträgt rund 30 m, der Grenzabstand zum ebenfalls geschützten

Garten der Villa beläuft sich auf 5 m.

6.5.2

Das Baurekursgericht kam zum Schluss, dass ein eigentlicher Eingriff an

einem inventarisierten Objekt nicht vorliege, weil sich der Schutzumfang nur

bis zur Grundstücksgrenze erstrecke. Die Positionierung des Baukörpers B zeige,

dass die Fabrikantenvilla samt Garten durchaus attraktiv

"freigespielt" werde. Ohne den Gestaltungsplan und die damit

verbundene Änderung des Nutzungsplans lägen die Baugrundstücke in der Zone für

öffentliche Bauten, was nach Art. 38 BZO die Erstellung eines gleich hohen

Gebäudes erlauben würde. Somit wäre das Volumen des Baukörpers B nach der

Regelbauweise nicht kleiner als mit den Gestaltungsplanvorschriften und der

damit verbundenen Umteilung in die Kernzone. Eine durch die blosse Festlegung

der maximalen Bauvolumina und die ungefähre Positionierung erkennbare

Beeinträchtigung des schützenswerten raumbildenden Ensembles der

Brauereigebäude sei daher nicht ersichtlich.

Die Beschwerdeführenden halten dem entgegen, dass die

Fabrikantenvilla entgegen der Auffassung des Baurekursgerichts durch den

Baukörper B nicht "freigespielt", sondern vielmehr eingekesselt und

sozusagen "geschluckt" werde. Ferner dürfe das Gebiet "R"

nicht überbaut werden, damit die historische Lesbarkeit des Brauerei-Ensembles

erhalten bleibe. Auch ohne Gestaltungsplan wäre im Rahmen einer Regelüberbauung

Rücksicht auf das Ortsbild bzw. das ISOS zu nehmen. Der städtebauliche Übergang

zur Kernzone (M)/Stadt I erfolge abrupt, weil der Neubau zu hoch und kantig

ausfalle.

6.5.3

Vorab ist festzuhalten, dass der Gestaltungsplan östlich und nordöstlich

des Brauerei-Ensembles keinen Baubereich festlegt; vielmehr schliesst sich dort

der Gewässerraum des Flusses L und jenseits desselben eine ausgedehnte

Parkfläche an. Der Baubereich D nördlich des Ensembles wird durch den Fluss L

von diesem getrennt und befindet sich weiter entfernt, sodass von einer eigentlichen

Beeinträchtigung nicht gesprochen werden kann. Das Gesagte gilt ohnehin für den

kleinen Baubereich C, der sich westwärts an den Bereich D anschliesst. Als

kritisch erscheint nur die Positionierung des Baubereichs B. Dieser weist einen

Grenzabstand von 5 m gegenüber der Fabrikantenvilla Kat.-Nr. 19 und

einen Gebäudeabstand von 30 m zu dieser auf. Ob einzuräumen wäre, dass die

Ausscheidung eines grösseren Abstands gegenüber dem Brauereiensemble

wünschenswert gewesen wäre, kann offenbleiben. Wie das Baurekursgericht jedoch

zutreffend festhält, wäre auf den betreffenden, in der Zone für öffentliche

Bauten gelegenen Grundstücken nach der Regelbauweise gemäss Art. 38 Abs. 1

BZO ein Gebäude mit fünf Vollgeschossen, zwei Dachgeschossen und einem anrechenbaren

Untergeschoss zulässig. Ob hier zusätzlich noch die geschlossene Bauweise, der

Grenzbau mit unbeschränkter Bautiefe sowie eine Reduktion des Grenzabstands infrage

gekommen wären, wie die Vorinstanz annimmt, kann dahingestellt bleiben.

Jedenfalls ist ihr beizupflichten, dass der Gestaltungsplan kein grösseres

Bauvolumen erlaubt als die Regelbauweise. Eine namhafte Abweichung von der

Grundordnung wird damit nicht geschaffen (vgl. E. 3.2). Weder aus dem

genannten Inventar der Schutzobjekte von überkommunaler Bedeutung noch aus dem

ISOS lässt sich ableiten, dass das Umfeld des Brauerei-Ensembles unüberbaut

bleiben müsste. Die ISOS-Umgebungszone I "grosser Grünbereich am Fluss L

mit Wiesen, Waldstreifen, Sportplatz und Badeanstalt" mit dem

Erhaltungsziel a (Erhalten der Beschaffenheit als Kulturland oder Freifläche)

bezieht sich gemäss Planeintrag nur auf die Parzelle Kat.-Nr. 06. Die

allseitige Einsehbarkeit dieses Schutzobjekts wird angesichts der Ausscheidung

der Baubereiche im Gestaltungsplan lediglich in westlicher Richtung durch die

Bereiche A und B stärker sowie nordwestlich durch die Bereiche C und D weniger

stark eingeschränkt, bleibt im Übrigen jedoch erhalten. Insoweit erscheint der

Gestaltungsplan daher nicht als rechtsverletzend.

6.6

6.6.1

Die Villa am Fluss L (Kat.-Nr. 04) liegt im Zentrum des

Beizugsgebiets. Das heute der Zone für öffentliche Bauten zugeteilte Grundstück

wird im Gestaltungsplan von einer ausgedehnten Parkanlage und einem Wäldchen im

Norden von den Baubereichen getrennt.

6.6.2

Soweit der Beschwerdeführer Nr. 2 unter Hinweis auf ein Gutachten von

2002 zu diesem Gebäude weitere Abklärungen mit Bezug auf dessen als

ISOS-geschützter Freiraum geltende Umgebung verlangt, ist diesem Antrag nicht

stattzugeben. Der Mindestabstand zwischen den nächstgelegenen Baubereichen D

und F zur Villa beträgt rund 30 m; ausser einem vorbestehenden Gebäude am Fluss

L finden sich keine weiteren solche im Sichtbereich und sind gemäss

Gestaltungsplan auch nicht vorgesehen. Damit ist dem Schutzanliegen Genüge

getan.

6.7

6.7.1

Das zwischen der Villa am Fluss L und der G-Strasse im Norden gelegene Dorfbad

mit dem Garderobengebäude Vers.-Nr. 20 (Kat.-Nr. 22) befindet

sich im kommunalen Inventar der schützenswerten Bauten und liegt heute in der

Zone für öffentliche Bauten; im ISOS wird die Anlage erwähnt, aber nicht als

erhaltenswert gewürdigt. Der Gestaltungsplan sieht vor, das Schwimmbecken mit

dem Baubereich F, in den das Garderobengebäude einbezogen wird, zu umfassen.

6.7.2

Das Baurekursgericht kam zum Schluss, dass der Gestaltungsplan die

Erhaltung des Schutzobjekts "Dorfbad" nicht von vornherein

ausschliesse. Wie dem Inventar zu entnehmen sei, betreffe die Schutzwürdigkeit

das historische Gebäude, das Schwimmbassin und die bestehende Situation mit dem

Wäldchen im Süden. Mit der Festlegung des Baubereichs F bleibe die

Erhaltung der im Inventar aufgeführten Teile, namentlich des Empfangs- und

Umkleidegebäudes, des Bassins und der Situation ohne Weiteres möglich. Der

Gestaltungsplan schreibe nämlich nicht eine vollständige Neuüberbauung vor;

vielmehr ergebe sich aus dem Planungsbericht, dass der Altbau wenn möglich zu

erhalten sei. Der vorgesehene unmittelbare Anbau an die bestehende Substanz und

die Überstellung der Randbereiche des Schwimmbads führten noch nicht zu einer

Beeinträchtigung des Inventarobjekts. Das Empfangs- und Umkleidegebäude sei im

ISOS nur als Hinweis und nicht als Erhaltungsziel aufgeführt. Mithin verlange

dasselbe nur die Bewahrung der Freifläche, wobei diese weit über die

Badeanstalt hinausgehe. Die anlässlich des Augenscheins vorgetragene Rüge, dass

die Planungsbehörden dem ISOS allgemein zu wenig Rechnung getragen hätten, sei

in den Rekursschriften nicht enthalten, weshalb darauf nicht weiter einzugehen

sei. Im Übrigen enthalte der Planungsbericht nach Art. 47 RPV sehr wohl

eine einzelfallweise Auseinandersetzung mit allen im ISOS verzeichneten

Objekten.

Der Beschwerdeführer Nr. 2 rügt, dass der

Gestaltungsplan ein Gutachten aus dem Jahr 2015 nicht berücksichtige. Dieses

begründe die Schutzwürdigkeit auch damit, dass die Südseite offen ausgestaltet

sei. Diese Offenheit hin zum ISOS-geschützten Freiraum, der unter anderem als

Liege- und Spielwiese diene, gehe nun verloren. Laut dem Planungsbericht gelte

nun das "Parkerlebnis … anstelle der Freibadphilosophie"; dementsprechend

sehe Art. 13 Abs. 2 GPV den Einbezug der Liegewiese in die Anlage

vor. Diese Festlegung habe die Stadt I in Widerspruch zum Gutachten ohne

weitere Fachabklärungen getroffen, wozu sich – trotz entsprechender Rüge – auch

das Baurekursgericht nicht äussere.

6.7.3

Das von der Stadt I 2015 in Auftrag gegebene denkmalpflegerische Gutachten

kommt nach ausführlicher Würdigung der Baugeschichte und der Beschreibung des

Objekts zum Schluss, dass der durch verschiedene Eingriffe "heute etwas

verunklärt" wirkende Bau wieder in seine ursprüngliche Gestalt

zurückgeführt werden könnte. Architektonisch bedeutend sei der Garderobe- und

Kassentrakt, der die Anlage gegen die Strasse abschirme, während die Südseite

mit Treppe und Terrassen eine bewusste Offenheit demonstriere. Der

Planungsbericht nach Art. 47 RPV führt in Ziffer 3.1.2 "Baden im

Park mit Kristall" aus:

"An der klassischen

Badeanstalt mit Betonschwimmbecken sowie am Standort der Becken wird

festgehalten. Erst nach Vorliegen eines Gesamtkonzeptes kann ein detailliertes

Sanierungskonzept entwickelt werden. … Das Konzept 'Baden im Park' basiert auf

einer Öffnung des umliegenden Areals mit freier Zugänglichkeit der heute

eingezäunten Liegewiese. Das Parkerlebnis steht anstelle der

Freibadphilosophie. Baden ist somit lediglich ein Baustein der gesamten Anlage.

Die Bassins sind durch eine entsprechende Gestaltung von der Parkanlage

abzugrenzen (Einfriedung)."

Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers Nr. 2

hat die Stadt I mit dem genannten Gutachten die Schutzwürdigkeit der Anlage

hinreichend untersucht. Das mit dem Gestaltungsplan verfolgte Ziel, "das

in die Jahre gekommene Dorfbad" in ein "zeitgenössisches und

adäquates Freizeitbad" umzugestalten, ist als politischer Entscheid nachvollziehbar

und überzeugt. Wenn der Gestaltungsplan insoweit die Bedürfnisse der Erholung

suchenden Bevölkerung stärker gewichtet als die möglichst weitgehende Erhaltung

der Badeanlage im ursprünglichen Zustand, was vom ISOS nicht einmal verlangt

wird, liegt darin keine Rechtsverletzung.

6.8 Die Kinderkrippe

(Vers.-Nr. 2380) auf dem Grundstück Kat.-Nr. 11 in der Wohnzone W2/40

(mit Gewerbeerleichterung) ist ein kommunales Schutzobjekt und befindet sich

nordöstlich des Dorfbades an der nordöstlichen Grenze des Beizugsgebiets an der

G-Strasse 01. Das im ISOS als zweigeschossiger Walmdachbau aus dem Jahr 1921

mit ornamentaler Sgraffito-Dekoration am Portikus beschriebene Gebäude wird mit

dem Erhaltungsziel A qualifiziert. Gemäss Planungsbericht definiert der

Gestaltungsplan den Verlauf der Einfriedung neu; der Garten soll vollständig

mit einem in der Hecke integrierten Zaun umgeben werden. Westlich der

Kinderkrippe sieht der Gestaltungsplan Abstellplätze für Motorfahrzeuge und

Velos vor. Dass die Kinderkrippe durch diese Parkfelder und den Baubereich F

rund um das Dorfbad beeinträchtigt wird, ist nicht ersichtlich.

6.9

6.9.1

Der südliche Teil des Gestaltungsplangebiets mit dem Brauerei-Ensemble und

der angrenzenden Freifläche "R" sowie das weiter südlich und

südwestlich anstossende Gebiet bilden den Ortsteil M. Dessen Ortsbild

ist im Inventar der schutzwürdigen Ortsbilder von überkommunaler Bedeutung

erfasst (GIS-Browser; www.map.zh.ch). Dieses hält hierzu fest:

"Weithin sichtbares,

ortsbildprägendes Element und grösster Freiraum ist der von Wald begrenzte

Burghügel, dessen Abhänge mit Rebflächen, Wies- und Ackerland und Obstbäumen

bedeckt sind. Der Fluss L auf dessen Nordseite strukturiert das Ortsbild mit

seinem Grünraum. Im östlichen Ortsbildteil im Gebiet R befinden sich

ausgedehnte, baumbestandene Wiesenflächen, in welchen ursprünglich der

mäandrierende, noch nicht korrigierte Fluss verlief und Kanal- und

Weiheranlagen die nötige Antriebskraft für industrielle Produktion der

Fabrikbauten lieferten. Diese ehemaligen Anlagen wurden um die Mitte des

20. Jh. trockengelegt, teilweise überbaut und sind heute nur mehr in Form

von Grünbereichen vorhanden. Auf der Nordwestseite des Ortsbildes wurde der an

den Fluss L anschliessende Grünraum mit Weiheranlage zum Stadtpark umgestaltet.

…"

Sodann würdigt das ISOS den "grosse(n) Grünbereich am

Fluss L mit Wiesen, Waldstreifen, Sportplatz und Badeanstalt" mit dem

Erhaltungsziel a, d.h. unverbaut oder mit Bauten, die der ursprünglichen

Beschaffenheit der Umgebung entsprechen.

6.9.2

Der Beschwerdeführer Nr. 2 beanstandet, dass die Stadt I nicht

untersucht habe, inwieweit sich der Gestaltungsplan mit der Erhaltung des

Ortsbilds von M vereinbaren lasse. Auch heute bestehe noch ein enger

Zusammenhang zwischen dem Schloss und dem Brauerei-Ensemble, wobei den Freiflächen

eine strukturierende Wirkung zukomme. Als wesentliche Eigenschaft nenne das

ISOS, dass sich eindrückliche Industrie-Ensembles am Bachlauf reihten.

6.9.3

Der Gestaltungsplan erfasst das namentlich durch den T-Berg, das Schloss

und die Kirche geprägte Ortsbild von M nur auf der Nord- und Ostseite. Die

Gebäude südlich der P-Strasse sowie der westliche Bereich von M liegen

ausserhalb des Perimeters. Wie schon im Zusammenhang mit dem Umgebungsschutz

des Brauerei-Ensembles festgehalten (vorne E. 6.5.3), stehen insbesondere

der Baubereich B und etwas weniger ausgeprägt der Baubereich A in einem

gewissen Spannungsfeld zu den Vorgaben des ISOS. Immerhin wird das

Postulat einer weitergehenden Erhaltung der Freiflächen dadurch abgeschwächt,

dass der Gestaltungsplan gegenüber dem heute kanalisierten Bachbett einen

mäandrierenden Verlauf mit einem grosszügig ausgeschiedenen Gewässerraum

festlegt. Massgebend ins Gewicht fällt, dass die Bau- und Zonenordnung den

Streifen südwestlich des Flusses L der Kernzone K3/4 zuweist, wo Art. 13

BZO eine dichte Überbauung mit drei Vollgeschossen, zwei Dachgeschossen und

einem anrechenbaren Untergeschoss erlaubt, dies mit einer zulässigen Ausdehnung

der längeren Fassade bis zu 40 m. Unter diesen Umständen bewirkt der

Gestaltungsplan keine übermässige Abweichung von der Grundordnung und erscheint

er daher nicht als rechtsverletzend. Anzumerken bleibt, dass die an das

Beizugsgebiet anstossenden Gebäude südlich der P-Strasse keine besondere

Qualität aufweisen.

6.10 Die Gegenüberstellung

der Richt- und Nutzungsplanung einerseits sowie des Gestaltungsplans anderseits

zeigt, dass Letzterer insgesamt eine geringere bauliche Dichte ermöglicht, als

sie mit der ordentlichen Bauweise realisiert werden könnte. Die Konzentration

der Baubereiche A-D entlang des Flusses L wird durch die Ausscheidung einer

grosszügigen Parkanlage mehr als kompensiert. Die Festlegung der Baubereiche A

und B auf dem Grundstück Kat.-Nr. 12 von rund 1'800 m2 führt

zwar zu einer baulichen Verdichtung am westlichen Rand des Perimeters; im

Gegenzug werden jedoch zusätzliche Freiflächen von über 10'000 m2

geschaffen. Die Würdigung des Gestaltungsplans im Licht der dem

Verwaltungsgericht obliegenden eingeschränkten Kognition (vorne E. 4)

ergibt, dass mit den neu geschaffenen Baubereichen und den Freiflächen ein

angemessener Ausgleich zwischen den Vorgaben der Richt- und Nutzungsplanung

nach Verdichtung, den gleichgerichteten Interessen der Grundeigentümer, der

Erholung suchenden Öffentlichkeit und den Anliegen des Denkmalschutzes

geschaffen wird.

7.

7.1 Gemäss Art. 16

GPV erfolgt die Erschliessung für den motorisierten Individualverkehr an den im

Situationsplan bezeichneten Bereichen. Der Planungsbericht nach Art. 47

RPV enthält unter Ziffer 4.4 nähere Ausführungen zum

Erschliessungskonzept. Danach wird das Gebiet nördlich des Flusses L über die N-Strasse

und der südliche Teil über die P-Strasse erschlossen. Bei dieser handelt es

sich gemäss kommunalem Verkehrsrichtplan um eine übrige Gemeindestrasse. Damit

die Erschliessung für die Neuüberbauung sichergestellt sei, werde das

ausgeschiedene Trottoir bis auf die Höhe der neuen Fusswegverbindung zur N-Strasse

weitergeführt. Dies erfordere eine Landabtretung auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 13

und 12 sowie den Bau eines Fussgängerschutzes.

7.2 Das

Baurekursgericht erwog, dass die strassenmässige Erschliessung im Sinn von § 237 PBG erst im Baubewilligungsverfahren geprüft werde. Weil die P-Strasse

ausserhalb des Perimeters liege, bilde deren allfälliger Ausbau nicht

Gegenstand des Gestaltungsplans. Dieser habe laut § 83 Abs. 3 PBG die

Feinerschliessung zu regeln, was hier auch geschehen sei. Was die von der

Beschwerdeführerin Nr. 1 gerügte Fahrbahnverengung durch die Platzierung

des Baubereichs B angehe, sei die Strasse dort noch 6 m breit und werde

nicht durch Abstellplätze tangiert. Allerdings zeige der Situationsplan, dass

der Baukörper B und die vor dem Baukörper A liegende Fläche für Parkplätze

teilweise in den Strassenabstand gemäss § 265 PBG und in den

Baulinienbereich hineinragten. Mit dem Gestaltungsplan und der damit

verbundenen Umzonung des betreffenden Grundstücks in die Kernzone würden jedoch

auch die Abstandsvorschriften neu geregelt. Laut Art. 4 Abs. 5 GPV

dürfe ohne Rücksicht auf die Abstandsvorschriften gebaut werden. Ein Abweichen

von den kantonalen Mindestabständen sei nach § 83 Abs. 1 PBG

zulässig. Die hier angestrebte Siedlungsentwicklung nach innen und die

Konzentration der Überbauung am Rand des Perimeters erschienen zweckmässig.

Schliesslich sei die Rüge, dass der Baukörper B einen weiteren Ausbau der P-Strasse

verhindere, unbegründet. Soweit die bestehende Baulinie durch den

Gestaltungsplan nicht ohnehin ihre Bedeutung verliere, sei eine dieser

entsprechende Überbauung möglich. Die Sicherheit der Fussgänger werde mit der

gemäss Gestaltungsplan vorgesehenen Verbindung zum Zentrum gewährleistet; im

Übrigen liessen sich allfällige Mängel im Baubewilligungsverfahren beheben.

Die Beschwerdeführerin Nr. 1 erneuert die Rüge, dass der

Gestaltungsplan eine später nicht mehr zu ihren Gunsten lösbare ungenügende

Erschliessung des Perimeters präjudiziere. Laut Gestaltungsplan müsse der

Baukörper B einen Grenz- bzw. Strassenabstand von bloss 3 m einhalten. Es

sei anzunehmen, dass die Bauherrschaft diese Möglichkeit ausschöpfe, sodass in

der südöstlichen Ecke ein 21,51 m hoher Riegel nur so weit von der Strasse

entfernt stehe. Wegen ihrer Erschliessungsfunktion hätte die P-Strasse in den

Gestaltungsplan einbezogen werden müssen. Die Verkehrssicherheit erfordere

einen genügend grossen Raum für eine Strasse samt Trottoir. Falls ein Gehweg

wegen des geringen Strassenabstands und der im Gestaltungsplan eingezeichneten

Umgebungsbepflanzung nicht sollte erstellt werden können, müsste auf ihr

Grundstück jenseits der Strasse ausgewichen werden, was es bereits auf der

Stufe der Nutzungsplanung zu verhindern gelte.

Demgegenüber stellt sich die Beschwerdegegnerin Nr. 1

auf den Standpunkt, dass die Vor­instanz die Erschliessung zu Recht für genügend

befunden habe, soweit dies schon im Gestaltungsplan habe beurteilt werden

müssen.

7.3 Gegenstand

eines Gestaltungsplans bilden kraft § 83 Abs. 3 PBG Anlagen der

Feinerschliessung, nicht aber solche der Groberschliessung

(Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 183). Dass die als Zufahrt zu den

gewerblich genutzten Grundstücken auf der Südseite wie auch zu den neuen

Baubereichen A und B dienende P-Strasse nicht in den Perimeter einbezogen

worden ist, lässt sich nicht beanstanden. Welchem Ausbaustandard diese Strasse

künftig zu genügen hat, damit sie den Anforderungen von § 237 PBG und der

Verkehrserschliessungsverordnung vom 17. April 2019 (VErV) entspricht, ist

eine Frage, die nicht vorliegend, sondern in einem späteren

Baubewilligungsverfahren zu prüfen ist. Im Rahmen des Gestaltungsplans kommt es

einzig darauf an, ob eine gesetzeskonforme Erschliessung überhaupt als möglich

erscheint oder nicht. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin Nr. 1

ist diese Frage ohne Weiteres zu bejahen. Die Fahrbahn der P-Strasse ist über 5 m

breit, was in Anbetracht des gewerblichen Verkehrs und des zusätzlichen

künftigen Wohnverkehrs gemäss den im Anhang 1 zur Verordnung normierten

technischen Anforderungen an Zufahrten genügt. Selbst wenn dies nicht zutreffen

würde, wären aufgrund von § 6 Abs. 1 lit. b VErV im Interesse

der betroffenen Denkmalschutzobjekte Erleichterungen angezeigt (vgl. dazu auch

VGr, 16. Januar 2013, VB 2012.00310, E. 2). Wie die

Beschwerdegegnerin Nr. 1 zutreffend festhält, erlaubt selbst der minimale

Strassenabstand des Baukörpers B von 3 m an der südwestlichen Ecke noch

die Erstellung eines Trottoirs mit dieser Breite. Dass gerade dort eine

Bepflanzung dies verunmöglichen sollte und deswegen der Gehweg auf die

gegenüberliegende Strassenseite zu liegen käme, darf ausgeschlossen werden. Ein

anderweitiger Erschliessungsmangel ist nicht ersichtlich.

8.

8.1 Der

Planungsbericht nach Art. 47 RPV hält in Ziffer 2.2.5 fest, dass die

Gefahrenkarte Hochwasser (BDV Nr. 2304 vom 20. Dezember 2011) im

Perimeter des Gestaltungsplans nur eine geringe Gefährdung durch Hochwasser im Fluss

L ausweise. Zurzeit bestehe erst ein Vorprojekt für einen hochwassersicheren

Ausbau des Flusses L (Ziffer 2.2.6). Der im Gewässerschutzgesetz

verankerten Verpflichtung des Kantons, den Raumbedarf für oberirdische Gewässer

auszuscheiden, sei die Baudirektion nun nachgekommen (Ziffer 2.2.7). Vor

der am 10. Oktober 2018 erklärten Zustimmung zu den wesentlichen Inhalten

des Gestaltungsplans hatte die Baudirektion, AWEL, mit Verfügung vom 28. September

2018 den Gewässerraum für den Fluss L im Rahmen des Gestaltungsplans

festgelegt. Gemäss Art. 10 GPV gliedert sich der Gewässerraum in vier

Abschnitte, die entsprechend ihrer Funktion unterschiedlich gestaltet werden (Abs. 1);

nähere Erläuterungen zu diesem Konzept enthält Ziffer 4.8 des

Planungsberichts nach Art. 47 RPV. Bei der Gestaltung des Gewässerraums

ist auf die Interessen des Kantons hinsichtlich der Erstellung und des Betriebs

eines Fuss- und Unterhaltswegs entlang des Flusses L, der ökologischen Vernetzung

sowie bezüglich des Hochwasserschutzes gebührend Rücksicht zu nehmen (Abs. 2).

Öffentliche Wegverbindungen dürfen innerhalb der Uferbereiche geführt werden;

andere Bauten und Anlagen sind nicht zulässig (Abs. 3).

8.2 Das

Baurekursgericht erwog, dass es zwischen der hier vorgenommenen Festlegung des

Gewässerraums und dem später zu bewilligenden Wasserbauprojekt zu unterscheiden

gelte. Mit der Festlegung des Gewässerraums werde nur der für das künftige

Projekt benötigte Raum gesichert. Die Beschwerdeführerin Nr. 1 beanstande

nicht die Festlegung des Gewässerraums als solche, sondern die im

Gestaltungsplan vorgesehene Bachführung und den Fussweg entlang des Bachs.

Entgegen ihrer Auffassung diene der geplante mäandrierende Bachlauf ebenso dem

Hochwasserschutz wie der Revitalisierung des Gewässers. Denn der Durchfluss

werde so verbreitert und die Fliessgeschwindigkeit des Wassers vermindert, was

die Abflusskapazität erhöhe. Der im Gestaltungsplan als … eingezeichnete

Fussweg entlang des Flusses L diene aufgrund von Art. 3 Abs. 2 lit. c

RPG und Art. 36a Abs. 1 lit. c GSchG einerseits der

Zugänglichkeit zu Unterhaltszwecken und anderseits der gewässerbezogenen

Erholungsnutzung. Die Wegführung innerhalb des Gewässerraums sei zulässig;

aufgrund des Bachverlaufs komme hierfür nur die Südseite in Frage. Auf diese

Weise würden ein weiterer Zugang zum Wasser sowie attraktive Fussverbindungen

zwischen Park, Wohnbauten und Stadtzentrum geschaffen.

Die Beschwerdeführerin Nr. 1 hält die Rüge aufrecht,

dass es keines Fusswegs bedürfe, um den Zugang zum Fluss L zu gewährleisten.

Der Weg sei allein deswegen vorgesehen, weil die Lage der Baukörper C und D

diesen Zugang beeinträchtigten. Im Übrigen sei die Wegführung unzweckmässig.

Fussgänger wie Radfahrer benützten nämlich die direkte Verbindung über die P-Strasse,

um von Osten (S-Strasse) nach Westen (O-Strasse) zu gelangen und nicht den

vorgesehenen unbefestigten Fussweg.

8.3

8.3.1

Wie das Baurekursgericht zutreffend festhält, geht es beim vorliegend zu

beurteilenden Gestaltungsplan erst um die Ausscheidung des Gewässerraums und

noch nicht um die Festsetzung eines Wasserbauprojekts. Ob der

Grundwasserspiegel durch einen der Baukörper tatsächlich unterschritten wird

und eine gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung erforderlich ist, lässt

sich daher heute noch nicht mit Gewissheit sagen. Laut Ziffer 4.11 des

Planungsberichts nach Art. 47 RPV sind für unterirdische Bauten im

Gestaltungsplangebiet wegen der besonderen hydrogeologischen Situation (weniger

als 2 m mächtiges Grundwasservorkommen in mässig durchlässigen Sanden;

vgl. dazu GIS-Browser, www.map.zh.ch) Ausnahmebewilligungen unter Beachtung von

Auflagen möglich. Die Wegleitung des AWEL "Bauvorhaben in

Grundwasserleitern und Grundwasserschutzzonen" vom Februar 2019 hält im

Kapitel "Planerischer Grundwasserschutz" fest, dass Ausnahmen in

begründeten Fällen möglich sind, wenn die natürliche Grundwasser-Durchflusskapazität

vollumfänglich erhalten bleibt. Im Übrigen ist in verfahrensrechtlicher

Hinsicht anzumerken, dass die Beschwerdeführerin Nr. 1 die Rüge einer

unzulässigen Unterschreitung des Grundwasserspiegels nicht schon vor

Baurekursgericht, sondern erst vor Verwaltungsgericht und damit gemäss § 52 Abs. 2 VRG verspätet erhoben hat (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 52

N. 22).

8.3.2

Die Festlegung eines Fusswegs am Südufer des Flusses L liegt im breiten

Ermessenspielraum der Stadt I. Ob er für die Gewährleistung des Zugangs zum

Gewässer tatsächlich nötig ist oder nicht, spielt keine Rolle. Für die

Fussgänger erscheint diese Verbindung jedenfalls als attraktive Alternative zur

P-Strasse mit motorisiertem Verkehr. Dass die Anlegung des Fusswegs

irgendwelche Normen verletze, behauptet die Beschwerdeführerin Nr. 1 zu

Recht nicht.

Diese Erwägungen führen zur

Abweisung der Beschwerden.

9.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten je zur

Hälfte den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Ferner sind sie zu

verpflichten, der Beschwerdegegnerin Nr. 1 eine Parteientschädigung von je

Fr. 2'000.- (insgesamt Fr. 4'000.-, einschliesslich Mehrwertsteuer)

zu bezahlen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerden werden abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 640.-- Zustellkosten,

Fr. 8'640.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte auferlegt.

4. Die

Beschwerdeführenden werden verpflichtet, der Beschwerdegegnerin Nr. 1 eine

Parteientschädigung von je Fr. 2'000.- (insgesamt Fr. 4'000.-,

einschliesslich Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab

Rechtskraft dieses Entscheids.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …